Syndicat international des débardeurs et magasiniers, Ship and Dock Foremen, section locale 514 c. Prince Rupert Grain Ltd.

Syndicat international des débardeurs et magasiniers, Ship and Dock Foremen, section locale 514 c. Prince Rupert Grain Ltd.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1996-06-20
Recueil
[1996] 2 RCS 432
Numéro de dossier
24428
Juges
Lamer, Antonio; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit du travail
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24428
Contenu de la décision
Syndicat international des débardeurs et magasiniers, Ship and Dock Foremen, section locale 514 c. Prince Rupert Grain Ltd., [1996] 2 R.C.S. 432
Prince Rupert Grain Ltd. Appelante
c.
Syndicat international des
débardeurs et magasiniers,
Ship and Dock Foremen, section locale 514 Intimé
et
Grain Workers Union, section locale 333 Intimé
et
Conseil canadien des relations du travail Intimé
Répertorié: Syndicat international des débardeurs et magasiniers, Ship and Dock Foremen, section locale 514 c. Prince Rupert Grain Ltd.
No du greffe: 24428.
1996: 1er février; 1996: 20 juin.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d’appel fédérale
Relations de travail ‑‑ Conseil canadien des relations du travail ‑‑ Compétence ‑‑ Accréditation ‑‑ Le Conseil avait‑il compétence pour conclure que l’unité de négociation proposée par le syndicat n’était pas habile à négocier collectivement? ‑‑ Dans l’affirmative, sa décision était‑elle manifestement déraisonnable?
L’appelante a adhéré à la BC Terminal Elevator Operators’ Association en 1980 et agit depuis lors, dans ses relations de travail, comme membre de cette association. En 1993, le SIDM a présenté au Conseil une demande d’accréditation comme agent négociateur d’une unité formée des contremaîtres de l’appelante. Le Conseil a rejeté cette demande et a indiqué que l’unité habile à négocier collectivement était composée de tous les contremaîtres de tous les membres de l’Association, dont l’appelante. Pour déterminer si l’unité de négociation proposée était habile à négocier, le Conseil a fait l’historique des relations du travail dans le secteur des grains sur la côte ouest, soulignant le besoin de stabilité des relations du travail dans ce secteur. Le Conseil a fait remarquer que les contremaîtres de l’appelante avaient suffisamment d’intérêts en commun avec les contremaîtres des autres membres de l’Association pour justifier leur inclusion dans la même unité de négociation. Il a aussi fait remarquer que, dans plusieurs de ses décisions, il avait constamment favorisé la formation d’une unité multipatronale pour les employés affectés à l’exploitation dans le secteur de la manutention des grains sur la côte ouest, et qu’il n’y avait aucune preuve qui justifiait de remplacer la définition qu’il avait antérieurement arrêtée, selon laquelle l’unité habile à négocier comprenait tous les contremaîtres de tous les membres de l’Association. La Cour d’appel fédérale a annulé la décision du Conseil, concluant qu’il avait excédé sa compétence. Compte tenu de la décision du Conseil, le syndicat ne pourrait jamais obtenir l’accréditation comme agent négociateur à moins de consentir à inclure les employés touchés dans l’unité multipatronale qui, selon le Conseil, est la seule habile à négocier. Selon l’art. 33 du Code canadien du travail , le Conseil ne peut pas imposer une unité multipatronale sans le consentement du syndicat.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Les commissions des relations du travail sont des tribunaux administratifs hautement spécialisés et, en protégeant leurs décisions au moyen de clauses privatives générales, le Parlement et les législatures provinciales ont indiqué que les décisions de ces tribunaux administratifs sur des questions relevant de leur compétence devraient être finales et lier les parties. Les cours de justice devraient donc faire preuve de retenue dans leur appréciation de la compétence des commissions des relations du travail et ne pas conclure trop vite à l’absence ou à l’excès de compétence. Lorsqu’elles examinent la compétence d’un tribunal administratif, les cours de justice devraient adopter la méthode pragmatique et fonctionnelle exposée dans l’arrêt Bibeault. À la lecture des art. 24 , 27 et 28 du Code canadien du travail , il devient clair que le Parlement a voulu conférer au Conseil une vaste compétence pour déterminer si une unité est habile ou non à négocier collectivement. En fait, la loi impose au Conseil l’obligation formelle de le faire. Par conséquent, lorsqu’une demande d’accréditation est présentée, il ne saurait y avoir acceptation automatique de l’unité proposée. Au contraire, le Conseil doit déterminer si, à son avis, l’unité proposée est habile à négocier et, si elle ne l’est pas, il ne saurait y avoir accréditation. Cela exige du Conseil qu’il mette à profit ses compétences et ses connaissances spécialisées dans le domaine des relations du travail et qu’il prenne sa décision en fonction des faits qui lui sont soumis. Il s’agit là d’une décision que seule une commission des relations du travail peut rendre. En l’espèce, le Conseil a conclu que l’unité de négociation proposée par le syndicat n’était pas habile à négocier et il n’a pas excédé sa compétence en proposant une composition adéquate pour l’unité en question. Le Conseil a bien pris soin de proposer et non pas d’imposer au syndicat l’unité multipatronale plus vaste qu’il jugeait habile à négocier et qui, selon lui, reflétait bien la situation. Il n’a fait qu’exposer son point de vue, sous forme de suggestion, et confirmer que ce point de vue est souple et non définitif. Enfin, l’art. 33 du Code ne s’applique pas en l’espèce étant donné que la demande soumise au Conseil par le syndicat ne visait pas à obtenir l’accréditation d’une unité de négociation multipatronale, et il est clair que le Conseil n’a pas accrédité une unité multipatronale sans le consentement du syndicat requis par cet article.
Étant donné que le Conseil avait compétence pour déterminer l’unité de négociation habile à négocier et pour faire une suggestion quant à la composition de cette unité, sa décision doit être maintenue à moins qu’elle ne soit jugée manifestement déraisonnable. Cette conclusion est confirmée par la clause privative générale et explicite contenue à l’art. 22 du Code canadien du travail . Le Conseil a pris en considération toutes les dispositions législatives applicables et tous les facteurs pertinents qui influeraient sur sa conclusion relative à l’unité de négociation habile à négocier, et il a pris une décision raisonnable.
Jurisprudence
Distinction d’avec l’arrêt: Grain Workers Union, Local 333 c. British Columbia Terminal Elevator Operators’ Association (1989), 101 N.R. 105; arrêts mentionnés: Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157; Syndicat des camionneurs c. Massicotte, [1982] 1 R.C.S. 710; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369; U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324; Island Medical Laboratories Ltd. and H.S.A. of British Columbia (1993), 19 C.L.R.B.R. (2d) 161.
Lois et règlements cités
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2, art. 3(1) «employé», «unité», «unité de négociation», 16p)(v), 21, 22 [mod. 1990, ch. 8, art. 56], 24, 27, 28, 33.
Doctrine citée
Adams, George W. Canadian Labour Law, 2nd ed. Aurora, Ont.: Canada Law Book, 1993 (loose‑leaf updated November 1995, release No. 4).
Labour Law Casebook Group. Labour Law, 5th ed. Kingston, Ont.: Industrial Relations Centre, Queen’s University, 1991.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (1994), 174 N.R. 255, 30 Admin. L.R. (2d) 227, 94 CLLC ¶ 14,042, qui a accueilli une demande de révision et d’annulation d’une décision du Conseil canadien des relations du travail (1994), 93 di 164, qui avait rejeté une demande d’accréditation. Pourvoi accueilli.
R. Alan Francis, pour l’appelante.
Peter A. Gall, Maryse Tremblay et Andrea Zwack, pour l’intimé le Conseil canadien des relations du travail.
Bruce Laughton, pour l’intimé le Syndicat international des débardeurs et magasiniers, Ship and Dock Foremen, section locale 514.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1. Le juge Cory ‑‑ Le présent pourvoi soulève deux questions. Premièrement, il faut déterminer si le Conseil canadien des relations du travail (le «Conseil») avait compétence pour conclure que l’unité de négociation proposée par le Syndicat international des débardeurs et magasiniers, Ship and Dock Foremen, section locale 514 («SIDM») n’était pas habile à négocier collectivement. Deuxièmement, si le Conseil avait cette compétence, il faut décider si sa décision était manifestement déraisonnable?
Les faits
2. Comme cela est si souvent le cas, un rappel des faits est essentiel à la compréhension des questions en litige et à leur résolution.
3. Les expéditions de grains à partir des terminaux de l’Ouest, à Vancouver et à Prince Rupert, ont toujours été d’une grande importance économique pour le pays. Pourtant, les relations du travail dans ce secteur ont été difficiles et tumultueuses. Dès 1951, les employeurs exploitant les divers terminaux céréaliers de la côte ouest, dans le port de Vancouver, avaient mené des négociations collectives coordonnées. Cela a mené, en 1957, à la formation de la British Columbia Terminal Elevator Operators’ Association (l’«Association»). En 1977, le Conseil a désigné l’Association comme étant l’employeur aux fins du Code canadien du travail , en ce qui concernait tous ses membres, soit l’Alberta Wheat Pool, la Pioneer Grain Terminal Ltd., la Saskatchewan Wheat Pool, l’United Grain Growers Ltd. et la Pacific Elevators Ltd.
4. En 1980, Prince Rupert Grain Ltd. (l’appelante) est devenue membre de l’Association. Elle était représentée par l’Association lors des négociations et a été partie aux conventions collectives sectorielles négociées entre 1980 et 1983. Bien qu’il n’ait jamais désigné officiellement Prince Rupert Grain comme membre de l’Association, le Conseil a expressément conclu que, dans ses relations de travail, elle avait agi comme un membre de fait de l’Association, ce qui n’a pas été contesté par le SIDM. Pour les fins des présents motifs, Prince Rupert Grain sera considérée comme membre de l’Association. On ne conteste pas non plus la conclusion du Conseil que Prince Rupert Grain s’est «associée étroitement aux autres membres de l’Association pour la négociation collective» ((1994), 93 di 164, à la p. 172).
5. En 1983, le SIDM a demandé au Conseil à être accrédité comme agent négociateur des contremaîtres de trois membres de l’Association, soit la Saskatchewan Wheat Pool, l’Alberta Wheat Pool et la Pioneer Grain Terminal Ltd., à leurs terminaux respectifs dans le port de Vancouver. À l’époque, le Conseil a rejeté la demande du syndicat et a indiqué que l’unité habile à négocier collectivement était composée de tous les contremaîtres de tous les membres de l’Association, dont le membre de fait Prince Rupert Grain. Bien qu’un scrutin de représentation ait été ordonné à l’égard des employés faisant partie de l’unité multipatronale, l’appui accordé au SIDM a été insuffisant pour lui permettre d’obtenir l’accréditation. Le SIDM n’en a pas appelé de cette décision du Conseil relative à l’unité habile à négocier.
6. Nous n’avons pas à nous pencher sur les conflits de travail qui sont survenus chez Prince Rupert Grain à la suite de la construction d’un nouveau terminal très informatisé et de la fermeture de l’ancien terminal.
7. En mai 1993, le SIDM a présenté au Conseil une demande d’accréditation comme agent négociateur d’une unité formée des contremaîtres de Prince Rupert Grain. Le Conseil a rejeté la demande. Ce refus a éventuellement entraîné le présent pourvoi.
Décision du Conseil et arrêt de la Cour d’appel fédérale
Conseil canadien des relations du travail (1994), 93 di 164
8. Le Conseil a examiné l’affaire en profondeur et a exposé des motifs mûrement réfléchis. Le Conseil a expressément reconnu l’importance du secteur de la manutention des grains pour le Canada. Il a fait des observations sur les arrêts de travail fréquemment survenus dans le passé et sur l’incidence malheureuse qu’ils ont eue sur les expéditions de grains. Il a souligné le besoin de stabilité des relations du travail dans ce secteur, qui devait être soupesé en fonction de la nécessité de donner aux employés accès à la négociation collective grâce à des unités habiles à négocier.
9. Le Conseil a fait l’historique des négociations collectives entre les exploitants de terminaux céréaliers dans le port de Vancouver et leurs employés. Il a mentionné la demande d’accréditation que le SIDM a présentée, en 1983, afin de représenter les contremaîtres de trois terminaux du port de Vancouver, et il a fait observer qu’il avait rejeté l’unité de négociation proposée en faveur d’une unité comprenant les contremaîtres de toutes les sociétés membres de l’Association. Il a noté que, dans les procédures engagées en 1986 et 1987, le Grain Workers Union, section locale 333, et Prince Rupert Grain se sont, à tour de rôle, opposés à l’unité multipatronale. Il a également souligné que, contrairement aux positions diamétralement opposées qui avaient été prises dans le cadre des procédures antérieures, l’Association, Prince Rupert Grain et la section locale 333 étaient désormais toutes favorables à une unité multipatronale. Le Conseil fait remarquer, à la p. 169:
En ce qui concerne la présente demande, tant l’Association que la section locale 333 se sont prononcées catégoriquement en faveur de l’unité multipatronale plus grande. Elles soutiennent que l’actuelle unité multipatronale de fait, dans laquelle sont regroupés les employés affectés à l’exploitation, y compris ceux de Prince Rupert Grain, constitue une preuve de la stabilité qu’apporte une unité élargie.
Les positions adoptées par la section locale 333 et l’employeur dans la présente affaire contrastent nettement avec leurs positions dans les demandes présentées en 198[6] et 198[7].
10. Le Conseil a très clairement reconnu que, pour déterminer si une unité de négociation proposée est habile à négocier collectivement, il lui fallait établir l’équilibre entre deux objectifs du Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2 . Premièrement, il y a le droit fondamental d’accès à la négociation collective, y compris le droit de former une unité de négociation, que possèdent les employés. Deuxièmement, il y a la nécessité de créer une unité habile à négocier collectivement qui favorisera la paix et la stabilité industrielles. Lorsqu’il a pris en considération ces deux objectifs importants et fondamentaux, le Conseil a accordé une importance considérable au régime de fait de négociation collective qui existait déjà. Dans le cadre de ce régime, les droits des employés de l’appelante avaient été bien représentés lors des négociations avec l’Association. Le Conseil a fait remarquer que les contremaîtres de l’appelante avaient suffisamment d’intérêts en commun avec les contremaîtres des autres membres de l’Association pour justifier leur inclusion dans la même unité de négociation. À ce sujet, il affirme, à la p. 171:
. . . dans les cas où un régime de négociation collective est en place, la stabilité industrielle doit peser plus lourd dans la balance. Agir autrement serait faire fi des problèmes et de l’instabilité que de multiples unités risqueraient éventuellement de provoquer.
11. Le Conseil a tout à fait à bon droit souligné la grande importance que revêt le contexte factuel dans la détermination de l’unité habile à négocier. Il a souscrit aux observations formulées par la Commission des relations du travail de la Colombie‑Britannique dans Island Medical Laboratories Ltd. and H.S.A of British Columbia (1993), 19 C.L.R.B.R. (2d) 161, à la p. 187:
[traduction] La stabilité industrielle prend cependant différents aspects, selon que l’on est à l’étape initiale de l’accréditation ou à l’étape seconde ou subséquente. À l’étape initiale, le facteur de la stabilité industrielle concerne la définition de l’unité de négociation. [. . .] Cependant, à l’étape seconde ou subséquente de l’accréditation, ce facteur a un triple objet: premièrement, la définition de l’unité de négociation; deuxièmement, la multiplication des unités de négociation; troisièmement, les rapports entre les unités secondes ou subséquentes et l’employeur, mais aussi entre les unités elles‑mêmes. Plus les unités sont nombreuses, plus le risque d’instabilité industrielle est grand.
À l’étape seconde ou subséquente de l’accréditation, parmi les quatre critères énoncés dans ICBC — soit l’efficacité administrative, la mobilité latérale, la structure commune des conditions de travail et la stabilité industrielle — nous estimons que la stabilité industrielle est le plus important. Les critères d’efficacité administrative, de mobilité latérale et de structure commune des conditions de travail se réduisent tous, au fond, à un seul objet: simplifier l’application et la négociation de conventions collectives (et contribuer ainsi à la stabilité industrielle). Dans les relations du travail, il est manifeste que la multiplication des unités de négociation augmente le risque d’instabilité industrielle. [Les italiques sont de la Commission de la Colombie-Britannique.]
12. Le Conseil a aussi fait remarquer que, dans plusieurs de ses décisions, il avait constamment favorisé la formation d’une unité multipatronale pour les employés affectés à l’exploitation dans le secteur de la manutention des grains sur la côte ouest. Il conclut, aux pp. 172 et 173:
Dans les circonstances en l’espèce, le Conseil s’inquiète des risques d’instabilité industrielle qui pourraient se poser s’il permettait la restructuration de l’unité définie dans sa décision de 1983 et ouvrait la porte à des demandes d’accréditation d’unités chez un seul employeur composées de contremaîtres.
Pour ce qui est des employés affectés à l’exploitation, l’expérience démontre que l’unité de 1983 permet à la fois l’exercice de leurs droits par les employés et la stabilité industrielle, qui sont les deux objectifs que le Conseil doit équilibrer lorsqu’il détermine les unités. Les facteurs pris en considération par le Conseil dans ses décisions antérieures et les critères examinés dans la présente affaire nous convainquent que l’unité composée de contremaîtres déterminée habile à négocier en 1983 reste celle qui permet d’assurer tant l’exercice des droits des employés à la négociation collective que la stabilité industrielle.
13. Le Conseil a ensuite formulé ce qui paraît être une observation des plus judicieuses. Il a affirmé que, dans les cas où il a déjà déterminé l’unité habile à négocier collectivement (par exemple, en l’espèce, sa décision de 1983 que l’unité habile à négocier inclurait les employés de tous les membres de l’Association) et où un syndicat demande l’accréditation d’une unité différente, on devrait présenter au Conseil des éléments de preuve démontrant, par exemple, que l’unité antérieurement jugée habile à négocier est trop difficile à syndiquer. Il écrit, aux pp. 173 et 174:
. . . il n’est que raisonnable de s’attendre à ce que le syndicat porte à la connaissance du Conseil des éléments de preuve à l’appui de son affirmation selon laquelle l’unité définie par le Conseil se révèle, par tradition ou par expérience, trop difficile à syndiquer.
Le Conseil doit supposer que la définition qu’il a donnée à l’unité est appropriée. S’il présente une demande visant une unité différente, le syndicat devrait, d’un simple point de vue purement pratique, être en mesure de présenter des éléments de preuve démontrant que l’unité déjà définie n’est pas habile à négocier. Cela ne signifie pas qu’il doit s’acquitter du fardeau de la preuve, mais plutôt, pour ainsi dire, qu’il lui incombe en pratique de présenter des éléments de preuve probants.
14. Le Conseil a conclu qu’il n’y avait aucune preuve établissant l’existence d’une évolution récente ou de nouveaux besoins dans le domaine, ou de changements survenus dans le secteur de la manutention des grains, ou encore de difficultés liées à la syndicalisation, qui justifierait le Conseil de remplacer la définition qu’il a arrêtée en 1983, selon laquelle l’unité habile à négocier comprenait tous les contremaîtres de tous les membres de l’Association.
15. Il a statué qu’il valait mieux, dans l’intérêt de la stabilité industrielle, maintenir une unité regroupant les contremaîtres du terminal de Prince Rupert Grain et ceux de Vancouver.
Cour d’appel fédérale (1994), 174 N.R. 255
Le juge Stone (avec l’appui du juge McDonald)
16. Le juge Stone a affirmé que les deux questions qu’il fallait trancher étaient de savoir (1) si le Conseil avait agi sans compétence ou excédé sa compétence en rendant la décision en question, et (2) si la décision du Conseil devrait être annulée pour le motif qu’elle est manifestement déraisonnable, en supposant que le Conseil avait compétence pour la rendre. Examinant ces questions dans l’ordre inverse, le juge Stone a conclu que, si le Conseil avait agi conformément à sa compétence, sa décision ne serait pas alors manifestement déraisonnable et devrait être maintenue à la lumière de la clause privative contenue à l’art. 22 du Code canadien du travail .
17. Le juge Stone a conclu, relativement à la première question, que le Conseil avait excédé sa compétence parce que, selon lui, la décision du Conseil de rejeter la demande d’accréditation était inséparable de sa décision concernant ce qu’il croyait être l’unité habile à négocier collectivement. En définitive, le syndicat ne pourrait jamais espérer être accrédité comme agent négociateur à moins de consentir à inclure les employés touchés dans l’unité multipatronale qui, selon le Conseil, était la seule habile à négocier. Le juge Stone a conclu qu’en prenant cette décision le Conseil a excédé les limites établies par le Code. Il s’est dit lié par l’arrêt Grain Workers Union, Local 333 c. British Columbia Terminal Elevator Operators’ Association (1989), 101 N.R. 105 (C.A.F.), dans lequel on a statué que le Conseil ne peut pas imposer une unité multipatronale, en vertu de l’art. 33 du Code, à moins que le syndicat concerné n’y ait consenti. En l’espèce, selon lui, le Conseil a excédé sa compétence puisque le syndicat n’avait pas donné le consentement, requis par l’art. 33 , à la décision du Conseil concernant l’unité habile à négocier.
Le juge Marceau (motifs concordants)
118. Les motifs du juge Marceau sont essentiellement les mêmes que ceux du juge Stone. En concluant que le Conseil n’avait pas compétence pour statuer que l’unité habile à négocier collectivement devait être composée des employés de tous les membres de l’Association, le juge Marceau a souligné que «s’il avait été entendu qu’en s’acquittant de ses fonctions, le Conseil avait le pouvoir de recourir tout autant à des unités multipatronales qu’à des unités comptant un seul employeur, l’article 33 aurait été parfaitement inutile» (p. 265).
Les dispositions législatives pertinentes
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2
3. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente partie.
. . .
«employé» Personne travaillant pour un employeur; y sont assimilés les entrepreneurs dépendants et les agents de police privés. Sont exclus du champ d’application de la présente définition les personnes occupant un poste de direction ou un poste de confiance comportant l’accès à des renseignements confidentiels en matière de relations du travail.
. . .
«unité» Groupe d’au moins deux employés.
«unité de négociation» Unité:
a) soit déclarée par le Conseil habile à négocier collectivement;
b) soit régie par une convention collective.
16. Le Conseil peut, dans le cadre de toute affaire dont il connaît:
. . .
p) trancher, dans le cadre de la présente partie, toute question qui peut se poser à l’occasion de la procédure, et notamment déterminer:
. . .
(v) si un groupe d’employés constitue une unité habile à négocier collectivement,
. . .
21. Le Conseil exerce les pouvoirs et fonctions que lui confère la présente partie ou qu’implique la réalisation de ses objets, notamment en rendant des ordonnances enjoignant de se conformer à la présente partie, à ses règlements et d’exécuter les décisions qu’il rend sur les questions qui lui sont soumises.
22. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente partie, les ordonnances ou les décisions du Conseil sont définitives et ne sont susceptibles de contestation ou de révision par voie judiciaire que pour les motifs visés aux alinéas 18.1(4) a), b) ou e) de la Loi sur la Cour fédérale et dans le cadre de cette loi.
(2) Sauf exception prévue au paragraphe (1), l’action — décision, ordonnance ou procédure — du Conseil, dans la mesure où elle est censée s’exercer dans le cadre de la présente partie, ne peut, pour quelque motif, y compris celui de l’excès de pouvoir ou de l’incompétence à une étape quelconque de la procédure:
a) être contestée, révisée, empêchée ou limitée;
b) faire l’objet d’un recours judiciaire, notamment par voie d’injonction, de certiorari, de prohibition ou de quo warranto.
24. (1) Sous réserve des autres dispositions du présent article et des règlements d’application de l’alinéa 15e), un syndicat peut solliciter l’accréditation à titre d’agent négociateur d’une unité qu’il juge habile à négocier collectivement.
. . .
27. (1) Saisi par un syndicat, dans le cadre de l’article 24 , d’une demande d’accréditation pour une unité que celui‑ci juge habile à négocier collectivement, le Conseil doit déterminer l’unité qui, à son avis, est habile à négocier collectivement.
(2) Dans sa détermination de l’unité habile à négocier collectivement, le Conseil peut ajouter des employés à l’unité proposée par le syndicat ou en retrancher.
. . .
28. Sous réserve des autres dispositions de la présente partie, le Conseil doit accréditer un syndicat lorsque les conditions suivantes sont remplies:
a) il a été saisi par le syndicat d’une demande d’accréditation;
b) il a défini l’unité de négociation habile à négocier collectivement;
c) il est convaincu qu’à la date du dépôt de la demande, ou à celle qu’il estime indiquée, la majorité des employés de l’unité désiraient que le syndicat les représente à titre d’agent négociateur.
33. (1) Dans les cas où l’unité qui fait l’objet de la demande d’accréditation groupe des employés de plusieurs employeurs formant une organisation patronale, le Conseil peut attribuer la qualité d’employeur à celle‑ci s’il est convaincu qu’elle a été investie par chacun des employeurs membres des pouvoirs nécessaires à l’exécution des obligations imposées à l’employeur par la présente partie.
(2) La désignation de l’organisation patronale comme employeur a, pour elle et ses membres, les effets suivants:
a) tous les employeurs membres sont comme elle liés par toute convention collective qu’elle conclut avec le syndicat;
b) sauf disposition contraire, la présente partie s’applique comme si l’organisation était un employeur.
(3) L’employeur qui cesse de faire partie d’une organisation patronale ou retire à celle‑ci les pouvoirs qu’il lui avait conférés:
a) reste lié par toute convention collective conclue par l’organisation patronale et applicable à ses employés;
b) peut être obligé d’entamer des négociations collectives conformément à l’article 48.
Analyse
19. La première question à laquelle il faut répondre, en l’espèce, peut être formulée de la façon suivante. Le Conseil a‑t‑il compétence pour déterminer la composition de l’unité de négociation habile à négocier et avait‑il, en l’espèce, compétence pour refuser d’accréditer l’unité de négociation proposée et en suggérer une composition différente?
20. Au départ, il y a lieu de répéter qu’il serait beaucoup trop facile pour les cours de justice de conclure que les dispositions habilitantes des lois qui créent des tribunaux administratifs sont, par nature, attributives de compétence, ce qui a pour effet d’augmenter les chances que la compétence de ces tribunaux soit limitée inutilement. L’adoption d’un tel point de vue ferait en sorte que de très nombreuses décisions de ces tribunaux devraient être correctes aux yeux des cours de justice. Des avertissements très salutaires ont été lancés contre l’adoption d’un tel point de vue par les cours de justice. Dans l’arrêt Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227 («SCFP»), à la p. 233, le juge Dickson, plus tard Juge en chef, formule l’avertissement en ces termes non équivoques:
Il est souvent très difficile de déterminer ce qui constitue une question de compétence. À mon avis, les tribunaux devraient éviter de qualifier trop rapidement un point de question de compétence, et ainsi de l’assujettir à un examen judiciaire plus étendu, lorsqu’il existe un doute à cet égard.
21. De même, dans l’arrêt Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157, à la p. 181, le juge Iacobucci fait remarquer que:
. . . dans le cas d’un tribunal aussi spécialisé que le Conseil canadien des relations du travail, dont le bon fonctionnement requiert un règlement rapide et final des différends, les cours de justice devraient hésiter à qualifier une disposition d’attributive de compétence, à moins que cette qualification ne s’impose clairement . . .
22. Dans le même sens, le juge en chef Laskin affirme, dans l’arrêt Syndicat des camionneurs c. Massicotte, [1982] 1 R.C.S. 710, à la p. 724:
. . . un simple doute quant à l’exactitude d’une interprétation donnée par un conseil des relations du travail au sujet des pouvoirs que la loi lui attribue ne constitue pas un motif suffisant pour conclure à une erreur de compétence, spécialement si ce conseil exerce les pouvoirs qui lui sont conférés, en termes généraux, de résoudre des prétentions contradictoires.
23. Si l’on ne tient pas compte de ces avertissements, c’est le fonctionnement et même tout le concept des tribunaux administratifs qui pourront être en péril. Ces tribunaux sont souvent créés pour {oe}uvrer dans des domaines où des connaissances techniques, une expérience et une attention précises sont indispensables pour résoudre les problèmes particuliers qui se posent. Les tribunaux administratifs sont conçus pour fonctionner rapidement, à peu de frais et moins cérémonieusement que les cours de justice. Il y a peu de doute que ces tribunaux sont nécessaires ou qu’ils jouent un rôle fort important dans la société canadienne.
24. C’est tout à fait à bon droit qu’on a souvent reconnu qu’une commission des relations du travail est l’exemple même du tribunal administratif hautement spécialisé. Ses membres sont des experts dans l’application des lois du travail détaillées qui régissent le domaine difficile et souvent explosif des relations du travail. Par leur travail constant dans ce domaine délicat, les commissions des relations du travail acquièrent une expérience, des compétences et une compréhension spéciales nécessaires pour résoudre les problèmes complexes des relations du travail. Il y a d’excellentes raisons de créer des commissions des relations du travail et de protéger leurs décisions au moyen de clauses privatives générales. Le Parlement et les législatures provinciales ont clairement indiqué que les décisions de ces tribunaux administratifs sur des questions relevant de leur compétence devraient être finales et lier les parties. Les cours de justice pourraient beaucoup trop facilement usurper le rôle de ces tribunaux en considérant que leur loi habilitante limite leur compétence et exige que leurs décisions soient jugées correctes par les cours de justice. Les cours devraient tout simplement faire preuve de retenue dans leur appréciation de la compétence des commissions des relations du travail et ne pas conclure trop vite à l’absence ou à l’excès de compétence.
25. Dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313, le juge McIntyre a reconnu que les commissions des relations du travail possèdent une expérience et des connaissances spécialisées considérables. Il écrit, aux pp. 416 et 417:
Notre expérience en matière de relations de travail montre que les tribunaux, en règle générale, ne sont pas les meilleurs arbitres des différends qui peuvent surgir à l’occasion. La législation du travail a reconnu ce fait, en créant d’autres procédures et d’autres tribunaux en vue d’obtenir un règlement plus prompt et efficace des problèmes qui surviennent dans le domaine du travail. Souvent, les problèmes en matière de travail ne se résument pas à des questions juridiques. Des questions politiques, sociales et économiques dominent fréquemment les conflits de travail. La création par voie législative de conciliateurs, de conseils d’arbitrage, de commissions des relations du travail et de tribunaux du travail a permis, dans une large mesure, de répondre à des besoins auxquels ne pouvait satisfaire le système judiciaire. La nature des conflits de travail, des griefs et des autres problèmes qui surgissent dans ce domaine, commande le recours à des procédures spéciales, en dehors du système judiciaire ordinaire, pour les résoudre. Les juges n’ont pas les connaissances spécialisées toujours utiles et parfois nécessaires pour résoudre les problèmes en matière de travail. Les tribunaux en général ne disposent pas dans ces affaires, si l’expérience passée peut nous guider, d’un fondement probatoire qui puisse permettre de résoudre complètement le différend. À mon avis, il n’est guère contesté que les tribunaux spécialisés en matière de relations de travail sont mieux équipés que les tribunaux judiciaires pour résoudre les problèmes en matière de travail, sauf s’il s’agit de questions purement juridiques.
26. Le juge Iacobucci a récemment réitéré ce point de vue dans l’arrêt Société Radio‑Canada, précité, aux pp. 179 et 180:
Le tribunal des relations du travail, qu’on trouve aux niveaux fédéral et provincial, est un exemple classique d’organisme administratif qui est à la fois hautement spécialisé et, dans une très grande mesure, à l’abri de tout contrôle. [. . .] Le Conseil canadien des relations du travail doit concevoir un régime cohérent et pratique pour l’application des nombreuses dispositions législatives qui régissent les relations du travail des employeurs et employés dont les activités sont du ressort fédéral. Pour que les différends entre ces travailleurs et leurs employeurs puissent se régler rapidement et d’une manière conciliable avec leurs autres droits et obligations aux termes du Code canadien du travail , les décisions du Conseil ne doivent pas pouvoir être systématiquement annulées par les cours de justice chaque fois que ces dernières désapprouvent la façon dont le Conseil a tranché une question donnée.
Les motifs majoritaires, dans l’arrêt Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369, vont dans le même sens.
27. Lorsqu’elles examinent la compétence que possède un tribunal administratif pour connaître d’une plainte qui lui est soumise, les cours de justice devraient adopter et appliquer ce qui est connu sous le nom de méthode pragmatique et fonctionnelle; voir l’arrêt U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048. Pour régler la question, le juge Beetz a affirmé que la cour qui procède à l’examen devrait tenir compte des facteurs suivants: a) le libellé de la disposition législative qui confère la compétence au tribunal administratif, b) l’objet de la loi qui crée le tribunal, c) la raison d’être de ce tribunal, d) le domaine d’expertise des membres du tribunal, et e) la nature du problème soumis au tribunal.
28. L’examen des dispositions pertinentes du Code canadien du travail révèle clairement l’intention du Parlement d’accorder au Conseil de vastes pouvoirs discrétionnaires en matière de détermination de l’unité habile à négocier. La lecture des art. 24, 27 et 28 du Code confirme qu’il s’agit d’un exercice qui relève directement de la compétence exclusive du Conseil. La doctrine appuie également cette interprétation des dispositions pertinentes. Dans son excellent ouvrage intitulé Canadian Labour Law (2e éd. 1993 (feuilles mobiles)), George W. Adams (maintenant juge) affirme à juste titre, à la p. 7‑2: [traduction] «[d]ans tous les ressorts, les commissions des relations du travail se voient confier un vaste mandat de déterminer l’unité habile à négocier». De même, on a affirmé que, lorsqu’un syndicat demande à la commission des relations du travail de l’accréditer relativement à une unité qu’il juge habile à négocier collectivement, c’est à la commission des relations du travail qu’il revient de décider si l’unité visée par la demande, ou l’une de ses variantes, est habile à négocier collectivement (Labour Law Casebook Group, Labour Law (5e éd. 1991), à la p. 348).
29. Conformément au par. 24(1) du Code, un syndicat peut demander au Conseil de l’accréditer comme agent négociateur d’une unité qu’il juge habile à négocier collectivement. Ce paragraphe exige, d’une part, que les syndicats qui veulent être accrédités comme agents négociateurs en fassent la demande au Conseil, et confère, d’autre part, au Conseil le pouvoir de statuer sur ces demandes après en avoir fait l’examen.
30. Une fois que le syndicat a déposé sa demande d’accréditation, on passe à la deuxième étape de la procédure énoncée à l’art. 27 du Code. Cet article prévoit que, lorsque le Conseil a reçu une demande d’un syndicat visant à obtenir l’accréditation comme agent négociateur d’une unité, il doit déterminer si l’unité en question est habile à négocier collectivement. Il est important de noter qu’en utilisant le mot «doit» dans l’article le Parlement a non seulement autorisé le Conseil à déterminer si une unité est habile à négocier collectivement, mais encore il lui a imposé l’obligation formelle de le faire. De plus, en procédant à l’évaluation obligatoire, le Conseil doit décider si, à son avis, l’unité proposée est habile à négocier. Le Conseil ne remplirait pas son mandat s’il ne faisait qu’approuver la demande d’accréditation qui lui est présentée. En outre, conformément au par. 27(2) du Code, le Conseil peut, en déterminant si une unité est habile à négocier, «ajouter des employés à l’unité proposée par le syndicat ou en retrancher».
31. L’article 28 impose au Conseil l’obligation d’accréditer le syndicat comme agent négociateur de l’unité de négociation proposée si les conditions prescrites à cet article sont remplies. Premièrement, le Conseil doit avoir reçu une demande d’un syndicat visant à obtenir l’accréditation comme agent négociateur d’une unité. Deuxièmement, le Conseil doit déterminer si l’unité est habile à négocier collectivement. Enfin, le Conseil doit être convaincu qu’à l’époque pertinente la majorité des employés de l’unité désiraient que le syndicat les représente à titre d’agent négociateur. Ce n’est que si ces conditions légales sont remplies que le Conseil est obligé d’accréditer le syndicat requérant.
32. À mon avis, il est clair, à la lecture des art. 24, 27 et 28 du Code, que le Parlement a voulu conférer au Conseil une vaste compétence pour déterminer si une unité est habile ou non à négocier collectivement. En fait, la décision du Conseil relative à la question de savoir si l’unité proposée est habile à négocier constitue une condition formelle qui doit être remplie