Mowi Canada West Inc. c. Canada (Pêches, Océans et Garde côtière)

Mowi Canada West Inc. c. Canada (Pêches, Océans et Garde côtière)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2021-07-02
Référence neutre
2021 CF 700
Numéro de dossier
T-127-21, T-128-21, T-129-21, T-132-21
Contenu de la décision
Date : 20210702
Dossiers : T-129-21
T-127-21
T-128-21
T-132-21
Référence : 2021 CF 700
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 2 juillet 2021
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
MOWI CANADA WEST INC., CERMAQ CANADA LTD., GRIEG SEAFOOD B.C. LTD. ET 622335 BRITISH COLUMBIA LTD.
demanderesses
et
LE MINISTRE DES PÊCHES, DES OCÉANS ET LA GARDE CÔTIÈRE CANADIENNE
défendeur
et
ALEXANDRA MORTON, FONDATION DAVID SUZUKI, GEORGIA STRAIT ALLIANCE, LIVING OCEANS SOCIETY ET WATERSHED WATCH SALMON SOCIETY
intervenantes
ORDONNANCE ET MOTIFS
[1] Le 18 janvier 2021, les sociétés Cermaq Canada Ltd. [Cermaq] (T-129-21), Mowi Canada West Inc. [Mowi] (T-127-21), Grieg Seafood B.C. Ltd [Grieg] (T-128-21) et 622335 British Columbia Ltd. [Saltstream] (T-132-21) ont chacune déposé une demande de contrôle judiciaire de la décision prise par le ministre des Pêches, des Océans et la Garde côtière canadienne [le ministre], en date du 17 décembre 2020, d’éliminer progressivement, d’ici le 30 juin 2022, les fermes salmonicoles situées dans les îles Discovery, et d’interdire entre‑temps le transfert en milieu marin de poissons vivants [la décision du ministre, ou la décision contestée]. Le 2 février 2021, avec le consentement de toutes les parties, les quatre demandes ont été regroupées et leur instruction conjointe a été ordonnée.
[2] Je suis maintenant saisie d’une requête en injonction interlocutoire présentée par la société Cermaq, qui me demande d’interdire au ministre de mettre en œuvre sa décision d’éliminer progressivement les installations salmonicoles existantes dans les îles Discovery – dans la mesure où cette décision interdit le transfert de poissons dans les deux sites aquacoles de Cermaq pendant la période d’élimination progressive de 18 mois – en attendant qu’il soit statué sur sa demande sous‑jacente de contrôle judiciaire de la décision du ministre. La requête est fondée sur les articles 18 et 18.2 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7.
[3] Ce n’est pas la première requête en injonction visant le transfert de poissons qui est présentée dans le cadre des présentes demandes conjointes, en attendant l’issue du contrôle judiciaire de la décision prise par le ministre d’éliminer progressivement les fermes salmonicoles dans les îles Discovery. Le 5 avril 2021, dans la décision Mowi Canada West Inc c Ministre des Pêches, des Océans et Garde côtière canadienne, 2021 CF 293 [Mowi], le juge Pamel a accordé aux sociétés Mowi et Saltstream la mesure interlocutoire qu’elles sollicitaient. Cermaq a appuyé Mowi et Saltstream dans cette requête (Mowi, au para 50).
Contexte factuel
[4] La société Cermaq et le Canada ont présenté des observations écrites détaillées sur le contexte factuel, procédural et juridique de la présente requête. Ces observations sont exposées dans leur mémoire respectif. Dans les paragraphes qui suivent, je me propose de décrire dans les grandes lignes le cadre législatif régissant la délivrance de permis de pêche et la suite d’événements qui ont conduit à la requête en injonction dont je suis saisie, afin de la situer dans son contexte.
[5] L’article 7 de la Loi sur les pêches, LRC 1985, c F-14 [Loi sur les pêches], dispose qu’en l’absence d’exclusivité du droit de pêche conférée par la loi, le ministre peut, à discrétion, délivrer des baux et permis de pêche ainsi que des licences d’exploitation de pêches – ou en permettre la délivrance – indépendamment du lieu de l’exploitation ou de l’activité de pêche. Lorsqu’il prend une telle décision, le ministre doit tenir compte des effets préjudiciables qu’elle peut avoir sur les droits des peuples autochtones du Canada reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 (Loi sur les pêches, art 2.3, 2.4). Le ministre peut également prendre en considération les éléments énoncés à l’article 2.5 de la Loi sur les pêches, notamment les facteurs sociaux, économiques et culturels, dans la gestion des pêches (art 2.5g)).
[6] L’article 43 autorise le gouverneur en conseil à prendre des règlements d’application de la Loi.
[7] Au nombre de ces règlements, mentionnons le Règlement du Pacifique sur l’aquaculture, DORS/2010-270, qui régit la délivrance des permis d’aquaculture en Colombie-Britannique. C’est en vertu de ce règlement que le MPO a délivré à Cermaq (et aux autres demanderesses) les permis d’aquaculture en milieu marin qui l’autorise à pratiquer des activités d’aquaculture. Le Règlement de pêche (dispositions générales), DORS/93‑53, établit le cadre général applicable à la gestion des pêches. L’article 55 de ce règlement interdit à quiconque de libérer des poissons vivants dans tout habitat du poisson ou de transférer des poissons vivants dans des installations d’élevage, à moins d’y être autorisé en vertu d’un permis. On appelle généralement « permis de transfert » ce type de permis. L’article 56 du Règlement de pêche (dispositions générales) précise les conditions auxquelles le ministre peut délivrer un permis de transfert :
56 Le ministre peut délivrer un permis dans le cas où :
a) la libération ou le transfert des poissons est en accord avec la gestion et la surveillance judicieuses des pêches;
b) les poissons sont exempts de maladies et d’agents pathogènes qui pourraient nuire à la protection et à la conservation des espèces;
c) la libération ou le transfert ne risque pas d’avoir un effet néfaste sur la taille du stock de poisson ou sur les caractéristiques génétiques du poisson ou des stocks de poisson.
[8] En 2003, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux du Canada ont conjointement mis en œuvre le Code national sur l’introduction et le transfert d’organismes aquatiques [le Code national sur l’ITOA]. Il s’agit d’un document évolutif, dont la plus récente version a été publiée le 28 juin 2017. Selon ses propres termes, le Code national sur l’ITOA établit « un cadre décisionnel objectif, de même qu’un processus national uniforme d’évaluation et de gestion des risques de maladies et des risques génétiques et écologiques potentiels associés aux déplacements délibérés d’organismes aquatiques vivants dans les bassins versants, dans les installations d’élevage du Canada ou entre ceux-ci ». Il prévoit par ailleurs que, lorsque le Règlement de pêche (dispositions générales) s’applique, le directeur général régional de Pêches et Océans Canada peut exercer, au nom du ministre des Pêches et des Océans, le pouvoir de délivrance de permis de transfert prévu à l’article 56 du Règlement; pour les déplacements à faible risque, un représentant ministériel compétent peut exercer le pouvoir de délivrance de permis (art 6.2.1 et 7.2.3). Le Code national sur l’ITOA énonce que l’autorité décisionnelle ou son délégué ne devrait pas être membre du comité des introductions et des transferts étant donné que le Code permet de considérer, dans le cadre du processus décisionnel, des renseignements qui ne sont pas compris dans le mandat du comité pour les transferts nécessitant des évaluations des risques officielles (comme les critères socioéconomiques et les intérêts des peuples autochtones) (art 6.2.3). L’autorité décisionnelle tiendra compte de l’évaluation des risques fournie par le comité des introductions et des transferts, ainsi que du niveau de certitude associé. L’autorité décisionnelle peut aussi prendre en compte des facteurs socioéconomiques, de même que des considérations liées aux peuples autochtones, et établira si les risques sont acceptables ou non (art 6.3.14). Les demandeurs à qui on a refusé un permis peuvent présenter une nouvelle demande. Le comité examinera celle-ci à la lumière de nouveaux renseignements se rapportant directement aux risques concernés par la décision initiale (art 6.3.15).
[9] Cermaq (ainsi que les autres demanderesses) est assujettie au cadre réglementaire décrit précédemment dans ses grandes lignes. Les activités d’aquaculture sont également assujetties à divers autres textes réglementaires et législatifs qui ne s’appliquent pas directement à la présente requête en injonction.
[10] Cermaq possède trois sites aquacoles dans un groupe d’îles situées entre la côte est de l’île de Vancouver et la partie continentale de la Colombie-Britannique : les îles Discovery. Mowi possède treize sites semblables dans les îles Discovery, tandis que Grieg, Saltstream et une autre entreprise en comptent un chacune.
[11] Cermaq, ou ses prédécesseurs, exploitent les sites aquacoles de l’île Brent et de Venture Point depuis 1989.
[12] Le cycle de production des sites aquacoles de Cermaq comporte plusieurs étapes, qui s’échelonnent sur sept à huit années, et nécessite une planification et une programmation poussées. D’abord, les œufs du stock de géniteurs (les saumons sélectionnés pour engendrer les prochaines générations de poissons) sont recueillis et transférés vers les écloseries, où ils sont incubés jusqu’à leur éclosion (alevins). Les alevins sont ensuite transférés dans des réservoirs d’eau douce où ils poursuivent leur croissance jusqu’à ce qu’ils atteignent la taille de petits poissons (tacons). Le processus de smoltification des tacons se déclenche après qu’ils ont passé environ 14 mois dans l’écloserie : ils doivent alors migrer vers les eaux salées dans les deux à trois semaines qui suivent (période propice au passage à l’environnement marin). C’est à ce moment que les poissons (devenus des saumoneaux) sont transférés des écloseries jusqu’aux parcs en filet marins. Certains poissons grandissent dans un seul site marin jusqu’à ce qu’ils soient prêts pour la capture, alors que d’autres commencent par croître dans un site en mer (une alevinière) avant d’être déplacés vers un autre site marin pour terminer leur croissance. Quel que soit le cas, le temps de croissance nécessaire pour qu’un saumoneau passe à l’état d’adulte prêt pour la capture dans un site en mer est de 18 à 22 mois environ.
[13] Les sites de l’île Brent et de Venture Point accueillent des saumons juvéniles (et non des saumoneaux) qui ont été élevés en alevinière pendant quelques mois. Selon la preuve produite par Cermaq, le cycle de production des poissons destinés aux sites de l’île Brent et de Venture Point en 2021 a débuté en 2017, lorsque le stock de géniteurs de cette génération de poissons a frayé, et ces sites fonctionnent sur un cycle de plus ou moins deux années, au cours desquelles les poissons sont transférés vers les sites, à la même époque, tous les deux ans.
[14] La preuve de Cermaq révèle que, depuis au moins 2018, il était prévu dans son plan de production que le transfert programmé des jeunes saumons vers les fermes de l’île Brent et de Venture Point aurait lieu en mai ou juin 2021, et qu’au départ, la capture des poissons devait se faire entre la fin de 2022 et février 2023. En date du 20 juin 2021, l’alevinière de l’île Cecil héberge 1 487 926 poissons appartenant à Cermaq. Ces poissons se trouvent à l’île Cecil depuis leur transfert en février et mars de l’année en cours. Actuellement, leur poids moyen est de 360 g, et leur taille atteint environ 35 cm. Le permis d’aquaculture de l’île Cecil est assorti d’une condition concernant la biomasse : celle-ci ne doit pas dépasser 650 TM. Si Cermaq continuait de nourrir le poisson selon la procédure habituelle, il lui faudrait cesser de le faire après le 3 juillet 2021, au plus tard, afin d’éviter le dépassement de la biomasse maximale permise. Moyennant une réduction de l’alimentation de l’ordre de 25 %, la biomasse limite sera atteinte le 9 juillet 2021.
[15] Cermaq affirme que si on ne lui accorde pas le permis de transfert des poissons de l’île Cecil vers l’île Brent et Venture Point, elle sera forcée d’éliminer tous ces poissons, car aucune autre installation ne peut réalistement les recevoir et qu’il est impossible de les laisser croître dans l’alevinière de l’île Cecil.
[16] Il ressort de la preuve présentée par Cermaq que celle‑ci a régulièrement présenté des demandes de permis de transfert de poissons, soit environ 15 par année, et que le MPO délivrait ces permis dès lors que les exigences liées à la santé du poisson étaient remplies. Avant le 27 avril 2021, le MPO n’avait jamais refusé à Cermaq les permis de transfert demandés. Ces permis étaient généralement délivrés environ 20 jours ouvrables après le dépôt de la demande, conformément aux Normes de service pour les déplacements courants, qui constituent l’annexe 8 du Code national sur l’ITOA.
[17] Dans un communiqué de presse daté du 28 septembre 2020, le ministre a annoncé que le MPO entamerait immédiatement des consultations avec les sept Premières Nations nommées au sujet des sites aquacoles des îles Discovery. Il a ajouté que « [l]es informations échangées permettront au gouvernement de décider de renouveler ou non les licences d’aquaculture dans la région, avant la date limite de décembre 2020 ».
[18] Le communiqué de presse précisait également que le MPO avait réalisé neuf évaluations scientifiques des risques révisées par des pairs, lesquelles ont révélé que le transfert des agents pathogènes étudiés posait un risque minimal pour l’abondance et la diversité du saumon rouge du fleuve Fraser en migration dans la région des îles Discovery. Le communiqué indiquait que le MPO continuerait d’adopter une approche de gestion et de prise de décision en matière d’aquaculture qui serait fondée sur la collaboration et les zones. Cette approche par zone tiendrait compte des connaissances autochtones, ainsi que des facteurs sociaux, économiques, géographiques et environnementaux. Elle permettrait d’accroître la collaboration entre les parties, alors que le gouvernement poursuivrait son engagement à créer un plan responsable pour mettre un terme à l’élevage du saumon en parcs en filet marins dans les eaux côtières de la Colombie‑Britannique. Cette approche permettrait au MPO de travailler en étroite collaboration avec la Province de la Colombie-Britannique, les Premières Nations, l’industrie et d’autres parties intéressées à une conception globale et pragmatique de l’aquaculture pendant que les travaux essentiels se poursuivent dans les domaines clés. Le communiqué de presse citait les propos suivants du ministre :
Ce gouvernement est résolument engagé à adopter une approche de gestion de l’aquaculture par zone, et nous reconnaissons les préoccupations soulevées par les partenaires selon lesquelles ces fermes aquacoles particulières ne sont peut-être pas les mieux adaptées à cet endroit ni aux collectivités adjacentes. Nous consulterons chaque Première Nation de la région des îles Discovery, pour que l’information et les points de vue qu’elles nous fourniront me permettent de décider si je dois ou non renouveler les permis de ces exploitations en décembre prochain et à l’avenir.
[19] Par lettre en date du 24 novembre 2020, dans laquelle il faisait référence à l’annonce du 28 septembre 2020 du ministre, le MPO invitait Cermaq à lui faire parvenir, en tant qu’élément du processus décisionnel, tout renseignement susceptible d’orienter la décision. Le 30 novembre 2020, Cermaq lui a transmis un document auquel elle a annexé quatre rapports. Toutefois, elle affirme que le manque de renseignements concernant le processus décisionnel, la nature ou la portée de la décision et les préoccupations formulées par les Premières Nations, avait rendu difficile la préparation du document.
[20] Le 8 décembre 2020, le sous-ministre a préparé un mémoire à l’intention du ministre en vue d’une décision sur la question de la délivrance des permis de pisciculture marine dans les îles Discovery [le mémoire]. L’objet et la portée de ce mémoire sont exposés dans le résumé qu’il contient :
[traduction]
Résumé
L’objet du présent exposé est d’obtenir une décision sur la délivrance des permis concernant 19 sites de pisciculture dans les îles Discovery en Colombie-Britannique. Les permis actuels expirent le 18 décembre 2020. La décision est demandée pour le 15 décembre 2020 au plus tard.
Pour donner suite à la Recommandation 19 de la Commission Cohen et permettre la prise d’une décision éclairée, le Secteur des sciences de Pêches et Océans Canada (le MPO) a réalisé neuf évaluations scientifiques des risques, qui ont été examinées par des pairs, afin de déterminer l’incidence des agents pathogènes provenant des exploitations salmonicoles sur le saumon rouge du fleuve Fraser. Ces évaluations ont permis de conclure que le transfert éventuel de ces agents pathogènes des poissons d’élevage aux poissons sauvages posait un risque minime pour les saumons rouges du fleuve Fraser en migration.
En outre, les données recueillies par le MPO dans le cadre du programme de réglementation de l’aquaculture en C.‑B. de 2011 à 2020 montrent que, pour l’ensemble des paramètres, les fermes des îles Discovery enregistrent en général de bons résultats, ayant réduit au minimum les effets de leurs activités sur le poisson et son habitat. Ces données tiennent compte de la gestion du pou du poisson : les fermes salmonicoles de la région des îles Discovery ont maintenu leurs interventions (p. ex. traitement ou capture) en deçà des seuils prévus dans les conditions de leur permis, sauf certaines exceptions en 2015 et en 2020.
Entre octobre et décembre 2020, le Ministère a consulté les Premières Nations dont les territoires chevauchent les sites aquacoles des îles Discovery. Celles-ci ont exprimé divers points de vue concernant le maintien des permis d’aquaculture dans la région, mais toutes ont dit craindre que ces exploitations puissent avoir des conséquences dommageables sur les stocks de saumon sauvage dans les territoires qu’elles revendiquent. Toutes les Premières Nations ont dit souhaiter la prolongation de la période de consultation et espérer prendre part aux processus de surveillance et de gestion des sites. Elles ont aussi demandé des mesures d’accommodement particulières destinées à tenir compte des atteintes possibles à leur droit ancestral de pêcher.
Il est recommandé de délivrer aux installations des îles Discovery des permis expirant le 30 juin 2022, ce qui répond à la demande des Premières Nations, qui souhaitent que l’échéance soit reportée afin de permettre la tenue de consultations utiles sans pour autant ralentir les efforts d’instauration d’un système de gestion de l’aquaculture par zone. La date retenue, qui tient compte du cycle de vie du saumon d’élevage, vise à permettre aux poissons actuellement en production dans la région des îles Discovery de parvenir à maturité pour ensuite être capturés. Le calendrier permettra aussi la mise en place du processus harmonisé de demandes de permis dont ont convenu le MPO et la Colombie‑Britannique dans le protocole d’entente (PE) de 2010, en ce sens qu’il cadre avec la politique décisionnelle que la province a adoptée au sujet des tenures et qui entrera en vigueur en juin 2022. Il s’agit en outre d’un préavis suffisant qui permettra à l’industrie de se préparer à l’échéance de 2022 et de travailler à la conclusion d’accords avec les Premières Nations si possible.
[21] Le mémoire renferme des renseignements généraux sur les sujets suivants : les permis d’aquaculture dans les îles Discovery; le rapport final de la Commission d’enquête Cohen (L’avenir incertain du saumon rouge du fleuve Fraser), en particulier la recommandation no 19, qui demande au ministre de déterminer, au plus tard le 30 septembre 2020, si la pisciculture en filet dans les îles Discovery pose plus qu’un risque minime de préjudice grave pour la santé du saumon rouge du Fraser; les résultats publiés des neuf évaluations des risques réalisées par les scientifiques de Pêches et Océans Canada afin de déterminer les risques que les pathogènes découverts dans les fermes salmonicoles des îles Discovery posent pour le saumon rouge du fleuve Fraser; enfin, les données recueillies par Pêches et Océans Canada dans le cadre du programme de réglementation de l’aquaculture en C.‑B. (PRACB), qui ont servi à analyser le rendement et le respect des mesures environnementales visant les fermes salmonicoles dans les îles Discovery entre 2011 et 2020. Tous les documents auxquels renvoie le mémoire y sont annexés.
[22] Le mémoire expose ensuite l’analyse et les observations du MPO, y compris les résultats des consultations que le Ministère a menées entre les mois d’octobre et de décembre 2020, et renvoie à un document joint en annexe, intitulé [traduction] « Compte rendu des consultations : permis d’exploitation aquacole dans les îles Discovery » [compte rendu des consultations]. Le compte rendu des consultations présente un résumé des consultations que le MPO a effectuées auprès des sept Premières Nations dont les territoires chevauchent les sites aquacoles des îles Discovery, ainsi que des commentaires de Premières Nations vivant hors des îles Discovery et des consultations faites auprès d’acteurs de l’industrie aquacole de la Colombie‑Britannique, dont Cermaq et les autres demanderesses.
[23] On peut lire dans l’analyse présentée dans le mémoire, entre autres choses, que les sept Premières Nations ont des points de vue différents concernant la question du renouvellement des permis et la poursuite des activités des fermes salmonicoles sur leurs territoires. Les réactions sont variées, allant du dépôt d’un plan de désaffection visant l’ensemble des sites d’élevage à la présentation de demandes formelles de mesures d’accommodement détaillées, en passant par la manifestation d’intérêt pour la cogestion d’activités aquacoles. Du côté de l’industrie, la décision de ne pas délivrer de nouveaux permis pour ces sites aquacoles aurait d’importantes répercussions financières sur les titulaires de permis actuels. Le mémoire fait état d’un chiffre d’affaires combiné de l’ordre de 105 à 130 millions de dollars pour les fermes de la région des îles Discovery (d’après les données de 2017-2019), et d’importants investissements de capitaux dans chacun des sites. On estime que la perte indirecte de contribution économique pour la région serait supérieure à 150 millions de dollars. La décision entraînerait également la perte de plus de 900 emplois dans les collectivités côtières et rurales de la Colombie-Britannique, dont plus de 200 emplois dépendant directement des fermes d’élevage. Par ailleurs, compte tenu des contraintes liées à la planification de la production, les poissons juvéniles qui se trouvent actuellement dans les écloseries et qui sont destinés aux installations d’élevage des îles Discovery devraient être éliminés si les permis n’étaient pas renouvelés.
[24] Le mémoire présente au ministre les options qui s’offrent à lui, les recommandations du sous‑ministre et les prochaines étapes. Il y est recommandé de délivrer aux installations actuellement autorisées des îles Discovery des permis expirant le 30 juin 2022 et de prendre les mesures complémentaires qui sont énoncées.
[25] Le 16 décembre 2020, le ministre a noté sur le mémoire qu’il n’acceptait pas les recommandations. Il expose sa décision en ces termes :
[traduction]
Je choisis plutôt de confirmer la directive discutée lors de la rencontre bilatérale du 11 décembre 2020 avec le sous‑ministre :
Je tranche en faveur du renouvellement temporaire (18 mois) des permis d’aquaculture des installations en exploitation dans les îles Discovery. Toutes les fermes d’élevage de cette région devront avoir cessé de garder des poissons dans des parcs au plus tard le 30 juin 2022.
- Entre la date du renouvellement des permis et le 30 juin 2022, aucun saumoneau provenant d’une écloserie ne pourra être introduit.
- L’intention est de laisser aux poissons qui se trouvent déjà dans les parcs le temps d’atteindre leur pleine croissance et d’être capturés, et ce, pour éviter que le respect des échéanciers doive passer par leur élimination.
[26] Le 17 décembre 2020, un communiqué de presse faisant état de la décision du ministre a été publié :
[…] Aujourd’hui, l’honorable Bernadette Jordan, ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne, a annoncé son intention :
- d’éliminer progressivement les exploitations de salmoniculture existantes dans les îles Discovery, en tenant compte que la période de 18 mois à venir est la dernière fois que des permis seront délivrés pour cette zone.
- de stipuler qu’aucun nouveau poisson, quelle que soit sa taille, ne puisse être introduit dans les exploitations des îles Discovery pendant cette période.
- d’exiger que toutes les exploitations soient exemptes de poissons d’ici le 30 juin 2022; mais de préciser que les poissons existants sur les sites peuvent achever leur cycle de croissance et être capturés.
Ces exploitations font partie des plus anciens sites de la côte ouest, et sont situées sur le territoire traditionnel des Premières Nations Homalco, Klahoose, K’ómoks, Kwaikah, Tla’amin, We Wai Kai et Wei Wai Kum. Les consultations avec les sept Premières Nations de la région des îles Discovery ont fourni des orientations importantes à la Ministre, et ont largement contribué à la décision prise. Cette approche s’aligne également sur l’engagement de la Province de la Colombie-Britannique en matière de régime foncier, selon lequel tous les permis d’aquaculture en date de juin 2022 doivent obtenir le consentement des Premières Nations locales.
[27] Le document d’information qui accompagne le communiqué de presse du 17 décembre 2020 donne des précisions concernant la délivrance des permis de transfert visés à l’article 56 du Règlement de pêche (dispositions générales) :
Pour mettre en œuvre l’approche, la délivrance des permis d’introduction et de transfert en vertu de l’article 56 du Règlement de pêche (dispositions générales) serait supprimée à l’avenir. Les exploitants aquacoles ont été informés que l’intention est de ne plus délivrer de permis en vertu de l’article 56 du Règlement de pêche (dispositions générales), et que l’on s’attend à ce que les exploitations ne soient plus autorisées à fonctionner après le 30 juin 2022. La restriction de la délivrance de ces permis pour les 19 sites des îles Discovery résulterait en ce qu’il n’y ait plus de transfert de poissons dans les sites de pisciculture des îles Discovery. Pour l’instant, aucune modification des conditions d’octroi des permis n’est envisagée.
[...]
L’arrêt du transfert de poissons dans les sites de pisciculture pourrait entraîner des cas où les poissons actuellement élevés dans des écloseries ou des sites d’introduction de saumoneaux devraient être hébergés dans d’autres sites d’élevage ou volontairement abattus par l’exploitant.
[28] Le 19 décembre 2020, le MPO a délivré à Cermaq trois permis de pisciculture marine pour ses sites de l’île Raza, de l’île Brent et de Venture Points. Comme par le passé, ces permis ont été délivrés à la condition que Cermaq, la titulaire de permis, s’adresse au comité des introductions et des transferts afin d’obtenir un permis de transfert de poissons vivants.
[29] Le ou vers le 22 décembre 2020, Cermaq a reçu une lettre dans laquelle le MPO l’informait de la décision du ministre, réaffirmait son intention et indiquait qu’il travaillerait avec Cermaq à la préparation d’une transition équitable et ordonnée. Et, pour donner suite aux commentaires reçus des Premières Nations tout au long des consultations, le MPO disait qu’il veillerait à ce qu’à l’avenir, l’information soit communiquée aux Premières Nations.
[30] Le 18 janvier 2021, Cermaq (T-129-21), Mowi (T-127-21), Grieg (T-128-21) et 622335 BC Limited (T-132-21) ont déposé chacune une demande de contrôle judiciaire de la décision prise par le ministre de réduire progressivement les activités d’élevage du saumon dans les îles Discovery jusqu’à l’élimination complète des fermes salmonicoles au plus tard à la fin de juin 2022, et de limiter le transfert de poissons vivants entre les écloseries et les sites d’aquaculture marine pendant cette période d’élimination progressive.
[31] Entre-temps, le 6 janvier 2021, Mowi a présenté une demande de permis pour le transfert de 100 000 saumoneaux de l’Atlantique de son écloserie vers son site de pisciculture marine de Sonora Point [la demande visant Sonora Point]. Le 5 février 2021, le coordonnateur du comité des introductions et des transferts a répondu que [traduction] « [p]uisque la politique du gouvernement du Canada est d’interdire l’introduction de nouveaux poissons dans les installations des îles Discovery, nous souhaitons vous informer que nous envisageons la possibilité de refuser votre demande. Cela dit, sachez qu’afin d’assurer l’évaluation équitable de votre demande, nous étudierons tous les facteurs qui s’y rapportent, y compris la question de savoir s’il y a lieu de faire une exception à la politique gouvernementale » (Mowi, au para 33).
[32] Mowi a répondu à la lettre par des observations. Toutefois, le 26 février 2021, le ministre a refusé la demande visant Sonora Point. Le 16 février 2021, Mowi a également présenté deux autres demandes de permis de transfert. La première visait le transfert de 600 000 saumons de l’Atlantique de l’alevinière de Port Elizabeth vers le site aquacole marine de Phillips Arm, le 30 mars 2021 [la demande visant Phillips Arm], et la seconde, le transfert de 800 000 saumons de l’Atlantique de l’alevinière de l’île Larsen vers le site d’aquaculture marine d’Okisollo, également le 30 mars 2021 [la demande visant Okisollo].
[33] Le 24 février 2021, Mowi a reçu relativement aux demandes visant Phillips Arm et Okisollo des lettres semblables à celle reçue le 5 février 2021 au sujet de la demande visant Sonora Point. Mowi a fini par retirer la demande visant Okisollo et revoir dans la mesure du possible son plan de production : au final, 920 000 saumoneaux de l’Atlantique qui ne pouvaient être hébergés dans les autres installations ont dû être euthanasiés (Mowi, aux para 35 à 37).
[34] Le 6 mars 2021, Mowi a présenté de nouvelles observations concernant la demande visant Phillips Arm. Lors de l’instruction de sa requête en injonction, cette demande était toujours à l’étude. Mowi prévoyait aussi de présenter une demande de permis pour le transfert de près de 582 000 saumons de l’Atlantique de l’alevinière de Shelter Pass vers le site d’aquaculture marine de Hardwicke [la demande visant Hardwicke]. La requête en injonction dont a été saisi le juge Pamel portait sur les demandes visant Phillips Arm et Hardwicke ainsi que sur la demande de permis de transfert présentée par Saltstream (Mowi, aux para 38 à 40).
[35] Le juge Pamel décrit en ces termes la mesure recherchée par Mowi et Saltstream :
[traduction]
[49] Il me faut également préciser que Mowi et Saltstream ne cherchent pas à obtenir un résultat particulier, comme le soutient le ministre, ni la délivrance d’ordonnances de la nature d’un bref de mandamus pour obliger le ministre à délivrer les permis de transfert de poissons requis par l’article 56 du RPDG. Au contraire, elles demandent simplement à la Cour de suspendre, par ordonnance, l’application de la décision prise par le ministre à l’égard de trois demandes de permis de transfert, afin que ces demandes puissent être traitées conformément aux dispositions du RPDG et du Code et que la décision du ministre ne vienne pas entraver, ainsi qu’elles le prétendent, l’exercice du pouvoir discrétionnaire conféré par l’article 56 de ce règlement.
[50] En somme, Mowi et Saltstream sollicitent une ordonnance préservant ce qu’elles prétendent être le statu quo par rapport aux trois demandes de permis de transfert.
[……]
[72] Ni Mowi ni Saltstream ne demande le contrôle judiciaire du refus du ministre de délivrer un permis de transfert : la question de savoir si le ministre a exercé le pouvoir discrétionnaire que lui confère l’article 56 du RPDG ne se pose donc pas.
(Voir également les para 45, 67, 70, 87, 95 et 98.)
[36] Le 5 avril 2021, le juge Pamel a accordé les injonctions demandées et a ordonné que le volet de la décision du ministre interdisant le transfert de poisson vers des installations d’aquaculture autorisées ne soit pas appliqué relativement aux trois demandes de transfert en cause.
[37] Entre-temps, le 4 février 2021, Cermaq a écrit au MPO pour l’informer que son plan de production prévoyait le déplacement des poissons de l’île Cecil vers les sites de l’île Brent et de Venture Point. Comme Cermaq entendait présenter des demandes de permis à l’égard de ces transferts, elle voulait obtenir des précisions quant aux critères qui seraient appliqués à ces demandes.
[38] Le 16 avril 2021, Cermaq a présenté une demande de transfert des saumoneaux de l’Atlantique gardés à l’alevinière de l’île Cecil vers les sites de l’île Brent et de Venture Point pour permettre leur croissance jusqu’à ce qu’ils soient prêts pour la capture. Dans sa lettre d’accompagnement, Cermaq mentionnait qu’elle avait récemment conclu un accord avec la Première Nation des Wei Wai Kum [l’accord des WWK] et que la demande de permis de transfert était présentée avec le consentement et l’appui des Wei Wai Kum, dont l’essentiel du territoire comprend Venture Point et l’île Brent. La demande conjointe était également accompagnée d’une lettre d’appui et de consentement rédigée par le chef Roberts de la Première Nation des Wei Wai Kum. Enfin, dans sa lettre d’accompagnement, Cermaq énonçait les raisons pour lesquelles les Wei Wai Kum et elle étaient d’avis qu’il y avait lieu de soustraire la demande à la décision du ministre et de lui permettre d’empoissonner les sites de l’île Brent et de Venture Point à compter du 1er juillet 2021. Elle expliquait entre autres qu’en plus de favoriser la réconciliation, l’accord des WWK traçait la voie à suivre pour atténuer certains des effets de l’abandon des activités salmonicoles dans ces sites.
[39] Il convient de souligner que la province de la Colombie-Britannique est responsable de la délivrance des permis d’occupation des sites aquacoles, dont ceux de Cermaq. Le permis d’occupation de l’île Brent doit expirer en 2031 et celui de Venture Point, en 2034. Selon l’accord des WWK (et en présumant que le MPO lui délivre les permis de transfert), il est prévu que Cermaq transfère ces permis aux Wei Wai Kum. La Colombie-Britannique considérerait qu’il s’agit là d’une cession de permis d’occupation pour l’application de sa politique, qui oblige les exploitants aquacoles à conclure des accords avec les Premières Nations sur les territoires desquelles ils se proposent d’exploiter des installations, et ce, pour toutes les tenures consenties après juin 2022. Selon la preuve produite par le Canada, la province considère l’accord des WWK comme étant conforme à cette politique, bien qu’elle n’ait encore rendu aucune décision sur la question de l’approbation du transfert des permis d’occupation.
[40] Par courriel en date du 27 avril 2021, le MPO transmettait à Cermaq (ainsi qu’aux autres demanderesses) les plus récentes informations concernant l’approche qu’il avait décidé d’adopter au sujet des demandes de transfert de poissons dans les îles Discovery [le processus révisé] :
[traduction]
Madame,
Monsieur,
Pour faire suite à la récente décision judiciaire rendue au sujet de l’injonction relative aux demandes de transfert visant les îles Discovery, Pêches et Océans Canada (le MPO) souhaite vous faire part des plus récentes informations concernant l’approche que le ministère a choisi d’adopter pour le traitement des demandes de transfert de poissons dans les installations aquacoles de ces îles.
Il est crucial pour le MPO de bien saisir les points de vue des Premières Nations des îles Discovery quant aux éventuels transferts et notamment, de déterminer si ces transferts seraient acceptés du point de vue social et culturel. Par conséquent, le MPO entend engager des discussions avec les Premières Nations des îles Discovery au sujet de chaque demande de transfert. Il communiquera les détails de ces demandes de transfert aux Nations qu’elles sont susceptibles de toucher, comme le nom de la société qui a présenté la demande, les lieux visés par les transferts, les dates des transferts projetés (vers et hors de ces lieux, selon le cas) et les renseignements sur l’état de santé des poissons. Les Premières Nations disposeront de 15 jours ouvrables pour transmettre leurs commentaires sur chacune des demandes de transfert.
S’il ressort de ces commentaires que les Premières Nations ont des réserves quant à un transfert, notamment sur les plans social et culturel, le ministre en tiendra compte dans son examen de la demande. Le cas échéant, le demandeur sera informé des commentaires des Premières Nations et pourra, dans les (5) jours ouvrables suivants, présenter des observations expliquant pourquoi le transfert devrait être autorisé, compte tenu des perspectives des Premières Nations. Ces observations seront examinées avant qu’une décision sur le transfert soit prise.
Afin de permettre au MPO d’appliquer le processus exposé aux présentes, celui‑ci traitera dorénavant les demandes de transfert visant les îles Discovery selon une norme de service de 40 jours ouvrables.
Pour faciliter le traitement de ces demandes à l’intérieur de ce nouveau délai, et favoriser le respect des exigences opérationnelles liées à tout transfert éventuel, nous vous prions de faire savoir au MPO si votre société entend présenter des demandes de transfert dans les îles Discovery d’ici juin 2022. Veuillez également préciser l’origine et la destination prévues des poissons ainsi que le calendrier de transfert, si vous disposez de ces renseignements. Ceux-ci serviront à assurer le traitement efficace des demandes.
L’injonction décernée par la Cour ne modifie en rien la politique annoncée par le ministre en vue de l’élimination progressive des fermes piscicoles dans les îles Discovery d’ici juin 2022, et celle‑ci sera prise en compte dans le traitement de toute demande de transfert visant la région. Par conséquent, pour le cas où la demande de transfert serait approuvée, veuillez préciser la date à laquelle votre société compte faire en sorte que le lieu de destination du transfert soit exempt de poissons.
Si vous avez déjà présenté une demande de permis de transfert et que vous n’avez pas encore communiqué les renseignements susmentionnés, nous vous prions de nous les faire parvenir.
[……]
[41] Le 30 avril 2021, Cermaq a écrit au ministre pour demander que ses permis d’aquaculture pour l’île Brent et Venture Point soient prolongés une seule fois jusqu’au 28 février 2023, de façon à permettre la croissance et la capture des stocks. Elle expliquait que cette prolongation de 7 mois correspondait à son calendrier de production régulier pour ces deux sites et justifiait l’empoissonnement de ce site une fois terminée la période délicate de migration de sortie du saumon sauvage. La demande était accompagnée d’une lettre d’appui signée par le chef Roberts des Wei Wai Kum.
[42] Par courriel en date du 14 mai 2021, le MPO a informé Cermaq qu’il procéderait à l’étude simultanée des demandes de transfert et de prolongation et qu’il était en train de consulter les Premières Nations au sujet de ces demandes. Puis, dans une lettre en date du 27 mai 2021, le MPO a informé Cermaq qu’il consultait les Premières Nations des Homalco, des K’omoks, des Kwiakah, des Tla’amin, de We Wai Kum et de Wei Wai Kai, et qu’il avait obtenu de ces dernières des renseignements pertinents pour l’examen, par le ministre, des demandes qu’elle avait présentées. Les documents pertinents ont été mis à la disposition de Cermaq, qui a été priée d’y répondre dans un délai de cinq jours ouvrables. Cermaq a transmis sa réponse le 3 juin 2021.
[43] À l’issue des consultations, le sous-ministre a rédigé, en date du 14 juin 2021, un mémoire à l’intention du ministre pour lui demander de rendre une décision concernant la demande de transfert de saumons