Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général)

Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1996-08-22
Recueil
[1996] 2 RCS 876
Numéro de dossier
23968
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Nouveau-Brunswick
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 23968
Contenu de la décision
Harvey c. Nouveau‑Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876
Fred Harvey Appelant
c.
Le procureur général du Nouveau‑Brunswick,
le ministre des Municipalités, de la Culture et de l’Habitation,
Dennis Cochrane et Hazen Myers Intimés
et
Le procureur général du Canada, le
procureur général de l’Ontario et le
procureur général du Québec Intervenants
Répertorié: Harvey c. Nouveau‑Brunswick (Procureur général)
No du greffe: 23968.
1996: 19 février; 1996: 22 août.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d’appel du nouveau‑brunswick
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Droit à l’éligibilité aux élections provinciales ‑‑ Député provincial déclaré coupable d’un acte illicite et expulsé de la législature conformément à la loi électorale provinciale ‑‑ Loi rendant également quiconque est déclaré coupable d’un acte illicite inhabile à occuper une charge de député pendant une période de cinq ans ‑‑ Ces inhabilités violent‑elles l’art. 3 de la Charte? ‑‑ Dans l’affirmative, cette violation est‑elle justifiée au sens de l’article premier? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 3 ‑‑ Loi électorale, L.R.N.‑B. 1973, ch. E‑3, art. 119c).
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Traitements ou peines cruels et inusités ‑‑ Député provincial déclaré coupable d’un acte illicite et expulsé de la législature conformément à la loi électorale provinciale ‑‑ Loi rendant également quiconque est déclaré coupable d’un acte illicite inhabile à occuper une charge de député pendant une période de cinq ans ‑‑ Ces inhabilités violent‑elles l’art. 12 de la Charte ? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 12 ‑‑ Loi électorale, L.R.N.‑B. 1973, ch. E‑3, art. 119c).
L’appelant a été élu à l’Assemblée législative du Nouveau‑Brunswick en 1991. Après l’élection, il a été déclaré coupable d’un acte illicite au sens de la Loi électorale et a été expulsé de la législature en vertu de l’al. 119c). Il avait incité une jeune femme de 16 ans à voter à l’élection, tout en sachant qu’elle n’avait pas le droit de voter. Le juge de première instance a accueilli en partie la contestation constitutionnelle de l’appelant, statuant que les al. 119a) et 119c) de la Loi électorale violaient les droits garantis à l’appelant par l’art. 3 de la Charte . L’alinéa 119a) rend quiconque est déclaré coupable d’un acte illicite inhabile à voter à une élection pendant une période de cinq ans. Le juge de première instance a également conclu que l’al. 119a) et la première partie de l’al. 119c), qui empêchait, pendant une période de cinq ans, l’appelant de solliciter sa réélection, n’étaient pas justifiés au sens de l’article premier de la Charte , mais que la deuxième partie de l’al. 119c), qui exigeait que le député siégeant déjà à l’Assemblée législative quitte son siège lorsqu’il est déclaré coupable d’une manoeuvre frauduleuse ou d’un acte illicite, constituait une limite raisonnable au sens de l’article premier. Le juge a ensuite dissocié les dispositions invalides de l’art. 119 des autres dispositions de cet article. La Cour d’appel a débouté l’appelant et, dans un arrêt majoritaire, a accueilli l’appel incident relatif à la conclusion du juge de première instance que la disposition de l’al. 119c) créant la période d’inhabilité de cinq ans était inconstitutionnelle.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
Les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, Iacobucci et Major: Il ne fait aucun doute que les actes de l’appelant ont constitué une atteinte à l’intégrité du processus électoral ‑‑ qui est un aspect fondamental d’une société libre et démocratique ‑‑ ainsi qu’un abus de confiance répréhensible. Étant donné que les parties ont choisi de ne pas fonder leur argumentation sur le fait que l’expulsion et l’inéligibilité sont des privilèges de l’Assemblée législative, et vu que les parties n’ont avancé aucun argument à ce sujet, on tiendra pour acquis que les dispositions de l’al. 119c) sont assujetties à la Charte . Les dispositions de l’al. 119c) sont inconstitutionnelles à première vue car elles violent les droits que l’art. 3 de la Charte garantit à l’appelant. Alors que le texte anglais de l’art. 3 , qui prescrit un «right [. . .] to be qualified for membership [in a legislative assembly]», est quelque peu ambigu, le texte français est simple et indique que le droit d’être candidat et de siéger en tant que député fédéral ou provincial devrait être interprété de manière large. Pour interpréter le droit de vote prévu à l’art. 3 , notre Cour et les tribunaux canadiens en général ont adopté le point de vue selon lequel la justification des limites imposées à ce droit doit être examinée en vertu de l’article premier de la Charte , et rien dans son libellé ne justifie l’adoption d’une façon différente d’aborder le droit d’être candidat à une élection et de devenir député fédéral ou provincial.
L’alinéa 119c) de la Loi électorale constitue une atteinte justifiée au droit d’être éligible à l’Assemblée législative, au sens de l’article premier de la Charte . L’objectif premier de la loi contestée, qui est de maintenir et de renforcer l’intégrité du processus électoral, est toujours une préoccupation urgente et réelle de toute société qui prétend suivre les préceptes d’une société libre et démocratique. Il y a également un lien rationnel entre les moyens utilisés à l’al. 119c) et l’objectif de la disposition. L’obligation faite au député d’abandonner son siège s’il est déclaré coupable d’une manoeuvre frauduleuse ou d’une infraction électorale favorise logiquement la réalisation de l’objectif de préservation de l’intégrité du processus électoral, et la période d’inéligibilité de cinq ans constitue un bon moyen de dissuasion et contribue à donner confiance dans le système électoral. L’alinéa 119c) n’est pas arbitraire du fait qu’il s’applique seulement à un groupe précis de personnes déclarées coupables d’infractions précises. La partie de l’al. 119c) qui contraint les personnes déclarées coupables à quitter leur siège à l’assemblée législative est une solution appropriée et ne va pas trop loin, compte tenu de l’objectif de préservation de l’intégrité du processus électoral. L’imposition d’une période d’inéligibilité de cinq ans satisfait également au critère de l’atteinte minimale. En optant pour une période d’inéligibilité de cinq ans, le législateur a fait en sorte que l’appelant ne puisse pas se porter candidat à l’élection générale suivante. De plus, la période d’inéligibilité de cinq ans est un temps de purification qui permet de rétablir l’intégrité du processus électoral tant dans les faits que dans l’esprit des électeurs. Enfin, les effets de l’al. 119c) sont proportionnels à son objectif qui est de garantir et de préserver l’intégrité du processus électoral, compte tenu toutefois de la réserve selon laquelle la période d’inéligibilité de cinq ans prend fin si la déclaration de culpabilité d’un député est infirmée en appel.
Les dispositions de l’al. 119c) n’établissent pas une peine cruelle et inusitée au sens de l’art. 12 de la Charte . Même s’il est juste de qualifier les inhabilités de «peines», une peine donnée est cruelle et inusitée seulement si elle est excessive au point d’être incompatible avec la dignité humaine ou si elle est exagérément disproportionnée à l’infraction. Compte tenu de ces critères, les inhabilités prescrites par l’al. 119c) ne violent pas l’art. 12 de la Charte , soit en regard de l’infraction particulière commise par l’appelant soit en regard de la gamme des infractions à la Loi électorale auxquelles peut s’appliquer l’al. 119c).
Puisque aucun appel n’a été interjeté à l’égard de la décision du juge de première instance que l’al. 119a) est inconstitutionnel, cette décision demeure valide, mais la disposition peut être dissociée du reste de l’article.
Le juge en chef Lamer: Comme le privilège parlementaire en cause est compris dans la loi adoptée par la législature ou est exercé conformément à cette loi, la Charte s’applique clairement en l’espèce et le pourvoi est rejeté pour les raisons données par le juge La Forest.
Les juges L’Heureux‑Dubé et McLachlin: L’inhabilité à occuper une charge qui est soulevée en l’espèce relève du privilège historique de la législature et échappe donc au contrôle judiciaire. Le Parlement et les législatures du Canada ont le pouvoir de réglementer leur procédure tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de leur enceinte. Le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 proclame l’existence d’un régime parlementaire de gouvernement, qui incorpore dans la Constitution canadienne le droit du Parlement et des législatures de réglementer leurs propres affaires. Il incorpore également la notion de séparation des pouvoirs qui interdit aux tribunaux d’empiéter sur les affaires internes des autres branches de gouvernement. Vu que le privilège parlementaire jouit d’un statut constitutionnel, il n’est pas assujetti à la Charte . La conciliation nécessaire du privilège parlementaire et de l’art. 3 de la Charte est réalisée en donnant aux garanties démocratiques de l’art. 3 une interprétation fondée sur l’objet visé. Il faut considérer que les garanties démocratiques de la Charte visent à préserver les valeurs démocratiques inhérentes à la Constitution canadienne actuelle, dont le droit constitutionnel fondamental du Parlement et des législatures de réglementer leurs propres débats. Puisqu’un principe constitutionnel aussi important que le privilège parlementaire ne peut être renversé que de façon expresse, l’art. 3 de la Charte doit être interprété comme étant compatible avec le privilège parlementaire. Cependant, cela ne dépouille pas de tout sens l’art. 3 , car cet article a encore pour effet d’empêcher que des citoyens deviennent inhabiles à occuper une charge pour des motifs non visés par les règles auxquelles le Parlement et les législatures assujettissent la conduite de leurs affaires, comme la race et le sexe. Les tribunaux peuvent examiner une mesure ou une décision de la législature pour déterminer si elle relève du privilège parlementaire. Si elle n’en relève pas, ils peuvent effectuer un examen fondé sur la Charte . Si elle en relève, ils doivent laisser à la législature le soin d’examiner cette question.
L’expulsion de la législature des députés jugés inaptes à siéger est un exercice approprié du privilège parlementaire. Il est évident que, si la législature du Nouveau‑Brunswick avait simplement expulsé l’appelant, cette décision relèverait directement de son privilège parlementaire et les tribunaux n’auraient pas le pouvoir de l’examiner. On peut soutenir que l’inéligibilité relève du privilège parlementaire pour deux raisons: premièrement, en tant que moyen de rendre l’expulsion efficace, et deuxièmement, en tant que privilège en soi. L’inéligibilité est nécessaire pour empêcher cette personne de chercher simplement à se faire réélire à la première élection complémentaire venue, souvent dans la circonscription même qui est devenue vacante en raison de l’ordonnance d’expulsion. L’inéligibilité peut également relever du privilège parlementaire en tant que privilège en soi. Elle sert les mêmes fins que l’expulsion pour des actes accomplis à l’extérieur de la législature, qui a longtemps été reconnue comme constituant un privilège. La législature devrait pouvoir déterminer à l’avance si la personne qui entre en fonction est apte ou non à occuper sa charge, plutôt que de devoir attendre que la personne remplisse ses fonctions. Comme l’inhabilité à siéger de l’appelant représentait un exercice légitime du privilège parlementaire, elle doit être maintenue.
Jurisprudence
Citée par le juge La Forest
Arrêts mentionnés: Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679; New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319; Renvoi: Circ. électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Sauvé c. Canada (Procureur général), [1993] 2 R.C.S. 438; Conseil canadien des droits des personnes handicapées c. Canada, [1988] 3 C.F. 622; Muldoon c. Canada, [1988] 3 C.F. 628; Re Hoogbruin and Attorney‑General of British Columbia (1985), 24 D.L.R. (4th) 718; MacLean c. Nova Scotia (Attorney General) (1987), 76 N.S.R. (2d) 296; B. (R.) c. Children’s Aid Society of Metropolitan Toronto, [1995] 1 R.C.S. 315; Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825; R. c. Miller (1988), 65 O.R. (2d) 746; Rodriguez c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1993] 3 R.C.S. 519; R. c. Smith, [1987] 1 R.C.S. 1045; États-Unis d’Amérique c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713.
Citée par le juge en chef Lamer
Distinction d’avec l’arrêt: New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319.
Citée par le juge McLachlin
Arrêts mentionnés: New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319; Stockdale c. Hansard (1839), 9 Ad. & E. 1, 112 E.R. 1112.
Lois et règlements
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 3 , 4 , 12 , 15 , 32 , 33 .
Commonwealth Electoral Act 1918 (Austr.), no 27 de 1918.
Electoral Act 1993 (N.-Z.), 1993, no 87.
Loi constitutionnelle de 1867 , préambule, art. 39 .
Loi électorale, L.R.N.‑B. 1973, ch. E‑3, art. 111(1), 118(2), 119a), b), c).
Loi sur l’Assemblée législative, L.R.N.‑B. 1973, ch. L‑3, art. 24.
Parliamentary Papers Act, 1840 (R.-U.), 3 & 4 Vict., ch. 9.
Representation of the People Act 1983 (R.-U.), 1983, ch. 2.
Doctrine citée
American Jurisprudence, vol. 26, 2d ed. Rochester: Lawyers Cooperative, 1996.
Bourinot, John George, Sir. Parliamentary Procedure and Practice in the Dominion of Canada, 2nd ed. Montreal: Dawson Bros., 1892.
Dawson’s The Government of Canada, 6th ed. Toronto: University of Toronto Press, 1987.
Heard, Andrew. «The Expulsion and Disqualification of Legislators: Parliamentary Privilege and the Charter of Rights » (1995), 18 Dalhousie L.J. 380.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 3rd ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 1992 (feuilles mobiles).
Maingot, Joseph. Le privilège parlementaire au Canada. Cowansville: Yvon Blais, 1987.
May, Thomas Erskine, Sir. Treatise on the Law, Privileges, Proceedings, and Usage of Parliament, 5th ed. London: Butterworths, 1863.
Nouveau Petit Robert. Paris: Le Robert, 1994, «éligible».
Pelletier, Marcel R. «Privilege in the Canadian Parliament» (1973), 54 Parliamentarian 143.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick (1993), 141 R.N.-B. (2e) 117, 361 A.P.R. 117, 109 D.L.R. (4th) 371, qui a modifié un jugement de la Cour du Banc de la Reine (1993), 133 R.N.-B. (2e) 181, 341 A.P.R. 181, déclarant inconstitutionnelles certaines dispositions de la Loi électorale du Nouveau‑Brunswick. Pourvoi rejeté.
E. J. Mockler, c.r., pour l’appelant.
Bruce Judah, c.r., pour les intimés le procureur général du Nouveau‑Brunswick et le ministre des Municipalités, de la Culture et de l’Habitation.
Graham Garton, c.r., et Stephen Zaluski, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Robert E. Charney et Alan Stewart, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Argumentation écrite seulement par Dominique A. Jobin, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Version française des motifs rendus par
1 Le Juge en chef ‑‑ J’ai pris connaissance des motifs de mes collègues et je suis d’accord avec le juge La Forest pour dire que l’al. 119c) de la Loi électorale du Nouveau‑Brunswick, L.R.N.‑B. 1973, ch. E‑3, constitue une limite à l’art. 3 de la Charte canadienne des droits et libertés , qui est raisonnable et dont la justification peut se démontrer. Ma collègue le juge McLachlin arrive à la même conclusion au moyen d’un raisonnement différent. À son avis, les dispositions de l’al. 119c) relatives à l’expulsion et à l’inéligibilité échappent à l’examen fondé sur la Charte parce qu’elles relèvent de l’exercice valide du privilège parlementaire. Mon collègue le juge La Forest a décidé de ne pas aborder cette question parce qu’elle a été soulevée par un intervenant, qui doit prendre part à l’affaire telle qu’elle se présente, et parce qu’aucune des parties n’avait avancé des arguments sur ce point. J’estime nécessaire d’expliquer brièvement en quoi le présent pourvoi diffère, tout au moins selon moi, de l’arrêt de notre Cour New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319, et donc pourquoi je n’ai pas à examiner le raisonnement proposé par le juge McLachlin, en plus des motifs du juge La Forest.
2 Dans l’arrêt New Brunswick Broadcasting, notre Cour à la majorité était d’avis que la Charte ne s’appliquait pas à l’exercice du privilège inhérent d’exclure des étrangers que possèdent les députés de l’Assemblée législative, du fait que ce privilège jouissait d’un statut constitutionnel en tant que partie intégrante de la Constitution du Canada. J’ai souscrit au résultat, mais pour une raison très différente. J’étais d’avis que la première question qu’il faut aborder dans ce contexte est de savoir, d’une part, si le privilège parlementaire en cause est compris dans la loi adoptée par la législature ou s’il est exercé conformément à cette loi, ou d’autre part, s’il est exercé conformément aux «règles» ou «résolutions» internes et inhérentes d’une assemblée législative dans le but de régir ses débats. Dans le premier cas, la Charte s’applique manifestement puisque l’action est visée par les mots «législature» ou «gouvernement» utilisés à l’art. 32 de la Charte . J’ai conclu à cet égard (à la p. 364):
Il ne fait aucun doute que [les privilèges sont clairement des «domaines relevant de [la] législature [de chaque province]»] [. . .] en ce sens que les législatures provinciales ont le pouvoir de légiférer en matière de privilèges. Les lois que les provinces ont adoptées en ce qui concerne les privilèges pourront faire l’objet d’un examen fondé sur la Charte comme toute autre loi. [Je souligne.]
Dans le contexte des «règles» ou «résolutions» internes et inhérentes, j’étais d’avis, dans l’arrêt New Brunswick Broadcasting, que l’application de l’art. 32 n’est pas déclenchée et que la Charte ne s’applique donc pas. Par conséquent, je n’avais pas à décider si le privilège parlementaire en cause dans cette affaire avait acquis un statut constitutionnel en raison du préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 . Les motifs majoritaires dans cet arrêt ne m’ont pas convaincu, pas plus que je ne le suis aujourd’hui, que les privilèges qui ne doivent pas leur existence à une loi se sont vu conférer un statut constitutionnel par le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 . Cependant, je vais reporter l’analyse de cette question au moment où notre Cour en sera dûment saisie.
3 Comme la Charte s’applique clairement en l’espèce, pour les motifs que j’ai exposés dans l’arrêt New Brunswick Broadcasting, je suis d’avis de rejeter le pourvoi pour les raisons données par mon collègue le juge La Forest.
Version française du jugement des juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, Iacobucci et Major rendu par
4 Le juge La Forest ‑‑ Dans le présent pourvoi, il s’agit de déterminer si les dispositions de l’al. 119c) de la Loi électorale du Nouveau‑Brunswick, L.R.N.‑B. 1973, ch. E‑3, violent l’art. 3 ou l’art. 12 de la Charte canadienne des droits et libertés et, dans l’affirmative, si elles sont néanmoins valides en vertu de l’article premier. Aux termes de ces dispositions le député qui est déclaré coupable d’une manoeuvre frauduleuse ou d’un acte illicite en vertu de la Loi électorale est inhabile à se porter candidat pendant cinq ans, et son siège devient vacant.
Les faits
5 L’appelant, M. Harvey, a été élu en septembre 1991 pour représenter la circonscription électorale de Carleton‑Nord à l’Assemblée législative du Nouveau‑Brunswick. Après l’élection, il a été accusé et déclaré coupable d’avoir enfreint les par. 111(1) et 118(2) de la Loi électorale, qui sont libellés ainsi:
111 (1) Est coupable d’un acte illicite quiconque incite ou encourage une autre personne à voter à une élection, sachant que cette autre personne est pour un motif quelconque inhabile à voter à cette élection.
118 (2) Quiconque commet un acte illicite est coupable d’une infraction à la présente loi et est passible, sur déclaration sommaire de culpabilité, d’une amende de cinq cents dollars au plus.
L’appelant avait incité une jeune femme de 16 ans à voter à l’élection, tout en sachant qu’elle n’avait pas le droit de voter. La déclaration de culpabilité de l’appelant a été maintenue en appel, et sa demande d’autorisation de pourvoi à notre Cour a été rejetée le 19 mai 1994: [1994] 2 R.C.S. vii.
6 Par lettre en date du 6 janvier 1993, les intimés Cochrane et Myers, qui, à l’époque, étaient tous deux députés à l’Assemblée législative, ont certifié au ministre intimé, conformément à l’art. 24 de la Loi sur l’Assemblée législative, L.R.N.‑B. 1973, ch. L‑3, que le siège de la circonscription électorale de Carleton‑Nord était vacant. Ils ont informé le Ministre que cette vacance résultait de l’inhabilité qui, en vertu de l’al. 119c) de la Loi électorale, frappait l’appelant du fait qu’il avait été déclaré coupable d’un acte illicite. Le 14 janvier 1993, le Ministre a signalé cette notification au lieutenant‑gouverneur en conseil. L’article 119 est rédigé ainsi:
119 Quiconque est déclaré coupable d’une infraction constituant une manoeuvre frauduleuse ou un acte illicite est, pendant les cinq années qui suivent la date de sa déclaration de culpabilité, en plus de toute autre peine imposée par la présente loi ou par toute autre loi, privé du droit et incapable
a) d’être inscrit comme électeur ou de voter à une élection,
b) de remplir une charge dont la Couronne ou le lieutenant‑gouverneur en conseil nomme le titulaire, ou
c) d’être élu ou de siéger à l’Assemblée législative et, s’il est déjà élu à cette date à l’Assemblée législative, son siège devient vacant à la date d’une telle déclaration de culpabilité.
7 Le 13 janvier 1993, l’appelant a introduit une instance pour contester la constitutionnalité de l’art. 119 de la Loi électorale et de certains articles de la Loi sur l’Assemblée législative. Le juge de première instance a accueilli la demande en partie, statuant que les al. 119a) et 119c) de la Loi électorale violaient les droits garantis à l’appelant par l’art. 3 de la Charte : (1993), 133 R.N.-B. (2e) 181, 341 A.P.R. 181. L’alinéa 119b) n’était pas en litige. Le juge de première instance a également conclu que l’al. 119a) et la première partie de l’al. 119c), qui empêchait, pendant une période de cinq ans, l’appelant de solliciter sa réélection, n’étaient pas justifiés au sens de l’article premier de la Charte , mais que la deuxième partie de l’al. 119c), qui exigeait que le député siégeant déjà à l’Assemblée législative quitte son siège lorsqu’il est déclaré coupable d’une manoeuvre frauduleuse ou d’un acte illicite, constituait une limite raisonnable au sens de l’article premier. Le juge a ensuite dissocié les dispositions invalides de l’art. 119 des autres dispositions de cet article.
8 Le 10 mars 1993, l’appelant a interjeté appel devant la Cour d’appel, et les intimés, le procureur général du Nouveau‑Brunswick et le ministre des Municipalités, de la Culture et de l’Habitation, ont interjeté un appel incident contre la conclusion du juge de première instance que la disposition de l’al. 119c) créant la période d’inhabilité de cinq ans était inconstitutionnelle. Avant l’audition de l’appel, l’appelant a demandé, mais sans succès, une mesure de redressement provisoire sous la forme d’un arrêt des procédures concernant l’application de l’al. 119c). Par la suite, il s’est tenu, le 28 juin 1993, dans la circonscription électorale de Carleton‑Nord, une élection complémentaire dans le cadre de laquelle l’appelant n’était pas un candidat. Le 10 novembre 1993, la Cour d’appel a débouté l’appelant et accueilli l’appel incident, le juge Rice étant dissident: (1993), 141 R.N.-B. (2e) 117, 361 A.P.R. 117, 109 D.L.R. (4th) 371. Depuis la déclaration de culpabilité de l’appelant, une élection générale a eu lieu au Nouveau‑Brunswick le 11 septembre 1995. Conformément aux dispositions de l’al. 119c), l’appelant était inéligible à cette élection.
9 L’autorisation de pourvoi à notre Cour a été accordée le 2 juin 1994: [1994] 2 R.C.S. vii.
Historique des procédures judiciaires
Cour du Banc de la Reine du Nouveau‑Brunswick (1993), 133 R.N.-B. (2e) 181
10 En première instance, le juge Dickson a conclu que l’inhabilité à remplir une charge publique, prévue à l’al. 119b) de la Loi électorale, n’avait que peu de pertinence et qu’il était permis de ne pas en tenir compte pour les fins de l’affaire. Il a également rejeté les arguments de l’appelant fondés sur les art. 12 et 15 de la Charte . L’article 12 , a-t-il statué, ne concernait pas les incapacités civiles qui frappent une personne déclarée coupable d’une infraction relative aux élections, et l’art. 119 de la Loi électorale [traduction] «ne traite ni ne prétend traiter le requérant d’une façon différente de celle dont est traitée toute autre personne» (pp. 194 et 195).
11 Examinant ensuite les al. 119a) et c) de la Loi électorale, le juge Dickson a statué qu’ils violaient les droits démocratiques garantis à l’appelant par l’art. 3 de la Charte . Après s’être reporté à la jurisprudence pertinente en ce qui concerne l’application de l’article premier de la Charte , il a jugé que l’al. 119a) et la première partie de l’al. 119c), qui prévoit une période d’inéligibilité de cinq ans à toute élection provinciale, ne constituaient pas des limites raisonnables dont la justification pouvait se démontrer dans le cadre d’une société juste et démocratique. Il dit (aux pp. 198 et 199):
[traduction] Ces incapacités s’écartent beaucoup trop, à mon avis, des droits garantis par l’art. 3 de la Charte pour être jugées valides. Ces restrictions accomplissent peu de choses qui ne pourraient l’être par d’autres moyens valides, lesquels pourraient consister, par exemple, à prévoir simplement dans la Loi électorale une échelle de peines plus appropriée pour les infractions en matière électorale.
Cependant, le juge Dickson a conclu que la deuxième partie de l’al. 119c) de la Loi électorale, qui exige qu’un député abandonne son siège s’il est déclaré coupable d’un acte illicite, constituait une limite justifiée au sens de l’article premier de la Charte . Il déclare (aux pp. 199 et 200):
[traduction] Il serait, à mon sens, manifestement ridicule qu’un député qui a commis un acte illicite et qui a été déclaré coupable d’un tel acte puisse continuer à occuper son siège. Cela ne pourrait que discréditer gravement l’ensemble du processus électoral démocratique et même la réputation dont jouissent l’Assemblée législative et les autres députés. Il est tout à fait évident que c’est ce qu’estimait le législateur lorsqu’il a imposé la privation de ce droit et que l’objectif visé est tout aussi valide aujourd’hui qu’il l’était au moment où cette disposition législative a été adoptée et ce, malgré l’adoption, dans l’intervalle, de la Loi constitutionnelle de 1982 et de la Charte .
La seule hésitation que j’éprouve à conclure, comme je l’ai fait, à la validité de la disposition obligeant un ou une député(e) à quitter son siège est uniquement imputable à la disposition quelque peu sévère mais, selon moi, nécessaire, portant que la vacance survient dès l’inscription de la déclaration de culpabilité sans attendre l’expiration d’un délai d’appel ni l’audition de l’appel. Force est de reconnaître qu’un appel pourrait se prolonger pendant des mois ou même plus. Si l’on suspendait la prise d’effet de l’incapacité jusqu’à ce que l’appel soit tranché, on ne ferait que mettre inutilement le député visé en veilleuse dans l’intervalle et cela ne servirait pas vraiment l’Assemblée législative ni les électeurs de la circonscription électorale concernée et ne favoriserait pas non plus le respect du système démocratique.
12 En dernier lieu, le juge Dickson a appliqué le critère énoncé dans l’arrêt Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679, et a dissocié les dispositions invalides de l’art. 119 du reste de cet article.
Cour d’appel (1993), 141 R.N.-B. (2e) 117 (les juges Ayles et Ryan, ainsi que le juge Rice, dissident en partie)
13 La Cour d’appel a rejeté à l’unanimité l’appel de l’appelant et a accueilli à la majorité l’appel incident interjeté par les intimés, le procureur général du Nouveau‑Brunswick et le ministre des Municipalités, de la Culture et de l’Habitation, relativement à la constitutionnalité de la disposition de l’al. 119c) établissant une période d’inéligibilité de cinq ans. Le juge Ryan a affirmé, au nom de la cour, qu’il était d’accord avec les observations des intimés que les droits garantis par la Charte ne sont pas absolus et que le législateur n’a sûrement pas voulu que l’art. 3 de la Charte protège une conduite [traduction] «incompatible avec une société libre et démocratique» (p. 133). Néanmoins, il semble avoir conclu que l’al. 119c) violait l’art. 3 de la Charte , mais que sa validité était sauvegardée par l’article premier.
14 Le juge Ryan a abordé chacun des critères applicables pour déterminer si l’article premier de la Charte pouvait être invoqué. Premièrement, il a conclu que les objectifs de l’al. 119c) étaient urgents et réels parce que la disposition vise à maintenir la confiance des citoyens dans l’intégrité du processus électoral. Deuxièmement, il a considéré que l’al. 119c) satisfaisait au critère de proportionnalité parce qu’il établit un équilibre raisonnable entre l’objectif de préservation de l’intégrité du corps législatif et le moyen d’y arriver, c’est‑à‑dire en privant l’appelant du droit de continuer à siéger ou de solliciter sa réélection. Troisièmement, il a conclu qu’il existait un lien rationnel entre, d’une part, la préservation de l’intégrité du processus électoral et, d’autre part, la déclaration de vacance immédiate du siège et l’imposition d’une période d’inéligibilité de cinq ans au député déclaré coupable d’une infraction électorale. Il souligne (à la p. 140):
[traduction] Ce genre de privation de courte durée a été acceptée par la common law et existe depuis des siècles dans les sociétés civilisées. Elle n’a malheureusement pas supprimé les manoeuvres frauduleuses et les actes illicites mais elle les a rendus plus difficiles à mener à bonne fin.
15 En ce qui concerne le critère de l’atteinte minimale, le juge Ryan a reconnu que le législateur était contraint d’établir un équilibre entre des intérêts opposés, et il a conclu que la période d’inéligibilité de cinq ans était raisonnable et compatible avec l’art. 4 de la Charte , qui fixe à cinq ans le mandat maximal d’une assemblée législative donnée. En dernier lieu, il a conclu que la mesure législative contestée établissait, dans l’ensemble, un équilibre entre ses effets et ses objectifs. Les inhabilités étaient proportionnelles aux infractions qui consistent à miner intentionnellement le processus électoral. Il fait observer (aux pp. 141 et 142):
[traduction] Les incapacités ne sont pas permanentes et ne portent donc pas une atteinte excessive aux droits des électeurs. Elles ont une durée raisonnable et s’appliquent à un député dont la collectivité attend, à juste titre, un degré plus élevé de responsabilité.
. . .
L’alinéa 119c) traduit, dans l’ensemble, un point d’équilibre entre les droits garantis par la Charte . Il représente un exercice légitime du pouvoir législatif qui vise uniquement à atteindre des objectifs démocratiques souhaitables sans apporter des limites excessives ou déraisonnables aux droits de la personne qui sont garantis par la Constitution.
16 Étant donné ses conclusions au sujet de la validité de l’al. 119c), le juge Ryan n’a pas eu à examiner la question de la dissociation des dispositions législatives. Il a néanmoins exprimé l’opinion que la dissociation d’alinéas, comme l’a fait le juge de première instance en l’espèce, était appropriée dans des circonstances où la cour ne crée pas [traduction] «de nouvelles dispositions législatives différentes de celles dont elle est saisie» (p. 143).
17 Même s’il était d’accord avec la majorité en ce qui concernait l’appel principal, le juge Rice a exprimé une dissidence à l’égard de l’appel incident. Après avoir déclaré que l’art. 3 de la Charte [traduction] «est rédigé dans des termes clairs et non équivoques et [. . .] touche le fondement même d’une société libre et démocratique» (p. 130), il a rejeté dans les termes suivants les arguments des intimés dans l’appel incident (aux pp. 130 et 131):
[traduction] L’objectif social important auquel l’avocat du Procureur général fait allusion consiste à empêcher que le processus électoral ne soit perverti et miné et à préserver l’intégrité de l’Assemblée législative. Ce serait apporter en quelque sorte une solution tenant du «faux‑fuyant» et exposer le processus au ridicule et au mépris, a‑t‑on soutenu, que de permettre à M. Harvey de solliciter sa réélection.
J’estime que l’alinéa 119c) n’a pas cette importance sociale et qu’il ne répond pas à des préoccupations «urgentes et réelles» puisque c’est l’électorat qui, dans le cadre d’une élection démocratique, se prononcera sur le droit de M. Harvey de siéger à l’Assemblée législative en exerçant le droit de vote fondamental qui lui est garanti par l’article 3 de la Charte . Les mesures prises ne sont pas nécessaires pour atteindre les objectifs invoqués par l’intimé dans l’appel reconventionnel.
À mon avis, cette partie de l’alinéa 119c) est également arbitraire du fait qu’elle s’applique à toute personne déclarée coupable d’une manoeuvre frauduleuse ou d’un acte illicite et est punitive comme le laisse entendre l’expression «en plus de toute autre peine imposée». Elles ne visent pas les objectifs invoqués par le Procureur général.
Par conséquent, le juge Rice a conclu que la période d’inéligibilité de cinq ans aux élections prévue à l’al. 119c) de la Loi électorale violait l’art. 3 de la Charte et que sa validité n’était pas sauvegardée par l’article premier.
Les questions en litige
18 Le Juge en chef a formulé les questions constitutionnelles suivantes, que la Cour devait examiner:
1. Les inhabilités prescrites par l’al. 119c) de la Loi électorale, L.R.N.‑B. 1973, ch. E‑3,
a) relativement au droit d’être élu ou de siéger à l’Assemblée législative,
b) relativement à la vacance du siège d’un député déclaré coupable,
portent‑ils atteinte en totalité ou en partie aux droits et libertés garantis par l’art. 3 de la Charte canadienne des droits et libertés ?
2. Les inhabilités prescrites par l’al. 119c) de la Loi électorale
a) relativement au droit d’être élu ou de siéger à l’Assemblée législative,
b) relativement à la vacance du siège d’un député déclaré coupable,
portent‑ils atteinte en totalité ou en partie aux droits et libertés garantis par l’art. 12 de la Charte ?
3. En cas de réponse affirmative à la première ou à la deuxième question, l’atteinte en cause constitue‑t‑elle une limite raisonnable au sens de l’article premier de la Charte ?
L’appelant a également soulevé la question suivante:
[traduction] 4. Les dispositions de l’art. 119 qui ne sont pas compatibles avec la Charte peuvent‑elles être dissociées des autres dispositions de cet article?
Analyse
19 Avant d’aborder les questions constitutionnelles, il convient d’examiner deux questions préliminaires. La première, qui a été soulevée par l’avocat de l’appelant, constituait un thème sous‑jacent de sa plaidoirie devant nous. Si on résume simplement sa position, ce dernier a soutenu que, même si l’appelant avait été déclaré coupable d’une infraction au par. 111(1) de la Loi électorale, il s’agissait essentiellement d’une erreur anodine qui n’avait eu aucune influence sur les résultats de l’élection. Même s’il est vrai que l’unique vote en cause n’aurait pas changé les résultats, l’appelant a été déclaré coupable (déclaration de culpabilité qui a été confirmée en appel) d’avoir encouragé sciemment une mineure à voter. La déclaration de culpabilité exclut en soi toute possibilité que les actes de l’appelant aient été simplement une «erreur anodine». À mon avis, il ne fait aucun doute que les actes de l’appelant ont constitué une atteinte à l’intégrité du processus électoral ‑‑ qui est un aspect fondamental d’une société libre et démocratique ‑‑ ainsi qu’un abus de confiance répréhensible.
20 La deuxième question préliminaire est de savoir si l’expulsion et l’inéligibilité imposées par l’al. 119c) échappent à un examen fondé sur la Charte en tant que privilèges de l’Assemblée législative. Cette question a, à juste titre, été portée à notre attention par l’avocat de l’intervenant le procureur général du Canada. Dans l’arrêt New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319, notre Cour a statué à la majorité qu’à tout le moins les privilèges inhérents des organismes législatifs du Canada qui sont nécessaires à leur bon fonctionnement sont des privilèges constitutionnels et sont donc soustraits à une contestation fondée sur la Charte . Toutefois, la question n’a pas été plaidée activement devant nous. En fait, il a été admis sans difficulté qu’il convenait d’examiner les dispositions de l’al. 119c) à la lumière de la Charte . Étant donné que les parties au présent pourvoi ont choisi de ne pas fonder leur argumentation sur le fait que l’expulsion et l’inéligibilité sont des privilèges de l’Assemblée législative, et vu que les parties n’ont avancé aucun argument à ce sujet, il n’est pas nécessaire de trancher cette question en l’espèce. Je vais donc poursuivre mon analyse en tenant pour acquis que les dispositions de l’al. 119c) sont assujetties à la Charte .
L’article 3 de la Charte
21 La première question que soulève le pourvoi est l’étendue du droit que possède tout citoyen, en vertu de l’art. 3 de la Charte , de se porter candidat aux élections. Cet article est ainsi rédigé:
3. Tout citoyen canadien a le droit de vote et est éligible aux élections législatives fédérales ou provinciales.
La position de l’appelant sur ce point est simple. L’article 3 de la Charte , a‑t‑il soutenu, donne à tout citoyen canadien le droit absolu de voter et d’être candidat aux élections législatives. À l’appui de cette position, l’appelant a invoqué le fait que les droits protégés par l’art. 3 sont des droits «privilégiés» en ce qu’ils ne peuvent faire l’objet d’une déclaration de dérogation fondée sur l’art. 33 de la Charte . Bref, il maintient que toute restriction des droits prévus à l’art. 3 doit être justifiée en vertu de l’article premier de la Charte .
22 Les intimés et le procureur général du Canada ont avancé devant notre Cour le point de vue opposé voulant que les droits garantis par l’art. 3 ne soient pas absolus, mais qu’ils soient assujettis à des limites inhérentes qui n’ont pas à être justifiées en vertu de l’article premier de