Canton de Goulbourn (Municipalité) c. Ottawa-Carleton (Municipalité)

Canton de Goulbourn (Municipalité) c. Ottawa-Carleton (Municipalité)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1979-10-02
Recueil
[1980] 1 RCS 496
Juges
Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; Estey, Willard Zebedee; Pratte, Yves; McIntyre, William Rogers
En appel de
Ontario
Sujets
Droit municipal
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Canton de Goulbourn (Municipalité) c. Ottawa-Carleton (Municipalité), [1980] 1 R.C.S. 496
Date: 1979-10-02
La Municipalité du canton de Goulbourn, la Municipalité du canton de March, la Municipalité du canton de Nepean, la Municipalité du canton d’Osgoode, la Municipalité du canton de Rideau, et la Municipalité du canton de West Carleton (Plaignants) Appelantes;
et
La Municipalité régionale d’Ottawa-Carleton
et
La Municipalité du canton de Cumberland et la ville d’Ottawa
et
La Municipalité du canton de Gloucester, la Municipalité du village de Rockcliffe Park et la ville de Vanier (Défendeurs) Intimées.
1979: 8, 12 février; 1979: 2 octobre.
Présents: Les juges Dickson, Beetz, Estey, Pratte et McIntyre.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
Droit municipal—Constitution de la Municipalité régionale—Transfert de l’actif du comté par suite de la dissolution assujetti à une ordonnance de la Commission municipale—Pouvoir de la Commission municipale de l’Ontario—The Regional Municipality of Ottawa-Carleton Act, R.S.O. 1970, chap. 407, art. 135, 136, 137—The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, art. 14.
La Municipalité régionale d’Ottawa-Carleton a demandé à la Cour divisionnaire un bref de prohibition en vue d’empêcher la Commission municipale d’établir l’indemnité payable par la Municipalité régionale aux municipalités regroupées pour l’actif du comté de Carleton transféré à la Municipalité régionale aux termes de The Regional Municipality of Ottawa‑Carleton Act, 1968 (Ont.). L’article 135 de cette loi qui figure maintenant au chap. 407 des R.S.O. 1970, prévoit qu’à la dissolution de la Municipalité du comté de Carleton, tout l’actif et le passif du comté devient l’actif et le passif de la Municipalité régionale, sous réserve d’une ordonnance de la Commission municipale. L’article 137 de la loi dispose que la Commission municipale, sur requête, notamment, d’une municipalité regroupée, peut exercer les pouvoirs énoncés aux al. 14(11)a), b) et d) de The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284. La difficulté d’interprétation que pose le par. 137(1) porte sur la question de savoir jusqu’à quel point l’insertion par renvoi rend applicable l’art. 14 de The Municipal Act.
La question soumise à la Cour divisionnaire a été, de consentement, restreinte à la compétence de la Commission municipale par suite de la dissolution du comté de Carleton et d’une requête présentée en vertu de l’art. 137 relativement à l’actif et au passif de l’ancien comté. La Cour divisionnaire a déclaré que l’actif en cause a été transféré à la Municipalité régionale, que la délivrance d’une ordonnance par la Commission municipale n’était pas une condition préalable de ce transfert et a interdit à la Commission municipale d’entendre aucune requête visant à faire déterminer les droits d’une municipalité regroupée sur l’actif en cause. La Cour d’appel à la majorité a confirmé le jugement de la Cour divisionnaire.
Arrêt (le juge Pratte étant dissident): Le pourvoi doit être accueilli.
Les juges Dickson, Estey et Mclntyre: L’insertion par renvoi des al. 14(11)a), b) et d) est entièrement restreinte aux al. a), b) et d), sans les termes restrictifs ou limitatifs employés au début du par. (11). Les pouvoirs de la Commission insérés par renvoi à l’art. 137 seraient réduits à presque rien s’ils étaient restreints à ceux qu’elle peut exercer dans les cas de requêtes en annexion et fusion présentées en vertu du par. (2) de l’art. 14 comme le prétendent les appelantes. Le paragraphe 137(1) autorise la Commission à «exercer» les pouvoirs énoncés relativement aux objets énumérés à la fin du paragraphe: la dissolution du comté, le retrait du canton de Cumberland des comtés unis et la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie. On ne peut retenir l’argument selon lequel les municipalités regroupées ne détenaient, avant l’adoption de la loi en 1968, aucun droit en vertu de la loi ou en equity dans l’actif du comté et ne pouvaient, en conséquence, réclamer aucune indemnité lorsque cet actif a été transféré à la Municipalité régionale. La position des municipalités regroupées ne dépend pas d’un droit en vertu de la loi ou en equity de la nature d’un droit de propriété. Le droit revendiqué résulte de l’art. 14 de The Municipal Act inséré par l’art. 137 de la «loi concernant Ottawa-Carleton»; il s’agit du droit de demander la régularisation de l’actif de façon que les contributions des municipalités regroupées à l’actif de la nouvelle municipalité régionale soient équitables. Le juge Beetz, d’accord quant à la conclusion: Comme l’a affirmé le juge Pratte dans ses motifs de dissidence, les termes employés par la législature dans des lois subséquentes n’aident pas l’interprétation de la loi en cause.
Le juge Pratte, dissident: Aux termes de The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, les habitants de chacune des appelantes formaient une entité juridique, une municipalité de canton créée à une fin bien précise. Avant l’adoption de la «loi concernant Ottawa-Carleton» en 1968, les mêmes habitants et ceux d’autres régions formaient également une entité juridique distincte, appelée municipalité de comté, créée à d’autres fins bien précises mais différentes. Les appelantes n’étaient pas membres du comté et n’avaient aucune responsabilité envers leurs habitants respectifs relativement à la gestion des affaires du comté. Aux termes de la «loi concernant Ottawa-Carleton» de 1968, les habitants des appelantes ont été constitués en une autre entité juridique, la Municipalité régionale, et le comté a été dissous. Selon l’art. 135 de la loi, l’actif et le passif du comté sont devenus l’actif et le passif de la Municipalité régionale. Toutefois, l’art. 135 n’a pas donné aux appelantes un droit sur l’actif et le passif qui appartenaient au comté. L’effet des par. 14(11) et 137(1) était de donner à la Commission municipale le pouvoir de régulariser l’actif et le passif des municipalités touchées par le dissolution. Mais ce pouvoir de régularisation implique nécessairement que les municipalités concernées ont un droit sur l’actif et le passif qui doit être régularisé. Il ne peut y avoir de régularisation à l’égard d’une municipalité qui n’a rien apporté à la nouvelle municipalité régionale et dont l’actif et le passif ne sont pas touchés par la dissolution du comté.
L’argument selon lequel il faut donner un sens aux termes «relativement à la dissolution du comté de Carleton» à l’art. 137 vu la règle d’interprétation selon laquelle tous les termes d’une loi doivent avoir un effet, n’est pas convaincant. Premièrement, cette règle n’est pas absolue; il s’agit d’un principe parmi plusieurs. Deuxièmement, il serait surprenant qu’une municipalité non touchée par la dissolution du comté puisse revendiquer une indemnité pour un droit inexistant sur l’actif et le passif du comté. Il faut préférer à cet argument la thèse selon laquelle ces mots ont été insérés ex abundanti cautela ou peut-être à la suite d’une conception erronée de l’état du droit.
[Jurisprudence: Township of Scarborough c. City of Toronto, [1956] R.C.S. 450; Kirkness (Inspector of Taxes) v. John Hudson & Co. Ltd., [1955] A.C. 696 (C.L.); In re MacManaway and In re The House of Commons (Clergy Disqualification) Act, 1801, [1950] A.C. 161; Hayes c. Mayhood et al., [1959] R.C.S. 568; The Village of Crystal Beach v. The Township of Bertie, [1954] O.W.R. 441; R. c Black and Decker Manufacturing Co. Ltd., [1975] 1 R.C.S. 411; Black-Clawson International Ltd. v. Papierwerke Waldhof-Aschaffenburg AG, [1975] 1 All E.R. 810; Laidlaw c. La municipalité du Toronto métropolitain, [1978] 2 R.C.S.736.]
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1] rejetant un appel interjeté de la décision de la Cour divisionnaire qui a déclaré que l’actif a été transféré à la Municipalité régionale d’Ottawa-Carleton et a interdit à la Commission municipale de l’Ontario d’entendre des requêtes présentées en vertu des al. 14(1 l)a), b) et d) de The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284. Pourvoi accueilli, le juge Pratte étant dissident.
R.A. Bell, c.r., et J.R. Mclninch, pour les appelantes.
G.J. Smith, c.r., et P.M. Perell, pour la Municipalité régionale.
R.W. Baldwin, pour la Municipalité du canton de Cumberland.
D.V. Hambling, c.r., pour la ville d’Ottawa.
Version française du jugement des juges Dickson, Estey et Mclntyre rendu par
LE JUGE ESTEY—La Municipalité régionale d’Ottawa-Carleton a demandé à la Cour divisionnaire un bref de prohibition en vue d’empêcher la Commission municipale d’établir l’indemnité payable par la Municipalité régionale aux municipalités regroupées pour l’actif du comté de Carleton transféré à la Municipalité régionale par suite de la dissolution du comté et de la constitution de la Municipalité régionale aux termes de The Regional Municipality of Ottawa-Carleton Act, 1968, (Ont). Cette loi est publiée au chapitre 115 de The Statutes of Ontario, 1968 et figure maintenant au chapitre 407 des R.S.O. 1970. Pour des raisons de commodité et d’uniformité, je me référerai aux numéros d’articles des Statuts révisés de 1970. Aux fins de l’espèce, l’art. 135 constitue la principale disposition de la Loi: [TRADUCTION] (1) La Municipalité du comté de Carleton est dissoute à compter du 1er janvier 1969 et, à la même date, le canton de Cumberland est, à toutes fins, détaché du comté de Russell et des comtés unis.
(2) Sous réserve d’une ordonnance de la Commission municipale, tout l’actif et le passif du comté de Carleton devient, à compter du 1er janvier 1969, l’actif et le passif de la Municipalité régionale et tous les documents et dossiers conservés par le greffier, trésorier ou autre fonctionnaire du comté de Carleton sont transmis au greffier de la Municipalité régionale. 1968, chap. 115, art. 154.
Il y a lieu de signaler au départ qu’on ne fait aucune mention d’une indemnité payable par la Municipalité régionale soit à un fiduciaire au nom du comté dissous soit aux municipalités regroupées qui la constituent. Il convient également de faire observer que la législation dit parfois qu’aucune «indemnité» n’est payable par suite de la réorganisation d’entités ou d’agences gouvernementales. Cependant, les articles de la loi à l’étude n’emploient pas le mot indemnité mais y font allusion comme suit: [TRADUCTION] «la Commission municipale peut¼ procéder aux opérations de régularisation de l’actif et du passif des municipalités¼ que la Commission estime équitable d’effectuer,». Au cours des débats, les avocats de toutes les parties ont parfois employé le mot indemnité pour désigner les opérations de régularisation rendues nécessaires lorsque des municipalités sont «touchées» par les dispositions de la loi.
Une disposition semblable relative aux services de voirie de la région qui fait maintenant partie de la Municipalité régionale figure à l’art. 136 qui prévoit la dissolution de l’Eastview Suburban Roads Commission et de l’Ottawa Suburban Roads Commission, et, [TRADUCTION] «sous réserve d’une ordonnance de la Commission municipale», tout l’actif et le passif des services dissous est transféré à la Municipalité régionale, encore une fois sans qu’aucune indemnité ne soit prévue.
De même, l’art. 76 de la Loi prévoit la dissolution des services d’hygiène des municipalités regroupées et du comté de Carleton et le transfert de leur actif et de leur passif respectifs à la Municipalité régionale. Ici encore, aucune disposi- tion ne prévoit le paiement d’une indemnité ou la régularisation de l’actif et du passif par suite de la dissolution et du transfert d’actif. A cet égard, il est intéressant de noter que le transfert d’actif prévu au par. 76(2) n’est pas fait [TRADUCTION] «sous réserve d’une ordonnance de la Commission municipale» comme c’est le cas aux art. 135 et 136.
Cela m’amène au cœur de la controverse, en l’occurrence l’art. 137:
[TRADUCTION] (1) Sous réserve des dispositions de la présente loi, la Commission municipale peut, sur requête d’une municipalité regroupéee de la Municipalité régionale ou des comtés unis, exercer les pouvoirs énoncés aux alinéas a), b) et d) du paragraphe (11) de l’article 14 de The Municipal Act relativement à la dissolution du comté de Carleton et au retrait du canton de Cumberland du comté de Russell et des comtés unis, et à la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie en vertu de la présente loi.
(2) En cas de doute quant à savoir si un élément d’actif ou de passif revient à la Municipalité régionale en vertu de la présente loi, la Commission municipale a le pouvoir, sur requête, de trancher la question à titre d’unique arbitre et les articles 94 et 95 de The Ontario Municipal Board Act ne s’appliquent pas aux décisions et ordonnances rendues dans l’exercice de ce pouvoir. 1968, chap. 115, art. 156.
J’en viens au par. 135(1) qui constitue la disposition la plus importante de la loi relativement à la réorganisation de l’administration municipale de la région; il convient de signaler que le par. (2) commence comme suit [TRADUCTION] «SOUS réserve d’une ordonnance de la Commission municipale». Le 24 novembre 1969, la Municipalité régionale a effectivement présenté une requête à la Commission municipale de l’Ontario en vertu des art. 135 et 136 afin d’obtenir une ordonnance qui confirmerait le transfert de l’actif et du passif de l’ancien comté de Carleton et des anciens services de voirie à la Municipalité régionale. Le 4 octobre 1974, la Municipalité régionale a retiré cette requête à laquelle s’était déjà opposé le canton de North Gower (maintenant fusionné à la Municipalité du canton de Rideau) au motif qu’une ordonnance confirmant le transfert ne pouvait être rendue avant la détermination, en vertu de l’art. 137, des droits du canton de North Gower sur l’actif et le passif du comté dissous. Au même moment (le 29 janvier 1970), la canton de North Gower a présenté sa propre requête en vertu des art. 135, 136 et 137 afin de faire établir les droits respectifs des parties sur l’actif en question. Par une ordonnance interlocutoire en date du 5 mai 1970, la Commission municipale de l’Ontario a enjoint à la Municipalité régionale de remettre aux municipalités regroupées un inventaire de l’actif et du passif en question. Par une requête en date du 1er novembre 1973, le canton de Nepean a demandé à la Commission municipale de l’Ontario d’établir, en vertu de l’art. 137, les droits de Nepean et des autres municipalités regroupées dans les organisations municipales dissoutes. En conséquence, les requêtes présentées à la Commission municipale par les deux municipalités regroupées demandaient à la Commission de procéder à la régularisation de l’actif et du passif des municipalités par suite de la dissolution du comté et de trancher les questions connexes relatives aux services de voirie en application des art. 135, 136 et 137.
A la présentation de ces requêtes en décembre 1974, la ville d’Ottawa a demandé à la Commission de formuler un exposé de cause devant la Cour divisionnaire relativement aux pouvoirs de la Commission en vertu de l’art. 137 de la Loi et, devant le refus de la Commission d’accéder à cette demande et sa décision de fixer une date pour l’audition de ces requêtes, la Municipalité régionale a intenté des procédures devant la Cour divisionnaire par voie de requête visant à obtenir:
[TRADUCTION] a) une déclaration que l’actif et le passif du comté de Carleton ont été transmis à la Municipalité régionale à compter du 1er janvier 1969; et, b) une ordonnance qui interdise à la Commission municipale d’entendre les requêtes présentées par les municipalités regroupées afin d’établir les droits des municipalités regroupées sur l’actif du comté de Carleton, de l’Eastview Suburban Roads Commission et de l’Ottawa Suburban Roads Commission.
En réalité, la question soumise à la Cour divisionnaire a été, du consentement de toutes les parties, restreinte à la compétence de la Commission relativement à l’actif et au passif de l’ancien comté de Carleton. A compter de ce moment, toutes les parties ont convenu que la Commission municipale avait compétence en vertu des dispositions susmentionnées de la loi relativement aux opérations de régularisation de l’actif et du passif par suite de la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie et du retrait du canton de Cumberland des comtés unis. La seule question en litige devant la Cour divisionnaire et la présente Cour porte sur la compétence de la Commission par suite de la dissolution du comté de Carleton et d’une requête présentée en vertu de l’art. 137 relativement à l’actif et au passif de l’ancien comté.
En réponse à la requête de la Municipalité régionale, la Cour divisionnaire a délivré l’ordonnance suivante:
[TRADUCTION] 1. IL EST DÉCLARÉ QUE l’actif du comté de Carleton, de l’Eastview Suburban Roads Commission et de l’Ottawa Suburban Roads Commission au 31 décembre 1968 a été transféré à la Municipalité régionale d’Ottawa-Carleton le 1er janvier 1969 en vertu des articles 154, 155 et 156 de The Regional Municipality of Ottawa-Carleton Act, S.O. 1968, chap. 115, (maintenant R.S.O. 1970, chap. 407, articles 135, 136 et 137) et que la délivrance d’une ordonnance par la Commission municipale de l’Ontario n’était pas une condition préalable de ce transfert;
2. IL EST INTERDIT à la Commission municipale de l’Ontario d’entendre aucune requête visant à faire déterminer les droits d’une municipalité regroupée de la Municipalité régionale d’Ottawa-Carleton sur l’actif du comté de Carleton, sans préjudice du droit de ladite commission d’établir l’indemnité payable par suite de la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie. 3. IL N’Y AURA aucune adjudication de dépens.
Toutes les parties étaient effectivement d’accord en ce qui concerne le par. 1 et aucune d’entre elles ne s’y est opposée et n’a demandé sa radiation. Au sujet du par. 1, le juge O’Leary de la Cour divisionnaire a dit, relativement au rôle de la Commission municipale en vertu du par. 135(2):
[TRADUCTION] On aurait pu penser, vu le texte du par. 135(2), qu’aucune requête de ce genre (adressée à la Commission) n’était nécessaire¼
Dans le jugement de la majorité, feu le juge Garrett a fait remarquer:
[TRADUCTION] Il semble clair que l’actif de l’ancien comté de Carleton a été transféré à la Municipalité régionale par l’adoption même de la Loi et que ce transfert ne dépend d’aucune ordonnance de la Commission municipale de l’Ontario.
Parlant au nom de la majorité de la Cour d’appel, le juge Wilson a déclaré au sujet du sens de la réserve au début du par. 135(2):
[TRADUCTION] Je partage l’opinion du juge O’Leary selon laquelle cette réserve renvoie aux pouvoirs de la Commission de procéder à des opérations de rajustement en vertu du par. 137(1)¼
Je ne retrouve pas cette opinion dans la dissidence du juge O’Leary, quoiqu’elle puisse fort bien découler de la remarque précitée selon laquelle une ordonnance de la Commission municipale ne constituait pas une condition préalable de l’application de l’art. 135. Reconnaissant le principe selon lequel tous les termes d’une loi doivent, autant que possible, avoir un sens, il semble que le début du par. (2) renvoie soit à une condition préalable prenant la forme d’une ordonnance de la Commission, soit à une ordonnance de la Commission municipale rendue en vertu d’une autre disposition de la Loi. La première interprétation est des plus improbables et irréalistes. Ayant, au par. (1), dissous le comté et prévu, au par. (2), que l’actif du comté dissous devenait l’actif de la nouvelle administration (la Municipalité régionale), la législature n’aurait pas, sans employer des termes très clairs, assujetti ce transfert de l’actif et du passif à une ordonnance d’un tiers qui n’est guidé par aucune norme ou ligne directrice énoncée au paragraphe. Il est donc raisonnable de conclure que le par. 135(2) se réfère au pouvoir qu’a la Commission en vertu du par. 137(2) de trancher toute question litigieuse quant à savoir si un bien ou une dette revient à la Municipalité régionale aux termes de cette loi. Il se peut également que le par. 135(2) renvoie au pouvoir de procéder à des opérations de régularisation conféré à la Commission au par. 137(1) (qui insère l’art. 14 de The Municipal Act que j’analyse plus loin) relativement à l’actif et au passif «des municipalités, y compris les comtés, que la Commission estime équitable d’effectuer». Cependant, les pouvoirs de régularisation prévus au par. 137(1) ont trait aux conséquences du transfert ou de la remise de l’actif en vertu de l’art. 135 et ne semblent pas s’appliquer au droit de la Municipalité régionale sur l’actif. Par contre, le par. 137(2) confère expressément à la Commission le pouvoir de dissiper tout doute quant à savoir si un bien revient à la Municipalité régionale par suite de la réalisation d’un des événements décrits au par. 137(1), ce qui comprend la dissolution du comté, le retrait du canton de Cumberland des comtés unis et la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie. Même si la loi ne confère aucun rôle spécifique à la Cour divisionnaire relativement aux procédures de transfert de l’actif d’une unité gouvernementale à l’autre, la Cour divisionnaire s’est uniquement prononcée sur le sens du par. 135(2) et, ce faisant, elle a évité toute déclaration positive quant aux pouvoirs de la Commission relativement aux autres articles de la Loi mentionnés dans l’ordonnance.
La Cour d’appel de l’Ontario (le juge Jessup étant dissident) a rejeté l’appel du jugement de la Cour divisionnaire. Le juge Wilson, dont l’opinion a été partagée par le juge MacKinnon, a dit:
[TRADUCTION] A mon avis, par cette conclusion, la majorité de la Cour divisionnaire a appliqué la distinction entre la fusion horizontale et la fusion verticale et, avec égards, je suis d’accord avec son analyse. Rien dans la Loi ne permet de dire que chaque canton transfère sa part respective des biens du comté de Carleton à l’administration régionale. En réalité, le par. (1) de l’art. 135 de la Loi dissout le comté et le par. (2) précise que l’actif et le passif du comté [c’est moi qui souligne] deviennent l’actif et le passif de la Municipalité régionale. Ce transfert s’effectue en une seule étape et non en deux étapes. Les éléments d’actif et de passif du comté ne passent pas par les cantons avant d’aller à la Municipalité régionale. Ils passent directement du comté à la Municipalité régionale. En conséquence, il serait tout à fait inexact de dire que les cantons n’avaient pas le droit d’être indemnisés. Comment pourraient-ils avoir un tel droit? Il n’y a eu entre-eux aucun partage des éléments d’actif du comté et ils n’avaient aucune qualité pour agir au moment de la dissolution du comté. Aux termes du par. 2(1) de la Loi, ils avaient déjà été intégrés à la Municipalité régionale.
¼
J’accepte l’argument de Me Smith au nom de la Municipalité régionale selon lequel il faut interpréter en tenant compte du contexte de The Municipal Act les pouvoirs conférés à la Commission au par. 137(1) de la Loi par l’insertion des al. a), b) et d) du par. 14(11) de The Municipal Act au moyen d’un renvoi. Ces pouvoirs ne peuvent être exercés qu’en cas de fusion ou d’annexion horizontale provoquant une dépossession d’actifs.
Par l’expression «ils avaient déjà été intégrés à la municipalité régionale», le juge Wilson semble se référer aux municipalités regroupées plutôt qu’à l’actif du comté. Il est bien évident que les municipalités regroupées n’ont pas été «intégrées» ni «fusionnées». Leurs habitants respectifs ont été «constitués» en une entité juridique appelée Municipalité régionale d’Ottawa-Carleton. Les cantons, villages et villes ont conservé leur existence même si leurs pouvoirs et responsabilités ont pu être modifiés dans la réorganisation.
Le juge Jessup aurait accueilli l’appel pour les mêmes motifs que ceux que le juge O’Leary de la Cour divisionnaire a exprimés dans sa dissidence; ce dernier avait notamment dit:
[TRADUCTION] J’aurais pensé que si elle admettait que les municipalités regroupées pouvaient demander à la Commission municipale de l’Ontario d’exercer les pouvoirs que lui confère le par. 14(11) relativement à la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie, la requérante devait également admettre que les municipalités regroupées pouvaient demander à la Commission municipale d’exercer ses pouvoirs relatifs à l’actif de l’ancien comté de Carleton puisque le droit desdites municipalités de demander l’exercice de l’un ou l’autre de ces pouvoirs est prévu par les mêmes termes, dans le même paragraphe, savoir le par. 137(1) de The Regional Municipality of Ottawa‑Carleton Act. La requérante prétend que le par. 14(11) de The Municipal Act n’habilite la Commission municipale à régulariser l’actif que lorsqu’elle est saisie d’une requête visant la fusion de municipalités ou l’annexion de la totalité ou d’une partie d’une municipalité à une autre en vertu du par. 14(2) de The Municipal Act; et qu’en l’absence d’une telle requête, la Commission municipale n’a pas le pouvoir prévu au par. 14(11) de régulariser l’actif «relativement à la dissolution du comté de Carleton» malgré la présence de ces termes au par. 137(1) de The Regional Municipality of Ottawa-Carleton Act. Si cet argument était valide, la Commission municipale n’aurait pas le pouvoir de procéder aux opérations de régularisation de l’actif par suite de la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie; la requérante reconnaît cependant que la Commission municipale possède ce pouvoir.
Il s’agit donc de déterminer si la Cour divisionnaire et la Cour d’appel ont commis une erreur en interdisant à la Commission municipale d’entendre les requêtes des cantons en vue de régulariser l’actif et le passif par suite de la dissolution du comté de Carleton. La solution de ce litige dépend de l’interprétation de l’art. 137 de la Loi.
La difficulté d’interprétation que pose le par. 137(1) porte sur la question de savoir jusqu’à quel point l’insertion par renvoi rend applicable l’art. 14 de The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, (compte tenu des commentaires qui précèdent). L’article 14 de The Municipal Act figure dans une partie de la Loi intitulée [TRADUCTION] «Modification des limites territoriales» et le par. (2) renvoie uniquement à des requêtes présentées à la Commission municipale afin d’obtenir une ordonnance en vue de fusionner des municipalités ou d’annexer à une municipalité la totalité ou une partie d’une autre municipalité. Les alinéas (11)a), b) et d) insérés par renvoi dans l’art. 137 de la loi concernant Ottawa-Carleton disposent:
[TRADUCTION] (11) La Commission municipale peut, par une ordonnance édictée à la suite d’une requête présentée en vertu du présent article ou par une ordonnance subséquente,
a) procéder à toutes les opérations de régularisation de l’actif et du passif des municipalités visées par une telle ordonnance, y compris les comtés, dont il sera convenu ou, à défaut d’accord, aux opérations que la Commission estime équitable d’effectuer; b) créer, fusionner ou dissoudre les services locaux et procéder aux opérations de régularisation de l’actif et du passif des services visés dont il sera convenu ou, à défaut d’accord, aux opérations que la Commission estime équitable d’effectuer;
¼
d) nommer un ou plusieurs arbitres ayant les pouvoirs mentionnés à l’article 52 de The Ontario Municipal Board Act, pour faire enquête et rapport à la Commission sur les opérations de régularisation de l’actif et du passif et sur les droits, réclamations, dettes et obligations mentionnées aux alinéas a), b) et c); le rapport doit être déposé auprès de la Commission dans le délai que cette dernière peut fixer et la Commission, après étude du rapport, peut, à sa discrétion, entendre les observations s’y rapportant et adopter, modifier ou amender le rapport ou le renvoyer aux arbitres pour qu’ils étudient plus amplement la question, et l’ordonnance de la Commission adoptant, modifiant ou amendant le rapport est finale et non susceptible de contestation ou d’appel et lie toutes les municipalités et tous les services locaux concernés;
L’insertion par renvoi d’une partie d’une autre loi présente toujours un danger et des difficultés. Par exemple, ces alinéas ont été insérés à l’art. 14 à cause de la nature des ordonnances que la Commission est habilitée à rendre en vertu de cet article, ce qui explique l’insertion du par. (11) qui dispose notamment que la Commission peut, relativement à «une ordonnance édictée à la suite d’une requête présentée en vertu du présent article», procéder aux opérations de régularisation décrites. Les ordonnances rendues en vertu de l’art. 14 sont, aux termes du par. (2) de cet article, limitées à des questions de fusion ou d’annexion de municipalités. Aucune de ces mesures n’a été prise en vertu de cette loi (sauf peut-être la mesure prise à l’égard du canton de Cumberland) et, quoi qu’il en soit, la mesure a été prise par la législature elle-même et non par une ordonnance de la Commission. Il faut adapter au contexte de The Regional Municipality of Ottawa-Carleton Act la mention d’«ordonnance» dans l’expression «par une telle ordonnance» à l’al, a) et, en conséquence, il faut considérer qu’elle se rapporte à la mesure législative dont l’effet est de créer la Municipalité régionale, d’y inclure le canton de Cumberland et de dissoudre le comté et les services d’hygiène et de voirie. Toute autre interprétation aurait l’effet, comme l’a souligné le juge O’Leary de la Cour divisionnaire, de réduire à rien ou presque rien les pouvoirs insérés par renvoi à l’art. 137.
Les appelantes soutiennent que cette insertion des trois alinéas du par. (11) de l’art. 14 de The Municipal Act dans cette loi par le par. 137(1) confère nécessairement compétence à la Commission pour procéder aux opérations de régularisation de l’actif et du passif des entités administratives visées afin d’indemniser les municipalités regroupées pour le transfert à la Municipalité régionale des biens du comté qu’elles avaient contribué à acheter. D’autre part, les intimées prétendent que l’insertion par renvoi (sauf dans le cas des services d’hygiène et de voirie) doit être restreinte au type de requête qui peut être présentée en vertu du par. 14(2), c.-à-d. les cas d’annexion et de fusion.
Il est manifestement illogique de considérer que le renvoi au par. 14(11) introduit plus que les al. a), b) et d) pour la simple raison que le par. (11) lui-même est précédé d’un renvoi à une ordonnance édictée en vertu de l’art. 14, ordonnance qui, aux termes du par. (2), ne peut porter que sur des fusions et annexions auxquelles ni l’art. 137 ni la Loi dont il fait partie ne s’appliquent. Je conclus donc que l’insertion par renvoi est entièrement restreinte aux al. a), b) et d), sans les termes restrictifs ou limitatifs employés au début du par. (11). Le paragraphe autorise la Commission à «exercer» les pouvoirs énoncés relativement aux objets énumérés à la fin du par. 137(1) de la Loi: la dissolution du comté de Carleton, le retrait du canton de Cumberland des comtés unis et la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie.
Je ne peux retenir l’argument selon lequel les municipalités regroupées ne détenaient, avant l’adoption de The Regional Municipality of Ottawa-Carleton Act, 1968 (Ont.), aucun droit en vertu de la loi ou en equity dans l’actif du comté et ne pouvaient, en conséquence, réclamer aucune indemnité lorsque cet actif a été transféré à la Municipalité régionale. A mon avis, la position des municipalités regroupées ne dépend pas d’un droit en vertu de la loi ou en equity de la nature d’un droit de propriété. Le droit revendiqué par les municipalités regroupées résulte de l’art. 14 de The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, inséré par l’art. 137 dans la loi concernant Ottawa-Carleton; il s’agit du droit de demander la régularisation de l’actif de façon que les contributions des municipalités regroupées à l’actif de la nouvelle municipalité régionale soient équitables. Dans ce contexte, le mot régularisation a un sens plus large que le mot indemnité et, à mon avis, il habilite la Commission municipale à rendre les ordonnances qu’elle estime appropriées afin de répartir équitablement les contributions des municipalités qui forment la nouvelle municipalité régionale.
J’en viens maintenant à l’autre partie du par. 137(1) afin d’établir l’étendue de la compétence de la Commission ou des pouvoirs qu’elle peut exercer en vertu des al. a), b) et d) de The Municipal Act. Selon les appelantes, lorsque la législature ne veut pas que le transfert de l’actif et du passif donne lieu à une indemnité, la Loi l’exprime clairement. Il s’ensuit donc, à leur avis, que le silence de la Loi révèle une intention de prévoir une indemnité et que la Commission est habilitée à établir cette indemnité en vertu du par. 137(1). La Loi contient effectivement cinq dispositions en ce sens. L’alinéa 31b) de la Loi de 1968 (non reproduit dans les R.S.O.) prévoit le transfert par les municipalités regroupées à la Municipalité régionale, sur demande de cette dernière, de tout l’équipement mécanique et autre utilisé à des fins d’évaluation. Cet article prévoit expressément que ce transfert ne donne lieu à [TRADUCTION] «aucune indemnité». Le paragraphe 27(3) transfère à la Municipalité régionale l’usine de distribution d’eau et tout l’équipement connexe sans [TRADUCTION] «indemnité ou dédommagement». On retrouve la même disposition à l’al. 31(5)a) au sujet des cours d’eau pris en charge par la Municipalité régionale; l’al. 64(1)a) contient une disposition semblable relativement aux routes d’une municipalité regroupée prises en charge par la Municipalité régionale. Aux termes du par. 80(1), l’Island Lodge et le Geriatric Centre sont transférés à la Municipalité régionale sans que l’ancienne propriétaire, la ville d’Ottawa, ne soit indemnisée. Dans chaque cas, le bien en question était effectivement transféré d’une municipalité regroupée à la Municipalité régionale. Quand un tel transfert se produit entre des unités administratives préexistantes et maintenues, on peut présumer que le cédant a le droit d’être indemnisé par le cessionnaire. En outre, le titre de propriété de chaque bien appartenait à la municipalité regroupée qui a transmis le bien à la Municipalité regionale en conformité de la disposition prévoyant le transfert. Dans un tel cas, l’indemnité devient la règle plutôt que l’exception et on pourrait même s’attendre à retrouver une disposition précise prévoyant le versement d’une indemnité. Il semble qu’après avoir considéré tous les aspects de cette question, la législature a expressément décidé d’exclure toute indemnité.
La situation de l’actif du comté est, en droit, totalement différente. Le comté ne constitue pas une entité juridique ou administrative maintenue en existence et il n’est pas, au sens ordinaire du terme, le cédant des biens. Il ne subsiste aucun bénéficiaire de l’indemnité qui pourrait être versée par suite d’une régularisation, d’un paiement ou autrement. Il est admis que le titre de propriété des biens en question était au comté et non aux municipalités regroupées. Les municipalités regroupées n’avaient, juridiquement, aucun droit d’exiger le transfert des biens ou d’en disposer autrement, peu importe que le comté ait été dissous ou non. Les municipalités regroupées avaient un double lien avec les biens. Premièrement, elles avaient financièrement contribué à leur acquisition par le comté et, deuxièmement, les biens étaient utilisés par le comté afin de desservir les contribuables dans les municipalités regroupées aussi bien que le public en général lorsque ce dernier pénétrait sur le territoire des comtés. On ne saurait assimiler la relation entre les municipalités regroupées et le comté à celle des actionnaires d’une compagnie. Même si on le pouvait, il est clair que la législature a délibérément méconnu cette analogie dans les termes les plus clairs. Il s’ensuit donc que les autres dispositions de la Loi interdisant toute indemnité ne m’aident aucunement à établir l’étendue de la compétence de la Commission municipale en vertu de l’art. 137. En outre, si cette façon de voir était la bonne, la Commission n’au- rait pas compétence relativement aux autres dissolutions mentionnées au par. 137(1), mais toutes les parties admettent que la Commission est compétente dans ces cas.
L’avocat de la Municipalité régionale intimée soutient qu’il faut lire le par. 137(1) en y insérant un signe de ponctuation qui divise le texte en deux parties au lieu de trois; la première partie porterait sur le retrait du canton de Cumberland et la seconde sur la dissolution des services locaux. Une telle interprétation déforme le sens des mots employés par la législature; pour que tous les mots et expressions utilisés par le rédacteur aient un sens, il faut y lire que le paragraphe accorde à la Commission les pouvoirs énoncés aux al. a), b) et d) à l’égard des conséquences de la dissolution du comté, du retrait de Cumberland et de la dissolution des services locaux. Interpréter le paragraphe autrement équivaut à méconnaître les mots «relativement à la dissolution du comté». En outre, une telle interprétation habiliterait la Commission à exercer son pouvoir discrétionnaire à l’égard des deux dissolutions mentionnées à la fin du paragraphe mais non à l’égard de la dissolution mentionnée en premier lieu.
Voici en quels termes la Commission municipale de l’Ontario a décrit les droits des contribuables dans le cadre de la régularisation de l’actif par suite de la réorganisation municipale du comté de York avant l’adoption de The Municipality of Metropolitan Toronto Act, 1953 (Ont.), chap. 73:
[TRADUCTION] Sur la question plus large de la régularisation générale de l’actif et du passif en ce qui concerne les biens pris en charge par le Conseil métropolitain en conformité des recommandations précédentes, la Commission estime, comme elle l’a déjà indiqué dans les recommandations particulières, que ces biens devraient être pris en charge et exploités pour le bénéfice de toute la région sans régularisation sauf en ce qui concerne les dettes en souffrance. La Commission constate que la véritable nature de ces biens est souvent mal comprise. Même s’ils ont été construits et payés par les diverses municipalités et leurs services locaux, ils n’appartiennent pas, au sens juridique du terme, aux habitants ou aux contribuables pendant qu’ils résident dans la municipalité où se trouvent les biens. Il s’agit de biens publics, au véritable sens de l’expression, détenus en fiducie pour l’usage et le bénéfice des habitants actuels et futurs de la région relevant de l’autorité de l’administration locale. Mais les limites territoriales de la région ne sont pas fixées à tout jamais et la région peut, à la volonté de la législature, être agrandie ou fusionnée à d’autres régions à des fins d’administration locale. L’administration municipale est, après tout, un organe du gouvernement et non une société commerciale qui peut cesser ses opérations, vendre ses biens et en distribuer le produit à ses actionnaires. Pour ce motif, la Commission estime que, dans la mesure où les habitants d’une région ne sont pas privés de la jouissance des biens construits ou entretenus pour eux par leur administration locale, la gestion et l’exploitation des biens par un nouveau type d’administration locale qui constitue, en fait, un nouveau fiduciaire, ne les prive d’absolument aucun droit et ne leur donne pas le droit d’être indemnisés individuellement ou collectivement.
(Commission municipale