Whitstone c. Nation crie d'Onion Lake

Whitstone c. Nation crie d'Onion Lake
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2022-03-23
Référence neutre
2022 CF 399
Numéro de dossier
T-1304-21
Contenu de la décision
Date : 20220323
Dossier : T-1304-21
Référence : 2022 CF 399
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 23 mars 2022
En présence de monsieur le juge Henry S. Brown
ENTRE :
DARRYL W. WHITSTONE ET DELORES CHIEF
demandeurs
et
NATION CRIE D’ONION LAKE ET FLORENCE BLOIS
défenderesses
JUGEMENT ET MOTIFS
I. La nature de l’affaire
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision du tribunal d’appel de la Nation crie d’Onion Lake [la NCOL] rendue le 12 août 2021. Le tribunal d’appel a accueilli l’appel interjeté par la défenderesse Florence Blois [Mme Blois] relativement à l’élection qui a eu lieu le 18 juin 2018 à la NCOL [l’élection de 2018] et a annulé l’élection au conseil de Darryl W. Whitstone et de Delores Chief [M. Whitstone, Mme Chief ou, collectivement, les demandeurs]. Les demandeurs ont été destitués et mis en congé le 25 août 2021. Ils sollicitent le contrôle judiciaire de la décision du tribunal d’appel. Ils demandent à la Cour d’annuler la décision et de les rétablir dans leurs fonctions.
II. Les faits
[2] La NCOL est une Première Nation située au nord de Lloydminster, en Saskatchewan et en Alberta. Le conseil de la NCOL est composé d’un okimaw (chef) et de huit onikaniw (conseillers). Les demandeurs ont été élus à titre de conseillers le 18 juin 2018 pour un mandat de quatre ans.
[3] La NCOL est gouvernée par sa propre loi électorale coutumière appelée Wicekaskosiw Sakahikan Wryaskonitowin Wiyasiwewin ou loi électorale de la Nation crie d’Onion Lake [la loi électorale]. Le règlement sur les appels de la Nation crie d’Onion Lake [le règlement sur les appels] a été adopté en vertu de la loi électorale et établit les motifs d’appel en matière d’élections.
[4] Le tribunal d’appel est constitué en vertu du règlement sur les appels et est composé de cinq membres nommés par le chef et le conseil. En application de l’article 12.3 du règlement sur les appels et de l’article 18 de la loi électorale, le tribunal d’appel est habilité à instruire et à trancher les appels en matière d’élections et peut annuler l’élection d’un ou de plusieurs membres du conseil.
[5] Aux termes du règlement sur les appels, un candidat dispose de 14 jours à compter de la date de l’élection pour interjeter appel au tribunal d’appel. Aux termes de l’article 8 du règlement sur les appels, les observations présentées en appel doivent être déposées par écrit, sous la forme d’un affidavit, être signifiées à personne ou par courrier recommandé, comporter la signature de l’appelant et être accompagnées de frais non remboursables de 500 $.
[6] Après l’élection de 2018, Mme Blois a envoyé un courriel (non daté) au tribunal d’appel dans lequel elle formulait certaines allégations. Le 28 juin 2018, le tribunal d’appel lui a envoyé une lettre dans laquelle il lui a demandé de lui faire parvenir des renseignements et des documents supplémentaires à l’appui de son appel, ainsi que les frais requis de 500 $, et ce, au plus tard le 6 juillet 2018. Le 5 juillet 2018, Mme Blois a envoyé une lettre au tribunal d’appel dans laquelle elle énonçait les motifs de son appel.
[7] L’appel de Mme Blois n’a pas été déposé en bonne et due forme ni dans les délais prescrits. Néanmoins, dans une lettre datée du 9 juillet 2018, le tribunal d’appel a accepté, sans avis aux demandeurs ou intervention de leur part, les observations qu’elle avait présentées à l’appui de son appel, autorisant ainsi l’instruction de l’appel. Le tribunal d’appel n’a pas fourni les motifs de sa décision.
[8] Les deux demandeurs se sont opposés à la procédure d’appel étant donné que Mme Blois ne s’était pas conformée au règlement sur les appels et qu’ils n’avaient pas eu l’occasion de se faire entendre. À la demande des demandeurs, le tribunal d’appel a rouvert sa décision et a reçu les observations des demandeurs. Le 23 octobre 2018, l’avocat des demandeurs a présenté des observations au tribunal d’appel sur cette question préliminaire, soit la question de savoir si le tribunal d’appel était saisi régulièrement de l’appel de Mme Blois.
[9] Le 31 octobre 2018, le tribunal d’appel a rejeté les objections des demandeurs et a conclu qu’il s’agissait d’une question procédurale et non d’une question de fond, et qu’aucun préjudice n’avait été causé.
[10] Le 24 janvier 2019, le chef et le conseil de la NCOL ont censément dissous de façon unilatérale le tribunal d’appel avant la fin de l’instruction de l’appel. Mme Blois a demandé réparation contre la NCOL devant la Cour fédérale. Le 6 octobre 2020, la juge Strickland a tranché en faveur de Mme Blois, a ordonné la reconstitution du tribunal d’appel et lui a ordonné de terminer l’instruction de l’appel : Blois c Nation crie d’Onion Lake, 2020 CF 953 [Blois].
[11] L’instruction de l’appel a repris le 5 juillet 2021.
III. La décision faisant l’objet du contrôle
[12] Le 12 août 2021, le tribunal d’appel a accueilli l’appel de Mme Blois et a rendu l’ordonnance suivante :
[traduction]
i. L’élection de Delores Chief et de Darryl Whitstone, qui fait l’objet du présent appel, est annulée, et il est ordonné que les autres candidats ayant obtenu le plus de votes soient les candidats élus.
ii. Si les autres candidats ayant obtenu le plus de votes ne peuvent pas être les candidats élus, la tenue d’une élection partielle est ordonnée pour pourvoir les deux postes visés par le présent appel.
[13] Le tribunal d’appel s’est penché sur l’allégation de Mme Blois selon laquelle M. Whitstone devait une somme de 7 000 $ à OLCN Housing, en contravention de l’alinéa 10.6c) de la loi électorale, qui dispose que les candidats ne doivent [traduction] « pas [avoir] d’obligations pécuniaires envers [la bande et] les sociétés qu’elle exploite ou qu’ils [doivent être] en règle avec elles sur le plan financier ». Le tribunal d’appel a conclu [traduction] « [qu’]aucune preuve suffisante n’a[vait] été présentée par [Mme Blois] pour prouver que [M. Whitstone] n’était pas éligible à l’élection du 18 juin 2018 ». Pour tirer cette conclusion, le tribunal d’appel s’est fondé entre autres sur une attestation, délivrée par des représentants de la bande, selon laquelle M. Whitstone n’avait pas d’obligations pécuniaires ou était en règle sur le plan financier.
[14] Le tribunal d’appel a examiné l’allégation de Mme Blois selon laquelle Mme Chief n’était pas, elle non plus, en règle sur le plan financier avec la bande, car elle s’était approprié une somme qui était destinée à un Aîné, qu’elle devait rembourser, mais [traduction] « l’argent lui [était] revenu, et Mme Chief a[vait] été congédiée et a[vait] obtenu un règlement ». Mme Blois a allégué que Mme Chief n’était pas éligible à l’élection de 2018 par application de l’alinéa 10.6c) de la loi électorale, qui dispose que les candidats ne doivent [traduction] « pas [avoir] d’obligations pécuniaires envers [la bande et] les sociétés qu’elle exploite ou qu’ils [doivent être] en règle avec elles sur le plan financier ». Mme Chief a produit une attestation semblable à celle de M. Whitstone, délivrée par des représentants de la bande, selon laquelle elle n’avait pas d’obligations pécuniaires ou était en règle sur le plan financier.
[15] Dans le cas de Mme Chief, un document provenant d’un cabinet d’experts-conseils, MNP LLP, a été déposé en preuve. Mme Chief n’a présenté aucune preuve en réponse.
[16] Le tribunal d’appel s’est exprimé ainsi :
[traduction] 32. Malheureusement, Mme Chief ne s’est pas présentée à l’audience ni à aucun autre moment depuis qu’on lui a communiqué les documents d’appel. Aucun élément de preuve n’a été déposé en son nom pour expliquer le document de MNP, lequel indiquait que des mesures d’enquête devaient être prises concernant la question des chèques de paye des Aînés. MNP a effectivement recommandé que l’on procède à un examen.
33. Le document de MNP soulève une question importante en ce qui concerne Mme Chief et les chèques délivrés aux Aînés, dont au moins un a été encaissé mais non remis à son destinataire. Il semble qu’il devait y avoir un examen plus approfondi relativement à d’autres chèques délivrés aux Aînés et à d’autres membres de la bande qui relevaient de Mme Chief.
34. Cela soulève une question importante, soit celle de savoir si Mme Chief a ou non une dette envers la bande en raison des chèques délivrés aux Aînés ou à des membres de la bande, comme il est décrit à la pièce B de l’affidavit de l’appelante daté du 18 décembre 2018.
35. Mme Chief n’a présenté aucun élément de preuve contraire. La seule preuve dont dispose le tribunal est donc celle de l’appelante, et cette preuve n’a pas été réfutée.
36. Le tribunal conclut que l’appelante a établi le bien-fondé de son appel contre Mme Chief.
[17] Le tribunal d’appel s’est également penché sur l’allégation de Mme Blois selon laquelle la conduite de M. Whitstone a contrevenu à la loi électorale et a influé sur le résultat de l’élection de 2018. En application de l’alinéa 5.1e) de la loi électorale, les candidats doivent mener une campagne [traduction] « éthique, axée sur les enjeux politiques et leur plateforme électorale, plutôt que de se livrer au libelle et à la diffamation ». Un article publié par CBC intitulé « Embassy Embarrassment » (Embarras à l’ambassade) a été déposé en preuve, et Mme Blois a déclaré qu’il avait été distribué aux électeurs au nom de M. Whitstone. Dans son article, l’auteur critique la conduite et les dépenses du conseil et des conseillers avant l’élection de 2018, alors que Mme Blois était membre du conseil.
[18] D’après le tribunal d’appel, Mme Blois a affirmé que l’article de CBC [traduction] « était inexact et a rendu ses collègues et elle perplexes ».
[19] Le tribunal d’appel a conclu que l’article de CBC était [traduction] « un article controversé qui blâm[ait] le chef et le conseil de la NCOL et les accusait de mauvaise gestion ». Le tribunal d’appel s’est exprimé ainsi :
[traduction]
43. Le tribunal conclut que M. Whitstone a contrevenu au code d’éthique prévu par la loi électorale en se servant de l’article de la CBC dans le cadre de sa campagne. M. Whitmore a soulevé et posé des questions qui étaient davantage axées sur les allégations de mauvaise gestion par l’ancien chef et l’ancien conseil de la NCOL que sur sa plateforme électorale. La seule raison plausible qui expliquerait pourquoi il s’est servi de l’article dans le cadre de sa campagne, c’est qu’il cherchait à faire des libelles ou de la diffamation contre le conseil sortant.
44. En outre, le tribunal conclut que les questions posées par M. Whitstone en lien avec l’article de la CBC pourraient avoir influé sur le résultat de l’élection, en décourageant les électeurs éventuels à voter pour les conseillers sortants, comme l’appelante, qui a perdu l’élection par un seul vote.
[20] Le tribunal d’appel a conclu que M. Whitstone avait [traduction] « commis une violation de la loi électorale qui pourrait avoir influé sur le résultat de l’élection de la NCOL tenue le 18 juin 2018 ».
[21] Le tribunal d’appel a traité d’autres allégations soulevées par Mme Blois, qu’il a jugées sans fondement. Le tribunal d’appel a également refusé de se prononcer sur certaines questions qui ne faisaient pas partie de ses allégations initiales.
[22] Au bout du compte, le tribunal d’appel a rendu l’ordonnance ci-après en application de l’article 18.5 de la loi électorale :
[traduction]
i. L’élection de Delores Chief et de Darryl Whitstone, qui fait l’objet du présent appel, est annulée, et il est ordonné que les autres candidats ayant obtenu le plus de votes soient les candidats élus.
ii. Si les autres candidats ayant obtenu le plus de votes ne peuvent pas être les candidats élus, la tenue d’une élection partielle est ordonnée pour pourvoir les deux postes visés par le présent appel.
[23] Le 20 août 2021, les demandeurs ont présenté à la Cour une demande de contrôle judiciaire de la décision du tribunal d’appel. Ils demandent une ordonnance :
accueillant la demande de contrôle judiciaire;
annulant la décision du 12 août 2021 par laquelle le comité d’appel a autorisé l’instruction de l’appel de la défenderesse contre les demandeurs;
déclarant que les demandeurs sont les conseillers dûment élus de la Nation crie d’Onion Lake depuis la date de leur destitution;
déclarant que les demandeurs ont droit à tous les avantages et droits qui leur reviennent depuis la date de leur destitution;
déclarant que le présent appel ne pourra pas faire l’objet d’un nouvel examen;
accordant les dépens de la requête;
accordant toute autre réparation que la Cour estime juste et appropriée.
[24] Le 12 novembre 2021, le juge Grammond a accueilli une requête présentée par les demandeurs en vue d’obtenir la suspension provisoire de l’ordonnance du tribunal d’appel. Le juge Grammond a accueilli la requête en partie :
[traduction]
La requête en suspension de l’ordonnance du tribunal d’appel de la Nation crie d’Onion Lake rendue le 12 août 2021 est accueille en partie.
Jusqu’à ce qu’une décision définitive soit rendue à l’égard de la demande de contrôle judiciaire, personne ne doit occuper les postes de conseiller de la Nation crie d’Onion Lake des demandeurs et aucune élection partielle ne doit être tenue à cette fin.
La demande de contrôle judiciaire est accélérée.
Aucuns dépens ne sont adjugés.
IV. Les questions en litige
[25] Selon les demandeurs, les questions en litige sont les suivantes :
a) Est-ce que le tribunal d’appel a commis une erreur en autorisant l’instruction de l’appel?
b) Est-ce que le tribunal d’appel a conclu de façon déraisonnable que la défenderesse avait présenté une preuve suffisante pour conclure que les demandeurs avaient contrevenu au règlement sur les appels?
[26] Selon la NCOL, la question en litige est la suivante :
a) Le tribunal d’appel a-t-il compétence pour accepter, instruire et trancher l’appel de Mme Blois, malgré le fait que celle-ci n’a pas respecté les exigences obligatoires énoncées à l’article 8 du règlement sur les appels?
[27] Selon Mme Blois, les questions sont les suivantes :
a) Question préliminaire – Exclusion de certains paragraphes de l’affidavit de Darryl Whitstone
b) Question préliminaire – Caractère irrégulier des observations de la Nation crie d’Onion Lake
c) La norme de contrôle
d) Est-ce que le tribunal d’appel a commis une erreur en autorisant l’instruction de l’appel?
e) Est-ce que le tribunal d’appel a conclu de façon déraisonnable que la défenderesse avait présenté une preuve suffisante pour conclure que les demandeurs avaient contrevenu au règlement sur les appels?
[28] J’examinerai les questions suivantes :
a) Question préliminaire – Exclusion de certains paragraphes de l’affidavit du demandeur M. Whitstone
b) Question préliminaire – Caractère irrégulier des observations de la Nation crie d’Onion Lake
c) Le tribunal d’appel a-t-il commis une erreur en autorisant l’instruction de l’appel?
d) La décision du tribunal d’appel était-elle raisonnable?
V. La norme de contrôle
[29] Les parties font valoir que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable, et je suis d’accord, quoique j’évaluerai également la possibilité d’autoriser l’appel pour des motifs d’équité procédurale.
A. La retenue qu’appellent les décisions d’organismes autochtones
[30] Dans l’arrêt Porter c Boucher-Chicago, 2021 CAF 102 [Porter], rendu par la Cour d’appel fédérale, le juge de Montigny a fourni des lignes directrices concernant le degré de retenue qu’il convient d’accorder aux décisions d’organismes autochtones :
[27] La déférence est particulièrement à propos lorsque la Cour fédérale revoit des décisions rendues par des instances d’appel saisies de questions liées aux élections des Premières Nations, surtout si ces décisions portent sur l’interprétation d’un code électoral. Comme l’a déclaré notre Cour dans de nombreux arrêts, l’interprétation d’un code électoral doit être corroborée par les coutumes sur lesquelles ce code est fondé, ainsi que sur une compréhension générale au sein de la collectivité quant aux raisons pour lesquelles le code peut s’écarter à certains égards de ces coutumes : voir les arrêts D’Or c. St. Germain, 2014 CAF 28, 459 N.R. 197, par. 5 à 7; Première nation de Fort McKay c. Orr, 2012 CAF 269, 438 N.R. 379, par. 8 à 12; Johnson c. Tait, 2015 CAF 247, par. 28; Lavallee c. Ferguson, 2016 CAF 11, par. 19; Premières Nations de Cold Lake c. Noel, 2018 CAF 72, 2018 CarswellNat 1425, par. 24. Voir également l’excellente analyse de cette question par le juge Grammond dans la décision Pastion c. Première nation Dene Tha’, 2018 CF 648, [2018] 4 R.C.F. 467, par. 16 à 29.
[31] Récemment, dans la décision Gladue c Nation crie de Beaver Lake, 2021 CF 909 [Gladue], le juge Favel a affirmé ce qui suit :
[22] Toutefois, les tribunaux doivent faire preuve de retenue à l’égard des décisions des décideurs administratifs (S.C.F.P. c Société des Alcools du N.‑B., [1979] 2 RCS 227). Ce raisonnement s’applique également, sinon avec plus de rigueur, lorsque les tribunaux examinent des décisions d’organismes autochtones et procèdent à l’interprétation des dispositions d’un code électoral (Première nation de Fort McKay c Orr, 2012 CAF 269 aux para 8‑12; Lavallee c Ferguson, 2016 CAF 11 au para 19; Premières Nations de Cold Lake c. Noel, 2018 CAF 72 aux para 20, 24).
[32] Dans la décision Pastion c Première nation Dene Tha’, 2018 CF 648 [Pastion], le juge Grammond a résumé de la façon suivante l’état du droit en ce qui a trait à l’autonomie gouvernementale des peuples autochtones et à la retenue qu’il convient d’accorder aux décideurs autochtones :
[22] La catégorie « expertise » comprend de nombreuses formes de connaissances. Les décideurs autochtones sont de toute évidence mieux placés que les tribunaux non autochtones pour comprendre les traditions juridiques autochtones. Ils sont particulièrement bien placés pour comprendre les objectifs des lois autochtones. Ils sont également sensibles à l’expérience autochtone en général et à la situation de la nation ou de la communauté précise touchée par la décision. Ils peuvent être en mesure de prendre connaissance d’office de faits qui sont évidents et indiscutables pour les membres de cette communauté ou nation en particulier, et que notre Cour pourrait ne pas connaître. En fait, les Autochtones considèrent souvent qu’une personne est la mieux placée pour rendre une décision si elle a une connaissance étroite de la situation en cause (voir Lorne Sossin, « Indigenous Self-Government and the Future of Administrative Law » (2012) 45 UBC L Rev 595, aux pages 605 à 607). Notre Cour a reconnu que certaines de ces raisons militent en faveur d’un plus grand degré de déférence à l’égard des décideurs autochtones (Giroux c Première Nation de Swan River, 2006 CF 285, aux paragraphes 54 et 55; Shotclose c Première Nation Stoney, 2011 CF 750, au paragraphe 58; Beardy c Beardy, 2016 CF 383, au paragraphe 43). Par exemple, dans une décision très récente, le juge Phelan a souligné ce qui suit :
Comme les décisions font appel aux connaissances et à l’expertise que possède la commission d’appel sur les normes et pratiques de la communauté, et qu’il s’agit d’une décision interne portant sur les lois électorales d’une communauté, il convient, eu égard au respect que l’on doit aux peuples autochtones en ce qui a trait à la gouvernance de leurs affaires internes, de faire preuve d’une grande retenue à l’égard de la décision de la commission, tout en s’assurant qu’elle appartient aux issues raisonnables possibles.
(Commanda c Première Nation des Algonquins de Pikwakanagan, 2018 CF 616, au paragraphe 19)
[23] L’idée que le législateur souhaite que l’on fasse preuve de déférence à l’égard des décideurs administratifs a une résonance particulière dans le contexte autochtone. Depuis au moins trois décennies, le gouvernement fédéral a pour politique de reconnaître l’autonomie gouvernementale des peuples autochtones (voir, par exemple, le Guide de la politique fédérale sur l’autonomie gouvernementale, gouvernement du Canada, 1995). La promulgation de lois électorales autochtones, comme le Règlement électoral dont il est question en l’espèce, constitue un exercice d’autonomie gouvernementale. Or, la mise en application des lois est une composante de l’autonomie gouvernementale. Il est souhaitable que les lois soient appliquées par les gens qui les font. Par conséquent, lorsque des lois autochtones accordent une compétence à un décideur autochtone, faire preuve de déférence à son égard découle du principe d’autonomie gouvernementale.
B. Les principes d’équité procédurale
[33] Les questions d’équité procédurale sont assujetties au contrôle selon la norme de la décision correcte : Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12 au para 43, juge Binnie. Cela dit, je souligne qu’au paragraphe 69 de l’arrêt Bergeron c Canada (Procureur général), 2015 CAF 160, le juge Stratas a affirmé, au nom de la Cour d’appel fédérale, qu’il peut être nécessaire de procéder selon la norme de la décision correcte « “en se montrant respectueux [des] choix [du] décideur” et en faisant preuve d’un “degré de retenue” : Ré:Sonne c. Conseil du secteur du conditionnement physique du Canada, 2014 CAF 48, 455 N.R. 87, au paragraphe 42 ». Voir toutefois Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69, juge Rennie. À cet égard, je souligne également que la Cour d’appel fédérale a conclu, dans un arrêt récent, que le contrôle judiciaire des questions d’équité procédurale était assujetti à la norme de la décision correcte : voir Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés c Canada (Immigration, Réfugiés et Citoyenneté), 2020 CAF 196, juge de Montigny (avec l’accord des juges Near et LeBlanc) :
[35] Ni l’arrêt Vavilov ni, à ce sujet, l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, n’ont abordé la question de la norme applicable pour déterminer si le décideur a respecté l’obligation d’équité procédurale. Dans ces circonstances, je préfère m’en remettre à l’abondante jurisprudence, de la Cour suprême et de notre Cour, selon laquelle la norme de contrôle concernant l’équité procédurale demeure celle de la décision correcte[.]
[34] Selon ma compréhension, le paragraphe 23 de l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov], établit également que la norme de contrôle applicable aux questions d’équité procédurale est celle de la décision correcte :
[23] Lorsqu’une cour examine une décision administrative sur le fond (c.-à-d. le contrôle judiciaire d’une mesure administrative qui ne comporte pas d’examen d’un manquement à la justice naturelle ou à l’obligation d’équité procédurale), la norme de contrôle qu’elle applique doit refléter l’intention du législateur sur le rôle de la cour de révision, sauf dans les cas où la primauté du droit empêche de donner effet à cette intention. L’analyse a donc comme point de départ une présomption selon laquelle le législateur a voulu que la norme de contrôle applicable soit celle de la décision raisonnable.
[Non souligné dans l’original.]
[35] Dans l’arrêt Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 50, la Cour suprême du Canada a expliqué ce qui est exigé de la cour de révision lorsqu’elle applique la norme de la décision correcte :
[50] […] La cour de révision qui applique la norme de la décision correcte n’acquiesce pas au raisonnement du décideur; elle entreprend plutôt sa propre analyse au terme de laquelle elle décide si elle est d’accord ou non avec la conclusion du décideur. En cas de désaccord, elle substitue sa propre conclusion et rend la décision qui s’impose. La cour de révision doit se demander dès le départ si la décision du tribunal administratif était la bonne.
C. La norme de la décision raisonnable
[36] Dans l’arrêt Société canadienne des postes c Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes, 2019 CSC 67, que la Cour suprême du Canada a rendu en même temps que l’arrêt Vavilov, les juges majoritaires, sous la plume du juge Rowe, ont expliqué les attributs que doit présenter une décision raisonnable et les exigences imposées à la cour de révision qui contrôle une décision selon la norme de la décision raisonnable :
[31] La décision raisonnable « doit être fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti » (Vavilov, par. 85). Par conséquent, lorsqu’elle procède au contrôle d’une décision selon la norme de la décision raisonnable, « une cour de révision doit d’abord examiner les motifs donnés avec “une attention respectueuse”, et chercher à comprendre le fil du raisonnement suivi par le décideur pour en arriver à [l]a conclusion » (Vavilov, par. 84, citant Dunsmuir, par. 48). Les motifs devraient être interprétés de façon globale et contextuelle afin de comprendre « le fondement sur lequel repose la décision » (Vavilov, par. 97, citant Newfoundland Nurses).
[32] La cour de révision devrait se demander si la décision dans son ensemble est raisonnable : « … ce qui est raisonnable dans un cas donné dépend toujours des contraintes juridiques et factuelles propres au contexte de la décision particulière sous examen » (Vavilov, par. 90). Elle doit se demander « si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle‑ci » (Vavilov, par. 99, citant Dunsmuir, par. 47 et 74, et Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5, par. 13).
[33] Lors d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, « [i]l incombe à la partie qui conteste la décision d’en démontrer le caractère déraisonnable » (Vavilov, par. 100). La partie qui conteste la décision doit convaincre la cour de justice que « la lacune ou la déficience [invoquée] […] est suffisamment capitale ou importante pour rendre [la décision] déraisonnable » (Vavilov, par. 100).
[Non souligné dans l’original.]
[37] Au paragraphe 86 de l’arrêt Vavilov, la Cour suprême du Canada a fait remarquer « [qu’]il ne suffit pas que la décision soit justifiable. Dans les cas où des motifs s’imposent, le décideur doit également, au moyen de ceux-ci, justifier sa décision auprès des personnes auxquelles elle s’applique ». Elle a également indiqué que la cour de révision doit arriver à une décision sur le fondement du dossier porté devant elle :
[126] Cela dit, une décision raisonnable en est une qui se justifie au regard des faits : Dunsmuir, par. 47. Le décideur doit prendre en considération la preuve versée au dossier et la trame factuelle générale qui a une incidence sur sa décision et celle-ci doit être raisonnable au regard de ces éléments : voir Southam, par. 56. Le caractère raisonnable d’une décision peut être compromis si le décideur s’est fondamentalement mépris sur la preuve qui lui a été soumise ou n’en a pas tenu compte. Dans l’arrêt Baker, par exemple, le décideur s’était fondé sur des stéréotypes dénués de pertinence et n’avait pas pris en compte une preuve pertinente, ce qui a mené à la conclusion qu’il existait une crainte raisonnable de partialité : par. 48. En outre, la démarche adoptée par le décideur permettait également de conclure au caractère déraisonnable de sa décision, car il avait démontré que ses conclusions ne reposaient pas sur la preuve dont il disposait en réalité : ibid.
[Non souligné dans l’original.]
[38] En outre, il ressort clairement de l’arrêt Vavilov que le rôle de la Cour n’est pas d’apprécier à nouveau la preuve, à moins de « circonstances exceptionnelles ». Selon la Cour suprême du Canada :
[125] Il est acquis que le décideur administratif peut apprécier et évaluer la preuve qui lui est soumise et qu’à moins de circonstances exceptionnelles, les cours de révision ne modifient pas ses conclusions de fait. Les cours de révision doivent également s’abstenir « d’apprécier à nouveau la preuve prise en compte par le décideur » : CCDP, par. 55; voir également Khosa, par. 64; Dr Q, par. 41-42. D’ailleurs, bon nombre des mêmes raisons qui justifient la déférence d’une cour d’appel à l’égard des conclusions de fait tirées par une juridiction inférieure, dont la nécessité d’assurer l’efficacité judiciaire, l’importance de préserver la certitude et la confiance du public et la position avantageuse qu’occupe le décideur de première instance, s’appliquent également dans le contexte du contrôle judiciaire : voir Housen, par. 15-18; Dr Q, par. 38; Dunsmuir, par. 53.
[Non souligné dans l’original.]
[39] En outre, suivant l’arrêt Vavilov, la cour de révision est tenue d’évaluer si la décision faisant l’objet du contrôle judiciaire s’attaque de façon significative aux questions clés :
[128] Les cours de révision ne peuvent s’attendre à ce que les décideurs administratifs « répondent à tous les arguments ou modes possibles d’analyse » (Newfoundland Nurses, par. 25), ou « tire[nt] une conclusion explicite sur chaque élément constitutif du raisonnement, si subordonné soit‑il, qui a mené à [leur] conclusion finale » (par. 16). Une telle exigence aurait un effet paralysant sur le bon fonctionnement des organismes administratifs et compromettrait inutilement des valeurs importantes telles que l’efficacité et l’accès à la justice. Toutefois, le fait qu’un décideur n’ait pas réussi à s’attaquer de façon significative aux questions clés ou aux arguments principaux formulés par les parties permet de se demander s’il était effectivement attentif et sensible à la question qui lui était soumise. En plus d’assurer aux parties que leurs préoccupations ont été prises en considération, le simple fait de rédiger des motifs avec soin et attention permet au décideur d’éviter que son raisonnement soit entaché de lacunes et d’autres failles involontaires : Baker, par. 39.
[Non souligné dans l’original.]
[40] Récemment, la Cour d’appel fédérale a confirmé dans l’arrêt Doyle c Canada (Procureur général), 2021 FCA 237 [Doyle], que le rôle de notre Cour n’est pas d’apprécier à nouveau la preuve, sauf lorsqu’un décideur a commis des erreurs fondamentales dans son examen des faits, qui minent l’acceptabilité de la décision. Apprécier à nouveau les éléments de preuve ou les remettre en question ne fait pas partie de notre rôle :
[3] La Cour fédérale avait tout à fait raison d’agir ainsi. Selon ce régime législatif, le décideur administratif, en l’espèce le directeur, examine seul les éléments de preuve, tranche les questions d’admissibilité et d’importance à accorder à la preuve, détermine si des inférences doivent en être tirées, et rend une décision. Lorsqu’elle effectue le contrôle judiciaire de la décision du directeur en appliquant la norme de la décision raisonnable, la cour de révision, en l’espèce la Cour fédérale, peut intervenir uniquement si le directeur a commis des erreurs fondamentales dans son examen des faits, qui minent l’acceptabilité de la décision. Soupeser à nouveau les éléments de preuve ou les remettre en question ne fait pas partie de son rôle. S’en tenant à son rôle, la Cour fédérale n’a relevé aucune erreur fondamentale.
[4] En appel, l’appelant nous invite essentiellement dans ses observations écrites et faites de vive voix à soupeser à nouveau les éléments de preuve et à les remettre en question. Nous déclinons cette invitation.
VI. Les dispositions pertinentes de la loi électorale et du règlement sur les appels
A. La loi électorale
[traduction] Article 5 CODE D’ÉTHIQUE
5.1 Les candidats doivent mener une campagne :
[…]
e) éthique, axée sur les enjeux politiques et leur plateforme électorale, plutôt que de se livrer au libelle et à la diffamation;
[…]
Article 10 EXIGENCES POUR LES CANDIDATS
[…]
10.6 Lors de l’assemblée de mise en candidature, les candidats doivent présenter les documents suivants au président d’élection :
[…]
c) une lettre signée par le directeur des finances attestant qu’ils n’ont pas d’obligations pécuniaires envers Wicekaskosiw Sakahikanibk ou les sociétés qu’elle exploite ou qu’ils sont en règle avec elles sur le plan financier;
[…]
Article 12 CALENDRIER ÉLECTORAL
12.1 Au moins soixante jours avant la date de l’élection, l’okimaw et l’onikaniwak doivent, par résolution de l’onikaniwak :
a) nommer le président d’élection, le président d’élection adjoint et les fonctionnaires électoraux, y compris constituer le comité d’appel;
b) fixer la date de l’assemblée de mise en candidature;
c) fixer le jour du scrutin;
d) fixer le montant à payer au président d’élection, au président d’élection adjoint et aux fonctionnaires électoraux, ainsi que la méthode de paiement;
e) nommer les membres du tribunal d’appel.
[…]
Article 18 TRIBUNAL D’APPEL
18.1 Le tribunal d’appel est constitué au même moment où le président d’élection, le président d’élection adjoint et les fonctionnaires électoraux sont nommés.
[…]
18.3 Le tribunal d’appel se réunit dans les quatorze jours suivant la date de l’avis d’appel.
[…]
18.5 Le tribunal d’appel peut décider, selon le cas :
a) de confirmer l’élection;
b) d’annuler l’élection du candidat ou des candidats qui font l’objet de l’appel ou des appels et ordonner que l’autre candidat ou les autres candidats ayant obtenu le plus de votes soient les candidats élus;
c) d’ordonner la tenue d’une élection partielle pour le poste en cause.
[…]
18.7 Si un candidat est en désaccord avec le tribunal d’appel sur la décision rendue, il peut demander un appel de dernier recours et la tenue d’une audience d’appel tenue dans le cadre d’une réunion de citoyens.
18.8 S’il est impossible d’arriver à un consensus au terme de l’examen de la décision du tribunal d’appel, une élection partielle est alors tenue pour pourvoir le poste en question.
B. Le règlement sur les appels
5. Composition du tribunal d’appel
[…]
5.6 Le tribunal d’appel est chargé d’instruire et de trancher tout appel d’une élection conformément à la loi et au règlement.
6. Délai
6.1 Un candidat peut, dans les quatorze (14) jours suivant la date de l’élection, interjeter appel devant le tribunal d’appel.
7. Motifs d’appel
7.1 L’appel doit indiquer clairement qu’une ou plusieurs des situations suivantes s’applique :
a) la personne déclarée élue était inéligible;
b) une violation de la loi et du règlement liée au déroulement de l’élection s’est produite et pourrait avoir influé sur résultat de l’élection;
c) une manœuvre frauduleuse a été observée relativement à l’élection.
8. Dépôt de l’appel
8.1 L’appel présenté au tribunal d’appel doit :
a) être déposé par écrit et, dans un affidavit fait sous serment devant un notaire public ou un commissaire à l’assermentation dûment nommé, exposer les faits étayant les motifs de l’appel et être accompagné de documents à l’appui;
b) être signifié à personne ou par courrier recommandé au tribunal d’appel;
c) contenir la signature de la personne qui interjette appel;
d) être accompagné des frais non remboursables de cinq cents dollars (500 $).
9. Modalités
9.1 Sur réception d’un appel, le tribunal d’appel doit :
a) lorsque l’appel est présenté conformément à la loi et au règlement, transmettre aux intimés par courrier recommandé une copie de l’appel ainsi que les documents à l’appui;
b) lorsque l’appel n’est pas présenté conformément à la loi et au règlement, informer le candidat par écrit que l’appel ne fera pas l’objet d’un examen plus poussé.
10. Enquête
10.1 Si les documents présentés à l’appui ne permettent pas de décider de la validité de l’élection visée par la plainte, le tribunal d’appel peut mener une enquête aussi approfondie qu’il le juge nécessaire.
11. Déroulement de l’examen
[…]
11.4 Dans ses délibérations, le tribunal d’appel peut, à sa seule discrétion :
a) examiner le dossier;
b) interroger l’appelant, les intimés et les témoins;
c) faire comparaître les témoins du candidat ou des intimés, ou tout témoin qui, de l’avis du tribunal d’appel, est susceptible de l’aider à trancher l’appel;
d) instruire l’instance de la façon que le tribunal d’appel, à sa seule discrétion, juge appropriée.
12. Décision
[…]
12.2 Toutes les décisions sont définitives et lient toutes les parties, conformément à la Wicekaskosiw Sakahican Wiyaskonitowin Wiyasiwewin [la loi électorale].
12.3 Après examen de tous les éléments de preuve reçus, le tribunal d’appel :
a) soit conclut que les éléments de preuve présentés ne permettent pas d’établir que l’une des situations suivantes s’applique :
i. une violation de la loi ou du règlement s’est produite et pourrait avoir influé sur le résultat de l’élection;
ii. la personne déclarée élue était inéligible;
iii. une manœuvre frauduleuse a été observée relativement à l’élection et pourrait avoir influé sur le résultat de l’élection,
et rejette l’appel;
b) soit conclut que l’ensemble des éléments de preuve et des renseignements recueillis permettent de tirer raisonnablement l’une des conclusions suivantes :
i. une violation de la loi ou du règlement s’est produite et pourrait avoir influé sur les résultats de l’élection;
ii. la personne déclarée élue était inéligible;
iii. une manœuvre frauduleuse a été observée relativement à l’élection et pourrait avoir influé sur le résultat de l’élection,
et accueille l’appel et annule l’élection d’un ou de plusieurs membres du conseil.
[…]
12.5 La décision du comité d’appel est définitive et non susceptible d’appel, conformément à la Wicekaskosiw Sakahican Wiyaskonitowin Wiyasiwewin [la loi électorale].
VII. Analyse
A. Question préliminaire – Exclusion de certains paragraphes de l’affidavit de M. Whitstone
[41] Mme Blois fait valoir que les paragraphes 14 à 30 de l’affidavit de M. Whitstone constituent une tentative de remettre en litige la question de l’autorisation de son premier appel. Elle soutient qu’il ne faut pas accorder de poids à ces paragraphes, car les demandeurs ne peuvent pas présenter en preuve devant la Cour leurs arguments relatifs au droit ou leur interprétation du droit. Même si Mme Blois ne renvoie à aucune décision particulière dans le contexte de cette question préliminaire, elle s’appuie sur la décision Nguyen c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2017 CF 27 [Nguyen], pour faire valoir qu’un contrôle judiciaire n’est pas « une occasion de remettre [une affaire] en litige » :
[2] Il n’est pas demandé à la Cour de réévaluer la preuve, et elle ne saurait le faire de toute façon. Un contrôle judiciaire n’est pas une occasion de remettre en litige l’affaire entendue par l’instance inférieure, et il ne s’agit nullement d’un nouveau procès. La question primordiale n’est pas de savoir si la décision de première instance est juste ou non, mais plutôt si elle est raisonnable ou déraisonnable. La question clé consiste à savoir si la décision de l’agent appartient aux issues acceptables au regard des faits et du droit.
[42] Les demandeurs n’ont présenté aucune observation sur cette question préliminaire. Je conviens que, en règle générale, les affidavits présentés dans le cadre d’un contrôle judiciaire devraient s’en tenir aux faits et ne pas invoquer le droit. Cependant, respectueusement, lorsqu’elle procède au contrôle judiciaire d’une décision du tribunal d’appel, notre Cour est en droit de se pencher sur la décision dans son intégralité, y compris sur les conclusions tirées à l’égard de questions subsidiaires, dont les questions procédurales, les objections préliminaires et autres, les conclusions relatives à la preuve et les conclusions relatives à la procédure. Qui plus est, la décision Nguyen [dont je suis l’auteur] ne traite pas précisément de la question à l’égard de laquelle elle est invoquée. La décision Nguyen appuie plutôt la proposition, reprise au paragraphe 125 de l’arrêt Vavilov