Gadwa c. Kehewin Première Nation

Gadwa c. Kehewin Première Nation
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2016-05-31
Référence neutre
2016 CF 597
Numéro de dossier
T-1875-15
Contenu de la décision
Date : 20160531
Dossier : T-1875-15
Référence : 2016 CF 597
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 31 mai 2016
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
GORDON GADWA
demandeur
et
PREMIÈRE NATION KEHEWIN, TINA DION ET BRENDA JOLY
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire visant la décision du 12 octobre 2015 de la présidente d’élections Loreen Suhr (« présidente d’élections ») de la Kehewin Cree Nation (KCN) relative à un appel formé contre l’élection à la fonction de chef de la KCN du 29 septembre 2015. La demande est présentée aux termes du paragraphe 18(1) et de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7 (la « Loi sur les Cours fédérales »).
Contexte [2] Les élections du conseil de la KCN et de son chef sont régies par le [traduction] Code électoral coutumier de la Kehewin Cree Nation (le « Code électoral coutumier de la KCN » ou « le Code »). Une élection était nécessaire en raison du règlement d’une demande de contrôle judiciaire découlant d’une élection tenue en mars 2014 (T-973-14). Par conséquent, suite à une résolution du conseil de bande de la KCN datée du 29 mai 2015, Loreen Surh a été nommée présidente d’élections. Le 9 juin 2015, elle a déposé un avis d’assemblée de mise en candidature. Cet avis indiquait que le dépôt des mises en candidature pour sept postes de conseillers aurait lieu le 13 juillet 2015 et que l’élection pour ces postes se tiendrait le 1er septembre 2015. L’élection du chef devait avoir lieu à la suite de l’élection du conseil. L’élection du conseil s’est tenue le 1er septembre 2015 et sept nouveaux conseillers ont été élus. Quatre de ces nouveaux conseillers ont déposé un avis d’intention de se présenter au poste de chef. L’élection du chef s’est tenue le 29 septembre 2015 et la présidente d’élections a déclaré que Gordon Gadwa en était le vainqueur. Il a obtenu 141 voix, Brenda Joly a obtenu 138 voix, Willie John en a obtenu 127 et Jason Mountain a obtenu 92 voix.
[3] Le 5 octobre 2015, la conseillère Tina Dion, défenderesse en l’espèce, a déposé un avis d’appel en vertu du l’article 1 de la partie XIV du Code électoral coutumier de la KCN. Cet appel alléguait que Gordon Gadwa avait commis une manœuvre électorale frauduleuse en achetant des votes. Au soutien de sa demande d’appel, l’appelante a déposé l’affidavit d’Elmer Gary Paul affirmant que le 22 septembre 2015, Gordon Gadwa lui avait versé 20 $ en échange de son vote et que le 29 septembre 2015, Byron Paul, son neveu, lui avait dit que Gordon Gadwa payait d’autres personnes 40 $ en échange de leur vote. Elle a également renvoyé à de la jurisprudence pour appuyer ses observations (arrêt Sideleau v Davidson (Controverted election for the Electoral District of Stanstead), [1942] SCR 306 [Sideleau]; décision Wilson c. Ross, 2008 CF 1173, aux paragraphes 18, 22, 25 à 28 et 30 [Ross]; arrêt Opitz c. Wrzesnewskyj, 2012 CSC 55, au paragraphe 76 [Opitz]; arrêt Yukon (Chief Electoral Officer) v Nelson, 2014 YKSC 26, au paragraphe 15 [Nelson]).
[4] Le jour suivant, l’avocat de l’époque de Gordon Gadwa a répondu par écrit à l’avis d’appel en argumentant notamment que la jurisprudence canadienne n’était pas applicable en l’espèce et que puisqu’il n’y a pas de définition de « manœuvres frauduleuses » dans le Code électoral coutumier de la KCN, l’appel n’était pas valide. Dans un affidavit daté du 6 octobre 2015, Gordon Gadwa a admis avoir donné 20 $ à Elmer Gary Paul, mais a déclaré que ce don a été fait à la demande de ce dernier et qu’il n’était pas lié à l’élection, mais qu’il correspondait plutôt à une partie des frais d’admission à un évènement de jeu de mains. Il a ajouté que c’est à ce moment qu’il a [traduction] « annoncé [à Elmer Gary Paul] son intention de se présenter comme chef ». L’affidavit de Gordon Gadwa précisait également que les allégations d’Elmer Gary Paul concernant la déclaration de Byron Paul constituaient du ouï-dire inadmissible et qu’il n’a jamais payé en l’échange de votes. On y indiquait plutôt que Byron Paul avait demandé de l’argent pour du carburant afin d’amener les membres de la KCN aux bureaux de vote et que c’est à cette fin que Gordon Gadwa lui avait donné de l’argent.
[5] L’avocat de l’époque de Gordon Gadwa a déposé d’autres observations écrites le 7 octobre 2015, précisant davantage les arguments présentés dans la réponse du 6 octobre 2015, Plus précisément, il a indiqué que puisque la KCN était assujettie à un code électoral coutumier, la jurisprudence canadienne ne s’appliquait pas; que la preuve par ouï-dire d’Elmer Gary Paul était inadmissible et que comme le Code électoral coutumier de la KCN ne prévoit aucun processus d’appel, les documents déposés par l’appelante ne prouvaient aucune violation du Code. L’avocat de l’appelante a répondu le même jour à ces arguments, faisant valoir que la jurisprudence canadienne s’appliquait, car la Loi constitutionnelle de 1867 s’applique à toutes les élections tenues au Canada et intègre les principes du fédéralisme, de la démocratie et de la primauté du droit; qu’il n’est pas nécessaire d’avoir une preuve directe pour établir une manœuvre électorale frauduleuse (Ross; Sideleau) et que l’élection doit être annulée puisque son intégrité a été entachée (Nelson).
Décision faisant l’objet du contrôle [6] Le 12 octobre 2015, la présidente d’élections a rendu sa décision dans l’appel. Elle a commencé par formuler une introduction qui comprenait la déclaration suivante qu’elle a faite aux candidats, à deux reprises :
[traduction]
Il est attendu de vous que vous meniez une campagne électorale honnête. Aucune tentative de corrompre, d’influencer, de contraindre ou d’intimider les électeurs ou le personnel électoral ne sera tolérée. Si je reçois un affidavit alléguant qu’un candidat a fait preuve d’une conduite inappropriée, je prendrai les mesures qui s’imposent.
[7] Elle a ensuite énoncé les dispositions du Code électoral coutumier de la KCN et résumé les observations de l’appelante, les affirmations faites par Elmer Gary Paul dans son affidavit ainsi que les observations faisant partie de l’affidavit en réponse de Gordon Gadwa. La présidente d’élections y a également décrit la preuve non sollicitée reçue de Byron Paul, qui a déclaré lors d’un appel téléphonique qu’il avait demandé 20 $ à Gordon Gadwa pour payer le carburant pour se rendre à un rendez-vous à Saint-Paul. Gordon Gadwa n’avait pas mentionné que cet argent pour le carburant allait servir à conduire les électeurs au bureau de scrutin.
[8] Dans sa décision, la présidente d’élections a également énoncé les observations de l’avocat de l’appelante et de l’avocat de Gordon Gadwa et les réparations demandées.
[9] Dans son analyse, la présidente d’élections a souligné que la partie XIV du Code électoral coutumier de la KCN, qui concerne les appels, dispose que le président d’élections [traduction] « peut prendre les mesures raisonnablement nécessaires pour répondre à l’appel » et que bien que les mots « manœuvre frauduleuse » ne soient pas explicitement utilisés dans le code, les parties VIII et X visent la destitution d’un chef ou d’un conseiller pour cause de [traduction] « méfait, de manquement au devoir ou d’inconduite ». Elle a aussi noté que le Code n’est pas un document isolé et est soumis à l’application des lois canadiennes liées au processus électoral.
[10] La présidente d’élections a conclu que Gordon Gadwa avait admis dans son affidavit avoir payé une somme d’argent à Elmer Gary Paul et à Byron Paul. Elle a conclu que les explications de Gordon Gadwa relativement à ces paiements à Elmer Gary Paul n’étaient pas crédibles. La présidente d’élections s’est également demandé pourquoi Gordon Gadwa aurait déclaré, lorsqu’il a versé un paiement à Elmer Gary Paul, que son intention était de se présenter au poste de chef alors que l’élection devait avoir lieu trois jours plus tard. Tous les candidats au poste de chef avaient déclaré leur intention de se présenter le 1er septembre 2015 et la liste de candidats avait été envoyée aux membres par la poste. Les membres de la KCN étaient bien au courant de l’identité des candidats.
[11] Pour ce qui est de l’explication de Gordon Gadwa concernant le paiement d’un montant pour le carburant à Byron Paul pour le transport des membres au bureau de vote, la preuve non sollicitée de Byron Paul du 9 octobre 2015 contredit cette information puisque ce dernier a affirmé avoir demandé cette somme afin de pouvoir se rendre à un rendez-vous à Saint-Paul et qu’il a catégoriquement nié avoir demandé de l’argent pour payer l’essence nécessaire afin d’amener les membres voter. La présidente d’élections a toutefois conclu qu’il n’était pas nécessaire qu’elle se penche sur les incohérences entre l’affidavit d’Elmer Gary Paul et la preuve non sollicitée de Byron Paul pour établir le fondement de l’appel puisque Gordon Gadwa avait admis avoir payé de l’argent à ces deux personnes.
[12] La présidente d’élections a conclu ceci :
[traduction]
Selon la prépondérance des probabilités, je conclus que les éléments de preuve soutiennent la déduction et la conclusion raisonnable que les sommes payées l’ont été en lien avec l’élection au poste de chef et avaient pour objectif d’influencer ou d’acheter le vote des électeurs au bénéfice de Gordon Gadwa.
[13] Considérant ce qui précède en plus des indications qu’elle a données aux candidats selon lesquelles ni la corruption ni les tentatives d’influencer le vote ne seraient tolérées, la présidente d’élections en est venue à la conclusion que Gordon Gadwa a bien commis une manœuvre électorale frauduleuse et que ces actions ont vicié son élection.
[14] Concernant la question d’une réparation appropriée, elle fait observer que l’avocat de M. Gordon Gadwa a proposé que la réparation appropriée soit de tenir un nouveau vote pour la fonction de chef. Toutefois, la présidente d’élections a jugé qu’il n’était ni raisonnable ni nécessaire que la KCN dépense plusieurs milliers de dollars pour tenir une nouvelle élection pour le poste de chef en raison des manœuvres frauduleuses d’un candidat. De plus, elle a conclu que la manœuvre électorale frauduleuse de Gordon Gadwa a gravement compromis l’intégrité du processus électoral démocratique de la KCN de telle sorte que la question de savoir si le véritable nombre d’électeurs touchés était minimal ne devrait pas entrer en considération.
[15] Elle a affirmé qu’elle était consciente de la nature extrêmement grave de l’affaire et qu’elle était d’avis que la réparation appropriée devait refléter à la fois la nature destructive de la manœuvre électorale commise et assurer les membres de la KCN qu’un tel comportement était inacceptable. Elle a par conséquent conclu que la réparation raisonnablement nécessaire était d’annuler l’élection de Gordon Gadwa comme chef de la KCN et de le destituer de ses fonctions de chef et de conseiller; de déclarer élue chef de la KCN Brenda Joly, la candidate ayant obtenu le deuxième plus grand nombre de voix, et de déclarer élu conseiller de la KCN Eric Gadwa, le candidat au poste de conseiller ayant obtenu le deuxième plus grand nombre de voix.
Questions en litige [16] Le demandeur a énoncé deux questions en litige pour que la Cour puisse les examiner et que j’ai reformulé ainsi :
1. La présidente d’élections a-t-elle manqué à son obligation d’équité procédurale?
2. La décision de la présidente d’élections était-elle raisonnable?
Norme de contrôle [17] Les parties font valoir que l’interprétation et l’application du Code électoral coutumier de la KCN par la présidente d’élections doivent être examinées selon la norme de la décision raisonnable, ce avec quoi je suis d’accord (décision Orr c. Première Nation de Peerless Trout, 2015 CF 1053, au paragraphe 44 [Orr]; décision Campre c. Première nation Fort Mckay, 2015 CF 1258, au paragraphe 32 [Fort McKay]; arrêt D’Or c. St. Germain, 2014 CAF 28, aux paragraphes 5 et 6; voir également l’arrêt Bande indienne de Lower Nicola c. York, 2013 CAF 26, au paragraphe 6 [York]; décision Tsetta c. Conseil de Bande de la Première Nation des Dénés Couteaux-Jaunes, 2014 CF 396, au paragraphe 22 [Tsetta]).
[18] Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables (arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 47 [Dunsmuir]; arrêt Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, au paragraphe 59 [Khosa]).
[19] Il est bien établi que la norme de la décision correcte s’applique aux questions d’équité procédurale (arrêt Khosa, au paragraphe 43; arrêt York, au paragraphe 6; décision Tsetta, au paragraphe 24; arrêt Première Nation d’Ermineskin c. Minde, 2008 CAF 52, au paragraphe 32; arrêt Établissement de Mission c. Khela, 2014 CSC 24, au paragraphe 79; décision Testawich c. Duncan’s First Nation, 2014 CF 1052, au paragraphe 15). Lorsqu’elles ont comparu devant moi, les parties ont admis la position du demandeur selon laquelle le critère de la décision raisonnable s’appliquait à toutes les questions en litiges soulevées en l’espèce, y compris celles concernant l’équité procédurale. Concernant la norme de déférence à appliquer, la KCN a fait valoir qu’il faut faire preuve d’une grande retenue à l’égard des dispositions du Code électoral coutumier de la KCN, à titre de loi électorale consolidée de la KCN approuvée par la bande KCN. En tout état de cause, le résultat devrait demeurer le même, peu importe la norme de contrôle applicable.
[20] Je n’ai connaissance d’aucune décision qui soutiendrait la position des parties selon laquelle la norme de la décision raisonnable s’applique aux questions d’équité procédurale dans les affaires concernant les lois ou les codes électoraux coutumiers. Il n’appartient pas aux parties de s’entendre pour appliquer une autre norme de contrôle. Dans l’arrêt Dunsmuir, la Cour suprême du Canada a élaboré un cadre permettant aux cours d’établir le degré de déférence approprié lors de l’examen des actions et des décisions d’organes administratifs. De plus, lorsque la jurisprudence existante a établi de façon satisfaisante la norme de contrôle à appliquer à une catégorie de questions ou à une question particulière, cette norme peut être adoptée par la cour de révision (arrêt Dunsmuir, aux paragraphes 57 et 62). Comme indiqué précédemment, la jurisprudence indique d’examiner les questions d’équité procédurale selon la norme de la décision correcte. Quoi qu’il en soit, je suis d’accord étant donné les motifs qui suivent que cette question n’entraîne aucun changement majeur en l’espèce et que j’en arriverais à la même conclusion en appliquant l’une ou l’autre des normes de contrôle.
Code électoral coutumier de la KCN [21] Les dispositions suivantes du Code électoral coutumier de la KCN sont pertinentes en l’espèce :
[traduction]
PRÉAMBULE – PARTIE I
Le chef et les conseillers élus en vertu des dispositions du présent Code électoral coutumier doivent se voir accorder le pouvoir exclusif de régir la Kehewin Cree Nation no 123. Le chef et les conseillers élus sont responsables de la paix, de l’ordre et de la bonne gouvernance de la Kehewin Cree Nation; ils doivent protéger les intérêts sociaux, économiques, culturels, éducatifs et spirituels des membres de leur nation, promouvoir des relations pacifiques et coopératives avec les gouvernements des autres Premières nations et entretenir des relations avec le gouvernement constituant conformément aux dispositions du Traité no 6 de 1987.
PROCESSUS DE NOMINATION – PARTIE IV
1) Le chef et les conseillers nomment un président d’élections, établissent la date et le lieu de la nomination des conseillers et en avisent le président de réélections.
ÉLECTIONS – PARTIE V
1) Une élection sera tenue pour élire les conseillers.
2) Dans les sept (7) jours civils suivant l’élection des conseillers, une élection doit être tenue pour élire un chef parmi les conseillers qui souhaitent se présenter à ce poste.
POSTES VACANTS – PARTIE VIII
1) Un poste de chef ou de conseiller devient vacant dans le cas du décès, de la démission, de l’accusation de la commission d’un acte criminel, du déménagement à l’extérieur de la réserve, du défaut de se présenter à une séance régulière du conseil à trois (3) reprises consécutives sans motifs raisonnables ou d’une destitution en raison d’une déclaration de culpabilité à un acte de malfaisance, de manquement au devoir ou d’inconduite du titulaire du poste.
2) Dans l’éventualité où le poste de chef devient vacant, le conseil doit choisir un conseiller pour agir à titre de chef intérimaire jusqu’à ce qu’une élection soit tenue.
ÉLECTIONS PARTIELLES – PARTIE IX
1) Sous réserve du paragraphe trois (3), dans l’éventualité où un poste devient vacant, le chef et le conseil organiseront la tenue d’une élection partielle.
2) La procédure applicable à l’élection partielle sera la même que celle prévue au Code pour les élections.
[…]
CHEF ET CONSEIL – PARTIE X
1) Le chef et les conseillers sont élus pour un mandat de trois (3) ans.
2) Le conseil de la Kehewin Cree Nation no 123 est composé de six (6) conseillers et d’un (1) chef.
3) Un chef ou un conseiller accusé d’un acte criminel en vertu du Code criminel du Canada ne peut conserver son poste au conseil.
4) Dans l’éventualité où, dans le cadre de son mandat, le chef ou l’un des conseillers est accusé de méfait, de manquement au devoir ou d’inconduite en lien avec un conseiller de la Kehewin Cree Nation no 123, le ou les membres portant cette allégation feront part par écrit de leurs préoccupations au conseil, qui les examinera et fera un suivi avec les membres concernés.
5) Si les membres ne sont pas satisfaits de la réponse du chef et du conseil, ils peuvent en appeler au Comité consultatif des aînés.
6) Si la décision du Comité consultatif des aînés n’est pas acceptable pour les membres soutenant des allégations, alors une assemblée extraordinaire comprenant au moins soixante-dix pour cent (70 %) des membres votants de la Kehewin Cree Nation no 123 aura lieu et une motion comprenant la décision finale sur les allégations devra être adoptée.
7) Pour être adoptée lors d’une assemblée extraordinaire, une motion doit être approuvée par un vote à majorité d’au moins soixante pour cent (60 %) des membres présents.
8) Lors d’une assemblée extraordinaire, le vote se fait par scrutin secret; le chef et le conseil peuvent choisir ou nommer une personne responsable de dépouiller le scrutin secret.
9) Si les allégations sont prouvées, le chef ou le conseiller sera destitué par le conseil.
AÎNÉS – PARTIE XIII
1) Le chef ou les conseillers peuvent demander aux aînés de les seconder relativement aux questions et décisions pouvant découler du présent Code.
APPELS – PARTIE XIV
1) Tout appel en vertu du présent Code doit être présenté par écrit au président d’élections dans un délai de trente (30) jours civils de l’élection du chef.
2) Le président d’élections recevant cet appel peut prendre toutes les mesures raisonnablement nécessaires pour répondre à l’appel et doit fournir une réponse dans un délai de sept (7) jours à compter de la réception de l’appel.
3) La décision du président d’élections est exécutoire et définitive.
Questions préliminaires
i. Parties à la demande de contrôle judiciaire [22] Au moyen d’un avis de constitution d’un nouvel avocat déposé le 1er février 2016, madame Miranda Moore est devenue l’avocate inscrite au dossier pour Gordon Gadwa, William Dion, Arnold Paul et Margaret Gadwa dans cette affaire. Toutes ces personnes sont demeurées demanderesses dans l’avis de demande modifié déposé le 6 avril 2016. Toutefois, les observations écrites s’intitulent [traduction] « Mémoire des faits et du droit du demandeur Gordon Gadwa »; ces observations font uniquement mention de Gordon Gadwa comme demandeur et ne font aucune référence aux autres demandeurs.
[23] Puisque leurs rôles et leurs intérêts dans cette demande n’étaient pas apparents, la Cour a demandé à l’avocate des demandeurs des clarifications à ce sujet au cours de l’audience. Elle a informé la Cour qu’elle avait reçu un acompte et des instructions de la part de M. Gordon Gadwa seulement. L’avocat de la défenderesse Brenda Joly a avisé la Cour que les autres demandeurs étaient uniquement impliqués dans un autre appel qui, en définitive, n’a pas été ajouté à la présente demande. Considérant ceci, la Cour a demandé à Mme Moore de consulter les autres demandeurs et si nécessaire d’entreprendre immédiatement les démarches procédurales requises pour retirer leurs noms de l’intitulé de la cause. Le 26 mai 2016, Mme Moore a déposé des avis de désistement aux noms de William Dion, de Margaret Gadwa et d’Arnold Paul.
ii. Affidavit de Gordon Gadwa daté du 6 avril 2016 [24] Le 5 avril 2016, la juge McVeigh, juge chargée de la gestion de l’instance de ce dossier soumis à une gestion spéciale de l’instance, a donné une directive visant entre autres choses le dépôt d’un affidavit de Gordon Gadwa à l’appui de sa demande de contrôle judiciaire. À cet égard, la directive prévoit ce qui suit :
[traduction]
3. Ce contrôle judiciaire peut être entendu sans le dépôt d’un affidavit du demandeur, le dossier certifié du tribunal ayant été déposé à la Cour conformément à ce qui avait été demandé le 30 décembre 2015. Toutefois, puisque l’avis de demande initial soulève une question d’équité procédurale, je permettrai au demandeur sous certaines conditions de déposer un affidavit dans son dossier de demande. Il est extrêmement rare de permettre le dépôt d’un affidavit à une étape aussi avancée des procédures, ce que j’autorise uniquement pour prévenir toute allégation de préjudice qu’aurait pu subir le demandeur s’il n’avait pas eu droit à cette mesure exceptionnelle à ce stade de l’instance [...]. Ainsi, si le demandeur dépose un affidavit, celui-ci devra concerner exclusivement la question de manquement à l’équité procédurale si elle est alléguée dans l’avis de demande modifié. L’affidavit se limitera aux faits dont le demandeur a une connaissance personnelle et ne comprendra ni opinion ni déclaration comme celles énoncées à l’article 81 des Règles des Cours fédérales.
[25] L’avis de demande modifié allègue que la présidente d’élections a privé le demandeur de son droit à l’équité procédurale :
[traduction]
(i) en faisant défaut d’exiger une audience;
(ii) en faisant défaut de renvoyer tout appel à un organisme autre qu’elle-même;
(iii) en omettant de mener des contre-interrogatoires relatifs aux affidavits fondés sur des allégations sérieuses;
(iv) en recevant et en permettant à titre de preuve des appels téléphoniques « non sollicités », « non assermentés » et « non identifiés » en l’absence de l’appelant [sic] Gordon Gadwa et de son avocate;
(v) en faisant défaut de se conformer aux principes de justice naturelle en permettant des appels téléphoniques provenant de sources « non sollicitées », « non identifiées », « non assermentées » et « inconnues » d’influencer sa décision;
(vi) en assouplissant les règles de preuve à un tel point que la justice, y compris la justice naturelle, ne peut prévaloir.
[26] Les défenderesses Tina Dion et Brenda Joly (« les défenderesses Joly ») font valoir que l’affidavit de Gordon Gadwa du 6 avril 2016 est entièrement fondé sur des opinions et des arguments juridiques, n’est pas conforme aux documents déposés par le demandeur en réponse à l’appel et devrait par conséquent être radié, conformément à l’article 81 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106 (les « Règles des Cours fédérales ») en raison du non-respect des directives de la Cour (Ab Hassle c. Canada (Ministre de la santé et du bien-être social), (2000) 190 FTR 264 (CF 1re inst.)).
[27] La KCN soutient qu’en plus de contenir des opinions et des arguments juridiques, l’affidavit du 6 avril 2016 fait référence à des éléments ne faisant pas partie des éléments de preuve par affidavit ou n’ayant pas été autrement déposés de façon conforme à la Cour. De plus, la Cour ne doit pas tenir compte d’éléments de preuve dont ne disposait pas la présidente d’élections puisqu’il ne pouvait être attendu de la présidente d’élections qu’elle fonde une décision sur des questions ne lui ayant pas été présentées.
[28] J’observe que l’article 81 des Règles des Cours fédérales requiert que les affidavits à l’appui des demandes s’en tiennent aux faits dont le déposant a personnellement connaissance et qui sont pertinents quant au litige sans commentaires ni explications (Canada (Procureur général) c. Quadrini, 2010 CAF 47; Duyvenbode v. Canada (Attorney General), 2009 FCA 120). Il est déclaré dans l’affidavit de Gordon Gadwa daté du 6 avril 2016 qu’il y est question de faits pour lesquels le déposant a connaissance personnelle [traduction] « ainsi que de faits fondés sur des renseignements et des déclarations que je crois être vrais ». Cette dernière catégorie de renseignements est contraire tant à l’article 81 qu’à la directive de la Cour. L’affidavit contient également des déclarations concernant l’étendue de l’équité procédurale dans ce contexte, l’interprétation et l’application du Code électoral coutumier de la KCN. Ainsi, il vise à soutenir les allégations de Gordon Gadwa concernant les manquements à l’équité procédurale en se fondant sur son expérience personnelle et sa connaissance en tant qu’ancien chef et conseiller de la KCN.
[29] Plus précisément, il est affirmé au paragraphe 3 de l’affidavit que les membres de la KCN qui interjettent appel de l’élection établissent toujours l’avis d’appel eux-mêmes. Toutefois, en l’espèce, l’avocat de Tina Dion a établi l’avis d’appel au nom de sa cliente, avis accompagné de l’affidavit d’un tiers, soit celui d’Elmer Gary Paul. Dans la mesure où il est affirmé dans l’affidavit de Gordon Gadwa que la présidente d’élections devait examiner si le processus requis pour interjeter appel avait été respecté et que cet examen n’a pas été fait, je reconnais qu’il soulève une question d’équité procédurale. Cependant, cette allégation ne se trouve pas dans l’avis de demande modifié. Il s’agit par conséquent d’arguments, ce qui est contraire à l’article 81 et à la directive de la Cour.
[30] Il est affirmé au paragraphe 4 de l’affidavit que la présidente d’élections a violé le principe d’équité procédurale en omettant d’offrir l’occasion de contre-interroger Byron Paul ou de contre-interroger Elmer Gary Paul sur son affidavit. En cela, le paragraphe est admissible. Toutefois, au paragraphe 5, Gordon Gadwa fait valoir que selon son expérience personnelle et qu’à sa connaissance, d’autres mesures auraient dû être prises pour examiner les allégations contenues dans l’affidavit d’Elmer Gary Paul. À mon avis, le paragraphe 5 est un argument concernant l’étendue de l’équité procédurale.
[31] Il est déclaré dans le paragraphe 6 de l’affidavit que la présidente d’élections a [traduction] « outrepassé son autorité et son rôle, et a contrevenu au droit coutumier de la KCN » tel que le prévoit le Code électoral coutumier de la KCN. D’après ce qui ressort des paragraphes 7 à 11, la question d’équité procédurale soulevée est que le Code ne donne pas compétence au président d’élections de destituer un chef ou un conseiller élu ni de nommer un successeur. Cependant, ces paragraphes sont principalement constitués d’arguments juridiques fondés sur l’interprétation que fait Gordon Gadwa du Code électoral coutumier de la KCN et de ce qu’il soutient être une mauvaise interprétation ou une mauvaise application du Code par la présidente d’élections et ne constituent pas des faits relevant de la connaissance personnelle de Gordon Gadwa qui justifient son allégation selon laquelle il y a eu manquement à l’équité procédurale. Ces paragraphes sont donc contraires à l’article 81 et à la directive de la Cour.
[32] Enfin, il est affirmé au paragraphe 11 de l’affidavit que [traduction] « selon les coutumes et les pratiques de la Kehewin Cree Nation relativement aux élections, le recours à un Conseil des aînés est une possibilité si un membre n’est pas d’accord avec la décision du Conseil, option que n’a pas retenue la présidente d’élections ». Puisque la décision en question est celle de la présidente d’élections et non celle d’un conseil de bande, ce paragraphe n’est pas pertinent.
[33] Je tiens également à souligner que l’affidavit ajoute peu d’éléments aux renseignements retrouvés dans le dossier certifié du tribunal (DCT) et dans le mémoire écrit des faits et du droit déposé par le demandeur.
[34] Compte tenu de ce qui précède, je n’accorde aucune valeur aux paragraphes 5 et 7 à 11 de l’affidavit de Gordon Gadwa. J’accorde par ailleurs peu de poids aux autres paragraphes puisqu’ils n’ajoutent, comme je l’ai mentionné, que peu d’éléments au dossier de la preuve.
iii. Contenu du DCT [35] Bien que cette question n’ait pas été soulevée par les parties, je tiens à souligner que le DCT contient des renseignements qui ont été produits après que la décision de la présidente d’élections du 12 octobre 2015 faisant l’objet du présent contrôle judiciaire ait été rendue. Plus précisément, le DCT comprend des éléments liés aux deux appels subséquents. Bien que les demandeurs aient eu l’occasion de modifier leur avis de demande et de déposer une requête en vertu de l’article 302, afin que la présente demande tienne compte de plus d’une décision, lors de la gestion de l’instance, aucune requête n’a été présentée. Ainsi, je n’ai pas tenu compte des renseignements compris au DCT postérieurs à la décision du 12 octobre 2015. Il est acquis en matière jurisprudentielle qu’une des règles générales dans les demandes de contrôle judiciaire est que le dossier de la preuve présenté à la Cour se limite au dossier de la preuve présenté au décideur (arrêt Association des universités et collèges du Canada c. Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright), 2012 CAF 22, au paragraphe 19; décision Fort McKay, au paragraphe 21; décision Schwartz Hospitality Group c. Canada (Procureur Général), 2001 CFPI 557, au paragraphe 8).
Première question en litige : la présidente d’élections a-t-elle manqué à son obligation d’équité procédurale? Position du demandeur [36] Le demandeur fait valoir que l’étendue de l’obligation d’équité procédurale est propre au contexte particulier de chaque affaire (arrêt Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 RCS 653, à la page 682 [Knight]). Cette affaire concernait une décision administrative définitive ayant d’importantes répercussions sur les droits, privilèges et intérêts. Il devait donc y avoir une équité procédurale (Foster c. Canada (Procureur général), 2015 CF 1065, aux paragraphes 28 et 30). Le demandeur soutient qu’un degré plus élevé d’équité procédurale est ici dû en raison de l’importance des droits en jeu et de la finalité de la décision. Il maintient également que les actions ou les omissions de la présidente d’élections précitées ont violé ce devoir d’équité procédurale.
[37] Bien que le Code électoral coutumier de KCN ne précise pas les modalités requises pour interjeter appel, le demandeur fait valoir que l’équité procédurale et la coutume de la KCN exigent que l’avis d’appel soit établi par la personne portant les allégations et interjetant appel.
[38] Il ajoute que la présidente d’élections aurait dû reconnaître que les allégations de manœuvres électorales frauduleuses étaient un motif fréquent d’appel d’une élection de la KCN. Par ailleurs, puisque la présidente d’élections a reconnu avoir reçu plusieurs appels téléphoniques alléguant que des candidats auraient été impliqués dans l’achat de votes et des tentatives d’influencer des électeurs, elle aurait dû imposer une approche plus rigoureuse concernant l’admissibilité des éléments de preuve. Le demandeur soutient qu’une audience avec contre-interrogatoire était nécessaire pour examiner ces allégations contradictoires et leur crédibilité, et plus particulièrement pour examiner la preuve non sollicitée de Byron Paul qui remet en cause la preuve par affidavit d’Elmer Gary Paul.
[39] Sur le défaut de renvoyer l’appel à un autre organisme, le demandeur affirme qu’un décideur ne devrait pas aussi être décideur d’un appel d’affaire connexe afin de préserver l’intégrité du processus d’appel et d’éviter de soulever une crainte raisonnable de partialité. En décidant de destituer Gordon Gadwa de ses postes de chef et de conseiller, un poste vacant a été créé selon la partie VIII du Code; le défaut de la présidente d’élections de renvoyer l’appel sur la décision de destitution contrevient ainsi à la partie VIII.
[40] Enfin, le demandeur fait valoir que la présidente d’élections a manqué à son devoir d’équité procédurale en assouplissant l’ensemble des règles de preuve.
Position des défenderesses Joly [41] Les défenderesses Joly reconnaissent que le devoir d’équité procédurale varie en fonction du contexte (arrêt Knight) mais soulignent que l’étendue de l’obligation d’équité procédurale variera en fonction des circonstances de l’espèce et que des dispositions législatives claires peuvent établir une limite à ce principe (Dunsmuir, au paragraphe 79; Canada (Procureur général) c. Mavi, 2011 CSC 30, aux paragraphes 38 et 39 [Mavi]).
[42] En l’espèce, le Code électoral coutumier de la KCN est clair et restreint le délai pour porter une décision en appel à sept jours. Par conséquent, la présidente d’élections n’avait pas compétence pour proroger ce délai. Le Code prévoit également que les appels doivent être faits par écrit et doivent obtenir une réponse de la part du président d’élections, ne laissant ainsi aucun moyen à la présidente d’élections de renvoyer l’appel à un autre décideur. Il n’y a aucune partialité dans cette disposition puisque la présidente d’élections n’a rendu aucune décision antérieure liée à l’appel et n’avait pas connaissance de ces questions au moment de l’élection.
[43] Sur le défaut de tenir une audience et un contre-interrogatoire, les défenderesses Joly font valoir qu’en dépit des trois réponses écrites faites par l’avocat du demandeur à l’égard de l’appel, aucune question n’a été soulevée et aucune demande n’a été faite concernant la tenue d’un témoignage oral ou d’un contre-interrogatoire. Un contre-interrogatoire ne peut avoir lieu dans un appel sans qu’une demande ne soit faite en ce sens. Les défenderesses Joly soutiennent qu’en l’espèce, l’équité procédurale a été respectée.
Position de la KCN [44] La KCN adopte dans une large mesure la position des défenderesses Joly sur les questions d’équité procédurale. Elle affirme également qu’il n’y avait pas de partialité dans les circonstances puisque la présidente d’élections ne tranchait pas un appel d’une de ses propres décisions. La décision de la présidente d’élections était définitive et il n’existait aucune commission d’appel auquel un appel de sa décision pouvait être renvoyé.
[45] Pour ce qui est du prétendu droit à un contre-interrogatoire, le Code électoral coutumier de la KCN n’exige pas une telle procédure et le demandeur n’a pas formulé de demande pour en tenir un. Enfin, même si la présidente d’élections avait le pouvoir de prendre toutes les mesures raisonnablement nécessaires pour répondre à l’appel, le Code prévoit également que la réponse doit être fournie dans un délai ferme de sept jours. Pour ce motif et considérant les circonstances factuelles, il n’y a pas eu de manquement à l’équité procédurale.
Analyse [46] Les décisions de nature administrative qui affectent « les droits, privilèges ou biens d’une personne » entraînent l’application de l’obligation d’équité (arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817, à la page 836 [Baker], faisant référence à l’arrêt Cardinal c. Directeur de l’établissement Kent, [1985] 2 RCS 643, à la page 653; et à l’arrêt Mavi, au paragraphe 38). En l’espèce, les parties ne contestent pas qu’il y avait une obligation d’équité procédurale envers le demandeur; la question porte plutôt sur l’étendue de cette obligation.
[47] L’étendue de l’obligation d’équité procédurale est « souple et variable et [...] elle repose sur une appréciation du contexte de la loi particulière et des droits visés [...] » (arrêt Baker, à la page 837). La Cour suprême du Canada a donc élaboré une liste non exhaustive des critères à prendre en considération pour déterminer l’étendue de l’obligation due dans des circonstances précises :
a) la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir;
b) la nature du régime législatif et les termes de la loi régissant l’organisme
c) l’importance de la décision pour les personnes visées;
d) les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision;
e) les choix de procédure que l’organisme fait lui‑même.
[48] Les critères de l’arrêt Baker ont été appliqués dans la décision Polson c. Comité électoral de la Première nation de Long Point, 2007 CF 983, aux paragraphes 41 à 47 [Polson], décision concernant un code électoral coutumier et une demande de contrôle judiciaire de la décision d’un comité des élections de refuser la demande d’appel d’un demandeur. La cour a conclu que la décision du comité des élections était de nature réglementaire puisqu’elle devait trancher si les allégations de manœuvres électorales étaient légitimes. Elle a également conclu que le processus d’appel avait pour objectif de refléter les pratiques électorales coutumières de la bande adoptées par suite d’un processus de consultation de la communauté. La procédure à suivre pour contester une élection était de déposer les allégations par écrit au président d’élections et au comité des élections, qui devaient ensuite décider de la légitimité de l’appel. La cour a conclu que le demandeur n’était pas directement touché par la décision du comité des élections de rejeter son appel. Elle a aussi conclu qu’il n’avait pas démontré qu’il avait des attentes légitimes fondées sur la coutume que l’appel se poursuive et soit présenté en assemblée générale. Enfin, la procédure expressément choisie par la communauté passait par le dépôt d’observations écrites au comité des élections à l’étape préliminaire et par conséquent, le demandeur n’était pas en droit d’obtenir une audience à cette étape.
[49] En tenant compte de ces facteurs, la cour a conclu que le demandeur avait droit à ce que les principes d’équité procédurale élémentaires soient respectés devant le comité électoral, comme le droit à un tribunal impartial, le droit à un avis et la possibilité de présenter des observations, ce qui lui a été donné par l’occasion de présenter ses observations écrites.
[50] De façon semblable, dans l’arrêt Bruno c. Canada (Commission d’appel en matière électorale de la Nation Crie de Samson), 2006 CAF 249, aux paragraphes 21 et 22, la Cour d’appel fédérale a appliqué les critères de l’arrêt Baker dans un appel visant une élection tenue en vertu d’un code électoral coutumier. La cour a jugé que des garanties procédurales de base devaient exister et que la commission d’appel avait omis de fournir l’occasion à une partie défenderesse à un appel de faire valoir ses observations. La cour a également souligné que l’occasion de répondre n’exigeait pas de tenir une audience, mais qu’en ne permettant pas au défendeur de fournir une réponse, la Commission avait rendu sa décision sur la foi d’un dossier factuel incomplet.
[51] En l’espèce, la décision de la présidente d’élections était de nature administrative. Le Code électoral coutumier de la KCN établit la procédure d’appel, qui doit être déposé par écrit au président d’élections dans les trente jours de l’élection du chef. Le Code dispose également que le président d’élections recevant l’appel [traduction] « peut prendre toutes les mesur