Harper c. Canada (Procureur général)

Harper c. Canada (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2004-05-18
Référence neutre
2004 CSC 33
Recueil
[2004] 1 RCS 827
Numéro de dossier
29618
Juges
McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.
En appel de
Alberta
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 29618
Contenu de la décision
Harper c. Canada (Procureur général), [2004] 1 R.C.S. 827, 2004 CSC 33
Procureur général du Canada Appelant
c.
Stephen Joseph Harper Intimé
et
Procureur général de l’Ontario, procureur général du Québec,
procureur général du Manitoba, Democracy Watch et Organisation
nationale anti-pauvreté, Environment Voters, division de
l’Alliance animale du Canada, et John Herbert Bryden Intervenants
Répertorié : Harper c. Canada (Procureur général)
Référence neutre : 2004 CSC 33.
No du greffe : 29618.
2004 : 10 février; 2004 : 18 mai.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour, LeBel, Deschamps et Fish.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté d’expression — Élections fédérales — Publicité électorale faite par les tiers — Plafonds de dépenses — Obligations d’attribution, d’enregistrement et de divulgation — Période d’interdiction de publicité — Les dispositions qui régissent la publicité faite par les tiers et celles qui interdisent à ceux-ci de faire de la publicité le jour du scrutin portent-elles atteinte à la liberté d’expression? — Dans l’affirmative, l’atteinte est-elle justifiée? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b) — Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9, art. 323 , 350 , 351 , 352 à 357 , 359 , 360 , 362 .
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit de vote — Élections fédérales — Publicité électorale faite par les tiers — Plafonds de dépenses — Obligations d’attribution, d’enregistrement et de divulgation — Période d’interdiction de publicité — Les dispositions qui régissent la publicité faite par les tiers et celles qui interdisent à ceux-ci de faire de la publicité le jour du scrutin portent-elles atteinte au droit de vote? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 3 — Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9, art. 323 , 350 , 351 , 352 à 357 , 359 , 360 , 362 .
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté d’association — Élections fédérales — Publicité électorale faite par les tiers — Plafonds de dépenses — Les dispositions régissant la publicité faite par les tiers portent-elles atteinte à la liberté d’association? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 2d) — Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9, art. 351 , 356 , 357(3) , 359 , 362 .
L’intimé a sollicité un jugement déclaratoire portant que les par. 323(1) et (3), les art. 350 à 360 et l’art. 362 de la Loi électorale du Canada sont inopérants parce qu’ils violent les al. 2b) et d) et l’art. 3 de la Charte canadienne des droits et libertés . L’article 350 limite à 3 000 $ et 150 000 $ respectivement les dépenses de publicité électorale susceptibles d’être engagées par des tiers dans une circonscription donnée et à l’échelle nationale; l’art. 351 interdit aux individus ou aux groupes de se diviser ou d’agir de concert pour esquiver les plafonds susmentionnés; les art. 352 -357 , 359 -360 et 362 obligent les tiers à mentionner leur nom dans toute publicité électorale émanant d’eux, à nommer un agent financier et un vérificateur et à s’enregistrer auprès du directeur général des élections; l’art. 323 interdit aux tiers de faire de la publicité le jour du scrutin. Le juge de première instance a conclu que les art. 350 et 351 contrevenaient à première vue aux al. 2b) et d) de la Charte et que leur validité ne pouvait être sauvegardée par application de l’article premier de ce texte. La Cour d’appel a confirmé l’inconstitutionnalité des art. 350 et 351 et elle a également invalidé les art. 323 , 352 -357 , 359 -360 et 362 , pour le motif qu’ils « doivent connaître le même sort, puisqu’ils forment un tout ».
Arrêt (la juge en chef McLachlin et les juges Major et Binnie sont dissidents en partie) : Le pourvoi est accueilli. Les dispositions attaquées de la Loi électorale du Canada sont constitutionnelles.
Les juges Iacobucci, Bastarache, Arbour, LeBel, Deschamps et Fish : L’actuel régime de publicité électorale des tiers a été instauré par le Parlement à la suite de l’arrêt Libman de notre Cour. L’objectif primordial des plafonds de dépenses consiste à assurer l’équité électorale en appuyant la diffusion égale des points de vue par la limitation de la publicité électorale des tiers, qui sont des participants influents dans le processus électoral. Ce modèle électoral égalitaire vise à faire en sorte que ceux qui souhaitent participer au débat électoral puissent le faire à armes égales, permettant ainsi aux électeurs d’être mieux informés. La Cour d’appel a eu tort de considérer globalement les dispositions relatives au plafonnement des dépenses des tiers. Malgré la cohérence interne du régime, ses diverses composantes existent de façon autonome et la constitutionnalité de chaque groupe de dispositions doit être examinée séparément.
Les plafonds prescrits par l’art. 350 à l’égard des dépenses de publicité électorale des tiers violent le droit à la liberté d’expression politique garanti par l’al. 2b) de la Charte mais non le droit de vote protégé par l’art. 3 . Le droit de participer utilement au processus électoral garanti par l’art. 3 de la Charte ne saurait être assimilé à l’exercice du droit à la liberté d’expression. Il s’agit de deux droits distincts, qui doivent être conciliés. Suivant l’art. 3 , le droit de participer utilement au processus électoral ne se limite pas à élire des députés, mais il emporte aussi pour chaque citoyen celui de voter de manière éclairée. En l’absence de plafonnement des dépenses, il est possible aux mieux nantis ou à un certain nombre de personnes ou de groupes mettant leurs ressources en commun et agissant de concert de dominer le débat politique, privant ainsi leurs adversaires de la possibilité raisonnable de s’exprimer et d’être entendus et réduisant la capacité des électeurs d’être informés adéquatement de tous les points de vue. En conséquence, l’égalité dans le discours politique s’impose pour assurer une participation utile au processus électoral et, en définitive, pour renforcer le droit de vote. Ce droit ne garantit donc pas celui de débattre ou de s’exprimer sans entrave ni limite dans le cadre des élections. Toutefois, le plafonnement des dépenses doit être soigneusement adapté, de façon que les candidats, les partis politiques et les tiers puissent communiquer leur message à l’électorat; l’application de limites trop restrictives risque d’affaiblir l’aspect informationnel du droit de vote. Dans la présente affaire, l’art. 350 ne porte pas atteinte au droit de chaque citoyen de jouer un rôle important dans le processus électoral.
Le préjudice auquel le Parlement veut remédier en l’espèce est l’iniquité électorale. Vu les difficultés que présente l’évaluation de ce préjudice, l’existence d’une appréhension raisonnée que l’absence de limites applicables à la publicité électorale faite par les tiers serait source d’iniquité électorale suffit. De plus, les facteurs contextuels incitent globalement à témoigner de la déférence envers le Parlement dans l’examen de la question de savoir si ces limites sont justifiées dans le cadre d’une société libre et démocratique. Bien que le droit de s’exprimer politiquement soit un aspect fondamental de la liberté d’expression et commande un haut degré de protection constitutionnelle, il existe néanmoins un risque que la publicité politique puisse servir à manipuler ou opprimer les électeurs. Le Parlement devait mettre en équilibre les droits et privilèges de tous les participants au processus électoral. L’établissement de cet équilibre présente des difficultés évidentes et, comme c’est au Parlement qu’il appartient de choisir le modèle électoral applicable au Canada et vu les nuances que requiert intrinsèquement la mise en œuvre de ce modèle, les tribunaux doivent entreprendre l’analyse de la justification avec toute la déférence qui s’impose.
Les limites prescrites par l’art. 350 sont justifiées au sens de l’article premier de la Charte . Bien que l’équité électorale soit l’objectif primordial du plafonnement des dépenses de publicité électorale faites par les tiers, réduits à leur plus simple expression, les objectifs poursuivis par le régime se résument à trois choses : (1) favoriser l’égalité dans le débat politique; (2) protéger l’intégrité du système de financement applicable aux candidats et aux partis; (3) maintenir la confiance des électeurs dans le processus électoral. À la lumière des constatations de la Commission Lortie, qui constituent le principal élément de preuve dans le présent dossier, ces trois objectifs sont urgents et réels. L’article 350 satisfait également au critère de la proportionnalité. Premièrement, les limites applicables aux dépenses de publicité des tiers possèdent un lien rationnel avec ces trois objectifs. Elles empêchent les personnes qui disposent de ressources financières importantes et sont capables de dépenser sans limite au titre de la publicité de dominer le débat électoral au détriment d’autres personnes, elles créent un équilibre entre les ressources financières de chaque candidat ou parti politique et elles renforcent la perception selon laquelle le processus électoral est substantiellement équitable, du fait qu’il permet un degré raisonnable d’égalité entre les citoyens désireux d’y prendre part. Deuxièmement, l’art. 350 porte une atteinte minimale au droit à la liberté d’expression. Aucune restriction ne s’applique à la publicité faite par les tiers avant le début de la période électorale. En dehors de cette période, les limites à l’intervention des tiers dans la vie politique n’existent pas. Tout individu ou groupe peut dépenser ou annoncer librement pour faire connaître ses vues ou pour convaincre autrui. En outre, la définition de « publicité électorale » à l’art. 319 ne vise que la publicité associée à un candidat ou à un parti. Les plafonds établis à l’art. 350 donnent aux tiers la possibilité de communiquer leur message aux électeurs sans écraser les candidats, les partis politiques ou d’autres tiers. Ils empêchent les voix des nantis de dominer le débat politique. Troisièmement, les effets bénéfiques de l’art. 350 , c’est-à-dire le fait qu’il favorise l’accès au système électoral et l’équité de celui-ci, en plus d’accroître la confiance des Canadiens dans ce système, l’emportent sur l’effet préjudiciable de cette disposition, qui permet aux tiers de mener des campagnes informatives mais pas nécessairement persuasives.
L’article 351 est une disposition accessoire à l’art. 350 et il vise d’abord et avant tout à préserver l’intégrité du régime de plafonnement des dépenses établi par cet article. L’article 351 ne viole ni la liberté d’expression, ni le droit de vote ni la liberté d’association. Relativement à cette dernière liberté, l’art. 351 n’empêche pas des personnes de s’associer dans la poursuite d’un but commun, mais il interdit plutôt aux personnes ou groupes de se livrer à une activité précise, c’est-à-dire esquiver les plafonds fixés à l’art. 350 à l’égard des dépenses de publicité électorale des tiers.
L’article 323 enfreint le droit à la liberté d’expression en interdisant aux tiers de diffuser de la publicité le jour du scrutin. Bien que cet article touche également l’aspect informationnel du droit de vote, il ne contrevient pas à l’art. 3 de la Charte , puisqu’il n’a aucun effet préjudiciable sur l’information diffusée à l’électorat. La violation de l’al. 2b) peut être justifiée par application de l’article premier. L’objectif visé par l’art. 323 — donner aux intéressés l’occasion de réagir à toute publicité électorale potentiellement trompeuse — constitue un objectif urgent et réel. Cet article a un lien rationnel avec l’objectif susmentionné et il ne crée qu’une atteinte minimale. La période d’interdiction ne dure qu’environ 20 heures et l’interdiction vise seulement la publicité. Il n’a pas été établi que la période d’interdiction de publicité avait des effets préjudiciables.
Parce qu’ils ont pour effet de restreindre l’expression politique de ceux qui ne se conforment pas au régime, les art. 352 -357 , 359 -360 et 362 ont pour effet de limiter la liberté d’expression de ces personnes. Ces dispositions ne violent toutefois pas l’art. 3 , car elles renforcent le droit de vote. La violation de l’al. 2b) est justifiée au sens de l’article premier. Les dispositions susmentionnées favorisent les objectifs urgents et réels suivants : assurer la mise en œuvre et le respect des plafonds de dépenses de publicité électorale des tiers; mettre à la disposition des électeurs l’information électorale pertinente. Les articles en question sont rationnellement liés au premier objectif. Les obligations de divulgation renforcent la transparence du processus électoral et sont en outre rationnellement liées au second objectif. Les articles 352 -357 , 359 -360 et 362 n’entraînent qu’une atteinte minimale au droit à la liberté d’association. Les obligations de divulgation varient selon la somme dépensée au titre de la publicité électorale, et les renseignements personnels exigés des donateurs sont minimaux. Les effets bénéfiques des mesures contestées l’emportent sur leurs effets préjudiciables. En renforçant la transparence du processus électoral et en accroissant l’imputabilité des tiers, ces obligations découragent l’évitement des plafonds applicables aux tiers, en plus de rehausser la confiance des Canadiens dans leur système électoral. À l’opposé, les effets préjudiciables de ces mesures sont minimaux.
La juge en chef McLachlin et les juges Major et Binnie (dissidents en partie) : Les plafonds prescrits par l’art. 350 de la Loi électorale du Canada à l’égard des dépenses de publicité électorale des tiers ne respectent pas les garanties reconnues par l’al. 2b) de la Charte et sont, de ce fait, invalides. Ces plafonds ont pour effet d’empêcher les citoyens de communiquer efficacement leurs opinions sur les enjeux pendant une campagne électorale. Ce refus de permettre aux citoyens de communiquer efficacement porte atteinte à un aspect de la liberté d’expression qui mérite la plus grande protection — le discours politique. L’article 350 place hors d’atteinte des « tiers » la possibilité de communiquer efficacement à la radio et à la télévision leurs vues sur les enjeux électoraux, limitant leurs messages à une diffusion locale modeste. L’expression efficace des idées devient ainsi l’apanage des partis politiques enregistrés et de leurs candidats.
Parce que les citoyens se trouvent dans l’impossibilité d’organiser des campagnes publicitaires nationales efficaces dans les journaux, à la radio et à la télévision, les seuls messages que les électeurs peuvent voir et entendre de manière soutenue au cours d’une campagne électorale sont ceux émanant des partis politiques. Le droit d’un citoyen d’avoir des opinions auxquelles n’adhère aucun parti enregistré et de les faire valoir est essentiel au débat efficace sur lequel repose notre démocratie, et il constitue un aspect fondamental de la garantie relative à la liberté d’expression. Toute limite assortissant ce droit doit être justifiée, au sens de l’article premier de la Charte , par une démonstration claire et convaincante qu’elle sert un objectif valide, qu’elle ne va pas trop loin et qu’elle a pour effet non pas d’affaiblir le processus démocratique mais bien plutôt de le renforcer. Constituent des objectifs urgents et réels dans une démocratie libérale le fait de favoriser l’équité électorale en assurant l’égalité de chaque citoyen à l’occasion des élections, d’empêcher les voix des plus fortunés d’étouffer celles d’autres personnes et de maintenir la confiance du public dans le système électoral.
Toutefois, l’atteinte portée au droit à la liberté d’expression n’est pas proportionnée à ces objectifs. Il n’y a aucune preuve étayant l’existence d’un lien entre les plafonds de dépenses imposés au citoyen et l’équité électorale, et les dispositions législatives ne portent pas atteinte au droit à la liberté d’expression d’une manière modérée et soigneusement adaptée aux buts visés. Ces limites auxquelles sont assujettis les citoyens reviennent virtuellement à leur interdire toute participation au débat politique pendant la période électorale, sauf par l’entremise des partis politiques. Tout comme dans l’arrêt Libman, le procureur général n’a pas démontré que des limites aussi draconiennes soient nécessaires pour répondre aux risques qui, dit-on, existeraient.
L’article 351 est invalide, puisqu’il se rattache exclusivement aux plafonds de dépenses fixés à l’art. 350 . L’interdiction prescrite par l’art. 323 à l’égard de la publicité électorale le jour du scrutin porte atteinte à l’al. 2b) de la Charte , mais elle est justifiée au sens de l’article premier, constituant une mesure raisonnable dans le cadre d’une société libre et démocratique. Les dispositions énoncées aux art. 352-357, 359-360 et 362 de la Loi qui obligent les citoyens à s’enregistrer auprès du directeur général des élections, à mentionner leur nom dans les publicités et à divulguer le nom de leurs membres et la nature de leurs dépenses contribuent à la réalisation des objectifs de transparence du processus électoral et d’exercice éclairé du droit de vote. En conséquence, les atteintes aux droits garantis par l’al. 2b) sont justifiées au sens de l’article premier.
Jurisprudence
Citée par le juge Bastarache
Arrêts appliqués : Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; Renvoi : Circonscriptions électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876; Figueroa c. Canada (Procureur général), [2003] 1 R.C.S. 912, 2003 CSC 37; RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; arrêts critiqués : Somerville c. Canada (Attorney General) (1996), 184 A.R. 241; Pacific Press c. British Columbia (Attorney General), [2000] 5 W.W.R. 219, 2000 BCSC 248; arrêts mentionnés : National Citizens’ Coalition Inc. c. Attorney General of Canada (1984), 32 Alta. L.R. (2d) 249; R. c. Butler, [1992] 1 R.C.S. 452; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2; R. c. Nova Scotia Pharmaceutical Society, [1992] 2 R.C.S. 606; Dunmore c. Ontario (Procureur général), [2001] 3 R.C.S. 1016, 2001 CSC 94; Office canadien de commercialisation des œufs c. Richardson, [1998] 3 R.C.S. 157; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927.
Citée par la juge en chef McLachlin et le juge Major (dissidents en partie)
Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569; R. c. Guignard, [2002] 1 R.C.S. 472, 2002 CSC 14; R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Reference re Alberta Statutes, [1938] R.C.S. 100; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Figueroa c. Canada (Procureur général), [2003] 1 R.C.S. 912, 2003 CSC 37; S.D.G.M.R., section locale 558 c. Pepsi-Cola Canada Beverages (West) Ltd., [2002] 1 R.C.S. 156, 2002 CSC 8; T.U.A.C., section locale 1518 c. KMart Canada Ltd., [1999] 2 R.C.S. 1083; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; Red Lion Broadcasting Co. c. Federal Communications Commission, 395 U.S. 367 (1969); Martin c. City of Struthers, 319 U.S. 141 (1943); Kleindienst c. Mandel, 408 U.S. 753 (1972); United States c. Dellinger, 472 F.2d 340 (1972); Somerville c. Canada (Attorney General) (1996), 184 A.R. 241; Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876; R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; R. c. Butler, [1992] 1 R.C.S. 452; RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), d), 3 .
Déclaration universelle des droits de l’homme, A.G. Rés. 217 A (III), Doc. A/810 N.U., p. 71 (1948).
Loi électorale du Canada, S.C. 1974, ch. 5.
Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9, art. 319 , 323 , partie 17, 350, 351, 352-357, 359, 360, 362, 496, 500, 501.
Loi électorale du Canada, L.R.C. 1985, ch. E-2, art. 259.1(1) [aj. 1993, ch. 19, art. 112], 259.2(2) [idem].
Pacte international relatif aux droits civils et politiques, R.T. Can. 1976 no 47.
Doctrine citée
Canada. Comité des dépenses électorales. Rapport du Comité des dépenses électorales. Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1966.
Canada. Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis. Pour une démocratie électorale renouvelée : Rapport final. Ottawa : La Commission, 1991.
Feasby, Colin. « Libman v. Quebec (A.G.) and the Administration of the Process of Democracy under the Charter : The Emerging Egalitarian Model » (1999), 44 R.D. McGill 5.
Fiss, Owen M. The Irony of Free Speech. Cambridge : Harvard University Press, 1996.
Johnston, Richard. « The Volume and Impact of Third-Party Advertising in the 1988 Election », preliminary study. University of British Columbia, December 1990.
Johnston, Richard, et al. Letting the People Decide : Dynamics of a Canadian Election. Montreal : McGill-Queen’s University Press, 1992.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (2002), 14 Alta. L.R. (4th) 4, 223 D.L.R. (4th) 275, 320 A.R. 1, [2003] 8 W.W.R. 595, [2002] A.J. No. 1542 (QL), 2002 ABCA 301, qui a confirmé un jugement de la Cour du Banc de la Reine (2001), 93 Alta. L.R. (3d) 281, 295 A.R. 1, 9 W.W.R. 650, [2001] A.J. No. 808 (QL), 2001 ABQB 558. Pourvoi accueilli, la juge en chef McLachlin et les juges Major et Binnie sont dissidents en partie.
Graham R. Garton, c.r., et Kirk Lambrecht, c.r., pour l’appelant.
Alan D. Hunter, c.r., Eric P. Groody et David H. de Vlieger, pour l’intimé.
Daniel Guttman et Michel Y. Hélie, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Jean-Yves Bernard et Jean-Vincent Lacroix, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Eugene B. Szach, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
David Baker et Faisal Bhabha, pour les intervenantes Democracy Watch et l’Organisation nationale anti-pauvreté.
Peter F. M. Jones, pour l’intervenante Environment Voters, division de l’Alliance animale du Canada.
John Herbert Bryden, en personne.
Version française des motifs de la juge en chef McLachlin et des juges Major et Binnie rendus par
1 La Juge en chef et le juge Major (dissidents en partie) — La Cour a à maintes reprises déclaré que la démocratie libérale exige la libre expression des opinions politiques et que le discours politique représente un aspect fondamental de la liberté d’expression garantie par la Charte canadienne des droits et libertés . Elle a jugé que la liberté d’expression emporte le droit de tenter de convaincre par la discussion pacifique. Elle a en outre fait remarquer que le processus électoral est le principal moyen permettant au citoyen ordinaire de participer au débat public qui façonne notre société. La Cour doit maintenant décider si ces objectifs légitimes sont réalisés par des dispositions législatives qui, dans les faits, privent le citoyen ordinaire de son droit d’exprimer utilement et efficacement ses opinions politiques pendant la campagne qui précède une élection fédérale.
2 Les dispositions litigieuses fixent, à l’égard des dépenses publicitaires engagées par les citoyens — appelés les tiers —, des plafonds si bas que ces tiers ne peuvent discuter efficacement des enjeux électoraux avec leurs concitoyens pendant les campagnes électorales. Concrètement, ces mesures signifient que seuls les partis enregistrés et leurs candidats peuvent communiquer efficacement leur message pendant la période électorale, puisqu’ils jouissent de plafonds beaucoup plus élevés. Ce refus de permettre aux citoyens de communiquer efficacement porte atteinte à un aspect de la liberté d’expression qui mérite la plus grande protection — le discours politique. Tout comme dans l’arrêt Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569, cette atteinte a essentiellement pour effet de nier concrètement la liberté d’expression, et elle dépasse de beaucoup les limites requises pour répondre à la menace voulant que le discours des citoyens étouffe les autres discours politiques. En conséquence, les dispositions législatives en question ne respectent pas les garanties reconnues par la Charte et sont, de ce fait, invalides.
I. Plafonnement des dépenses des citoyens
A. L’effet des dispositions législatives litigieuses
3 La Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9 , assujettit à certaines limites les dépenses publicitaires que peuvent faire les particuliers ou groupes. Ces derniers ne sont autorisés à dépenser qu’un maximum de 3 000 $ dans un district électoral donné, jusqu’à concurrence de 150 000 $ à l’échelle nationale. L’article 350 prévoit ce qui suit :
350. (1) Il est interdit aux tiers, pendant la période électorale relative à une élection générale, de faire des dépenses de publicité électorale dépassant, au total, 150 000 $.
(2) Du total visé au paragraphe (1), il est interdit aux tiers de dépenser, au total, plus de 3 000 $ pour favoriser l’élection d’un ou de plusieurs candidats ou s’opposer à l’élection d’un ou de plusieurs candidats, dans une circonscription donnée, notamment_:
a) en les nommant;
b) en montrant leur photographie;
c) en les identifiant par la mention de leur appartenance politique;
d) en prenant une position sur une question à laquelle ils sont particulièrement associés.
L’alinéa 350(2)d) est particulièrement restrictif. Il interdit aux particuliers de dépenser plus que la somme prescrite à l’égard de toute question à laquelle un candidat est « particulièrement associé ». Les candidats à une élection sont généralement associés à un large éventail d’opinions touchant un grand nombre de questions. La preuve démontre que les plafonds prévus empêchent les citoyens de communiquer efficacement leurs opinions pendant une campagne électorale.
4 Ces plafonds empêchent les citoyens de recourir aux médias nationaux pour communiquer efficacement leurs idées. D’après le témoignage du directeur général des élections, il en coûte environ 425 000 $ pour faire publier une seule fois une annonce pleine page dans les principaux journaux du Canada. Le directeur général des élections connaît personnellement le coût d’une telle annonce à l’intention des Canadiens, ayant lui‑même eu recours à cette méthode pour les informer des modifications apportées à la Loi électorale du Canada avant la dernière élection fédérale. Le fait que le directeur général des élections n’aurait pas été en mesure de communiquer cette importante modification législative aux Canadiens s’il avait été assujetti — à l’instar des autres Canadiens — au plafond global de 150 000 $ imposé par les dispositions législatives en cause en dit long sur l’effet de celles‑ci.
5 Les plafonds ne permettent pas non plus aux citoyens de communiquer par la poste. Dans certaines circonscriptions électorales, le tarif prescrit par Postes Canada pour les envois en nombre s’élève à plus de 7 500 $, situation qui empêche concrètement les citoyens d’y lancer une campagne postale sans excéder le plafond de 3 000 $.
6 La limite de 3 000 $ par circonscription se trouve en outre réduite du fait de l’existence du plafond national de 150 000 $, lequel empêche les citoyens de dépenser 3 000 $ dans chacune des 308 circonscriptions électorales du Canada. Ce plafond national réduit effectivement la somme maximale de 3 000 $ par circonscription. Il place tout simplement hors d’atteinte des « tiers » la possibilité de communiquer efficacement leur message à la radio et à la télévision à l’intérieur des circonscriptions ou dans l’ensemble du pays.
7 En respectant les limites prescrites, il est possible à un citoyen de faire paraître des annonces dans un journal local de sa circonscription. Il peut faire imprimer des circulaires et ensuite les distribuer manuellement ou les afficher dans des endroits en vue. Il peut écrire aux éditeurs des journaux régionaux et nationaux en espérant que ses lettres soient publiées. Ces moyens, ainsi que d’autres, peuvent lui permettre de rejoindre un nombre limité de personnes à l’échelle locale. Il ne peut toutefois pas faire connaître efficacement sa position à ses concitoyens dans l’ensemble du pays de la même manière que le font habituellement ceux qui entendent transmettre ce genre de messages — c’est‑à‑dire au moyen d’envois postaux et de publicité dans les médias régionaux et nationaux. Le message du citoyen fait l’objet d’une diffusion locale modeste, si bien que l’expression efficace d’idées à l’échelle locale, régionale et nationale devient l’apanage des partis politiques enregistrés et de leurs candidats.
8 Les statistiques comparatives font bien ressortir l’insuffisance de ces plafonds. La limite applicable aux dépenses publicitaires des citoyens à l’échelle nationale représente 1,3 pour 100 de celle imposée aux partis politiques. En Grande-Bretagne, pays beaucoup moins étendu géographiquement, ce ratio atteint environ 5 pour 100. On fait valoir que le plafond britannique s’applique à différents types de publicité et sur une plus longue période, mais l’écart demeure néanmoins important.
9 Il est par conséquent clair que le plafonnement des dépenses que prescrit la Loi électorale du Canada empêche les citoyens de communiquer efficacement à leurs concitoyens leurs opinions sur les enjeux électoraux, les restreignant plutôt à des communications locales d’envergure limitée. En ce sens, le plafonnement des dépenses constitue une atteinte grave à la liberté d’expression politique. Le procureur général du Canada invoque trois raisons pour justifier cette restriction en tant que limite raisonnable dans une société libre et démocratique au sens de l’article premier de la Charte : garantir l’égalité de tous les citoyens à l’occasion des élections; empêcher les voix des plus fortunés d’étouffer celles des autres; maintenir la confiance dans le système électoral. Il s’agit en l’espèce de décider si ces justifications sont fondées.
B. L’atteinte à la liberté d’expression est‑elle justifiée?
(1) La gravité de l’atteinte
10 Il est impossible de décider si une atteinte à un droit est justifiée sans s’interroger sur la gravité de cette atteinte. Notre jurisprudence sur la garantie relative à la liberté d’expression établit que certaines formes d’expression sont plus importantes que d’autres et que, de ce fait, elles méritent une plus grande protection. Autrement dit, certaines restrictions à la liberté d’expression sont plus facilement justifiables.
11 Le discours politique — forme d’expression en cause dans le présent pourvoi — représente la forme d’expression la plus importante et la plus protégée. Il constitue un aspect fondamental de la garantie relative à la liberté d’expression; voir R. c. Guignard, [2002] 1 R.C.S. 472, 2002 CSC 14, par. 20; R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2, par. 23; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877, par. 92; Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139, p. 175; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326, p. 1336; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927, p. 968.
12 Le droit des citoyens de discuter de certaines idées et d’en débattre représente le fondement même de la démocratie; voir Reference re Alberta Statutes, [1938] R.C.S. 100, p. 145-146. Pour cette raison, la Cour suprême du Canada a constamment protégé le droit de chaque citoyen de participer au débat politique. Comme l’a dit le juge en chef Dickson dans R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697, p. 764, « [l]’État ne saurait en conséquence entraver l’expression d’une opinion politique ni la condamner sans nuire jusqu’à un certain point au caractère ouvert de la démocratie canadienne et au principe connexe de l’égalité de tous. »
13 L’alinéa 2b) de la Charte vise non seulement à garantir aux partis enregistrés le droit de s’exprimer, mais également à garantir le même droit à tout citoyen. Le droit de tout citoyen de participer aux discussions démocratiques a été reconnu par le juge Iacobucci qui, s’exprimant alors pour la Cour, a précisé la portée de l’art. 3 dans l’arrêt Figueroa c. Canada (Procureur général), [2003] 1 R.C.S. 912, 2003 CSC 37, par. 26 :
L’article [3] ne fait pas état de la composition du Parlement ou de l’assemblée législative au terme de l’élection, mais uniquement du droit de tout citoyen à un certain degré de participation au processus électoral. Il ressort donc du texte même de l’art. 3 que l’élément central de cette disposition est le droit de tout citoyen de participer au processus électoral. Il en découle que le droit de tout citoyen de participer à la vie politique du pays revêt une importance fondamentale dans une société libre et démocratique et que l’art. 3 doit être interprété d’une manière propre à faire en sorte que la teneur de ce droit de participation corresponde à l’importance de la participation individuelle à l’élection des députés dans un État libre et démocratique. Définir l’objectif de cette disposition en fonction du droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral, et non en fonction de la composition du Parlement ou de l’assemblée législative au terme de l’élection, protège davantage contre les interprétations trop restrictives le droit de participation que garantit expressément l’art. 3 . [Nous soulignons.]
14 Permettre concrètement aux intéressés d’exprimer des opinions impopulaires et minoritaires — auxquelles les partis politiques peuvent ne pas souscrire — est essentiel à une démocratie délibérative. L’objectif doit être d’introduire dans l’arène politique les opinions de tous les citoyens, pour qu’elles puissent être considérées, et ce peu importe si, en définitive, elles sont acceptées ou rejetées. On ne peut pas restreindre la liberté de s’exprimer sur la place publique simplement parce qu’on juge le message déplaisant ou le messager désagréable (Figueroa, précité, par. 28) :
Plus simplement, un large débat politique permet à notre société de demeurer ouverte et de bénéficier d’une vaste gamme d’idées et d’opinions. [. . .] À son tour, cette situation en sorte fait non seulement que les décideurs disposent d’une vaste gamme de solutions, mais également que la politique sociale tient compte des besoins et des intérêts d’un large éventail de citoyens.
La participation au débat politique « constitue [. . .] le principal moyen permettant au citoyen ordinaire de participer au débat public qui précède l’établissement de la politique sociale »; voir Figueroa, par. 29.
15 Le droit de participer au débat politique se veut un droit à une participation efficace — soit le droit pour tout citoyen de jouer un rôle « significatif » dans le processus démocratique, pour citer de nouveau l’arrêt Figueroa. Dans Comité pour la République du Canada, précité, p. 250, la juge McLachlin a dit que l’al. 2b) vise à protéger « l’intérêt qu’a le citoyen à communiquer efficacement son message au public » (nous soulignons). Dans le même arrêt, le juge en chef Lamer a dit qu’« [i]l faut donc comprendre que l’individu a intérêt à transmettre ses idées en un lieu qui, de par la présence d’interlocuteurs, favorisera la dissémination efficace de ses propos » (nous soulignons); voir Comité pour la République du Canada, p. 154.
16 La faculté de s’exprimer concrètement sur la place publique perd son sens si elle ne s’accompagne pas de la faculté de tenter de persuader ses concitoyens par le débat et la discussion. Il s’agit de l’essence même du discours politique rationnel. La liberté d’expression doit permettre au citoyen d’exprimer son avis sur l’avenir de la collectivité et de la nation, de plaider en faveur d’un changement en pratiquant l’art de la persuasion dans l’espoir d’améliorer son propre sort et même le paysage social, politique et économique en général; voir S.D.G.M.R., section locale 558 c. Pepsi-Cola Canada Beverages (West) Ltd., [2002] 1 R.C.S. 156, 2002 CSC 8, par. 32; T.U.A.C., section locale 1518 c. KMart Canada Ltd., [1999] 2 R.C.S. 1083, par. 43.
17 La liberté d’expression protège non seulement celui qui communique le message, mais aussi celui qui le reçoit. Le public — en tant que spectateurs, auditeurs et lecteurs — a le droit d’être informé sur l’administration de l’État, à défaut de quoi il ne peut voter de façon éclairée; voir Edmonton Journal, précité, p. 1339-1340. Ainsi, la Charte protège autant celui qui s’exprime que celui qui l’écoute; voir Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712, p. 766-767.
18 Ce droit n’est pas exclusif au Canada. Le droit à l’information est consacré dans la Déclaration universelle des droits de l’homme, A.G. Rés. 217 A (III), Doc. A/810 N.U., p. 71 (1948), et dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, R.T. Can. 1976 no 47, conventions dont le Canada est signataire. Aux États-Unis, les auditeurs jouissent du même droit; voir Red Lion Broadcasting Co. c. Federal Communications Commission, 395 U.S. 367 (1969), p. 390; Martin c. City of Struthers, 319 U.S. 141 (1943), p. 143. Dans l’arrêt Kleindienst c. Mandel, 408 U.S. 753 (1972), p. 775, les propos suivants, tirés des motifs de dissidence du juge Marshall, s’appliquent autant au Canada que chez nos voisins du Sud :
[traduction] [L]e droit de parler et celui d’écouter — y compris le droit d’informer autrui et d’être soi-même informé sur des questions d’intérêt public — font inextricablement partie du [Premier amendement]. La liberté de parler et celle d’écouter sont inséparables; elles sont les deux côtés d’une même médaille. Mais la médaille elle-même représente le processus de réflexion et de discussion. L’activité par laquelle le locuteur devient l’auditeur, et vice versa, dans l’essentiel processus d’échange d’idées est le moyen indispensable pour découvrir et répandre la vérité politique. [Références omises.]
19 La Loi électorale du Canada compromet le droit des électeurs d’écouter en les privant d’un élément essentiel à leur réflexion individuelle et collective : les commentaires et les analyses de fond sur les enjeux politiques de l’heure. Le plafonnement des dépenses nuit à la capacité des citoyens de communiquer entre eux sur la place publique et dans les médias en période électorale, et il limite la diversité des points de vue soumis à l’appréciation de l’électorat. Parce que les citoyens se trouvent dans l’impossibilité d’organiser des campagnes publicitaires nationales efficaces dans les journaux, à la radio et à la télévision, les seuls messages que les électeurs peuvent voir et entendre de manière soutenue au cours d’une campagne électorale sont ceux émanant des partis politiques.
20 Il est clair que le droit en cause revêt une importance vitale pour la démocratie canadienne. Dans le régime démocratique de l’ancienne Athènes, tous les citoyens pouvaient se rencontrer et discuter de vive voix des questions de l’heure. Dans notre démocratie moderne, il nous est impossible de converser individuellement avec chacun de nos concitoyens. La communication de notr