Canada (Procureur général) c. Telbani

Canada (Procureur général) c. Telbani
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2012-04-23
Référence neutre
2012 CF 474
Numéro de dossier
T-1645-10
Notes
Une correction fut apportée le 9 janvier 2014
Décision rapportée
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date: 20120423
Dossier : T-1645-10
Référence : 2012 CF 474
Ottawa (Ontario), le 23 avril 2012
En présence de monsieur le juge Simon Noël
ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
HANI AL TELBANI
et
défendeur
COMITÉ DE SURVEILLANCE
DES ACTIVITÉS DE RENSEIGNEMENT
DE SÉCURITÉ
intervenant
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
L’introduction
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision rendue le 8 septembre 2010 par le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité [« CSARS » ou « Comité »] sous la signature du membre, l’honorable Denis Losier [« le membre »]. Le CSARS a déterminé que lorsqu’il enquête une plainte contre des activités du Service canadien du renseignement de sécurité [« SCRS » ou « Service »], dont celle de Monsieur Hani Al Telbani [« M. Telbani »], il a compétence pour entendre des arguments et trancher des questions de droit reliés à la Charte des droits et libertés [« Charte »]. Le statut d’intervenant fut accordé au Comité pour discuter de la juridiction. L’intimé n’a pas soumis de mémoire écrit. Il est d’accord avec les arguments du Comité et la décision de celui-ci.
[2] Aux fins d’une bonne compréhension des présents motifs, on retrouve ci-dessous le plan suivi pour répondre à cette demande de contrôle judiciaire:
Le plan
Pages
▪ L’introduction
1
▪ Le plan
2
I. Le contexte
4
II. Le sommaire de la décision à l’étude
6
A. Compétence dans le cadre du mandat législatif du CSARS
6
B. Compétence en vertu de l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982
7
C. Compétence en vertu de l’article 24 de la Charte canadienne des droits
et libertés
8
III. Les questions en litige
9
IV. La norme de contrôle applicable
9
V. La position des parties
10
VI. La Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité et le rôle du
CSARS
11
A. La Loi et le rôle du CSARS
12
(1) Le Service canadien du renseignement de sécurité
12
(2) L’inspecteur général
13
(3) Le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité
13
B. La brève revue de la jurisprudence traitant du CSARS
20
C. L’approche à suivre selon la jurisprudence pour trancher la question en
litige au présent dossier
27
VII. L’analyse
30
Est-ce que le CSARS est un tribunal compétent pour faire enquête sur les allégations du défendeur selon lesquelles ses droits constitutionnels garantis par la Charte ont été violés, et ce, aussi bien au sens du paragraphe 24(1) de la Charte que du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982?
31
A. Il n’y a pas de pouvoir exprès, mais y a-t-il un pouvoir tacite?
31
(1) Pour mener à bien sa mission législative, le CSARS doit trancher des
questions de droit
35
(2) L’interaction du CSARS avec les autres composantes du système administratif est un autre indice permettant de percevoir un pouvoir tacite de trancher des questions de droit
47
(3) Le CSARS est une instance juridictionnelle
51
(4) Certaines considérations pratiques à commenter
61
B. Le législateur n’a pas soustrait l’application de la Charte à la compétence du CSARS
67
C. La réparation précise recherchée peut être accordée par le CSARS selon la
LSCRS
68
VIII. La conclusion
71
A. Les frais
74
▪ L’ordonnance
75
[3] Comme la lecture des présents motifs le montrera, il y a répétition. Tenant compte des facteurs d’analyse mis de l’avant dans R c Conway, 2010 CSC 22, [2010] 1 RCS 765 [Conway] pour encadrer l’analyse et répondre à la question à l’étude, les répétitions sont nécessaires étant donné la grille d’analyse à suivre.
I. Le contexte
[4] M. Telbani a présenté une mise en demeure au directeur du SCRS en date du 19 juin 2008 relativement aux agissements de deux agents du Service. Il allègue que ces agents l’ont visité à son domicile, sont entrés dans sa résidence sans mandat ni permission et se sont conduits de manière intimidante et menaçante envers lui, et ce, en violation de ses droits fondamentaux garantis par les articles 7, 9 et 10 de la Charte. Un rapport du SCRS aurait également été préparé et transmis au ministre des Transports, de l’Infrastructure et des Collectivités dans le but de faire inscrire son nom sur une liste de personnes précisées, soit une liste de personnes interdites de vol [« la liste »] (une « no-fly list »).
[5] M. Telbani réclamait en conséquence que le Service reconnaisse sa responsabilité et répare les violations commises, entre autres, en annulant tout rapport préjudiciable ayant pu être rédigé à son endroit, en prenant les mesures nécessaires pour que son nom soit retiré de la liste et en communiquant une offre d’indemnisation pour les préjudices moraux et matériels subis.
[6] Dans une lettre en date du 27 juin 2008, la directrice adjointe par intérim du SCRS a indiqué que les allégations de M. Telbani ont été examinées et qu’il a été déterminé qu’il n’y avait pas matière à donner suite aux demandes exigées.
[7] Le 11 juillet 2008, M. Telbani a transmis une plainte au CSARS en vertu de l’article 41 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, LRC 1985, ch C-23 [« la Loi » ou « la LSCRS »] dans laquelle il demandait une enquête afin d’établir et de reconnaître la responsabilité du SCRS pour le traitement décrit dans la mise en demeure et que le CSARS recommande au Service d’entreprendre les réparations qui y étaient exigées.
[8] À la réception de la plainte, le CSARS a invité les parties à déposer leurs observations écrites quant à sa compétence pour faire enquête. Le Service ne s’est pas prévalu de cette occasion tandis que M. Telbani a transmis ses observations le 19 septembre 2008.
[9] Le 10 décembre 2008, le CSARS a déterminé qu’il avait compétence pour enquêter sur la plainte puisque celle-ci portait sur des activités du Service et n’était pas frivole, vexatoire, sans objet ou entachée de mauvaise foi, le tout en conformité avec l’article 41 de la Loi.
[10] Le 23 mars 2009, lors d’une conférence téléphonique préparatoire, le SCRS a indiqué qu’il s’opposait à la compétence du CSARS d’entendre des arguments relatifs à la Charte et qu’il souhaitait une audition pour traiter de la question. Le Service a fourni des observations écrites à ce sujet le 12 juin 2009 et M. Telbani a fait de même le 3 août 2009, où il a également retiré une partie des allégations faisant l’objet de sa plainte.
[11] Le 7 octobre 2009, au début de l’audition de la plainte, le CSARS a proposé d’entendre l’ensemble de la preuve avant de se prononcer sur sa compétence en matière de la Charte. Toutefois, M. Telbani a indiqué que sa plainte était fondée sur le bris de ses droits constitutionnels et que si le Comité n’avait pas compétence en matière de la Charte, il n’y aurait plus de plainte à faire entendre. Les parties ont donc présenté une demande conjointe selon laquelle le Comité se devait de trancher la question de compétence avant de procéder à l’enquête.
[12] Le CSARS a accepté la demande des parties et l’audition a été ajournée afin de permettre aux parties de déposer des prétentions écrites portant uniquement sur la compétence du Comité. Suite aux dépôts de ces documents, le CSARS a rendu une décision en date du 8 septembre 2010, dans laquelle il conclut avoir compétence pour enquêter sur des allégations et trancher des questions de droit portant sur la Charte. Cette décision est le sujet du présent contrôle judiciaire.
II. Le sommaire de la décision à l’étude
[13] Dans une décision de 20 pages, le membre Losier résume d’abord la plainte, les procédures suivies et les prétentions des parties. Il enclenche ensuite l’analyse de la compétence du CSARS en résumant les deux types de réparations disponibles en cas de violation de la Charte, soit celles offertes par l’article 24 de la Charte en cas d’acte inconstitutionnel et par le paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 lorsqu’il est question d’une disposition inconstitutionnelle (R c Ferguson, 2008 CSC 6 aux paras 59-61, [2008] 1 RCS 96).
A. Compétence dans le cadre du mandat législatif du CSARS
[14] Le membre Losier examine d’abord l’argument de M. Telbani selon lequel il n’y a pas lieu d’entamer une analyse fondée sur les réparations recherchées, car il est seulement question de savoir si, dans le cadre du mandat législatif du CSARS, le Comité a compétence pour faire enquête sur les actes reprochés au Service. Pour les motifs qui suivent, le membre Losier est d’avis que le Comité a la compétence, dans le cadre de son mandat législatif, pour enquêter une plainte qui soulève la violation de droits constitutionnels prévus par la Charte.
[15] Il note que la plainte répond aux exigences de l’article 41 de la Loi et qu’après enquête faite en vertu de ce même article, le Comité est mandaté à rendre « un rapport contenant ses conclusions et les recommandations qu’il juge indiquées » (alinéa 52(1)a) de la Loi). Il note aussi que le CSARS a pour mandat selon l’article 40 de la Loi « de veiller à ce que les activités du Service soient conduites conformément à la présente loi, à ses règlements et aux instructions du ministre visées au paragraphe 6(2), et qu’elles ne donnent pas lieu à l’exercice par le Service de ses pouvoirs d’une façon abusive ou inutile » (Rapport du CSARS au paragraphe 35 et voir aussi l’article 40 de la Loi). Il souligne ensuite que les instructions du ministre prévoient que « [l]e gouvernement et la population du Canada s’attendent […] à ce que le Service exerce ses fonctions en respectant le principe de la primauté du droit et les droits et libertés garantis aux Canadiens par la [« Charte »] » (Rapport du CSARS au paragraphe 35). Il lui apparait donc essentiel que le Comité soit investi du pouvoir d’appliquer la Charte afin d’accomplir le mandat qui lui a été confié par le législateur. Le contraire obligerait les plaignants de faire valoir leurs droits devant des forums différents, ce qui irait à l’encontre des directions de la Cour suprême du Canada [« Cour suprême »] à ce que les Canadiens puissent faire valoir leurs droits constitutionnels devant le tribunal le plus accessible, sans devoir engager des procédures parallèles.
[16] Finalement, le membre Losier complète cette partie de l’analyse en s’appuyant sur Omary c Canada (Procureur général), 2010 CF 335, [2010] ACF 388 [Omary] pour affirmer qu’en accueillant la demande de contrôle judiciaire dans cette affaire, « la Cour fédérale a implicitement reconnu […] la compétence du Comité de se prononcer sur des questions de Charte puisque les allégations soulevées par le plaignant dans cette affaire portent notamment sur la violation de ses droits constitutionnels garantis par la Charte » (rapport du CSARS au paragraphe 40).
B. Compétence en vertu de l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982
[17] Le membre Losier note qu’à première vue, les allégations soulevées dans la plainte de M. Telbani suggèrent que seul le paragraphe 24(1) de la Charte est en question, mais que puisqu’il doit trancher la question de compétence sans enquête et donc sans contexte factuel, il croyait bon également se prononcer sur la compétence du Comité en vertu de l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982.
[18] Il entreprend ensuite l’analyse de la compétence telle que précisé dans l’arrêt Nouvelle-Écosse (Workers’ Compensation Board) c Martin, 2003 CSC 54, [2003] 2 RCS 504 [Martin]. Pour la première question, c’est-à-dire si le CSARS a la compétence explicite ou implicite de trancher des questions de droit découlant de l’application d’une disposition législative, il conclut qu’à la lumière des facteurs dans Martin, le Comité aurait une compétence implicite. Premièrement, il est d’avis que la mission confiée au CSARS nécessite que ce dernier examine et se prononce sur des questions de droit, dont celles mettant en cause l’application de la Charte, afin d’accomplir efficacement son rôle de surveillance du SCRS. Deuxièmement, afin d’écarter la décision Cooper c Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1996] 3 RCS 854, [1996] ACS 115 [Cooper], selon laquelle la Commission canadienne des droits de la personne [« CCDP »] n’avait pas compétence pour se prononcer sur des questions de droit constitutionnel, il distingue le rôle du Comité. Troisièmement, il souligne que l’examen des plaintes se fait lors d’audiences quasi judiciaires. Finalement, il est d’avis que le Comité a la capacité d’examiner des questions de droit découlant de l’application d’une disposition législative et que le SCRS n’a pas réfuté la présomption que cette compétence s’applique également à la Charte.
C. Compétence en vertu de l’article 24 de la Charte canadienne des droits et libertés
[19] Appliquant la démarche proposée par la Cour suprême dans Conway, précité, aux paras 81 et 82, le membre Losier note d’abord qu’il avait déjà conclu dans son analyse de l’article 52 que le Comité a compétence pour se prononcer sur des questions de droit, dont la Charte, et qu’il n’y avait aucune indication que le législateur ait voulu soustraire son application de cette compétence. Quant à la question de savoir si le CSARS peut accorder la réparation précise demandée eu égard au régime législatif applicable, il trace un parallèle avec une réparation de nature déclaratoire telle que celle émise dans l’arrêt Canada (Premier ministre) c Khadr, 2010 CSC 3 aux paras 46-47, [2010] 1 RCS 44 [Khadr] et affirme que « le pouvoir de conclure et de faire des recommandations prévu à l’article 52 de la [Loi] peut être caractérisé comme une réparation qui tient compte du contexte particulier dans lequel le Comité exerce ses fonctions » (rapport du CSARS au paragraphe 87). Il est donc d’avis que les réparations demandées dans la plainte, c’est-à-dire que le Comité fasse enquête et identifie et recommande au SCRS de prendre les moyens nécessaires, s’il y a lieu, pour réparer les violations de la Charte, sont celles que le législateur a voulu que le CSARS puisse accorder eu égard à son régime législatif.
III. Les questions en litige
[20] La question en litige peut se résumer ainsi:
Est-ce que le CSARS est un tribunal compétent pour faire enquête sur les allégations du défendeur selon lesquelles ses droits constitutionnels garantis par la Charte ont été violés, et ce, aussi bien au sens du paragraphe 24(1) de la Charte que du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982?
IV. La norme de contrôle applicable
[21] Puisque la décision du CSARS concerne une question de droit et de compétence, les parties s’entendent que la norme de contrôle applicable en l’espèce est celle de la décision correcte. Bien que cette question exige du CSARS qu’il interprète sa propre loi constitutive, et que la Cour suprême a indiqué que dans de tels cas la déférence est habituellement de mise (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 au paragraphe 54, [2008] 1 RCS 190 [Dunsmuir]), comme nous le verrons, l’analyse établie pour trancher cette question requiert bien plus qu’une simple analyse de la LSCRS. De plus, la Cour suprême a énoncé de façon claire qu’un tribunal administratif « ne peut s’attendre à aucune retenue judiciaire à l’égard de ses décisions en matière constitutionnelle » (Cuddy Chicks Ltd c Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 RCS 5, au para 17, [1991] ACS 42 [Cuddy Chicks]) et que ses décisions fondées sur la Charte sont donc assujetties au contrôle judiciaire suivant la norme de la décision correcte (Martin, précité, au para 31). Il revient donc à cette Cour d’entreprendre une nouvelle analyse de la question et en cas de désaccord, sa conclusion doit se substituer à celle du Comité (Dunsmuir, précité, au para 50).
V. La position des parties
[22] Le procureur général affirme que le CSARS n’a pas compétence pour trancher des questions de droit ou faire enquête sur des allégations portant sur la Charte, ni compétence au sens du paragraphe 24(1) de la Charte, et ne peut invalider des dispositions législatives en vertu du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982. Pour sa part, le CSARS prend le contre-pied.
[23] Adressant la compétence du CSARS d’après la Loi, le procureur général souligne que le CSARS n’a pas de compétence inhérente, qu’il ne peut outrepasser le cadre du mandat que lui confère sa loi habilitante et que celle-ci ne lui confère pas le pouvoir de trancher des questions de droit constitutionnel ni même de droit général. Selon lui, le CSARS est un organisme d’enquête qui joue un rôle consultatif en formulant des recommandations, mais qu’il n’exerce aucune fonction juridictionnelle et qu’il n’est pas un tribunal judiciaire compétent.
[24] Le procureur général souligne notamment l’arrêt Thomson c Canada (Sous-ministre de l’Agriculture), [1992] 1 RCS 385 au paragraphe 25, 89 DLR (4th) 218 [Thomson], où le juge Cory a tenu les propos suivants au sujet des recommandations faites sous l’article 42 de la Loi: « La recommandation du comité est un rapport présenté comme étant digne d’acceptation. Elle sert à garantir l’authenticité des renseignements sur lesquels le sous-ministre fonde sa décision et lui donne l’avantage d’une seconde opinion, rien de plus ». Le procureur général s’appuie également sur une décision semblable dans l’arrêt Omary, précité, aux paragraphes 25, 28 et 33, pour affirmer que rien dans la Loi ne permet de penser qu’à l’issue d’une enquête menée en vertu de l’article 41, le CSARS est appelé à appliquer des dispositions de la Loi ou encore des normes tirées d’autres lois, y compris la Charte. Quant aux obligations et pouvoirs procéduraux attribués au CSARS en vertu de la Loi, le procureur général avance qu’ils ne permettent nullement de conclure à une compétence pour trancher des questions de droit.
[25] Le Comité reconnaît que ses recommandations ne sont pas exécutoires. Toutefois, il invoque ses fonctions d’enquête et de surveillance accordées par l’article 38 de la Loi et souligne son pouvoir très large de déterminer sa procédure, conféré par l’article 39 de la Loi et reconnu par cette Cour dans Omary, précité, au paragraphe 20 ainsi que dans Al Yamani c Canada (Solliciteur général), [1996] 1 CF 174 au paragraphe 19, [1995] ACF 1453 [Al Yamani]. Il avance surtout que dans le cadre de son mandat, il se doit d’interpréter des lois et de formuler des conclusions de droit et mixtes de droit et de fait (Al Yamani au para 57 et Omary aux paras 17-18). Les autres arguments des parties, soulevés dans le cadre du test élaboré par la Cour suprême dans l’arrêt Conway, précité, seront considérés dans la section « VII. L’analyse » de ces motifs.
VI. La Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité et le rôle du CSARS
[26] Avant d’aborder l’analyse de la question à l’étude, il est important de bien comprendre la LSCRS et le rôle attribué au CSARS. Il sera aussi utile de faire un survol de la jurisprudence impliquant le CSARS et de revoir ensuite celle qui relate le test établi par la Cour suprême et les critères à prendre en considération pour trancher la question en litige dans le présent dossier.
A. La Loi et le rôle du CSARS
[27] La LSCRS a comme préoccupation ultime la protection de la sécurité nationale tout en préservant les droits individuels. On y retrouve trois parties (une quatrième est devenue désuète suite à l’examen parlementaire qui a eu lieu à la fin des années 80).
(1) Le Service canadien du renseignement de sécurité
[28] La première partie de la Loi crée le SCRS, organisme civil d’intelligence. Ses fonctions principales sont la collecte d’informations et de renseignements sur les activités dont il existe des motifs raisonnables de soupçonner qu’elles constituent des menaces envers la sécurité du Canada (article 12), les évaluations de sécurité (article 13), le rôle de conseiller aux ministres sur les questions de sécurité du Canada (article 14) et la collecte d’informations reliées aux États étrangers (article 16).
[29] Pour articuler ces fonctions, le SCRS peut conclure des ententes avec des gouvernements étrangers et leurs corps policiers, les gouvernements provinciaux, les corps policiers du Canada (articles 13 et 17) et obtenir des mandats (articles 21 et suivants). Ces mandats sont toutefois assujettis aux exigences législatives que l’on retrouve à la partie II de la Loi sous le titre « Contrôle judiciaire » et ce sont les juges désignés par le Juge en chef de la Cour fédérale qui assument cette tâche.
[30] La partie III de la Loi, intitulée « Surveillance », comprend quant à elle deux volets: Le premier décrit le rôle de l’inspecteur général, qui fait rapport à l’exécutif et le deuxième volet celui du CSARS, qui fait rapport à l’exécutif, au Parlement et au plaignant.
(2) L’inspecteur général
[31] Les fonctions de l’inspecteur général sont de s’assurer que le SCRS agit conformément à ses règles et politiques internes, de surveiller ses activités opérationnelles et de confirmer le tout par l’entremise de certificats (article 30). Après avoir reçu rapport du directeur du SCRS, l’inspecteur général fait à son tour rapport au ministre des études qu’il fait et des certificats qui résultent de son travail (article 33). L’inspecteur général a accès à l’information détenu par le Service, sauf l’information confidentielle du Conseil privé de la Reine (article 31). Je note que le CSARS a non seulement ce pouvoir, mais a également droit à l’information détenue par l’inspecteur général (article 39). Lorsque le ministre reçoit les rapports du directeur du SCRS et les certificats de l’inspecteur général, il doit les acheminer au Comité dans les plus brefs délais (paragraphe 33(3)).
(3) Le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité
[32] Le CSARS est composé d’un président et de deux à quatre membres choisis parmi les membres du Conseil privé de la Reine pour le Canada (ceux qui ne font pas partie du Sénat ou de la Chambre des communes) suite à des consultations entre le premier ministre, le chef de l’opposition et les chefs des partis ayant au moins douze députés (paragraphe 34(1)). Les membres et le personnel du CSARS sont liés par des règles de sécurité et ils doivent prêter le serment d’allégeance, inclus en annexe à la LSCRS, au même titre que le directeur et les employés du SCRS (articles 10 et 37).
[33] Les fonctions du CSARS sont à trois volets: (1) le Comité surveille la façon dont le SCRS accomplit ses tâches; (2) il fait effectuer ou accomplit lui-même des recherches dans le but de s’assurer que le SCRS n’exerce pas ses pouvoirs de manière abusive ou encore inutile; et (3) il enquête sur les plaintes dirigées contre le SCRS, les refus d’une habilitation de sécurité et les rapports provenant de la Loi sur la citoyenneté, LRC 1985, ch C-29 [« Loi sur la citoyenneté »] ou de la Loi canadienne sur les droits de la personne, LRC 1985, ch H-6 [« Loi sur les droits de la personne »] (article 38 de la LSCRS).
[34] Les fonctions de surveillance du CSARS couvrent l’ensemble des fonctions du SCRS: il doit examiner les rapports du directeur du Service, les certificats de l’inspecteur général, les instructions du ministre, les ententes avec les gouvernements et les corps policiers, les rapports au ministre concernant les présumés agissements illicites d’employés et les règlements du SCRS; il doit surveiller les demandes des ministres à l’appui des mandats concernant la conduite des affaires internationales du Canada; et il doit compiler et analyser des statistiques reliées aux opérations du Service (alinéa 38a) et ses sous-alinéas).
[35] Comme il a été mentionné ci-dessus, les fonctions d’enquête du CSARS prennent leurs origines non seulement de la LSCRS, mais aussi de la Loi sur la citoyenneté et la Loi sur les droits de la personne. Un lien commun justifie l’implication du Comité sous ces trois lois: le travail du SCRS est en jeu. Premièrement, le CSARS enquêtera si une plainte est déposée contre les activités du SCRS ou si un individu se voit refuser une habilitation de sécurité aux fins d’emploi dans la fonction publique ou bien un contrat de service ou de bien en raison d’un refus d’une habilitation de sécurité (articles 41 et 42). Deuxièmement, le CSARS fera enquête lorsque le ministre de la Citoyenneté et de l’immigration saisit le Comité d’un rapport où il est d’avis que l’intéressé ne devrait pas être ou devenir citoyen canadien car il existe des motifs raisonnables de croire soit qu’il se livrera à des activités constituant une menace à la sécurité du Canada ou qu’il fait partie d’activités criminelles organisées punissables par voie de mise en accusation au terme d’une loi fédérale (article 19 de la Loi sur la citoyenneté). Dernièrement, la Commission canadienne des droits de la personne peut aussi référer une plainte au CSARS si elle reçoit un avis écrit d’un ministre fédéral l’informant que les actes, présumément commis par l’intéressé, mettent en cause la sécurité du Canada. Le Comité en fera alors enquête (article 45 de la Loi sur les droits de la personne).
[36] Pour assumer ses fonctions, le CSARS a le pouvoir de déterminer ses propres procédures (paragraphe 39(1)), ce qu’il a d’ailleurs fait. Ces procédures ont depuis obtenu l’aval de la Cour suprême dans l’arrêt Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) c Chiarelli, [1992] 1 RCS 711 au paragraphe 49, 90 DLR (4th) 289 [Chiarelli].
[37] Encore pour assumer ses fonctions, le CSARS a également accès aux informations détenues par le SCRS et l’inspecteur général, aux dossiers d’enquête engendrés par des plaintes dirigées contre le Service et aux habilitations de sécurité, y incluant le dossier de l’administrateur général en cause. Ce droit d’accès comprend même l’information qui pourrait être limitée par une loi fédérale ou une immunité quelconque. En fait, l’information requise par le Comité pour assumer ses fonctions ne peut être refusée pour « quelque motif que ce soit », à l’exception de l’information provenant du Conseil privé de la Reine (article 39).
[38] Les plaintes ou demandes d’enquête au CSARS doivent être déposées dans un délai et faites par écrit, à moins d’obtenir une exemption auprès du Comité (paragraphe 42(4) et article 45 de la LSCRS ainsi que le paragraphe 19(4) de la Loi sur la citoyenneté et le paragraphe 45(5) de la Loi sur les droits de la personne).
[39] Dans le cas d’une plainte découlant d’un refus d’une habilitation de sécurité, le CSARS envoie dans les meilleurs délais au plaignant un sommaire de l’information à la base du refus dans le but de l’informer de la façon la plus complète possible (article 46). Il en sera de même dans le cas des autres plaintes déposées selon la LSCRS ou encore sous la Loi sur la citoyenneté ou la Loi sur les droits de la personne (règle 45 des Règles de procédure du CSARS).
[40] Lorsque le CSARS décide d’enquêter le refus d’une habilitation de sécurité ou une plainte introduite par la Loi sur la citoyenneté ou la Loi sur les droits de la personne, il informe le directeur du SCRS et l’administrateur général en cause de l’objet de la plainte et qu’il y aura enquête. Dans le cas des plaintes concernant les activités du SCRS, le Comité avant de procéder à l’enquête comme telle, décidera si la plainte est frivole, vexatoire, sans objectif, entachée de mauvaise foi ou encore qu’elle n’est pas de nature reliée aux relations de travail. Il s’assurera aussi que la plainte a d’abord été traitée par le directeur du SCRS, ou encore que ce dernier n’a pas répondu dans un délai jugé normal (articles 41 et 47).
[41] En plus d’avoir accès à toute l’information détenue par le SCRS et l’administrateur général (pour l’article 42 de la Loi), le Comité peut assigner et contraindre des témoins à comparaître, à témoigner oralement ou par écrit sous serment et à produire les documents requis pour son enquête et il peut faire prêter serment, le tout dans la même mesure « qu’une cour supérieure d’archives » (article 50). Le Comité peut même recevoir en preuve sous forme orale ou écrite toutes preuves, indépendamment de leur inadmissibilité devant les tribunaux. J’ajouterai qu’à l’exception de fausses déclarations dans des procédures extrajudiciaires (article 133 du Code criminel), les témoignages entendus par le Comité sont inadmissibles comme preuve dans d’autres procédures (articles 50 et 51 de la Loi).
[42] Les enquêtes du CSARS sont tenues en secret. Toutefois, la possibilité de se faire entendre, de présenter des observations et des éléments de preuve et d’être représenté par un avocat est reconnue. En contrepartie, aucune des parties n’a le droit absolu d’être présent lorsque l’autre partie présente des observations ni de recevoir communication ou de faire des commentaires concernant celle-ci. Malgré cela, la procédure du Comité prévoit la remise de résumés et d’informations lorsque des auditions secrètes ont lieu, dans la mesure bien sûr où aucune information reliée à la sécurité nationale ne sera dévoilée (article 48 de la Loi et la règle 45 des Règles de procédure du CSARS).
[43] Lorsque le CSARS complète son enquête d’une plainte déposée contre les activités du SCRS (article 41), il prépare un rapport et des recommandations s’il y a lieu. Il fait ensuite parvenir son rapport, ses conclusions et ses recommandations au directeur. Quant au plaignant, il recevra le rapport, ses conclusions et ses recommandations pourvu qu’elles ne doivent pas être protégées pour des raisons de sécurité nationale (paragraphe 52(1) de la Loi et la règle 13 des Règles de procédure du CSARS).
[44] Dans le cas d’enquêtes reliées à un refus d’une habilitation de sécurité (article 42), le CSARS enverra son rapport avec ses recommandations aux parties impliquées (le ministre, le plaignant, le directeur du SCRS et l’administrateur général). Ici aussi il se peut que pour des raisons de sécurité nationale, certaines conclusions et recommandations ne soient pas acheminées au plaignant (paragraphe 52(2)). Avant de communiquer l’information au plaignant, le CSARS doit aussi consulter le directeur du SCRS. Il en est de même pour les sommaires d’information, les communications et les rapports assujettis à la Loi sur les droits de la personne et la Loi sur la citoyenneté (article 55).
[45] Dans le cas de plaintes référées sous l’égide de la Loi sur la citoyenneté ou encore de la Loi sur les droits de la personne, le CSARS utilisera les mêmes pouvoirs d’enquête qu’il a à sa disposition sous la LSCRS. Des sommaires d’information seront aussi communiqués à l’intéressé et les droits de se faire entendre, de présenter de la preuve et d’être représenté par un avocat sont également applicables au traitement de ces plaintes (paragraphes 19(2) et 19(4)-19(6) de la Loi sur la citoyenneté, et les paragraphes 45(2), 45(5) et 45(6) de la Loi sur les droits de la personne). En plus, dans le cas de la Loi sur la citoyenneté, le rapport du CSARS est communiqué au gouverneur général en conseil et les conclusions dudit rapport sont communiquées à l’intéressé. Le gouverneur en conseil étudiera le rapport du Comité et décidera s’il y a des motifs raisonnables de croire que la personne visée se livrera à des activités qui constituent des menaces envers la sécurité du Canada ou des activités criminelles punissables par voie de mise en accusation (articles 19 et 20 de la Loi sur la citoyenneté). Dans le cas d’une plainte sous la Loi sur les droits de la personne, le rapport contenant ses conclusions est remis à la Commission, au ministre et au directeur du SCRS. Ce sera la Commission qui décidera alors de l’information à communiquer au plaignant (article 46 de la Loi sur les droits de la personne).
[46] Les enquêtes instituées sous l’égide de la Loi sur la citoyenneté peuvent également être menées par un juge à la retraite nommé par le gouverneur général en conseil suite à une consultation du premier ministre avec le chef de l’opposition à la chambre des communes et les chefs des partis ayant plus de douze députés (paragraphe 19.1(1) de la Loi sur la citoyenneté). Toutefois, selon l’information communiquée par les parties, aucune enquête n’a été menée sous la présidence d’un juge à la retraite et aucun juge à la retraite n’a été nommé jusqu’à ce jour.
[47] Pour ce qui est des fonctions de recherche du CSARS, celles-ci viennent complémenter le rôle de surveillance et d’enquête. La recherche a comme objectif de veiller à ce que les activités du Service soient conformes aux lois, aux règlements et aux instructions du ministre émises en fonction de l’article 6 de la LSCRS et que les pouvoirs exercés par le SCRS ne soient pas exercés de façon abusive ou inutile. Ces recherches, à la demande du Comité, peuvent être faites par l’inspecteur général, le Service ou le Comité lui-même selon les circonstances (alinéa 38b) et article 40).
[48] Le CSARS remet annuellement au ministre de la Sécurité publique un rapport d’activités qui est par la suite déposé au Parlement. Le directeur du SCRS doit être consulté avant cette remise pour assurer qu’aucune information liée à la sécurité nationale ne soit dévoilée. De plus, le Comité peut préparer et remettre au ministre un rapport spécial sur tout sujet qui relève de sa compétence, et ce, de sa propre initiative ou à la demande du ministre et le Comité n’a pas à consulter le directeur du Service avant de remettre le rapport (article 54). À titre d’exemple d’un tel rapport, voir « Le rôle du SCRS dans l’affaire Omar Khadr » qui a été publié le 8 juillet 2009 et dont une version caviardée (pour des raisons de sécurité nationale) est disponible au public (Dossier de l’intervenant, Volume 1, onglet E aux pp 102 à 137).
[49] Pour conclure, le SCRS est un organisme de collecte d’intelligence qui opère selon les paramètres établis par le législateur, notamment la définition statutaire de ce que sont les « menaces envers la sécurité du Canada ». Le Service est assujetti à plusieurs contrôles: celui du ministre par l’entremise de ses instructions; celui de l’inspecteur général par la remise de certificats; celui de la Cour fédérale par l’émission de mandats; celui du CSARS par l’intermédiaire de ses fonctions de surveillance, d’enquête et de recherche; et enfin celui du Parlement par le dépôt annuel d’un rapport et par la remise de rapports spéciaux au ministre.
[50] La préoccupation constante de tous ces contrôles est, dans la mesure du possible, de s’assurer que le SCRS opère de façon continue selon les lois du Canada et leurs règlements et qu’il n’exerce pas ses pouvoirs de façon abusive ou inutile. Les pouvoirs du SCRS sont considérables, mais malgré ce large pouvoir qu’il a attribué, le législateur a voulu s’assurer que les droits fondamentaux soient protégés. Lorsqu’on a à apprécier le rôle d’enquête du CSARS, il est donc important d’avoir à l’esprit ce souci du législateur de s’assurer que le mandat du SCRS est articulé de façon légale et qu’il ne va pas à l’encontre des lois et règlements applicables en matières semblables.
B. La brève revue de la jurisprudence traitant du CSARS
[51] Les Cours ont eu dans le passé à décider de questions concernant la LSCRS et ses dispositions concernant le CSARS. La Cour suprême a par exemple déjà eu à se prononcer quant au rapport d’enquête du CSARS et de l’effet de ses recommandations dans l’arrêt Thomson, précité, où la Cour prenait compte d’un refus d’habilitation de sécurité. Le jugement majoritaire conclut que le mot « recommandation » au paragraphe 52(2) de la LSCRS doit avoir son sens manifeste et ordinaire et ne doit pas équivaloir à une décision finale ou obligatoire et que la décision finale à être prise appartenait au sous-ministre en tant que représentant de l’employeur (Thomson, précité, au para 33). La Cour suprême a également précisé au paragraphe 28 que le poids des recommandations serait le même aux fins d’une enquête des activités du SCRS sous l’article 41, la préoccupation dans les deux cas étant que le CSARS n’empiète pas sur les pouvoirs de gestion du Service. Je note ici que la Cour d’appel fédérale, dont la décision a été portée en appel, avait pourtant décidé dans le sens contraire, c’est-à-dire que le mot « recommandation » ne devait pas être lu dans son sens littéral et avait un effet obligatoire (Thomson c Canada, [1988] 3 CF 108, aux pp 137 et 138).
[52] Une chose est certaine, ces deux jugements s’accordent quant à l’importance du rôle du CSARS et de ses larges pouvoirs d’enquête de plaintes. Le juge Stone, écrivant pour la Cour d’appel fédérale, faisait remarquer que l’objectif de la LSCRS visait bien plus qu’une simple enquête d’une plainte de refus d’une habilitation de sécurité (Thomson c Canada, [1988] 3 CF 108 au para 41):
Évidemment, le but de la Loi va bien au-delà de la protection de l’intérêt individuel dans le processus d’obtention d’une habilitation de sécurité. Son but premier est, en effet, de protéger l’intérêt national sur le plan général de la sécurité. Témoigne d’ailleurs de cet objectif la procédure de “plaintes” de la Partie III, particulièrement les dispositions concernant la composition et les pouvoirs de l’intervenant, de même que l’exigence du secret, qui vise à ce que l’intérêt national ne soit pas sacrifié. En fait, le texte se veut le reflet d’un juste équilibre entre ces deux intérêts […]
[53] Pour ce qui est des procédures du CSARS et tel que mentionné antérieurement, la Cour suprême y a déjà donné son aval. Le juge Sopinka, tout en précisant qu’il n’avait pas à se prononcer sur cette question, conclut que les procédures du CSARS respectaient les principes de justice fondamentale (Chiarelli, précité, aux paras 43 et 48-51):
43 L’intimé soutient que la procédure suivie par le comité de surveillance porte atteinte à ses droits garantis par l’art. 7. […] [ L]e fait que le Parlement, ne se contentant pas de satisfaire aux exigences que lui impose la Constitution, a prévu la tenue d’une audience, permet-il à l’intimé de se plaindre de ce que cette audience ne respecte pas les principes de justice fondamentale? […] [D]ans l’hypothèse où les procédures devant le comité de surveillance seraient assujetties aux principes de justice fondamentale, ceux-ci ont été respectés.
[…]
48 Dans le contexte d’audiences tenues par le comité de surveillance par suite d’un rapport conjoint, le particulier a intérêt à ce que la procédure soit équitable puisque le comité peut, au terme de son enquête, recommander au gouverneur en conseil la délivrance d’une attestation visée à l’art. 83, laquelle écarte la possibilité d’un appel fondé sur des motifs de compassion. Cependant, l’État a aussi grandement intérêt à mener efficacement les enquêtes en matière de sécurité nationale et de criminalité et à protéger les sources de renseignements de la police […]
49 La Loi sur le SCRS et les règles du comité de surveillance reconnaissent l’existence des intérêts opposés des particuliers et de l’État et tentent d’établir un équilibre raisonnable entre ces intérêts. Les règles exigent expressément en effet que le comité exerce son pouvoir discrétionnaire dans l’établissement de cet équilibre.
50 En l’espèce, l’intimé a reçu d’abord l’“Énoncé des circonstances ayant donné lieu à la présentation d’un rapport par le solliciteur général du Canada et le ministre de l’Emploi et de l’Immigration au comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité”. Ce document précise la nature des renseignements que les ministres ont fournis au comité de surveillance et révèle notamment que l’intimé avait participé au trafic de stupéfiants et au meurtre d’un individu nommément désigné. L’intimé a reçu en outre, antérieurement à l’audience devant le comité de surveillance, un long résumé portant sur la surveillance de ses activités (la “Suite de renseignements”) ainsi qu’un “Sommaire de l’interprétation de l’interception de communications privées relatives au meurtre de Domenic Racco”. Quoique l’audience se soit déroulée à huis clos le p