Première Nation de Taykwa Tagamou c. Linklater

Première Nation de Taykwa Tagamou c. Linklater
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-02-07
Référence neutre
2020 CF 220
Numéro de dossier
T-1687-18
Contenu de la décision
Date : 20200207
Dossier : T-1687-18
Référence : 2020 CF 220
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 7 février 2020
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
NATION TAYKWA TAGAMOU
demanderesse
et
IRENE LINKLATER
défenderesse
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Un comité d’examen des élections (le comité d’examen ou le comité), constitué conformément à l’article 19.2 du code électoral coutumier de la Nation Taykwa Tagamou (le code électoral coutumier de la NTT ou le Code), a tranché l’appel par lequel Mme Irene Linklater, la défenderesse, contestait l’élection du chef et des conseillers de la bande de la Nation Taykwa Tagamou (la NTT) tenue le 12 octobre 2017 (l’élection de 2017). Le comité d’examen a conclu que la procédure suivie lors de l’élection de 2017 n’était pas conforme aux dispositions du code électoral coutumier de la NTT et il a ordonné la tenue d’un nouveau scrutin. La NTT a introduit la présente demande de contrôle judiciaire de la décision du comité d’examen en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC (1985), c F-7.
Le contexte
[2] La NTT est une bande indienne au sens de la Loi sur les Indiens, LRC (1985), c I-5. Les élections au sein de la NTT sont régies par le code électoral coutumier de la NTT, qui est entré en vigueur le 12 mars 2011. Le 12 octobre 2017, la NTT a tenu une élection afin de pourvoir les postes de chef, de chef adjoint et de conseiller à la jeunesse ainsi que trois postes de conseiller.
[3] La défenderesse, Irene Linklater, est membre de la NTT. Elle a brigué sans succès le poste de chef à l’élection de 2017. C’est le candidat Daniel Bruce Archibald qui a remporté la majorité des voix validement exprimées pour le poste de chef, à savoir 73 sur 222. La défenderesse a recueilli 22 voix, se plaçant ainsi au cinquième rang sur les sept candidats qualifiés qui étaient en lice pour le poste de chef.
[4] La défenderesse a interjeté appel de l’élection de 2017 en vertu de l’article 19.2 du code électoral coutumier de la NTT. Dans son appel, elle alléguait dix-sept contraventions au Code. Le chef et les conseillers nouvellement élus ont répondu à l’appel, en s’appuyant sur les faits et les conclusions énoncés par le directeur des élections, M. Vaughn Johnston, dans son rapport final postélectoral et dans une note d’information rédigée en réponse à l’appel. Le chef et les conseillers étaient d’avis que le code électoral coutumier de la NTT avait été respecté lors de l’élection de 2017.
[5] Aux termes de l’article 19.1 du code électoral coutumier de la NTT, un comité d’examen des élections se compose de trois personnes qui ne sont pas membres de la NTT. Deux de ces personnes doivent être des Autochtones, et l’une doit être un avocat. L’article 19.3 du Code prévoit la procédure à suivre pour la sélection des membres du comité d’examen : le candidat qui fait appel choisit un membre autochtone, le directeur des élections choisit l’avocat, et les membres du conseil de bande nouvellement élu (le conseil putatif) choisissent l’autre membre autochtone. Ce processus de sélection a été observé pour la nomination des membres du comité d’examen en l’espèce. Le comité a tenu audience le 19 juillet 2018 et a communiqué sa décision écrite le 21 août 2018. Il s’agit en l’espèce du contrôle judiciaire de cette décision.
[6] Le chef et les conseillers qui ont été élus le 12 octobre 2017 continuent de gouverner la NTT.
La décision faisant l’objet du contrôle judiciaire
[7] Le comité d’examen a noté qu’il était saisi d’un appel visant l’élection de 2017, tenue en vertu du code électoral coutumier de la NTT. Mme Linklater, la requérante devant le comité, affirmait que dix-sept contraventions au Code avaient été commises au cours de l’élection de 2017. Elle réclamait la tenue d’un nouveau scrutin en raison de la gravité des contraventions. Au contraire, le chef et les conseillers élus de la NTT affirmaient que l’élection de 2017 s’était déroulée de manière diligente sous la direction du directeur des élections. Ils s’appuyaient sur les faits et les conclusions contenus dans le rapport final postélectoral et la note d’information du directeur des élections. Le chef et les conseillers de la NTT réclamaient le rejet de l’appel.
[8] Selon le comité d’examen, les questions soulevées dans l’appel pouvaient être formulées ainsi :
Les allégations de Mme Linklater selon lesquelles il y a eu plusieurs contraventions au code électoral de la NTT sont-elles fondées?
Si les allégations sont fondées, s’agissait-il d’irrégularités procédurales mineures relevant du code électoral coutumier de la NTT et du mandat, des pouvoirs et de la compétence du directeur des élections?
Les contraventions alléguées ont-elles modifié le résultat effectif de l’élection de 2017 ou influé sur celui-ci?
Est-il dans l’intérêt de la NTT d’ordonner la tenue d’un nouveau scrutin?
[9] Dans son analyse, le comité d’examen a passé en revue chacune des allégations, ainsi que la réponse du chef et des conseillers de la NTT à chacune d’elles; il a ensuite cité les dispositions applicables du Code et énoncé sa conclusion.
[10] Le comité d’examen a estimé que quatorze des dix-sept allégations étaient dénuées de fondement. Puisque la défenderesse n’a pas demandé le contrôle judiciaire de la décision du comité d’examen, et comme la demanderesse conteste uniquement les trois conclusions que le comité d’examen a jugées fondées, il ne m’est pas nécessaire, dans les présents motifs, de me pencher sur les quatorze autres allégations ni sur les conclusions tirées à leur sujet par le comité d’examen. Aux fins des présents motifs, il suffit de reproduire les allégations que le comité d’examen a jugées non fondées, à savoir :
- l’allégation selon laquelle il y a eu contravention à l’article 4.0 du Code parce que le directeur des élections a délégué à tort des fonctions électorales à une employée de la bande, la directrice administrative, Mme Sandra Linklater, qui se trouvait de ce fait en situation de conflit d’intérêts;
- l’allégation selon laquelle il y a eu contravention à l’alinéa 6.1d) du Code parce que Mme Bertha Cheena, une candidate en lice pour le poste de chef, a été indûment disqualifiée;
- l’allégation selon laquelle il y a eu contravention à l’article 9.2 du Code parce que l’assemblée générale annuelle (l’AGA) de la NTT tenue le 28 septembre 2018 ne réunissait pas tous les candidats;
- l’allégation selon laquelle il y a eu contravention à l’article 9.3 du Code parce qu’aucune annonce concernant le processus électoral n’a été faite lors de l’AGA;
- l’allégation selon laquelle il y a eu contravention à l’article 9.4 du Code parce que le directeur des élections n’était pas présent à l’AGA;
- l’allégation selon laquelle il y a eu contravention à l’article 10.1 du Code parce qu’on ne pouvait affirmer avec certitude que le retrait de la candidature de M. Michael Gauthier à un poste de conseiller avait été acté d’une manière conforme à cette disposition;
- l’allégation selon laquelle il y a eu contravention à l’article 11.1 du Code parce qu’un seul bulletin de vote au lieu de quatre bulletins distincts avait été utilisé;
- l’allégation selon laquelle il y a eu contravention à l’article 11.2 du Code parce que le nom de Mme Cheena et celui d’un autre candidat qui avait retiré sa candidature n’étaient pas masqués sur les bulletins de vote;
- l’allégation selon laquelle il y a eu contravention à l’article 11.3 du Code parce que des membres de la bande vivant hors réserve n’ont pas été informés du retrait d’une des candidatures;
- l’allégation selon laquelle il y a eu contravention à l’article 11.4 du Code parce que l’adresse figurant sur les bulletins de vote par correspondance était inexacte;
- l’allégation selon laquelle il y a eu contravention à l’article 11.6 du Code parce que la procédure de distribution des trousses destinées au vote par correspondance n’a pas été suivie;
- l’allégation selon laquelle il y a eu contravention à l’article 12.9 du Code parce que la procédure applicable aux agents des candidats n’a pas été suivie, en ce sens que Mme Sandra Linklater était scrutatrice pour M. Bruce Archibald et candidate à un poste de conseiller et que M. Archibald était présent quand les bulletins de vote ont été comptés;
- l’allégation selon laquelle il y a eu contravention à l’article 13.3 du Code parce que le directeur des élections n’a pas vérifié les bulletins de vote avant leur dépôt dans l’urne;
- l’allégation selon laquelle il y a eu contravention à l’article 16.0 du Code parce que l’affichage des résultats électoraux n’était pas conforme à cette disposition.
[11] Il restait donc trois allégations qui, selon le comité d’examen, étaient fondées, à savoir celles portant sur les prétendues contraventions aux articles 9.6, 12.2 et 12.6.
[12] Selon la première de ces allégations, il y a eu contravention à l’article 9.6 du Code parce que l’élection a été tenue dans un délai inférieur au délai prescrit. L’article 9.6 dispose :
[traduction]
9.6 L’élection a lieu quinze (15) jours après la tenue de l’AGA. Les candidats doivent cesser de faire campagne 24 heures avant le début du scrutin.
[13] Le comité d’examen a constaté que l’élection avait eu lieu quatorze jours, et non quinze jours, après la tenue de l’AGA.
[14] Dès lors, le comité s’est demandé s’il s’agissait là d’une irrégularité procédurale mineure relevant du code électoral coutumier de la NTT et du mandat, des pouvoirs et de la compétence du directeur des élections. Il a pris note de la position du chef et des conseillers de la NTT, qui affirmaient que l’on fixait d’abord la date de l’élection, puis celle de l’AGA. Le comité a aussi noté que le Code ne dit pas combien de jours après la date de l’AGA ou la date de l’élection le scrutin par anticipation peut être tenu. Il a constaté qu’il n’avait pas été informé de la raison pour laquelle la date de l’AGA n’avait été fixée que quatorze jours avant celle de l’élection, au lieu des quinze jours requis, ni de la raison pour laquelle la date du scrutin par anticipation n’avait été fixée que douze ou treize jours, plutôt que quinze jours, après la date de l’AGA, et le comité ne savait pas non plus qui avait fixé les dates. Par conséquent, le comité n’était pas en mesure de dire s’il s’agissait d’irrégularités procédurales entachant la fixation des dates, ou si d’autres facteurs avaient joué à cet égard. Il a indiqué cependant qu’il présumait que les dates avaient été fixées par les anciens chef et conseillers de la NTT. Selon lui, l’article 9.6 du code électoral coutumier de la NTT prévoit clairement que l’AGA doit avoir lieu quinze jours avant l’élection, et ce délai de quinze jours est répété dans le calendrier électoral figurant dans le Code. En outre, selon le comité d’examen, le Code ne contient aucune disposition permettant de modifier ce délai de quinze jours. Par conséquent, cette irrégularité ne relevait pas du Code. De même, le Code ne renferme aucune disposition autorisant le directeur des élections à rectifier une irrégularité concernant la date de l’AGA, la date de l’élection ou celle du scrutin par anticipation. Le comité d’examen a donc estimé que la contravention alléguée ne relevait ni du Code ni du mandat, des pouvoirs ou de la compétence du directeur des élections.
[15] Le comité d’examen s’est ensuite demandé si la contravention à l’article 9.6, c’est-à-dire la tenue de l’élection quatorze jours plutôt que quinze jours après l’AGA, avait modifié le résultat effectif de l’élection de 2017 ou influé sur celui-ci. Il a signalé qu’aucune information ne lui avait été soumise selon laquelle les candidats doivent assister et participer à l’AGA. Et, sur ce point, le texte de l’article 9.2 est facultatif, non impératif. Il a aussi noté qu’aucune information ne lui avait été donnée montrant que tous les membres de la bande doivent être présents à l’AGA pour entendre les discours des candidats, ou que l’AGA est la seule occasion offerte aux membres de la bande d’entendre les candidats. Il a reconnu que l’AGA semblait être une occasion importante pour les candidats présents de prononcer leurs discours, mais, selon lui, l’AGA n’était pas la seule occasion offerte aux candidats de prendre la parole, ou pour les membres de la bande d’écouter les discours des candidats. Il a aussi relevé que les membres de la NTT reçoivent avis de l’élection, et apprennent les noms des candidats en lice, 45 jours avant l’élection, comme le requiert le Code. L’AGA est donc essentiellement une occasion pour les membres présents de faire la connaissance des candidats; il ne s’agit pas d’un processus par lequel les membres sont informés de la tenue de l’élection et du nom des candidats en lice. Le comité d’examen a donc estimé que la tenue de l’AGA un jour avant l’expiration du délai fixé dans le Code n’avait pas modifié le résultat effectif de l’élection de 2017 ni influé sur celui-ci.
[16] La deuxième allégation que le comité d’examen a jugée bien fondée concernait l’article 12.2 du Code. Mme Linklater affirmait que, selon le Code, deux bureaux de scrutin devaient être installés, l’un sur le territoire de la NTT et l’autre à Moosonee. Cependant, un troisième bureau de scrutin a été ouvert à Cochrane, en contravention du Code.
[17] Le comité d’examen a relevé que, d’après le chef et les conseillers de la NTT, la NTT avait informé le directeur des élections qu’il y aurait un bureau de scrutin principal le jour de l’élection et deux bureaux de scrutin par anticipation, l’un à Moosonee et l’autre à Cochrane. Il a pris note aussi de leur argument selon lequel, même s’il mentionne effectivement deux scrutins, le Code pourrait être interprété de telle sorte qu’il puisse y avoir plus de deux bureaux de scrutin. Le comité s’est référé à l’article 12.2, ainsi formulé :
[traduction]
12.2 Il y a deux (2) bureaux de scrutin : l’un sur le territoire de la Nation Taykwa Tagamou (réserve 69B, située dans le canton de Brower), et l’autre à Moosonee (Ontario). Le bureau de scrutin de Moosonee est installé de préférence au Centre de l’amitié.
[18] Le comité a estimé que l’article 12.2 parle clairement de deux bureaux de scrutin et ne donne nullement à entendre que d’autres bureaux de scrutin pouvaient être ouverts.
[19] Ayant conclu que l’allégation selon laquelle il y avait eu contravention à l’article 12.2 du code électoral coutumier de la NTT était fondée, le comité d’examen s’est ensuite demandé s’il s’agissait d’une irrégularité procédurale sans gravité. Le comité d’examen a constaté que, selon le chef et les conseillers de la NTT, c’était la NTT qui avait informé le directeur des élections qu’il y aurait trois bureaux de scrutin. Selon le comité, cela signifiait que c’était la NTT, et non le directeur des élections, qui avait décidé d’ouvrir un bureau de scrutin le jour de l’élection et deux bureaux de scrutin par anticipation. Le comité a aussi relevé qu’il n’avait pas été informé de la raison pour laquelle la NTT avait pris cette décision, et que Mme Linklater avait indiqué que l’élection de 2017 était la première pour laquelle la NTT avait organisé un scrutin par anticipation et installé un bureau de scrutin à Cochrane. Le comité d’examen a estimé que l’article 12.2 du code électoral coutumier de la NTT dit clairement qu’il y aura deux bureaux de scrutin, l’un sur le territoire de la NTT et l’autre à Moosonee, et que le Code ne dit nulle part qu’il peut y avoir plus de deux bureaux de scrutin ou des bureaux de scrutin par anticipation. Cette irrégularité ne relevait donc pas du Code. Par ailleurs, c’était la NTT qui avait décidé de prévoir trois bureaux de scrutin, et non le directeur des élections, et le Code ne renferme aucune disposition autorisant le directeur des élections à rectifier une irrégularité concernant les bureaux de scrutin. Le comité d’examen a donc estimé que la contravention alléguée à l’article 12.2 ne relevait ni du Code électoral ni du mandat, des pouvoirs ou de la compétence du directeur des élections.
[20] Le comité d’examen s’est ensuite demandé si la contravention à l’article 12.2 avait modifié le résultat effectif de l’élection de 2017 ou influé sur celui-ci. Deux des trois membres du comité ont conclu que le fait d’ouvrir trois bureaux de scrutin au lieu de deux avait modifié le résultat effectif de l’élection ou influé sur celui-ci. Le troisième membre a exprimé son désaccord.
[21] La troisième allégation que le comité d’examen a estimé fondée était qu’il y avait eu contravention à l’article 12.6 du code électoral coutumier de la NTT parce que des bureaux de scrutin par anticipation avaient été installés à Moosonee et à Cochrane. Le comité a pris note de la position du chef et des conseillers de la NTT, ainsi que du libellé de l’article 12.6 :
[traduction]
12.6 Le jour du scrutin, tous les bureaux de scrutin ouvrent à 8 h (heure locale) et demeurent ouverts jusqu’à 20 h le même jour.
[22] Le comité a estimé que le Code ne prévoyait pas l’installation de bureaux de scrutin par anticipation et que l’allégation de contravention à l’article 12.6 était donc fondée. Quant à savoir s’il s’agissait là d’une irrégularité procédurale mineure, le chef et les conseillers de la NTT étaient d’avis que le scrutin du 12 octobre 2017 – jour de l’élection – s’était déroulé entre 8 h et 20 h, conformément au Code. Le chef et les conseillers de la NTT ont en outre affirmé que le scrutin par anticipation à Moosonee et à Cochrane avait eu lieu avant le 12 octobre 2017 et aurait dû se dérouler entre 8 h et 20 h s’il avait eu lieu le même jour que le scrutin du 12 octobre 2017. Le comité d’examen a signalé qu’on ne lui avait soumis aucun renseignement indiquant que le scrutin par anticipation ne s’était pas déroulé entre 8 h et 20 h, et il a présumé que le scrutin en question avait respecté cet horaire. Cependant, l’allégation de la défenderesse était que le Code ne prévoyait pas la tenue d’un scrutin par anticipation. Le comité d’examen a noté qu’il avait déjà examiné la question du scrutin par anticipation dans son analyse de la contravention à l’article 12.2, et il est arrivé à la même conclusion relativement à la contravention à l’article 12.6, à savoir que la contravention à l’article 12.6 ne relevait ni du Code ni du mandat, des pouvoirs ou de la compétence du directeur des élections.
[23] Le comité s’est alors demandé si la contravention à l’article 12.6 avait modifié le résultat effectif de l’élection de 2017 ou influé sur celui-ci. Encore une fois, le comité s’est divisé dans sa conclusion. Deux de ses membres ont estimé que l’ouverture de bureaux de scrutin par anticipation avait modifié le résultat effectif de l’élection ou influé sur celui-ci. Le troisième membre a exprimé son désaccord.
[24] Enfin, ayant conclu que les contraventions aux articles 12.2 et 12.6 avaient modifié le résultat effectif de l’élection de 2017 ou influé sur celui-ci, le comité s’est demandé s’il était dans l’intérêt de la NTT d’ordonner la tenue d’un nouveau scrutin. Encore une fois, deux membres du comité ont estimé qu’il était dans l’intérêt de la NTT d’ordonner un nouveau scrutin, et le troisième membre a exprimé son désaccord.
[25] Les membres majoritaires du comité ont estimé que l’élection de 2017 avait été tenue en contravention du code électoral coutumier de la NTT et ils ont ordonné la tenue d’un nouveau scrutin. Le membre minoritaire du comité aurait rejeté l’appel.
Le code électoral coutumier de la NTT
[26] Le Code précise, dans son introduction, que l’élaboration d’un code électoral écrit et de procédures écrites vise à résoudre les difficultés causées par les pratiques de gouvernance coutumières non écrites. La version écrite du Code et des procédures est censée servir de guide, de façon à ce que les malentendus futurs puissent être résolus en fonction de politiques écrites. L’introduction du Code dit que, comme en ont témoigné les différends les plus récents sur des questions électorales, les pratiques électorales non écrites peuvent donner lieu à de nombreuses interprétations et divergences; par conséquent, l’existence d’un code électoral écrit et détaillé, et de procédures écrites, favorise au sein de la NTT une résolution claire des questions électorales.
[27] L’article 19 traite du comité d’examen des élections :
[traduction]
19.1 Le comité d’examen des élections est composé de trois membres qui n’appartiennent pas à la NTT. Au moins deux membres sont autochtones et un membre est un avocat.
19.2 Dans les trente (30) jours qui suivent une élection, un candidat (le requérant) peut demander la mise sur pied d’un comité d’examen des élections qui se prononcera sur tout aspect de l’élection qui, selon le requérant, est en contravention avec le présent Code.
19.3 La procédure de sélection des membres du comité est la suivante :
a) le requérant désigne un membre autochtone au comité;
b) le directeur des élections désigne l’avocat devant siéger au comité;
c) les membres du conseil de bande (putatif) nouvellement élu désignent le second membre autochtone au comité;
d) tous les candidats sont informés par écrit qu’une demande d’examen a été déposée.
19.4 Une fois la demande soumise au directeur des élections, le comité effectue son examen dans un délai de 30 jours après avoir reçu un avis écrit d’appel. Il communique sa décision au requérant et au directeur des élections et, à leur demande, motive par écrit sa décision. Le comité donne au directeur des élections, au conseil nouvellement élu et au requérant l’occasion de présenter des observations écrites. Les observations écrites doivent être présentées dans un délai de quinze jours après le dépôt de l’avis d’appel.
19.5 Le comité établit au besoin ses propres procédures.
19.6 Le comité est investi d’une compétence exclusive pour l’examen de toute question prévue par le présent règlement.
19.7 Le comité peut adjuger des dépens si la demande lui semble frivole et dénuée de fondement. Ces dépens, s’ils sont adjugés, seront payables à la Nation Taykwa Tagamou à moins que le comité n’en décide autrement.
19.8 Il peut être interjeté appel de la décision du comité par demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale du Canada.
Les questions en litige
[28] Selon la demanderesse, la question fondamentale soumise à la Cour est celle de savoir si la décision du comité d’examen d’ordonner la tenue d’un nouveau scrutin était raisonnable eu égard à la preuve dont il disposait.
[29] Selon la défenderesse, le comité a rendu une décision quelque peu équivoque, mais il a fait preuve d’impartialité envers la demanderesse, sur le fond comme sur la forme, et ses décisions appellent un niveau élevé de retenue lorsqu’elles concernent l’interprétation et l’appréciation de situations dont il peut être pris connaissance d’office au niveau local.
[30] À mon avis, la présente demande de contrôle judiciaire ne soulève qu’une seule question, celle de savoir si la décision du comité était raisonnable.
La norme de contrôle
[31] Après le dépôt par les parties de leurs observations écrites, la Cour suprême du Canada a rendu sa décision dans l’affaire Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 (Vavilov), dans laquelle elle a revisité la norme de contrôle applicable aux décisions administratives. Comme cet arrêt intéresse à la fois la norme de contrôle applicable et la question de la retenue évoquée par la défenderesse, j’ai invité les avocats, lors de leur comparution devant moi, à formuler leurs observations sur la décision.
La norme de contrôle – le fond
[32] Dans leurs observations écrites, les parties ont convenu que la décision du comité d’examen quant au fond commandait la norme de contrôle de la décision raisonnable puisqu’elle faisait intervenir des questions mixtes de droit et de fait (Lavallee c Ferguson, 2016 CAF 11, au para 19; Pastion c Première Nation Dene Tha’, 2018 CF 648, aux para 21 et 29 (Pastion); Lewis c Nation Gitxaala, 2015 CF 204, aux para 13 à 15; Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, aux para 51 et 53). Elles ont également reconnu qu’il faut faire preuve de déférence à l’égard des décideurs autochtones lorsqu’ils interprètent et appliquent les codes électoraux coutumiers (Pastion, aux para 21 à 27; Commanda c Première Nation des Algonquins de Pikwakanagan, 2018 CF 616, au para 19 (Commanda)).
[33] Lorsqu’elle a comparu devant moi, la demanderesse a soutenu que l’arrêt Vavilov ne changeait en rien sa position selon laquelle la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable. L’avocate de la défenderesse a, elle aussi, admis que la norme de la décision raisonnable demeure la norme de contrôle à retenir pour l’appréciation du fond de la décision du comité. Je partage leur avis.
[34] L’arrêt Vavilov établit la présomption selon laquelle la norme de la décision raisonnable est la norme de contrôle applicable chaque fois qu’une cour de justice examine une décision administrative (Vavilov, aux para 16, 23 et 25). Cette présomption peut être réfutée dans deux types de situations. La première est celle où le législateur a prescrit expressément la norme de contrôle applicable ou prévu un mécanisme d’appel des décisions administratives devant une cour de justice, indiquant ainsi sa volonté de voir les cours de justice recourir, en matière de contrôle, aux normes applicables en appel. La deuxième situation est celle où la primauté du droit commande l’application de la norme de la décision correcte. C’est le cas pour certaines catégories de questions, soit les questions constitutionnelles, les questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble, les questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs ou toute autre catégorie qui pourrait ultérieurement être reconnue comme exceptionnelle et appelant également un examen selon la norme de la décision correcte (Vavilov, aux para 17 et 69).
[35] Dans l’arrêt Vavilov, les juges majoritaires ont estimé que « c’est le fait même que le législateur choisit de déléguer le pouvoir décisionnel qui justifie l’application par défaut de la norme de la décision raisonnable » (Vavilov, au para 30, italiques dans l’original).
[36] En l’espèce, le comité d’examen ne tire pas son pouvoir décisionnel d’une loi fédérale ou d’une autre loi. Cependant, la Cour a déjà reconnu que la capacité d’une Première Nation de légiférer en matière de leadership et de gouvernance ne découlait pas de la Loi sur les Indiens ou d’un autre pouvoir législatif : « [e]lle est plutôt le fruit de l’exercice du droit ancestral de cette Première Nation de faire ses propres lois en matière de gouvernance » (Gamblin c Conseil de la Nation des Cris de Norway House, 2012 CF 1536, au para 34). Selon moi, la NTT, s’agissant d’autonomie gouvernementale, a donné effet au code électoral coutumier de la NTT. Par le biais du Code, la NTT a délégué aux comités d’examen des élections le pouvoir d’instruire les appels se rapportant à des élections prétendument tenues en contravention du Code, ainsi que le pouvoir de rendre des décisions en la matière. La présomption d’application de la norme de la décision raisonnable s’applique donc parce que le code électoral coutumier de la NTT a délégué aux comités d’examen des élections le pouvoir de statuer sur les appels en matière d’élections et qu’aucune des situations permettant de réfuter cette présomption, que nous venons d’évoquer, ne s’applique.
[37] L’avocate de la demanderesse a relevé que, selon l’article 19.8 du Code, [traduction] « [i]l peut être interjeté appel de la décision du comité d’examen par demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale du Canada ». Selon elle – et je partage son avis –, il ne s’agit pas ici d’une situation équivalant à un mécanisme d’appel des décisions des comités d’examen devant une cour de justice, ce dont il est question dans l’arrêt Vavilov. Le texte de l’article 19.8 parle effectivement d’un [TRADUCTION] « appel », mais il dit clairement aussi que ce recours est exercé par contrôle judiciaire devant la Cour.
[38] La demanderesse est aussi d’avis qu’il faut encore faire preuve d’une grande déférence à l’égard des décideurs administratifs autochtones, comme le comité d’examen en l’espèce, en raison de leur expérience et de leurs connaissances spécialisées, comme cela ressort de décisions comme les jugements Pastion (au para 22) et Commanda (au para 19). Cependant, la demanderesse ajoute qu’il n’est pas nécessaire pour la Cour de se prononcer sur cet aspect parce qu’en l’espèce, la décision du comité d’examen, foncièrement viciée faute de justification, d’intelligibilité et de transparence, ne commande aucun degré de retenue.
[39] Je reconnais qu’il n’est pas nécessaire pour la Cour d’entreprendre une analyse comparative du degré de retenue, qui reposait auparavant sur l’expertise reconnue des décideurs administratifs en tant que facteur à prendre en compte pour déterminer la norme de contrôle applicable, par rapport aux critères de l’arrêt Vavilov, selon lesquels la cour de révision doit examiner la décision du décideur administratif en fonction des contraintes d’ordre contextuel qui lui sont imposées et examiner les motifs du décideur à la lumière du dossier et en tenant dûment compte du contexte administratif dans lequel ils ont été exposés, tout en accordant une attention respectueuse à l’expérience et à l’expertise établies du décideur administratif (Vavilov, aux para 31 et 88 à 98).
[40] Il en est ainsi parce qu’en définitive, indépendamment du degré de retenue exigé du fait de l’expertise du décideur, lorsque celui-ci « omet de justifier, dans les motifs, un élément essentiel de sa décision, et que cette justification ne saurait être déduite du dossier de l’instance, la décision ne satisfait pas, en règle générale, à la norme de justification, de transparence et d’intelligibilité » (Vavilov, au para 98). Pour les motifs qui suivent, tel est le cas en l’espèce.
La norme de contrôle – l’équité procédurale
[41] Dans les arrêts Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24 (au para 79) et Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12 (au para 43), la Cour suprême a jugé que les questions d’équité procédurale étaient assujetties à la norme de contrôle de la décision correcte. Dans l’arrêt Vavilov, la Cour ne précise pas si la norme de la décision correcte s’applique toujours aux questions d’équité procédurale. Toutefois, en créant la présomption voulant que la norme de la décision raisonnable soit la norme applicable pour la plupart des questions examinées dans le cadre d’un contrôle judiciaire, la Cour suprême fait porter son analyse sur les situations dans lesquelles la contestation porte sur le fond de la décision administrative (Vavilov, au para 16). Et, au paragraphe 23, la Cour suprême explique qu’une contestation sur le fond ne comporte pas d’examen d’un manquement à la justice naturelle ou à l’obligation d’équité procédurale :
23 Lorsqu’une cour examine une décision administrative sur le fond (c.‑à‑d. le contrôle judiciaire d’une mesure administrative qui ne comporte pas d’examen d’un manquement à la justice naturelle ou à l’obligation d’équité procédurale), la norme de contrôle qu’elle applique doit refléter l’intention du législateur sur le rôle de la cour de révision, sauf dans les cas où la primauté du droit empêche de donner effet à cette intention. L’analyse a donc comme point de départ une présomption selon laquelle le législateur a voulu que la norme de contrôle applicable soit celle de la décision raisonnable.
[42] J’estime pour cette raison que la jurisprudence antérieure selon laquelle la norme de la décision correcte est celle qui s’applique au contrôle des questions relatives à l’équité procédurale fait toujours autorité.
[43] Cela étant, je ne retiens pas l’argument de la défenderesse suivant lequel la Cour doit examiner les « questions procédurales », y compris celles ayant trait à la qualité pour agir, en appliquant la norme de la décision correcte. La qualité pour agir ne faisait pas partie des questions soumises au comité d’examen, qui n’a tiré aucune conclusion à cet égard. Par conséquent, la Cour n’est pas appelée à examiner la décision du comité d’examen concernant la qualité pour agir. La qualité pour agir est plutôt une question procédurale qui a été soulevée par la défenderesse devant notre Cour. Le jugement Première Nation de Cowessess no 73 c Pelletier, 2017 CF 692 (Cowessess), que la demanderesse a cité, n’appuie pas non plus son argument que les questions de qualité pour agir donnent lieu à l’application de la norme de contrôle de la décision correcte. Dans le jugement Cowessess, la Cour a simplement déclaré que les parties avaient convenu dans cette affaire que la norme de contrôle applicable était celle de la décision raisonnable, sauf pour les questions d’équité procédurale (au para 9). La Cour a ensuite abordé la question préliminaire de la qualité pour agir, qu’elle a qualifiée de question procédurale – et non de question de manquement à l’équité procédurale – et elle n’a pas appliqué de norme de contrôle à cette question procédurale.
[44] Je constate enfin que, dans l’arrêt Vavilov, la Cour suprême s’est également penchée sur la façon dont une cour de révision devrait s’y prendre pour procéder à un contrôle fondé sur la norme de la décision raisonnable (aux para 73 à 145). À cet égard, elle a déclaré qu’« [a]fin de remplir la promesse formulée dans l’arrêt Dunsmuir d’assurer “la légalité, la rationalité et l’équité du processus administratif et de la décision rendue”, le contrôle selon la norme de la décision raisonnable doit comporter une évaluation sensible et respectueuse, mais aussi rigoureuse, des décisions administratives : par. 28 » (Vavilov, au para 12). La cour de révision doit tenir compte du résultat de la décision administrative eu égard au raisonnement sous‑jacent à celle‑ci afin de s’assurer que la décision dans son ensemble est transparente, intelligible et justifiée (Vavilov, au para 15).
Question préliminaire – la qualité pour agir
[45] La défenderesse présente deux arguments qu’elle énonce sous forme de questions relatives à la qualité pour agir. Le premier argument est que le chef et les conseillers dont l’élection est contestée n’ont pas qualité pour présenter la demande de contrôle judiciaire au nom de la NTT sans créer une situation dommageable de conflit d’intérêts. Le second argument a trait à la qualité pour agir de la défenderesse elle-même.
i. La qualité pour agir de la NTT
[46] Dans ses observations écrites, la défenderesse admet que la NTT a un intérêt direct dans l’issue de la présente demande et que l’article 19.8 du code électoral coutumier de la NTT permet d’interjeter appel de la décision du comité par demande de contrôle judiciaire devant notre Cour. Elle admet également que la NTT a qualité pour agir. Elle fait toutefois valoir qu’il est moins évident que le chef et les conseillers dont l’élection est contestée ont qualité pour agir au nom de la NTT. Selon la défenderesse, ce doute s’explique par le fait que la NTT a, dans son propre intérêt, laissé s’écouler un délai excessif avant de constituer un comité d’examen chargé d’entendre l’appel. Elle ajoute que le code électoral coutumier de la NTT est muet sur les étapes préalables à la conclusion de la procédure d’appel et sur l’identité des personnes chargées d’assumer les frais du comité. Enfin, elle soutient que, d’après l’usage et les attentes raisonnables, le conseil précédent était censé demeurer en fonction jusqu’à ce que l’appel en cours soit tranché.
[47] La défenderesse cite à ce propos les articles 17.2, 19.2 et 19.4 du Code et affirme que les huit mois écoulés entre la tenue du scrutin et l’audition de l’appel constitue un délai inacceptable de la part du chef et des conseillers dont l’élection est contestée, et qu’il faut en déduire que la défenderesse a été lésée. Elle soutient par ailleurs que le fait de ne pas avoir tenu compte de la décision du comité d’examen et de ne pas avoir demandé qu’il soit sursis à l’exécution de cette décision équivaut à un refus, de la part du chef et des conseillers dont l’élection est contestée, d’obtempérer à la décision du comité d’examen, ce qui [traduction] « a une incidence sur l’opportunité d’examiner la demande de réparation » présentée au nom de la NTT par le chef et les conseillers dont l’élection est contestée (citant le jugement Ledoux c Première Nation de Gambler, 2019 CF 380 (Ledoux)). La défenderesse soutient également que [traduction] « la contestation de l’issue de l’appel relatif aux résultats d’une élection, menée par la bande et payée avec les fonds de la bande, crée un conflit d’intérêts en raison de l’intérêt personnel qu’ont le chef et les conseillers dont l’élection est contestée à s’accrocher au pouvoir ». Elle affirme que rien n’incite un membre de la bande à interjeter un appel légitime s’il est possible pour le chef et les conseillers dont l’élection est contestée de retarder l’appel et de financer leur propre demande devant la Cour fédérale; à son avis, ce n’est certainement pas le résultat qu’envisageait le code électoral coutumier de la NTT.
[48] À mon avis, les questions du retard à constituer le comité d’examen, du préjudice allégué et des implications financières de la demande ne sont pas des questions portant sur la qualité pour agir du chef et des conseillers de la NTT devant notre Cour.
Le retard à agir
[49] Bien qu’il exige que l’appel soit présenté dans les 30 jours qui suivent l’élection (article 19.2) et, une fois la demande soumise au directeur des élections, que le comité d’examen ait achevé son examen dans les 30 jours suivant la réception d’un avis d’appel écrit, le Code est muet sur l’échéancier de la procédure d’appel. La défenderesse cite l’article 17.1 du Code, qui précise que les bulletins de vote doivent être conservés pendant 30 jours, puis détruits si aucun appel n’est accueilli. La défenderesse affirme qu’on peut déduire de cette disposition et de l’article 19.4 que les comités d’examen doivent être constitués dans un délai de 30 jours ou dans les meilleurs délais. En l’espèce, huit mois se sont écoulés avant que le comité d’examen ne soit constitué.
[50] Quoi qu’il en soit, tout retard à interjeter appel ne concerne pas en soi la question de la qualité pour agir devant notre Cour.
[51] L’alinéa 303(1)a) des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106 (les Règles), traite de la qualité pour agir (voir également le paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales). Selon l’alinéa 303(1)a) des Règles, le demandeur est censé désigner à titre de défendeur toute personne directement touchée par l’ordonnance sollicitée, autre que l’office fédéral visé par la demande.
[52] Dans l’arrêt Forest Ethics Advocacy Association c Canada (Office national de l’énergie), 2013 CAF 236 (Forest Ethics), le juge Stratas a expliqué que, s’agissant de l’alinéa 303(1)a) des Règles, la question était de savoir si la réparation sollicitée dans la demande de contrôle judiciaire aura une incidence sur les droits de la partie, lui imposera des obligations en droit ou lui causera d’une certaine manière un préjudice direct (Forest Ethics, au para 21). Dans l’affirmative, la partie devrait être ajoutée à titre de défenderesse. Si cette partie n’a pas été ajoutée comme défenderesse lorsque l’avis de demande a été délivré, la Cour devrait alors, en vertu de l’alinéa 104(1)b) des Règles, la constituer défenderesse par ordonnance (Forest Ethics, au para 21; voir également Nation Gitxaala c Canada, 2016 CAF 187, au para 83, au sujet des parties qui ont la qualité pour agir directement).
[53] Par conséquent, la question de la constitution tardive du comité d’examen n’est pas une question qui concerne la qualité pour agir.
[54] L’argumen