Willow Hollow Game Ranch Ltd. c. Canada (Agriculture et Agrolimentaire)

Willow Hollow Game Ranch Ltd. c. Canada (Agriculture et Agrolimentaire)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2016-03-22
Référence neutre
2016 CF 343
Numéro de dossier
P-2-14
Contenu de la décision
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Date : 20160322
Dossier : P-2-14
Référence : 2016 CF 343
APPEL À L’ÉVALUATEUR DÉSIGNÉ
CONFORMÉMENT À LA LOI SUR LA SANTÉ DES ANIMAUX
Ottawa (Ontario), le 22 mars 2016
En présence de monsieur le juge Russell, évaluateur adjoint
ENTRE :
WILLOW HOLLOW GAME RANCH LTD.
appelant
et
LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE
ET DE L’AGROALIMENTAIRE CANADA
intimé
I. APPEL.. 3
II. INTRODUCTION.. 4
III. RÔLE DE LA COUR.. 6
IV. CONTEXTE.. 7
A. Aperçu. 7
B. Les faits. 8
V. DÉCISION EN APPEL.. 12
VI. CADRE LÉGISLATIF. 14
A. La législation. 14
B. Manuel des procédures communes. 20
VII. LA QUESTION EN LITIGE.. 27
VIII. RÔLE DE M. WEHRKAMP. 27
IX. ARGUMENTS. 28
A. La position de l’appelant 28
B. Intimé. 32
X. LA PREUVE.. 34
A. Témoins de l’appelant 34
M. Randy Wehrkamp – Éléments saillants. 34
(a) Généralités. 34
(b) Industrie du wapiti en Saskatchewan. 34
(c) Nature de l’entreprise d’élevage de wapitis de l’appelant 36
(d) Le processus d’évaluation. 42
(e) Difficultés soulevées par l’évaluation de l’ACIA.. 46
M. Blaine Weber – Éléments saillants. 65
(a) Contexte et expérience. 65
(b) Information sur le marché. 65
M. Terry Moorman – Éléments saillants. 71
(a) Expérience. 71
(b) Abattage intégral 72
(c) Âge et valeur 75
B. Témoins de l’intimé. 76
Témoignage du Dr Graham – Éléments saillants. 76
(a) Compétences et expérience. 77
(b) Évaluation de WHGR.. 78
Témoignage du Dr Bischop – Éléments saillants. 129
(a) Compétences et expérience. 129
(b) Évaluation de WHGR.. 132
XI. ANALYSE.. 143
XII. ÉVALUATION.. 190
XIII. DÉPENS. 191
Annexe A.. 202
JUGEMENT ET MOTIFS
I. APPEL [1] La Cour est saisie de l’appel interjeté par Willow Hollow Game Ranch Ltd. [l’appelant ou WHGR] en vertu du paragraphe 56(1) de la Loi sur la santé des animaux, L.C. 1990, ch. 21 [la Loi], à l’encontre du montant de l’indemnité fixé conformément à l’évaluation effectuée le 2 mai 2014 par l’Agence canadienne d’inspection des aliments [l’ACIA] par suite de la destruction de 266 wapitis mâles appartenant à l’appelant.
II. INTRODUCTION [2] La preuve dont je dispose dans le présent appel révèle que la maladie débilitante chronique [MDC] des cervidés peut avoir des conséquences économiques et émotionnelles dévastatrices pour le producteur. La reconstitution du troupeau d’élans après l’abattage est un long processus, qui peut nécessiter des années de dur labeur et beaucoup d’ingéniosité, d’expérience et d’endurance mentale et physique.
[3] En soutien au processus de reconstitution, le gouvernement du Canada offre un régime d’indemnisation régi par la Loi, mais ce régime comporte quelques lacunes et, trop souvent, il est loin de couvrir la totalité des pertes que la MDC laisse en héritage. Le régime d’indemnisation prévu par la Loi couvre uniquement la valeur marchande, selon l’évaluation du ministre, que l’animal aurait eue au moment de l’évaluation si sa destruction n’avait pas été ordonnée, déduction faite de la valeur de sa carcasse. Qui plus est, en vertu du Règlement sur l’indemnisation en cas de destruction des animaux, la valeur marchande est plafonnée en fonction du type d’animaux abattus.
[4] L’existence d’un régime d’indemnisation se justifie sur le plan social par le fait que, si la MDC est dépistée chez un animal, la totalité du troupeau proche doit être abattu, même si l’on découvre ultérieurement, comme c’est le cas en l’espèce, que seulement quelques animaux étaient touchés. Selon la preuve dont j’ai été saisi, l’approche par élimination qui est préconisée pour lutter contre la MDC non seulement s’avère ruineuse pour le producteur, mais elle a eu peu d’effet sur son incidence globale en Saskatchewan. Souvent, les producteurs se voient imposer un fardeau général sans avoir commis de faute. C’est pourquoi une certaine forme d’indemnisation est justifiée.
[5] Cependant, le Trésor public est sollicité de toutes parts et le Parlement a décidé d’assujettir l’indemnisation accordée en vertu de la Loi aux limites exposées ci-devant.
[6] D’après la preuve dont je dispose, tant les producteurs que l’ACIA comprennent bien, en général, les limites inhérentes au système et parviennent usuellement à un compromis, bien qu’inévitablement inadéquat. En l’espèce, l’ampleur des conséquences économiques que la MDC a infligées à l’appelant sont telles que, sachant à quel point l’indemnisation prévue est restreinte, il souhaite tout naturellement obtenir le maximum auquel il a droit. À l’opposé, et malgré la sympathie éprouvée devant le triste sort du producteur, les personnes chargées de déterminer le montant de l’indemnisation doivent s’en tenir au régime législatif et se montrer à la hauteur de la confiance que leur accorde le public à cet égard. Le marché du wapiti est relativement nouveau en Saskatchewan, il a évolué rapidement et présente des caractéristiques singulières qui compliquent passablement le processus de détermination de la valeur marchande des animaux abattus. Les deux parties au litige ont des versions fort différentes des critères devant présider à la détermination de ce qui est juste et raisonnable dans les circonstances de l’espèce. Ces différences de vues ont forcément créé des tensions qui ont donné lieu à des critiques ad hominem à l’endroit du président du comité d’indemnisation, le Dr Greg Graham. On lui reproche de ne pas avoir les compétences requises et d’avoir une vision trop étroite des facteurs déterminants de la valeur du wapiti dans le marché changeant d’aujourd’hui. Cependant, il ressort de la preuve que les attaques personnelles contre le Dr Graham ne sont pas justifiées. Les tensions qui opposent maintenant les parties sont le fruit des pertes financières considérables qu’a subies l’appelant par suite de l’abattage de son troupeau de wapitis, de l’aide limitée reçue du régime législatif, des difficultés liées à l’évaluation qui ont marqué la présente affaire et des caractéristiques uniques du marché du wapiti, en pleine évolution, qui compliquent davantage la fixation de la valeur marchande des wapitis abattus en application de la Loi.
III. RÔLE DE LA COUR [7] Le rôle d’évaluateur dévolu à la Cour dans le cadre des procédures d’appel de l’indemnisation octroyée en vertu de la Loi n’est pas, à mon point de vue, très réjouissant. Le seul recours offert aux producteurs insatisfaits des décisions relatives à l’indemnisation octroyée en vertu de la Loi est d’interjeter appel à la Cour fédérale, qui agira comme évaluateur, conformément à la Loi. Sa décision est finale.
[8] La Cour connaît bien les principes du contrôle judiciaire des commissions et des tribunaux. Par contre, une procédure d’appel d’une décision d’indemnisation en vertu de la Loi n’est pas un exercice de contrôle judiciaire. Il s’agit plutôt d’un procès de novo sur le caractère raisonnable de l’indemnisation accordée par le ministre en vertu de la Loi. Se rapporter à ce sujet à la décision Ferme Siclo c. Canada (Agriculture et Agroalimentaire), 2004 CF 871, au paragraphe 55 [Siclo]. La Cour ne connaît rien du marché du wapiti. Or, en l’espèce, elle est appelée à énoncer et, éventuellement, à appliquer les principes de la détermination d’une valeur marchande raisonnable des wapitis abattus, alors que le marché lui-même est relativement nouveau et encore fluctuant, et en l’absence d’un consensus sur le principe, du moins si j’en juge par la preuve dont je dispose. Normalement, la Cour devrait recevoir le témoignage d’experts pour s’acquitter de sa tâche. Cependant, dans le cadre d’un processus d’appel sans interrogatoire préalable et censé offrir aux producteurs un moyen relativement informel et rapide de contester les décisions relatives à l’indemnisation, il est peu probable que des experts soient appelés à témoigner – en fait, aucun n’a été sollicité en l’espèce.
[9] Je suis d’avis que les décisions de ce genre devraient incomber à des personnes qui connaissent bien l’industrie, quitte à les soumettre à un contrôle judiciaire si cela est nécessaire. Tant l’ACIA que l’appelant ont eu recours à des experts dans le cadre du processus d’indemnisation, mais, comme je l’expliquerai plus loin, ils ont eu recours à des principes d’évaluation différents et il n’est donc pas possible de dégager un consensus. Les deux parties admettent toutefois la complexité du processus d’évaluation en l’espèce.
[10] Abstraction faite de ces difficultés, je félicite vivement les deux parties pour l’attitude respectueuse et la rigueur dont ils ont fait preuve tout au long de l’audience tenue devant moi à Battleford. Tous les intervenants, y compris la Cour, font de leur mieux pour rendre pratique un processus d’indemnisation et d’appel qui est, à mon avis, vicié et déficient.
IV. CONTEXTE [11] Je ne relève aucun désaccord entre les parties pour ce qui concerne le contexte général du litige. L’intimé le résume bien dans ses observations écrites, que je reproduis ci-après.
A. Aperçu [12] L’appelant possède et exploite une ferme à gibier près de Turtleford, en Saskatchewan. Son exploitation comprend des activités de production de viande et de bois de velours, de chasse et d’élevage de wapitis, qui font partie de la famille des cervidés. Les cervidés sont élevés pour produire des mâles qui sont utilisés pour leur viande et leurs bois de velours, de même que pour la chasse – des chasseurs paient pour chasser le wapiti dans un environnement naturel.
[13] Le 23 février 2014, le Laboratoire national d’Ottawa, en Ontario, a confirmé un résultat préliminaire de MDC chez l’un des wapitis de l’appelant (un mâle de sept ans). Le ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire Canada a délivré un ordre de destruction visant tous les jeunes wapitis mâles de l’appelant. Le ministre a versé une indemnité à l’appelant pour la destruction de ses wapitis, et ce dernier a interjeté appel de l’évaluation.
B. Les faits [14] Le 3 février 2014, un mâle de sept ans du troupeau de wapitis de l’appelant a obtenu un résultat positif au test de dépistage de la MDC, une encéphalopathie spongiforme transmissible qui entraîne une maladie neurologique évolutive chez les wapitis et d’autres cervidés. Il est généralement admis que la MDC est associée à une protéine anormale, appelée prion, qui atteint le système nerveux central de l’animal. La maladie est très contagieuse et toujours fatale.
[15] La MDC est une maladie à déclaration obligatoire en vertu de l’article 5 de la Loi et de l’article 2 du Règlement sur les maladies déclarables, DORS/91-2.
[16] Les 3 et 5 février 2014, l’ACIA a délivré à l’appelant des avis de quarantaine (pour des pâturages distincts) en vertu de l’article 6 du Règlement sur la santé des animaux, C.R.C., ch. 296, pour tous les cervidés rattachés aux installations et locaux de l’appelant mis en quarantaine.
[17] Le 5 février et le 20 mars 2014, l’ACIA a émis un avis de disposition à l’appelant, en application du paragraphe 48(1) de la Loi, dans lequel il était indiqué que la destruction aurait lieu le 31 mai 2014. Le 27 mars 2014, les 266 jeunes wapitis mâles identifiés par l’ACIA aux fins de l’abattage ont été euthanasiés, réformés ou étaient déjà morts des suites de la MDC.
[18] Le 3 février et le 14 mars 2014, l’ACIA a délivré une Déclaration de lieu contaminé en vertu de l’article 22 de la Loi s’appliquant au lieu de l’appelant, où la présence de la MDC était soupçonnée.
[19] Le ministre a engagé l’appelant pour qu’il établisse la valeur de ses animaux aux fins de l’ordonnance d’indemnisation délivrée en vertu du Règlement sur l’indemnisation en cas de destruction d’animaux, DORS/2000-233 [Règlement sur l’indemnisation en cas de destruction d’animaux].
[20] L’évaluation a été réalisée par une équipe composée du Dr Graham, le président et représentant de l’ACIA; de M. Randy Wehrkamp, un évaluateur de l’industrie proposé par l’appelant, et du Dr Clarence Bischop, un évaluateur proposé par l’ACIA.
[21] Le 5 mars 2014, une réunion sur l’indemnisation a été tenue à Mervin, en Saskatchewan; y participaient l’appelant (représenté par ses associés commerciaux, M. Bentley Brown et M. Keith Conacher), le Dr Graham, le Dr Bischop et M. Wehrkamp. Le Dr Graham était le président investi du pouvoir délégué approprié pour mener l’évaluation au nom de l’ACIA. Des questions générales concernant la valeur ont été discutées, puis il a été décidé que le Dr Bischop et M. Wehrkamp rédigeraient chacun un rapport sur la valeur des wapitis de l’appelant abattus.
[22] Lors de la réunion sur l’indemnisation, les paramètres en la matière ont été examinés et il a été question de la détermination de la « valeur marchande » et de l’importance relative des actes de vente, des reçus ainsi que des registres généalogiques et de production pertinents aux fins de l’établissement du profil du troupeau et de la valeur des animaux. Lors de la réunion sur l’indemnisation, M. Wehrkamp a soumis un mémoire préliminaire à l’examen du président, le Dr Graham, et du Dr Bischop.
[23] L’industrie recourt au système de cotation du Safari Club International (SCI), axé sur les bois, pour établir la valeur des wapitis mâles. Or, les bois des jeunes wapitis mâles n’étaient pas à leur taille maximale pour la saison 2014 car, normalement, ils finissent de se développer à l’automne. En l’absence de bois pleinement développés et vu la rareté de la documentation sur la valeur des animaux, l’évaluation peut s’avérer difficile, comme ce fut le cas en l’espèce.
[24] Au 27 mars 2014, le ministre a abattu les wapitis mâles de l’appelant. Au cours de l’abattage, un inventaire précis a été effectué afin de confirmer l’âge des wapitis et le nombre de bêtes identifiés aux fins de l’abattage.
[25] M. Wehrkamp a parachevé son rapport et soumis la version finale à l’examen du Dr Graham aux environs du 10 mars 2014. L’appelant a produit un reçu pour l’un des wapitis mâles abattus (SNOR 901W), mais il a refusé de fournir les reçus, factures ou toute autre information concernant les autres animaux abattus que lui a demandés le Dr Graham. Il a expliqué avoir refusé d’agréer à cette demande parce que les reçus d’achat n’étaient d’aucune utilité puisque la plupart des animaux à évaluer avaient été « achetés en bloc ». Les reçus n’indiquaient donc pas le coût d’achat des animaux à évaluer aux fins d’indemnisation. Le Dr Bischop a parachevé son rapport et l’a soumis à l’examen du Dr Graham aux environs du 26 mars 2014. Le 2 mai 2014, le Dr Graham a terminé son rapport d’évaluation des wapitis de l’appelant.
[26] Le 2 mai 2014 également, sur la foi du rapport d’évaluation du Dr Graham et des données réelles issues de l’inventaire, le ministre a émis un avis d’octroi d’indemnisation visant les wapitis mâles de l’appelant. Le ministre a également émis des avis d’indemnisation aux propriétaires de deux jeunes wapitis proches des animaux de l’appelant et qui ont par conséquent été abattus.
[27] L’appelant a touché une indemnité de 476 343 $ pour l’abattage de son troupeau de wapitis mâles. Les tests de dépistage administrés aux animaux après l’abattage ont donné cinq résultats positifs de MDC.
[28] Aux environs du 7 juillet 2014, l’appelant a déposé un avis d’appel en vertu de l’article 56 de la Loi, indiquant qu’il souhaitait en appeler de la décision relative à l’indemnité versée pour ses wapitis mâles abattus.
V. DÉCISION EN APPEL [29] Pour établir l’indemnisation accordée pour les wapitis mâles abattus de l’appelant, le ministre s’est fondé sur le rapport produit par le Dr Graham le 2 mai 2014.
[30] La partie explicative du rapport d’évaluation du Dr Graham se lit comme suit :
[traduction] J’ai visité les lieux de Bentley Brown, à Mervin en Saskatchewan le 5 mars 2014 afin de rencontrer Bentley et son associé, Keith Connacher (Willow Hollow Game Farms ou WHGF). J’ai alors présidé une réunion sur l’indemnisation accordée pour la MDC, à laquelle ont participé leur représentant de l’industrie, Randy Wehrkamp, de Tisdale en Saskatchewan, et le Dr Clarence Bischop, représentant de l’Agence canadienne d’inspection des aliments.
Les paramètres de l’indemnisation ont été examinés et analysés. Il a été établi que les actes et les reçus de vente étaient très importants (ventes liées aux activités de chasse, d’abattage et d’élevage et aux bois de velours) pour déterminer les éléments du profil du troupeau et la valeur exacte des animaux.
Le troupeau de wapitis de Willow Hollow Game Farms est composé d’animaux destinés à la production de viande, de bois de velours et à la chasse. La constitution du troupeau a débuté en 2009, avec l’achat de femelles et de mâles auprès d’au moins dix producteurs. WHGF n’a fourni aucun reçu d’achat pendant le processus d’indemnisation, mais les intéressés ont confirmé que les animaux avaient été achetés au prix de la viande. Des caractéristiques génétiques supérieures ou nettement supérieures à la moyenne auraient dû se traduire par un prix d’achat plus élevé. Dans le volet chasse de l’exploitation, une moyenne annuelle de 31 animaux ont été tués au cours des cinq dernières années. Aucune preuve n’a été produite pour attester que les animaux chassés au cours des trois dernières années étaient de la qualité « trophée » (selon la cotation des bois), soit la qualité attribuée au troupeau actuel. Beaucoup de ces animaux avaient été achetés alors qu’ils étaient « mûrs pour la chasse », c’est-à-dire que leurs bois avaient atteint une taille suffisante pour en faire du « gibier chassable »; ces caractéristiques ne s’appliquent pas pour les autres animaux du troupeau. Les propriétaires n’ont pas produit de reçus d’achat indiquant que les animaux du troupeau actuel avaient la même valeur que les animaux de qualité « trophée » déjà chassés. Chaque année, on récolte les bois de velours des animaux qui n’ont pas été tués à la chasse. M. Wehrkamp insiste sur le fait que le troupeau est essentiellement destiné à la chasse, mais que la ferme a vendu au moins 120 000 $ de bois de velours en 2013, ce que confirme le Dr Jim McLane du Bureau du district de Battleford (soit 4 000 livres à 30 $ la livre, selon le prix de 2013).
Compte tenu de l’information fournie par M. Wehrkamp concernant le prix d’achat moyen escompté pour les mâles destinés à la chasse en 2014 (listes de prix), soit 4 500 $, et au vu de la facture de 72 500 $ fournie par Bentley pour l’achat récent de 17 mâles de qualité trophée de remplacement pour la saison de chasse 2014, j’accorde une valeur de 4 500 $ pour un mâle de qualité trophée. Étant donné que la valeur du bois de velours a probablement atteint au moins 700 $ par mâle en 2014 (20 livres à 35 $ la livre), et la valeur de la viande, 1 675 $ environ par mâle (prix sacrifiés selon AWAPCO, pour un abattage les 13 et 27 mars 2014), j’accorde une valeur de 2 375 $ pour un mâle élevé pour les bois de velours et la viande.
Si l’on compte que 15 % des 200 animaux adultes du troupeau sont de qualité trophée (soit 31 sur 200 environ), j’accorde une valeur composite modérée (animaux élevés pour la chasse, les bois de velours et la viande) de 2 700 $ pour chaque animal né en 2010 et après (85 % de 2 375 $ = 2 019 $) plus (15 % de 4 500 $ = 675 $) = 2 700 $).
De même, si la valeur attribuée en 2011 s’établit à 1 800 $ (1 275 $ pour la viande et 525 $ pour le bois de velours; coût moyen de retour à AWAPCO plus 15 livres de bois de velours à 35 $ la livre) et 1 400 $ (1 050 $ pour la viande et 350 $ pour les bois de velours; prix sacrifié moyen AWAPCO plus 10 livres de bois de velours à 35 $ la livre) pour les animaux de 2012, selon le prix de la viande et du bois de velours.
Une valeur de 8 000 $ sera attribuée à SNOR 901W, par suite de la production d’un reçu de 9 250 $.
Faits saillants.
1. La vente de bois de velours compte pour une bonne partie de la recette tirée du cheptel. […] au moins 120 000 $ en 2013.
2. Le Dr Bischop a établi la valeur des animaux destinés à la chasse à 4 800 $ en tenant pour acquis que la totalité du cheptel était constituée de bêtes de catégorie trophée. J’ai demandé à WHGF et à M. Wehrkamp, à trois reprises au moins, de me fournir des reçus et des documents attestant que c’est réellement le cas. Je n’ai rien reçu. J’ai attribué une valeur de 4 500 $ par tête en me fiant au prix d’achat payé récemment par M. Brown pour 17 wapitis mâles « pareils » (semblables à ceux de l’année précédente) de catégorie trophée, de même qu’à la liste des prix des fournisseurs de wapitis pour l’année de chasse 2014.
3. Au cours des cinq dernières années, WHGF a vendu en moyenne 31 animaux chassés par année; une grande partie des wapitis de catégorie trophée « mûrs pour la chasse » ont été achetés un peu avant la chasse. Il n’est pas possible d’obtenir le profil exact du reste du troupeau à partir des animaux chassés chaque année.
4. La qualité trophée a été attribuée à 15 % du troupeau adulte [...] environ 31 wapitis ont été chassés chaque année au cours des cinq dernières années sur les quelque 200 animaux adultes du troupeau.
[signature]
Greg Graham D.M.V. 2 mai 2014
VI. CADRE LÉGISLATIF A. La législation [31] J’ai exposé le cadre législatif applicable aux pourvois de cette nature dans ma décision Alsager c. Canada (Agriculture et Agroalimentaire), 2011 CF 1071 [Alsager], que l’intimé résume habilement dans ses observations écrites (voir ci-après).
[32] En l’espèce, la question se limite à établir si le montant d’indemnisation versé à l’appelant est raisonnable. En vertu de la Loi :
Appel
Appeal
56 (1) Il peut être interjeté appel devant l’évaluateur soit pour refus injustifié d’indemnisation, soit pour insuffisance de l’indemnité accordée.
56. (1) A person who claims compensation and is dissatisfied with the Minister’s disposition of the claim may bring an appeal to the Assessor, but the only grounds of appeal are that the failure to award compensation was unreasonable or that the amount awarded was unreasonable.
[…]
…
[33] Dans la décision Siclo, précitée, le juge Blanchard souligne que le caractère suffisant de l’indemnité versée en vertu de la Loi est déterminé selon « le critère de ce qui est raisonnable ».
[34] Dans la décision Alsager, également précitée, l’appelant a interjeté appel de l’indemnisation attribuée par le ministre à la suite de l’abattage de son wapiti, atteint par la MDC, en vertu de la Loi. En ma qualité d’évaluateur adjoint, je confirme que les motifs de l’appel « se limitent toutefois à un refus injustifié d’indemnisation et à l’insuffisance de l’indemnité accordée ».
[35] En réponse aux questions soulevées par l’appelant dans la décision Alsager relativement au processus d’indemnisation prescrit par la Loi, j’ai affirmé que les points de vue généraux de celui-ci participaient d’enjeux stratégiques à la fois complexes et controversés qui relevaient de la sphère politique :
[...] De toute façon, ces aspects relèvent de l’arène politique et je suis convaincu que M. Alsager, qui a été à la fois convaincant et direct lorsqu’il s’est représenté lui-même devant moi, sait parfaitement qu’il convient d’examiner ces opinions générales dans l’arène politique. La Cour peut uniquement ici décider si, compte tenu du régime créé par le législateur, ainsi que des méthodologies et des critères utilisés pour évaluer les animaux abattus dans la présente affaire, l’indemnité accordée était raisonnable.
[36] Dans la décision Ferme Avicole Héva Inc. c. Canada (Agriculture), [1998] ACF no 1021 (CF 1re inst.) [Ferme Avicole Héva Inc.], la juge Tremblay-Lamer conclut que, aux fins de la détermination du montant de l’indemnité, il ne faut pas confondre la perte de profits ou de valeur subie par le propriétaire avec la valeur marchande :
[38] Il a été établi dans la jurisprudence que la valeur pour le propriétaire ne correspond pas à la juste valeur marchande et que l’indemnité n’avait pas pour but de dédommager le propriétaire pour ses pertes de profits en le remettant dans la même situation avant l’abattage des animaux.
[37] Dans la décision Siclo, précitée, le juge Blanchard indique quelles dispositions législatives s’appliquent, en commençant par le paragraphe 22, eu égard au pouvoir du ministre d’ordonner la destruction d’animaux et son pouvoir discrétionnaire d’ordonner une indemnisation correspondant à la juste valeur marchande au moment de la destruction :
[22] L’article 48 de la Loi sur la santé des animaux permet au ministre d’ordonner la destruction des animaux qui sont contaminés ou soupçonnés d’être contaminés par une maladie. Lorsque les animaux du propriétaire sont détruits, le ministre, en vertu de l’article 51, peut ordonner le versement d’une indemnité au propriétaire. Par contre, selon le paragraphe 51(2), l’indemnité payable au propriétaire doit correspondre à la valeur marchande de l’animal moins la valeur de sa carcasse, basée sur l’évaluation du ministre, au moment de l’évaluation si sa destruction n’avait pas été ordonnée.
[38] Le paragraphe 48(1) prévoit :
48 (1) Le ministre peut prendre toute mesure de disposition, notamment de destruction, — ou ordonner à leur propriétaire, ou à la personne qui en a la possession, la responsabilité ou la charge des soins, de le faire — à l’égard des animaux ou choses qui :
48.(1) The Minister may dispose of an animal or thing, or require its owner or any person having the possession, care or control of it to dispose of it, where the animal or thing
a) soit sont contaminés par une maladie ou une substance toxique, ou soupçonnés de l’être;
(a) is, or is suspected of being, affected or contaminated by a disease or toxic substance;
b) soit ont été en contact avec des animaux ou choses de la catégorie visée à l’alinéa a) ou se sont trouvés dans leur voisinage immédiat;
(b) has been in contact with or in close proximity to another animal or thing that was, or is suspected of having been, affected or contaminated by a disease or toxic substance at the time of contact or close proximity; or
c) soit sont des substances toxiques, des vecteurs ou des agents causant des maladies, ou sont soupçonnés d’en être.
(c) is, or is suspected of being, a vector, the causative agent of a disease or a toxic substance.
[39] L’article 51 de la Loi porte sur l’indemnisation des propriétaires des animaux :
51 (1) Le ministre peut ordonner le versement, sur le Trésor, d’une indemnité au propriétaire de l’animal :
51. (1) The Minister may order compensation to be paid from the Consolidated Revenue Fund to the owner of an animal that is
a) soit détruit au titre de la présente loi, soit dont la destruction a été ordonnée par l’inspecteur ou l’agent d’exécution mais mort avant celle-ci;
(a) destroyed under this Act or is required by an inspector or officer to be destroyed under this Act and dies after the requirement is imposed but before being destroyed;
b) blessé au cours d’un examen ou d’une séance de traitement ou d’identification effectués, au même titre, par un inspecteur ou un agent d’exécution et mort ou détruit en raison de cette blessure;
(b) injured in the course of being tested, treated or identified under this Act by an inspector or officer and dies, or is required to be destroyed, as a result of the injury; or
c) affecté à des expériences au titre du paragraphe 13(2).
(c) reserved for experimentation under paragraph 13(2)(a).
(2) Sous réserve des paragraphes (3) et (4), l’indemnité payable est égale à la valeur marchande, selon l’évaluation du ministre, que l’animal aurait eue au moment de l’évaluation si sa destruction n’avait pas été ordonnée, déduction faite de la valeur de son cadavre.
(2) Subject to subsections (3) and (4), the amount of compensation shall be
(a) the market value, as determined by the Minister, that the animal would have had at the time of its evaluation by the Minister if it had not been required to be destroyed
Minus
(b) the value of its carcass, as determined by the Minister.
(3) La valeur marchande ne peut dépasser le maximum réglementaire correspondant à l’animal en cause.
(3) The value mentioned in paragraph (2)(a) shall not exceed any maximum amount established with respect to the animal by or under the regulations.
(4) L’indemnisation s’étend en outre, lorsque les règlements le prévoient, aux frais de disposition, y compris de destruction.
(4) In addition to the amount calculated under subsection (2), compensation may include such costs related to the disposal of the animal as are permitted by the regulations.
[40] Le pouvoir discrétionnaire du ministre en matière d’indemnisation est assujetti aux montants maximaux prescrits par le Règlement sur l’indemnisation en cas de destruction d’animaux :
2 Pour l’application du paragraphe 51(3) de la Loi, la valeur marchande d’un animal qui est détruit ou qui doit l’être en application du paragraphe 48(1) de la Loi ne peut dépasser :
2. For the purpose of subsection 51(3) of the Act, the amount that is established as the maximum amount with respect to an animal that is destroyed or required to be destroyed under subsection 48( I ) of the Act is
a) le montant prévu à la colonne 3 de l’annexe, pour tout animal visé à la colonne 1;
(a) if the animal is set out or included in column 1 of an item of the schedule, the amount set out in column 3 of that item; and
b) 30 $, dans tout autre cas.
(b) in any other case, $30.
[41] Pour ce qui concerne les wapitis, le barème applicable en vertu de l’alinéa 2a) du Règlement sur l’indemnisation en cas de destruction d’animaux, tel qu’il est indiqué auparavant, établit comme suit l’indemnité maximale que le ministre peut attribuer :
39. Cerf (Cervus elaphus) mâle non castré âgé d’un an ou plus
8 000
40. Cerf (Cervus elaphus) autre que celui
visé à l’article 39
4 000
[42] Dans la décision Donaldson c. Canada (Ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire), 2006 CF 842 [Donaldson], le juge Kelen affirme que, pour déterminer le montant raisonnable de l’indemnité accordée pour un animal détruit en vertu de la Loi, il faut se fonder sur sa valeur marchande au moment de la destruction, compte tenu du maximum prévu au paragraphe 51(3) de la Loi.
[43] La Loi donne également des orientations quant aux pouvoirs conférés à l’évaluateur, aux frais éventuels et au caractère définitif de sa décision en cas d’appel de la personne réclamant une indemnisation :
57 (1) L’évaluateur qui entend l’appel peut confirmer ou modifier la décision du ministre ou renvoyer l’affaire à celui-ci pour qu’il y soit donné suite de la manière que lui-même précise.
57. (1) On hearing an appeal, the Assessor may confirm or vary the Minister’s disposition of the claim or refer the matter back to the Minister for such further action as the assessor may direct.
(2) Les frais peuvent être accordés au ministre ou mis à sa charge.
(2) Costs may be awarded to or against the Minister in an appeal.
(3) Les décisions de l’évaluateur ne sont pas susceptibles d’appel ou de révision.
(3) The decision of the Assessor on an appeal is final and conclusive and not subject to appeal to or review by any Court.
[44] J’ai avalisé le cadre et les principes établis ci-dessus en ma qualité d’évaluateur adjoint dans la décision Alsager.
B. Manuel des procédures communes [45] Les deux parties admettent la valeur du Manuel des procédures communes comme guide du processus d’indemnisation.
[46] L’article 12.1.2 du Manuel des procédures communes stipule sans équivoque que l’admissibilité à une indemnisation englobe les animaux dont la destruction a été ordonnée sous le régime de l’article 48 de la Loi sur la santé des animaux, y compris ceux qui sont morts avant la destruction.
[47] L’article 12.1 du Manuel des procédures communes oblige notamment l’ACIA à expliquer au propriétaire des animaux [traduction] « la base d’octroi de l’indemnisation ».
[48] En l’espèce, la méthode d’indemnisation appliquée par l’équipe d’évaluation est régie par les articles 12.3.2 et 12.3.3 du Manuel des procédures communes :
[traduction] 12.3.2 Création d’une équipe d’évaluation
3. Une équipe d’évaluation doit être créée dans les circonstances suivantes :
• les conditions énoncées ci-dessus pour recourir à un évaluateur unique ne sont pas remplies;
• la détermination de la valeur marchande de l’animal ou de l’objet en question est complexe.
4. L’équipe d’évaluation doit être composée des membres suivants :
• un inspecteur vétérinaire de l’ACIA, qui assurera la présidence de l’équipe;
• un évaluateur expert de l’industrie, choisi par l’ACIA;
• un évaluateur expert de l’industrie choisi par le propriétaire, avec l’approbation de l’ACIA.
5. Les experts de l’industrie qui font partie de l’équipe d’évaluation doivent être au fait de la valeur marchande, notamment :
• le type d’espèce, la catégorie et la race des animaux évalués;
• tout ce qui est évalué, y compris le lait, les œufs, la semence, les embryons, le foin, l’avoine, les aliments pour animaux, les engrais, les matériaux d’emballage et les contenants.
6. Il faut veiller à ce que les évaluateurs experts de l’industrie ne se trouvent pas en conflit d’intérêts avec le propriétaire des animaux ou des objets évalués, ni à l’égard de ceux-ci.
12.3.3 Évaluation
7. Une entente contractuelle pour des services d’évaluation doit être conclue au nom de l’ACIA avec un évaluateur expert de l’industrie. Il faut utiliser les documents contractuels habituels, et y intégrer les déclarations suivantes :
• Les entrepreneurs comprennent que, en vertu de la Loi sur la santé des animaux, le ministre peut verser une indemnisation au propriétaire d’un animal ou d’un objet dont la destruction a été ordonnée au titre de la Loi, et que le montant de l’indemnité sera égal à la valeur marchande (jusqu’à concurrence du maximum réglementaire) visée à l’annexe du Règlement sur l’indemnisation en cas de destruction d’animaux (annexe 3), selon l’évaluation du ministre, que l’animal aurait eue au moment de l’évaluation si sa destruction n’avait pas été ordonnée, déduction faite de la valeur de la carcasse.
• Les entrepreneurs doivent :
◦ fournir à l’ACIA une évaluation écrite de la valeur marchande de chaque animal ou objet visé, ainsi que les justifications de ladite évaluation;
◦ reconnaître qu’ils ont été informés de la définition et de l’interprétation que donne le ministre à la notion de valeur marchande, et de la manière dont elle doit être évaluée, conformément à la présente disposition du Manuel;
◦ confirmer l’absence de conflit d’intérêts à l’égard du propriétaire des animaux ou objets visés par l’évaluation, ou à l’égard de ceux-ci.
[49] La notion centrale de valeur marchande et la manière dont elle doit être déterminée font l’objet de l’article 12.4 du Manuel des procédures communes:
12.4 Valeur marchande
[traduction] Le présent article vise à assurer que les propriétaires, les experts de l’industrie et l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA) ont une compréhension commune de la notion de valeur marchande.
Aux fins de l’octroi d’une indemnisation, la valeur marchande s’entend de la valeur que l’animal ou l’objet aurait eue au moment de l’évaluation s’il avait été vendu dans un marché libre (par un vendeur consentant à un acheteur consentant) si sa destruction n’avait pas été ordonnée.
12.4.1 Procédures générales
1. Le réseau des spécialistes du programme vétérinaire doit être consulté afin de déterminer les indemnités qui ont été versées récemment pour des animaux semblables. Cette discussion doit toujours avoir lieu avant qu’un formulaire d’indemnisation soit remis au propriétaire. (Le Formulaire CFIA/ACIA 4203 – Obligation de disposer et octroi d’une indemnité et le Formulaire CFIA/ACIA 4210 – Obligation de disposer et octroi d’une indemnité [pour les objets] doivent être utilisés conjointement avec le Formulaire CFIA/ACIA 4202 – Obligation de disposer des animaux ou des objets.)
2. Les indemnités maximales prévues dans le Règlement sur l’indemnisation en cas de destruction d’animaux sont revues périodiquement et ajustées en fonction des valeurs marchandes courantes.
3. Pour confirmer qu’il comprend bien la notion de valeur marchande, le propriétaire sera invité à fournir :
• les actes de vente et les reçus de toute transaction pertinente au cours des dernières années, à des fins de référence;
• les documents pertinents concernant la généalogie et les registres de production.
4. Pour confirmer qu’il comprend bien la notion de valeur marchande, il faut expliquer à l’expert de l’industrie qu’elle correspond soit :
• au prix payé dans le cadre d’une opération entre un acheteur et un vendeur consentants sans lien de dépendance pour des animaux ou des objets comparables;
• aux prix courants pratiqués par des fournisseurs locaux;
• aux prix courants payés par des agents ou des agences de commercialisation pour du lait, des œufs, etc.
[50] L’article 12.6 du Manuel des procédures communes donne des directives claires sur l’évaluation des animaux et des objets :
[traduction] 12.6 Évaluation des animaux et des objets
Le présent module donne des directives concernant l’évaluation des animaux et des objets.
1. L’équipe d’évaluation doit déterminer la valeur marchande en se fondant sur les prix de vente courants dans l’industrie de l’élevage d’animaux de races et de types semblables à ceux des espèces visées, qui sont pratiqués notamment :
• sur les marchés d’enchères locaux;
• dans les parcs à bétail;
• lors de ventes de dispersion de troupeau et de production;
• lors de ventes organisées dans le cadre de foires et d’expositions;
• dans le cadre d’opérations de gré à gré documentées.
2. Un rapport d’évaluation étayant l’évaluation de chaque animal admissible à une indemnisation doit être produit au moyen des fiches des modules 12.16 et 12.17, ainsi que du module 12.5 : Modèle économique – Évaluation de volailles en l’absence de cours du marché. Les fiches peuvent être modifiées au besoin.
3. Les évaluateurs experts de l’industrie, choisis conjointement par le propriétaire et l’ACIA, doivent décrire et évaluer chaque animal ou groupe d’animaux admissibles à l’indemnisation. Leurs estimations seront inscrites sur la fiche d’évaluation par l’inspecteur vétérinaire qui préside l’équipe.
4. Les évaluateurs experts de l’industrie doivent fonder leur avis concernant la valeur marchande de chaque animal admissible à une indemnisation sur les éléments suivants :
• leur évaluation des caractéristiques pertinentes de chaque animal, notamment :
◦ le type (vache laitière, bovin de boucherie, poulet, etc.);
◦ la race;
◦ la catégorie, l’utilisation (reproduction, boucherie, production laitière) ou l’âge (éventuellement sur la base de la dentition);
◦ le sexe;
◦ la valeur génétique (consultation des registres de production ou des rendements) ou la généalogie (race croisée ou pure);
◦ le stade de production ou gestation (non gravide, gravide, allaitante, embouche, broutard);
◦ le niveau de production de lait, de bois de velours, de laine, la taille des portées, les naissances multiples;
◦ la conformation (malformations, poids corporel et taille selon le type et la race);
◦ la condition physique;
◦ les conditions médicales particulières (sans germes pathogènes précis, par exemple);
◦ toute autre caractéristique non incluse dans les facteurs susmentionnés et qui indique, dans la plupart des cas, la disponibilité d’un animal comparable dans un marché libre;
• la connaissance des prix payés par des animaux comparables dans un marché libre, selon la valeur marchande établie par l’équipe d’évaluation conformément au module 12.4 – Valeur marchande;
• exception faite de tout ajustement en fonction de la valeur marchande antérieure ou anticipée.
5. Le propriétaire et l’équipe d’évaluation peuvent s’entendre pour regrouper les animaux de même type, catégorie ou utilisation, âge, sexe, au même stade de production, condition physique et poids afin de déterminer la valeur marchande individuelle des animaux. Notamment, une valeur marchande unique peut être attribuée à chaque animal