Monit International Inc. c. Canada

Monit International Inc. c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2004-01-20
Référence neutre
2004 CF 75
Numéro de dossier
T-878-93
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20040120
Dossier : T-878-93
Référence : 2004 CF 75
Ottawa (Ontario), le mardi 20 janvier 2004
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE BEAUDRY
ENTRE :
MONIT INTERNATIONAL INC.
Demanderesse
et
SA MAJESTÉ LA REINE
Défenderesse
MOTIFS DE JUGEMENT ET JUGEMENT
A. INTRODUCTION
[1] Monit International Inc. (Monit) réclame des dommages de 106 millions de dollars de la défenderesse. De 1974 à 1996, l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI), un organisme des Nations Unies, est locataire dans l'édifice de la demanderesse situé au 1000, rue Sherbrooke Ouest à Montréal. Monit allègue qu'en 1992, lors des négociations en vue de prolonger la location au moyen d'un bail à court terme, et de deux appels d'offres qu'ils ont effectués en vue de signer un bail à long terme, les représentants de Travaux publics Canada (TPC) ont failli à leurs obligations de collaboration, de renseignement, d'équité, de bonne foi, de diligence, ou de « commercial fair play » envers elle.
[2] Le Canada, à titre de pays hôte de l'OACI, est responsable de lui trouver des locaux pour la loger. Le Ministère des Affaires étrangères (MAE), représentant du gouvernement, donne le mandat à TPC afin de lui faire des recommandations.
[3] En décembre 1991, voyant que le bail de 20 ans conclu avec TPC arrive à échéance en 1994, Monit fait une proposition en vue de conclure un autre bail à long terme. TPC refuse cette proposition mais demande et accepte de prolonger le bail jusqu'en 1996.
[4] En mai 1992, TPC publie un appel d'offres en vue de conclure un bail à long terme avec un locateur. Monit soumet une offre. Par la suite, TPC décide d'annuler cet appel d'offres et en fait un deuxième en septembre 1992. Monit fait une deuxième soumission, qui est rejetée. Finalement, la compagnie Westcliff est retenue pour construire un immeuble au 999, rue Université à Montréal. Le siège social de l'OACI est maintenant situé à cet endroit.
[5] Le 26 avril 2001, sur consentement des parties, le protonotaire Morneau rend une ordonnance à l'effet que les dommages seront déterminés une fois que la responsabilité aura été établie :
La Cour ordonne que la question des dommages prétendument subis par la demanderesse en l'instance soit traitée par voie de renvoi devant un juge ou une autre personne désignée par le Juge en chef adjoint une fois que la question de la responsabilité aura été établie à la suite d'un procès, le tout, frais à suivre.
[6] Le procès dure 48 jours incluant une visite des lieux. Vingt-trois témoins sont entendus et les parties déposent 1 189 pièces totalisant environ 25 000 pages.
[7] Pour faciliter la lecture de ces motifs, on retrouve un index à l'Annexe 1.
B. QUESTIONS EN LITIGE
[8] Les parties formulent conjointement trois questions. La demanderesse, d'une part en propose 16 additionnelles, soit subsidiaires ou complémentaires, alors que la défenderesse d'autre part, en soumet six additionnelles dont une principale et cinq sous-jacentes.
[9] Dans mon analyse, je traite trois périodes distinctes, soit :
a) la période précédant le premier appel d'offres;
b) le premier appel d'offres;
c) le deuxième appel d'offres.
[10] Quant à moi, les questions en litige sont les suivantes:
a) durant les périodes précédant le premier appel d'offres, le premier appel d'offres et le deuxième appel d'offres, le gouvernement et ses représentants avaient-ils une obligation d'équité, de bonne foi ou de diligence envers la demanderesse?
b) dans l'affirmative, le gouvernement et ses représentants ont-ils failli à cette obligation d'équité, de bonne foi ou de diligence envers la demanderesse?
c) dans l'affirmative, le gouvernement, en se faisant, a-t-il engagé sa responsabilité envers la demanderesse?
d) la défenderesse ou l'un quelconque de ses ministères ou représentants ont-ils comploté pour faire en sorte que l'OACI ne demeure pas dans l'immeuble de Monit?
e) durant la période précédant le premier appel d'offres, la défenderesse a-t-elle fait des fausses représentations àMonit quant à ses intentions relativement au renouvellement à long terme des baux ou a-t-elle manqué à son obligation d'agir de bonne foi?
f) Monit savait-elle, et où aurait-elle dûsavoir très tôt dans le processus, que TPC considérait plusieurs options et que par voie de conséquence, le renouvellement à long terme des baux n'était aucunement assuré?
g) durant la période du premier appel d'offres, est-ce que la proposition faite par Monit a été évaluée de façon attentive, équitable et impartiale par la défenderesse?
h) durant la période du deuxième appel d'offres, est-ce que la proposition de Monit a été évaluée de façon attentive, équitable et impartiale par la défenderesse?
i) durant la période du deuxième appel d'offres, est-ce que la défenderesse a agi conformément à l'obligation de bonne foi qui lui incombe à l'égard de tous?
[11] Les réponses à ces questions se retrouvent dans la conclusion de la décision (voir paragraphe [353] à la page 102).
C. CONTEXTE FACTUEL
1) GÉNÉRAL
a) Historique de l'immeuble
[12] En 1974, les propriétaires du 1000, rue Sherbrooke Ouest concluent un bail de 20 ans avec l'OACI. Deux options de renouvellement de cinq ans sont prévues à la fin de ce bail. En 1983, la demanderesse acquiert l'immeuble.
b) Qui est Monit?
[13] Monit, une compagnie familiale renommée, existe depuis une cinquantaine d'années et possède plusieurs immeubles de prestige à Montréal. L'OACI est son plus important locataire.
c) Rapport Picard
[14] En 1986, le rapport Picard est publié et recommande que la Ville de Montréal se dote d'une vocation internationale en créant une Cité internationale. La Société du centre de conférences internationales de Montréal (SCCIM) est donc fondée. En 1990, le gouvernement fédéral, le gouvernement provincial, la Ville de Montréal et le secteur privé s'entendent pour financer des études en vue d'élaborer un projet d'un Centre de conférences internationales (pièce 987). Grâce à ce projet, on prévoit pouvoir offrir des nouveaux locaux à l'OACI à la fin du bail en 1994.
2) CHRONOLOGIE DES ÉCHANGES ET DES APPELS D'OFFRES ENTRE MONIT ET TPC
a) En 1991
[15] En avril 1991, Monit annonce au gouvernement canadien qu'elle est prête à commencer à négocier un bail à long terme pour continuer à loger l'OACI après la fin du bail. Au mois de mai 1991, le président de Monit, Barry Kotler, rencontre le représentant de TPC, Avrum Miller. Ce dernier confirme par lettre la teneur de cette rencontre. Dans celle-ci, il indique que Monit désire négocier un bail à long terme, mais ne semble pas prête à vendre son immeuble. Malgré tout, M. Miller lui demande de lui fournir des prix approximatifs, sous toutes réserves, pour l'achat de son immeuble en novembre 1992 et en novembre 1994. Finalement, M. Miller confirme que M. Kotler n'est pas en faveur d'une extension à court terme du bail se terminant en 1994 (pièce 173).
[16] Le procès-verbal d'une réunion chez Monit tenue le 29 novembre 1991(pièce 995) révèle que son architecte présente un rapport à TPC pour rénover l'immeuble et satisfaire aux exigences à long terme de l'OACI. Selon le procès-verbal, M. Miller en profite pour expliquer les principaux scénarios qui sont envisagés à cette période par TPC :
a) la location chez Monit de 1994 à 2029;
b) l'achat de l'immeuble Monit et la rénovation des lieux;
c) la publication d'un appel d'offres pour louer un immeuble neuf d'un autre locateur;
d) la construction, par le gouvernement, d'un immeuble rencontrant les besoins de l'OACI.
[17] Il mentionne aussi que TPC a reçu pas moins de quatre propositions non sollicitées visant la relocalisation de l'OACI.
[18] Le 12 décembre 1991 (pièce 279), M. Miller, faisant référence à une lettre envoyée le 2 décembre 1991, demande à M. Kotler de lui fournir une proposition financière pour un bail de 35 ans au plus tard le 16 décembre, à défaut de quoi TPC fera ses propres estimations qui pourraient s'avérer plus élevées que celle de Monit, et ainsi la désavantager.
b) Proposition de Monit du 19 décembre 1991
[19] Le 19 décembre 1991 (pièce 288), Monit envoie sa proposition, qui s'élève à 143 998 295 $. Ceci représente la valeur nette actualisée d'un bail d'une durée de 35 ans (pièce 287). Lors d'une conversation téléphonique du lendemain, M. Miller dit à M. Kotler que cette proposition est trop élevée et lui demande de revoir ses chiffres (pièce 997). Monit expédie donc une autre lettre, datée du 19 décembre, avec un prix cette fois de 134 871 007 $ (pièce 287). À la page 8 de cette missive, M. Kotler précise que cette proposition n'est qu'une proposition d'affaires, envoyée pour fin d'analyse seulement, et qu'elle n'engage pas Monit. Un mémo interne de Monit daté du 21 janvier 1992 fait référence à une conversation avec M. Miller, lors de laquelle il déclare n'avoir aucun mandat pour négocier un bail à long terme avec Monit et qu'il ne peut donc pas faire d'offre liant le gouvernement (pièce 999).
c) Lettre du 12 février 1992 - Demande de prolongation d'un bail à court terme (pièce 340)
[20] Au nom de son client, M. Miller demande à Monit de prolonger le bail du 1er novembre 1994 au 30 avril 1996 et d'inclure deux options de renouvellement additionnelles de six mois chacune tout en conservant les deux options de cinq ans déjà prévues dans le bail original. M. Miller avertit Monit qu'advenant son refus, TPC continuera à analyser d'autres solutions à long terme pour l'OACI.
[21] Le 27 février 1992, M. Kotler acquiesce à la demande de TPC et donne à ce dernier jusqu'au 30 juin pour confirmer l'acceptation de la prolongation du bail. Dans sa lettre, il mentionne à nouveau que Monit préfère conclure une entente à long terme et qu'elle est prête à commencer les rénovations immédiatement (pièce 355). Le 7 avril 1992, le journal La Presse publie un article intitulé « L'OACI pourrait déménager au WTC » (Centre de commerce mondial de Montréal, immeuble d'un autre promoteur) (pièce 385).
d) Premier appel d'offres - juin 1992
[22] Au mois de mai, TPC annonce dans les journaux qu'il recherche des offres pour des baux d'une durée de 20 à 35 ans dans le but de relocaliser l'OACI à compter du 1er mai 1996 ou avant. Les propositions doivent être reçues au plus tard le 15 juin 1992.
e) Propositions reçues
[23] À la date prévue, TPC reçoit 14 propositions de neuf promoteurs différents. Parmi celles-ci, figure l'offre de Monit pour un bail à compter du 1er novembre 1994 (pièce 443). Du 15 au 26 juin 1992, les propositions sont évaluées et un rapport est présenté à l'OACI. Le 29 du même mois, TPC accepte au nom du gouvernement, la prolongation du bail pour une durée de 18 mois ainsi que les deux options de renouvellement de six mois chez Monit (pièce 480).
f) Proposition de Monit non considérée
[24] Le 7 juillet 1992 (pièce 489), M. Miller écrit à M. Kotler pour l'informer que la proposition de Monit du 15 juin 1992 ne sera pas considérée. Deux raisons sont invoquées. D'une part, la décision ayant été prise de demeurer dans son immeuble jusqu'au 30 avril 1996, Monit n'a fait qu'une proposition pour un bail débutant le 1er novembre 1994, d'autre part, il s'agit d'une question de coût : les propositions les moins onéreuses sont celles dont le bail débute le 1er mai 1996.
g) Deuxième appel d'offres - septembre 1992
[25] Durant l'été, TPC décide d'annuler le premier appel d'offres parce que toutes les propositions ont été disqualifiées et celle de Monit n'a pas été retenue. On décide alors de faire un deuxième appel d'offres. Cette fois-ci, seuls ceux qui ont fait des propositions le 15 juin 1992 sont invités à participer.
[26] Le nouveau processus est mis en branle. Une visite obligatoire de l'immeuble Monit est organisée pour tous les participants et des rencontres individuelles sont fixées afin d'informer chacun d'eux des points forts et faibles de leur première proposition. Ce deuxième appel d'offres comprend de nouvelles catégories d'exigences et divise le processus en deux phases. Pour réussir la phase technique, les participants doivent obtenir un minimum de 70 % dans chacune des catégories. Ceux qui réussissent la première phase peuvent ensuite passer à la deuxième phase, soit, la financière. Des questions et réponses sont préparées afin que chaque participant puisse mieux comprendre le devis. Des addendas sont envoyés pour corriger, éclaircir ou annuler certaines dispositions de ce dernier.
[27] Après avoir reçu les propositions, dont celle de Monit, TPC fait parvenir des demandes d'éclaircissement aux proposants. Chacun soumet ses réponses au plus tard le 31 décembre 1992. L'évaluation des propositions a lieu durant les deux premières semaines de janvier 1993.
[28] Des dix propositions reçues, trois passent la première phase. Les promoteurs qui ont le droit de présenter une proposition financière sont Pomerleau pour un site, et Westcliff, pour deux sites.
[29] Le 24 mars 1993 (pièce 773), Monit reçoit une lettre de TPC l'informant que sa proposition est disqualifiée. Elle n'a pas obtenu 70 % dans les catégories suivantes : architecture, sécurité, ingénierie et fonctionnalité.
[30] Le 19 avril 1993, Monit décide d'intenter la présente poursuite en dommages. Malgré cela, le président de la compagnie écrit au ministre des Travaux publics le 29 et lui propose un bail de 35 ans aux mêmes termes et conditions que celles prévues dans le bail qui se termine en 1994. De plus, il s'engage à dépenser 15 millions de dollars pour rénover son immeuble afin de rencontrer les exigences de l'OACI (pièce 804). Il fait parvenir à tous les députés, aux ministres et au premier ministre canadien, une lettre expliquant la situation.
[31] Le 5 mai 1993, le ministre des Travaux publics répond au président de Monit qu'il n'interviendra pas dans le processus. En effet, les proposants qui ont réussi la première phase ont soumis des propositions financières et TPC est en train de les évaluer (pièce 812).
[32] Par la suite, TPC choisit la proposition qu'il estime être la meilleure, celle de la firme Westcliff. Des recommandations en ce sens sont faites au Conseil et à l'Assemblée de l'OACI, qui les acceptent, et le Conseil du Trésor donne son aval à la transaction. Un contrat est donc octroyé à Westcliff pour la construction d'un nouvel immeuble pour l'OACI.
[33] Le 29 mars 1994, TPC exerce une des options de renouvellement de six mois prévue dans le contrat de prolongation du bail original conclu avec Monit.
D) PRÉTENTIONS DES PARTIES
1) LA DEMANDERESSE
[34] La demanderesse convient qu'elle doit prouver une faute, des dommages et un lien de causalité. Dans les faits, TPC a commis plusieurs fautes envers Monit entre 1990 et 1992. Il faut se rappeler que l'OACI occupait 85 % de son immeuble en 1991 et 1992. Pendant ces années, la récession sévissait dans la région de Montréal, en particulier dans la location des immeubles. TPC n'était pas sans savoir qu'un déménagement de l'OACI entraînerait des conséquences financières désastreuses pour Monit. De très bonnes relations avaient été créées au cours des années entre l'OACI et Monit par l'entremise du comité de « gérance des baux » . Monit avait clairement indiqué à TPC qu'elle s'attendait à des négociations confidentielles et empreintes de bonne foi. TPC entretenait des relations d'affaires avec Monit depuis fort longtemps; il existait donc des engagements contractuels.
a) Le droit
i) Contexte juridique
A) Le droit applicable - Le recours au droit provincial
[35] Les lois provinciales qui régissent les actions entre particuliers s'appliquent aux poursuites en responsabilité délictuelle contre l'État fédéral. Cette règle découle des dispositions de la Loi sur la responsabilité civile de l'État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, c. C-50 qui incorpore les règles de droit applicables entre particuliers (Ministère de la Justice du Canada, La Couronne en droit canadien, Éditions Yvon Blais, 1992 à la page 405).
[36] « À moins d'indication contraire, [...], nul autre texte que le Code civil ne doit servir de droit commun, en droit privé, à la législation fédérale applicable au Québec. » (St-Hilaire c. Canada (Procureur général), [2001] 4 C.F. 289 (C.A.) au paragraphe 39. On retrouve aussi ce principe dans la Loi d'harmonisation no 1 du droit fédéral avec le droit civil, L.C. 2001, c. 4.
B) Le droit transitoire
[37] Comme les faits du présent litige ont eu lieu avant 1994, c'est le Code civil du Bas-Canada (C.c.B.-C.) qui s'applique. La jurisprudence antérieure en semblable matière a été codifiée avec la mise en vigueur du Code civil du Québec (C.c.Q.) (1994).
C) La nature du recours
[38] Qu'il s'agisse de responsabilité contractuelle ou délictuelle, les devoirs et les obligations sont les mêmes (Wabasso Ltd. c. National Drying Machinery Co., [1981] 1 R.C.S. 578 à la page 590.
D) La valeur des précédents de common law
[39] Citant doctrine et jurisprudence, la demanderesse plaide que les concepts de common law ne font pas tous autorité en droit civil québécois (Wabasso, précité).
[40] La demanderesse me demande de me distancier de l'arrêtMartel Buildings Ltd. c. Canada, [2000] 2 R.C.S. 860 car cette cause provient de l'Ontario. À titre d'exemple, l'obligation de négocier de bonne foi ne semble pas être reconnue dans cette cause, alors qu'elle l'est depuis fort longtemps dans la doctrine civiliste québécoise (B. Lefebvre, La bonne foi dans la formation du contrat, Éditions Yvon Blais, 1998 aux pages 114 et 117). D'ailleurs, l'auteur N. Rafferty critique l'approche de la Cour suprême sur cette question ( « Developments in Contract and Tort Law : the 2000-2001 Term » (2001), 15 S.C.L.R. (2d) 173 à la page 196) .
[41] Un autre exemple porte sur un concept inconnu en common law, le droit à l'indemnisation d'une perte purement économique. Selon la demanderesse, le droit civil québécois a quant à lui toujours reconnu que ce type de préjudice devait être indemnisé (D. Jutras, « Civil Law and Poor Economic Loss : What are we missing? » (1986-87) 12 Can. Bus. L.J. 295).
[42] En somme, les principes de common law qui ne sont pas compatibles avec le droit civil dans cet arrêt important de la Cour suprême ne devraient pas s'appliquer ici.
E) Fardeau de preuve
[43] Le fardeau de la preuve incombe à la demanderesse, selon la balance des probabilités. Cependant elle peut faire usage de présomptions de fait ou de droit pour alléger son fardeau.
[44] Les tribunaux québécois privilégient la règle voulant qu'une partie ne puisse tirer profit de son refus de fournir des éléments de preuve qui sont à sa connaissance. « En matière civile où l'objectif est la recherche de la vérité, une partie ne peut tirer profit de son refus de fournir des éléments à sa portée, nécessaires à la solution du litige. » (Kahn c. Toronto-Dominion Bank, [1997] R.R.A. 50 aux pages 56 et 57 (C.A. Qué.)).
b) Comportements fautifs antérieurs aux appels d'offres
i) Bonne foi
A) Assujettissement de la Couronne
[45] En matière contractuelle, les règles du droit civil régissent les rapports entre l'État et les particuliers. La bonne foi, principe universel, s'applique tant aux personnes physiques que morales.
B) Commentaires généraux
[46] La Cour suprême consacre le devoir de se conduire de bonne foi (Houle c. Banque canadienne nationale, [1990] 3 R.C.S. 122 à la page 145).
[47] Malgré l'absence de preuve d'intention malveillante ou malicieuse, il peut y avoir contravention à l'obligation d'agir de bonne foi (G.D.G. Environnement Ltée c. Zoecon Canada inc., J.E. 93-1255 (C.S.); J.-L. Baudouin et P.-G. Jobin, Les obligations, 5e éd., Éditions Yvon Blais, 1998 à la page 111).
[48] Cette obligation de bonne foi se traduit par des normes de comportement comme la loyauté, la collaboration, et le partage de l'information (Lefebvre, précité, aux pages 91 et 166) .
C) Bonne foi lors de négociations
[49] La bonne foi doit inspirer tous les actes juridiques et ce, à tout moment. (Lefebvre et Baudouin, précités).
ii) Rupture de pourparlers : fait générateur de responsabilité
A) Principe
[50] Les parties ne sont plus des tiers lorsqu'ils entrent en pourparlers. De cette situation naît des obligations; leurs violations constituent une faute génératrice de responsabilité. L'obligation de négocier de bonne foi est reconnue par les tribunaux du Québec (Hôtel de l'aéroport de Mirabel inc. c. Aéroports de Montréal, [2002] R.J.Q. 1721 (C.S.), confirmé par (2003) J.E. 2003-1606, (C.A.)).
[51] On ne doit pas rompre les négociations sans justification lorsqu'on a suscité chez le partenaire une confiance dans la conclusion d'un accord (Cie France Film inc. c. Imax Corp., J.E. 2002-5 (C.A.)).
B) Contexte particulier du bail
[52] Selon la demanderesse, le droit a évolué. Au départ, l'accent était mis sur la liberté de contracter. Certaines décisions maintenant sanctionnent une partie à un bail qui refuse de négocier de bonne foi son renouvellement. « En droit civil québécois, cependant, il faut négocier, (...) les conventions en toute bonne foi. » (Hôtel de l'aéroport de Mirabel inc., précité).
C) Comportements répréhensibles
[53] L'obligation de négocier de bonne foi interdit à une partie de s'engager dans un processus de négociations en sachant qu'il ne mènera à rien ou pour d'autres fins. Si généralement la bonne foi n'exige pas qu'on divulgue des négociations parallèles, il demeure toutefois des exceptions très importantes, selon lesquelles il est impératif d'informer le co-contractant qui croit à l'unicité des négociations ou qui pose une question à ce sujet (Lefebvre, précité, aux pages 144 et 145).
[54] Pour déterminer si une rupture est abusive, certains éléments factuels doivent être analysés, soit la longueur des négociations, la nature des documents échangés et la qualité des parties. L'existence de relations d'affaires antérieures jouent un rôle prépondérant. Le degré de confiance est alors augmenté (Lefebvre, précité, aux pages 117 et 118).
D) Nature de la responsabilité
[55] Le défaut de négocier entraîne une responsabilité extracontractuelle. Qu'il s'agisse d'un recours contractuel ou délictuel, les devoirs et obligations sont les mêmes.
iii) Transgression de l'obligation de renseignement
A) Commentaires généraux
[56] La victime d'une contravention à une obligation de renseignement peut choisir la réparation qu'elle préfère : elle peut procéder par action en nullité ou par action en dommages (Giovest inc. c. Place Brossard inc., [2000], R.D.I. 192 à la page 196 (C.A. Qué.). L'obligation de renseignement existe en matière de bail commercial (Gestion Solvic ltée c. Amusement Daniel inc., J.E. 96-298 à la page 11 (C.S.).
B) Paramètres de l'obligation de renseignement
[57] Les critères relatifs à l'obligation de renseignement sont énoncés par la Cour suprême dans l'arrêt Banque de Montréal c. Bail Ltée, [1992] 2 R.C.S. 554 à la page 586 : la connaissance, réelle ou présumée, de l'information par la partie débitrice de l'obligation de renseignement; la nature déterminante de l'information en question; l'impossibilité du créancier de l'obligation de se renseigner lui-même, ou la confiance légitime du créancier envers le débiteur.
[58] Cette obligation peut être atténuée par l'obligation qu'a une partie de se renseigner. Il faut toutefois que l'information soit accessible. L'expertise des parties peut également entrer en ligne de compte.
[59] Le devoir de se renseigner peut également être anéanti par la confiance qui s'est instaurée entre les parties.
[60] Le fait de transiger avec le gouvernement est d'ailleurs reconnu et a pour effet d'augmenter cette confiance (Grandmont et Fils Ltée c. Québec (Procureur général), [1996] R.J.Q. 1290 (C.S.)). La demanderesse allègue que TPC était dans une position privilégiée et aurait dû révéler à Monit la possibilité que l'OACI aille se loger ailleurs car il était difficile pour Monit de consentir en toute connaissance de cause au renouvellement à court terme du bail original.
iv) L'appropriation d'informations confidentielles
[61] À cause de l'existence de l'obligation de renseignement, il est usuel que les parties s'échangent des informations, qui peuvent souvent être de nature privée ou confidentielle. Deux comportements fautifs peuvent alors surgir. D'une part, lorsqu'une partie ne négocie que dans le but d'obtenir des informations privées; d'autre part, lorsqu'une partie se sert de cette information à mauvais escient ou en fait bénéficier un tiers (Lac Minerals Ltd. c. International Corona Resources Ltd., [1989] 2 R.C.S. 574).
c) Comportements fautifs lors des appels d'offres
i) Nature de l'appel d'offres
[62] Le recours au processus qu'est l'appel d'offres démontre le désir du gouvernement d'octroyer des contrats avec transparence et impartialité (P. Issalys et D. Lemieux, L'action gouvernementale, 2e éd., Éditions Yvon Blais, 2002 à la page 1016).
ii) Fondement : l'égalité des soumissionnaires
[63] Le principe inhérent à ce processus est l'égalité des soumissionnaires. La bonne foi doit toujours être présente. Plusieurs décisions de la Cour d'appel du Québec le confirment (Pavage L. Métivier inc. c. Beauport (Ville de), 2002 BE-960 (C.A.) à la page 2 et Entreprises Bon Conseil ltée c. Hydro-Québec, REJB 2002-32248 à la page 1 (C.A. Qué.)).
iii) Devoir d'agir avec équité et transparence
[64] Les tribunaux sanctionnent les organismes publics qui ne dévoilent pas toute l'information pertinente (Voltelec Inc. c. Corp. de l'hôpital Saint-Charles Borromée Inc., J.E. 90-1490 à la page 18 (C.S.), [1990] A.Q. no 1448 (C.S.) (QL), confirmé par [1995] A.Q. no 314 (C.A) (QL). Ce devoir de renseignement est d'autant plus important lorsqu'il existe des rapports antérieurs.
iv) L'obligation d'accepter une soumission conforme
[65] Malgré la présence d'une clause de réserve, la Cour suprême estime que le gouvernement a l'obligation de contracter avec un soumissionnaire conforme (M.J.B. Entreprises Ltd. c. Construction de Défense (1951) Ltée, [1999] 1 R.C.S. 619). Ce principe s'applique en droit civil (9071-8214 Québec inc. c. Roch Lessard 2000 inc., REJB 2001-25544 (C.A. Qué.) aux pages 2 et 3).
v) Une faute commise de bonne foi engendre la responsabilité
[66] La méconnaissance, même de bonne foi par l'auteur des règles relatives à l'appel d'offres doit être sanctionnée (J. P. Doyon ltée c. Trois-Rivières (Ville de), J.E. 96-2014 (C.S.) à la page 6 et Bau-Québec ltée c. Sainte-Julie (Ville de), [1999] R.J.Q. 2650 à la page 2654 (C.A.).
vi) Premier appel d'offres : le refus de négocier constitue une faute
[67] À la suite du premier appel d'offres, toutes les propositions ont été disqualifiées sauf celle de Monit. Une directive gouvernementale prévoyait qu'advenant le cas où une seule proposition rencontrait les exigences, le gouvernement devait négocier avec ce soumissionnaire (page 9, extraits de la pièce 1185A, Politiques et lignes directrices).
[68] Même si la directive n'a pas la même force que l'acte réglementaire, il n'en demeure pas moins qu'il s'agit d'une « règle de conduite » . La violation de cette règle est imputable à son auteur (M. Tancelin, Des obligations : actes et responsabilités, Wilson & Lafleur, 1997 à la page 316). La directive doit être prise en considération dans l'évaluation de ce que constitue un comportement raisonnable. La demanderesse plaide que, lorsque quelqu'un se fie à une directive, elle peut l'opposer à l'administration. Ceci rejoint la théorie de l'espoir raisonnable élaboré en droit administratif. D'ailleurs, dans les appels d'offres, la jurisprudence indique que les directives sont des éléments pertinents (Yves Germain Construction inc. c. Hydro-Québec, J.E. 2000-1658 (C.A.)).
[69] L'obligation de négocier fait partie des usages en semblables matières, et ne pas respecter cet usage peut constituer une faute (article 1457 C.c.Q. et article 1053 C.c.B.-C.).
[70] Le rejet en bloc de toutes les soumissions ne doit se faire que pour des motifs raisonnables. Même si l'existence de soumissions trop élevées peut constituer un motif raisonnable, en l'espèce, Monit n'avait pas adopté une position ferme puisqu'elle avait déjà manifesté à de nombreuses reprises son intention de négocier à la baisse les prix qu'elle avait proposés.
[71] Les tribunaux sanctionnent les autorités qui utilisent les appels d'offres pour privilégier une solution particulière ou qui fixent l'issue du concours dès le début du processus (La Reine c. Wilfrid Nadeau Inc., [1973] C.F. 1045 à la page 1046 (C.A.).
vii) Deuxième appel d'offres
A) Modification des critères
[72] En principe, les tribunaux refusent de s'ingérer dans l'analyse des critères, à moins que la preuve démontre un avantage à un soumissionnaire en particulier. Les éléments à considérer sont les suivants : 1) les facteurs utilisés n'étaient pas pertinents par rapport à l'objectif de la procédure; 2) les facteurs utilisés n'étaient pas connus des soumissionnaires; 3) les évaluateurs ont agi de manière inéquitable, discriminatoire ou de mauvaise foi dans l'évaluation des soumissions; 4) le résultat est entaché d'une erreur grossière ou entraîne un déni de justice (P. Giroux, C. Moffet, M.-C. Belleau, et D. Lemieux, Contrats des organismes publics québécois, Publications CCH/FM (feuilles mobiles), section 7-7701 à la page 1193).
B) Modification du contrat
[73] Étant donné qu'il s'agit d'un contrat avec l'administration, les modifications du contrat doivent respecter les limites du pouvoir contractuel (P. Lemieux, « Les récents développements en matière de contrats de l'administration » (1986) 16 R.D.U.S. 541 à la page 570). La jurisprudence accepte des modifications postérieures qui sont mineures ou accessoires. Toutefois, la modification n'est pas présumée mineure. On peut inférer qu'il y a eu faute dans l'attribution du contrat lorsque des propositions du soumissionnaire écarté jugées non conformes sont reprises par le soumissionnaire retenu (Tuyauterie Caribou Inc. c. Hôpital Louis-H. Lafontaine, J.E. 98-607 (C.S.) à la page 6, confirmé par REJB 2001-25347 (C.A.)).
[74] On peut également inférer la faute lorsque le rejet de la soumission n'est pas accompagné d'explication. Les tribunaux n'acceptent pas que les autorités administratives changent les règles pendant l'appel d'offres ou après coup.
[75] La Cour d'appel du Québec a refusé qu'une subvention postérieure soit octroyée au soumissionnaire choisi car cela n'avait pas été prévu ni dans les modalités d'appel d'offres ni dans la soumission (Cité de St-Romuald d'Etchemin c. S.A.F. Construction Inc., [1974] C.A. 411 (C.A. Qué.).
2) LA DÉFENDERESSE
[76] Citant plusieurs paragraphes de la déclaration amendée, la défenderesse souligne les allégations injustifiées de complot, d'injustice et d'inéquité soulevées par Monit. La défenderesse invoque aussi que la demanderesse se plaint que la défenderesse lui a caché des documents.
[77] Selon la défenderesse, des efforts énormes ont été effectués pour transmettre environ 20 000 pages de documents à la demanderesse. Même si la demanderesse s'est prévalue de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. 1985, c. A-1, elle n'a utilisé aucun document additionnel à ceux fournis.
[78] La défenderesse s'est acquittée de ses obligations malgré le droit à la confidentialité qu'elle possède à l'égard de certains documents. D'ailleurs, elle a révoqué son privilège sur plusieurs documents.
[79] Elle plaide aussi que plusieurs témoins, certains venant même de l'extérieur du pays, ont été appelés à la barre pour démontrer que les accusations sévères à l'endroit de la défenderesse sont non fondées.
[80] Comme le fardeau de preuve incombe à la demanderesse, celle-ci a failli à sa tâche et doit subir les conséquences du rejet de sa poursuite.
a) Droit applicable
[81] L'adjudication des contrats par l'État par le moyen d'appels d'offres relève du droit public et administratif, et la jurisprudence de common law s'applique ici. La défenderesse cite plusieurs auteurs, en particulier la juge Thérèse Rousseau-Houle, Les contrats de construction en droit public et privé, Montréal, Wilson & Lafleur, 1982.
b) Obligations applicables préalablement au processus d'appels d'offres
[82] La bonne foi est présumée et il faut présenter une preuve prépondérante pour l'écarter.
[83] Une partie n'a pas l'obligation d'entreprendre des négociations avec une autre partie et la défenderesse n'avait donc pas l'obligation de négocier avec la demanderesse.
[84] On doit faire une distinction entre l'obligation de négocier de bonne foi et l'obligation de négocier. L'obligation de négocier ne doit s'imposer qu'une fois que les pourparlers sont solidement amorcés (Lefebvre, précité, aux pages 114 à 120).
[85] Les discussions ou les négociations en vue de renouveler un bail ne peuvent forcer les parties à conclure un contrat. À tout événement, l'obligation de négocier de bonne foi et de ne pas rompre abusivement les négociations a été respectée en l'espèce. À l'appui de cette thèse, la défenderesse cite plusieurs auteurs ainsi que la décision Paul c. Vancouver International Airport Authority (2000), B.L.R. (3d) 135 (C.S.C.-B.).
[86] Le fait de présenter une soumission dans le cadre d'un appel d'offres constitue une renonciation ou une fin de non-recevoir à l'égard de tout prétendu droit découlant de rapports antérieurs (Affiliated F.M. Insurance Co. c. Symons General Insurance Co., [1990] R.J.Q. 2421 (C.A.); Gabias c. Mainville (1922), 33 B.R. 32 (C.A. Qué.); Stevenson c. Brique Champlain Ltée, [1943] B.R. 196 (C.A. Qué.); E.R. c. A.T., [2001] R.J.Q. 691 (C.S.); J.C. c. B.V., [2001] R.J.Q. 1051 (C.S.); Robichaud c. Panneton, [1989] R.J.Q. 1267 (C.S.)).
[87] L'obligation de renseignement ne s'étend pas à l'information que le co-contractant possède déjà ou à laquelle il peut avoir accès en se comportant avec prudence et diligence.
(J.L. Baudouin et P.G. Jobin, Les obligations, 5e éd., Éditions Yvon Blais, 1998 aux pages 314 et 315; Lefebvre, précité, aux pages 171 à 175; Canada c. Covex, J.E. 98-198 (C.S.); Paul c. Vancouver International Airport Authority, précité, Hughes Land Co. c. Manitoba (Minister of Government Services (1991), 72 Man. R. (2d) 215 (Q.B.)).
c) Principes applicables aux d'appels d'offres
[88] Le document d'appel d'offres peut conférer à son auteur une grande discrétion dans l'évaluation des soumissions, pourvu que soit respecté le devoir de traiter équitablement et sur un pied d'égalité tous les soumissionnaires (Martel, précité).
[89] L'auteur de l'appel d'offres dispose d'une discrétion quant à la conformité des soumissions et il n'appartient pas au tribunal de substituer son évaluation à celle de l'évaluateur à moins d'une preuve de mauvaise foi ou d'un manque d'objectivité manifeste de sa part (Gestion Complexe Cousineau (1989) Inc. c. Canada (Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux) (1995), 90 F.T.R. 214 (C.F. 1re inst.), confirmé par [1995] 2 C.F. 694 (C.A.); Halifax Shipyard Ltd. c. Canada (Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux) (1996), 113 F.T.R. 58 (C.F. 1re inst.)).
[90] L'auteur de l'appel d'offres qui négocie avec un seul des soumissionnaires viole le principe de l'égalité des soumissionnaires (J. Pineau et S. Gaudet, Théorie des obligations, 5e éd., Éditions Thémis 2001 à la page 76; G.P. Allard, « Les droits des autres soumissionnaires et la modification du contrat administratif » (1996), 10 R.J.E.U.L. à la page 109; A. Langlois, L'adjudication des contrats municipaux par voie de soumissions, 2e éd., Éditions Thémis 1994 aux pages 173 à 175; P. Giroux, L. Moffet et D. Lemieux, Contrats des organismes publics québécois, Publ. C.C.H., no 5-450).
[91] Une clause de réserve selon laquelle ni la soumission la plus basse ni aucune soumission ne sera nécessairement retenue fait en sorte que l'auteur de l'appel d'offres n'est pas tenu d'accepter la soumission conforme la plus basse (Martel, précité; M.J.B. Enterprises c. Construction de défense, précité; Bau-Québec ltée c. Sainte-Julie (Ville de), précité).
[92] L'auteur de l'appel d'offres n'est pas tenu de permettre au soumissionnaire de fournir une explication ou de se faire entendre (Lapointe c. A.M.A.R.C., [1992] R.J.Q. 1321 (C.S.); Northeast Marine Services c. Administration de pilotage de l'Atlantique, [1995] 2 C.F. 132 (C.A.); Halifax Shipyard Ltd. c. Canada, précité; Cegeco Construction Ltée c. Ouimet, [1991] A.C.F. no 1144 (C.F. 1re inst.) (QL)).
[93] L'auteur de l'appel d'offres peut demander des clarifications afin d'écarter une ambiguïté (Gestion Complexe Cousineau (1989) Inc. c. Canada, précité; Assn. des pêcheurs propriétaires des Îles-de-la-Madeleine c. Canada, [1996] A.C.F. no 113 (1re inst.) (QL).
[94] Une directive gouvernementale n'a pas force de loi et ne saurait créer des droits en faveur des tiers (M. Filion, « Le pouvoir discrétionnaire de l'administration exercé sous forme de normes administratives: les directives » , (1979) 20 C. de D. 855 aux pages 867, 889 et 892; P. Garant, Droit administratif , volume 1, 4e éd., Éditions Yvon Blais, 1996 aux pages 395 et 396; R. Dussault et L. Borgeat, Traité de droit administratif, t. 1, 2e éd., P.U.L., 1984 aux pages 418 à 430).
[95] La soumission la plus basse peut être rejetée si son prix est trop élevé (Bernier Lecomte inc. c. Verdun (Ville de), J.E. 2002-1551 (C.S.)).
[96] Avec une justification raisonnable, l'auteur d'un appel d'offres peut rejeter toutes les soumissions et lancer un deuxième appel d'offres. Parmi ces justifications raisonnables, l'on compte le prix trop élevé des soumissions reçues, la nécessité de corriger une ambiguïté dans les documents d'appel d'offres ou une modification des conditions de l'appel d'offres (Beauchesne c. Bécancour (Ville de), J.E. 84-631 (C.A.); Community Enterprises Limited c. La corporation de la Ville d'Acton Vale, [1970] C.A. 747 (C.A. Qué.); J.R. Proulx et fils inc. c. Municipalité du village de Baie-Trinité, 98BE-526 (C.S. Qué.); Boless inc. c. Université du Québec à Hull, J.E. 92-1746 (C.S.); Centre Routier inc. c. St-Luc de Matane (Corp. municipale de la paroisse de), J.E. 92-513 (C.S.); Lepage c. Visitation-de-la-Bienheureuse-Vierge-Marie, J.E. 83-29 (C.S.); La Compagnie d'assurances du Québec c. La Ville de Charlesbourg, J.E. 83-568 (C.S.); Transport Déchex Inc. c. Saint-Hubert (Ville de), J.E. 82-855 (C.S.); Fontaine et Fils inc. c. Ville de Ste-Hyacinthe (1979), 11 M.P.L.R. 51; Glenview Corporation c. Canada (Ministre des Travaux publics) (1990), 34 F.T.R. 292 (C.F. 1re inst.)).
[97] Le dépôt d'une soumission lors d'un deuxième appel d'offres constitue une renonciation à tout prétendu droit découlant du premier appel d'offres (Les Entreprises d'électricité Adamik Inc., c. Les Constructions Sicor Inc., (8 décembre 1992), 500-05-000379-907 (C.S.); Lavigueur c. Municipalité de Ste-Clothilde de Chateauguay, (10 novembre 1989), 760-05-000477-891 (C.S.); Jourdain c. Grand-mère (Corp. de la Ville de), J.E. 83-328 (C.S.); Tétreault et Frères Ltée c. Les Commissaires d'écoles pour la municipalité de la cité de Lachine, (26 février 1969), 597,470 (C.S.).
[98] Le maître de l'ouvrage peut apporter des modifications au contrat. À plus forte raison il peut le faire lorsqu'une clause de l'appel d'offres le prévoit (P. Lemieux, Les contrats de l'administration fédérale, provinciale et municipale, R.D.U.S., 1981 aux pages 280, 281 et 291; Rousseau-Houle, précité, à la page 260; Adricon Ltée c. d'East Angus (Ville de), [1978] 1 R.C.S. 1107; Whistler Service Park Ltd. c. Whistler (Resort Municipality), [1990] B.C.J. no 1546 (C.S.C.-B.) (QL).
d) Lien de causalité
[99] Le soumissionnaire qui conteste l'adjudication du contrat doit prouver par prépondérance de preuve qu'il aurait obtenu le contrat si l'auteur de l'appel d'offres n'avait pas commis une faute (Toitures Quatre-Saisons inc. c. Casiloc Inc., J.E. 2003-1195 (C.S.); Bernier Lecomte inc. c. Ville de Verdun, précité; Hypertec Syst