Comité pour la République du Canada c. Canada

Comité pour la République du Canada c. Canada
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1991-01-25
Recueil
[1991] 1 RCS 139
Numéro de dossier
20334
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit constitutionnel
Transport
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 20334
Contenu de la décision
Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139
Sa Majesté la Reine du chef du Canada Appelante
c.
Comité pour la République du Canada ‑‑
Committee for the Commonwealth of Canada,
François Lépine et Christiane Deland Intimés
et
Le procureur général de l'Ontario,
Watch Tower Bible and Tract Society of Canada,
Kenneth Arthur Little et Thomas Richard Jones Intervenants
Répertorié: Comité pour la République du Canada c. Canada
No du greffe: 20334.
1990: 22 mai; 1991: 25 janvier.
Présents: Le juge en chef Lamer* et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin.
en appel de la cour d'appel fédérale
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Liberté d'expression ‑‑ Interdiction par des fonctionnaires d'aéroport de distribuer des brochures politiques ‑‑ Règlement fédéral interdisant la publicité ou la sollicitation dans les aéroports ‑‑ Le règlement viole‑t‑il l'art. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés ? ‑‑ Dans l'affirmative, la violation est‑elle justifiable en vertu de l'article premier de la Charte ? ‑‑ Règlement sur l'exploitation de concessions aux aéroports du gouvernement, DORS/79‑373, art. 7a), b).
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Limites raisonnables ‑‑Interdiction par des fonctionnaires d'aéroport de distribuer des brochures politiques ‑‑ Atteinte à la liberté d'expression des intimés -- Règlement fédéral interdisant la publicité ou la sollicitation dans les aéroports ‑‑ Le règlement s'applique-t‑il aux activités politiques? ‑‑ L'action des fonctionnaires constitue‑t‑elle une limite prescrite par une règle de droit? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 ‑‑ Règlement sur l'exploitation de concessions aux aéroports du gouvernement, DORS/79‑373, art. 7a), b).
Transports ‑‑ Aéroports ‑‑ Interdiction par des fonctionnaires d'aéroport de distribuer des brochures politiques ‑‑ Règlement fédéral interdisant la publicité ou la sollicitation dans les aéroports ‑‑ Le règlement viole‑t‑il la liberté d'expression garantie à l'art. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés ? ‑‑ Les droits de propriétaire du gouvernement lui permettent‑ils de contrôler toute activité dans sa propriété comme bon lui semble? ‑‑ Règlement sur l'exploitation de concessions aux aéroports du gouvernement, DORS/79‑373, art. 7a), b).
Les intimés L et D étaient dans un aéroport, en train d'expliquer aux passants les objectifs du comité intimé et de recruter des membres, lorsqu'un agent de la GRC leur a demandé de cesser leurs activités. Le directeur adjoint de l'aéroport leur a confirmé que ces activités de propagande politique étaient prohibées car les al. 7a) et b) du Règlement sur l'exploitation de concessions aux aéroports du gouvernement interdisaient de se livrer à une activité ou à une entreprise, commerciale ou autre, et de faire de la publicité ou de la sollicitation dans un aéroport, à moins d'avoir obtenu une autorisation écrite du Ministre. Le juge de première instance a accueilli l'action des intimés visant à obtenir une déclaration portant que l'appelante n'avait pas respecté leurs libertés fondamentales. La Cour d'appel fédérale a confirmé ce jugement. Le présent pourvoi vise à déterminer si les al. 7a) et b) du Règlement violent la liberté d'expression garantie à l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés et, dans l'affirmative, si leur application est justifiée en vertu de l'article premier de la Charte .
Arrêt: Le pourvoi est rejeté; la liberté d'expression des intimés a été violée.
Le juge en chef Lamer et le juge Sopinka: Le droit de propriété du gouvernement, en raison de sa nature particulière, ne peut, à lui seul, permettre la violation de la liberté garantie par l'al. 2b) de la Charte . Lorsqu'une personne invoque que sa liberté d'expression a été violée alors qu'elle tentait de s'exprimer dans un lieu dont le gouvernement est propriétaire, il faut examiner les intérêts en cause, soit l'intérêt de l'individu qui désire s'exprimer dans un lieu favorable à l'expression, et l'intérêt du gouvernement qui doit veiller au bon fonctionnement du lieu dont il est propriétaire. Un individu ne sera donc libre de s'exprimer dans un tel lieu que si la forme d'expression qu'il emploie est compatible avec la fonction ou destination principale de ce lieu et n'a pas pour conséquence de priver l'ensemble des citoyens de l'opération efficace des services et entreprises gouvernementaux. Si l'expression adoptée est une forme qui contrevient la fonction de l'endroit, une telle forme d'expression ne relèvera pas de l'al. 2b) . Ce n'est qu'une fois que le plaignant aura prouvé que la forme d'expression qu'il a utilisée est compatible avec la fonction de l'endroit que l'on procédera à l'analyse des justifications pouvant être apportées sous l'article premier de la Charte .
En l'espèce, les activités des intimés à l'aéroport bénéficiaient de la protection de l'al. 2b) de la Charte . La distribution de dépliants et la discussion avec certains membres du public ne sont pas incompatibles avec la fonction principale de l'aéroport, c.‑à‑d. répondre aux besoins du public voyageur. Un aéroport est un endroit de passage qui, dans ses aires libres ou ses aires d'attente, peut permettre l'expression sans que l'efficacité ou la fonction du lieu ne soit de quelque façon menacée. Il y a donc eu restriction de la liberté d'expression dont jouissent les intimés lorsque le directeur de l'aéroport leur a ordonné de cesser leurs activités. Toutefois, cette restriction, en l'absence d'une règle de droit, ne peut être justifiée en vertu de l'article premier de la Charte . Les termes des al. 7a) et b) du Règlement, analysés dans le contexte de l'article et du Règlement dans son ensemble, ne prohibent que des activités de nature commerciale et n'englobent pas la propagande politique. L'article 7 est donc inapplicable à l'espèce. La restriction imposée à la liberté d'expression des intimés a été causée par le geste du directeur de l'aéroport, un agent du gouvernement, qui leur a ordonné de cesser leurs activités. Bien que ce geste soit fondé sur une politique ou directive établie, l'on ne peut de ce fait conclure qu'il existe une "règle de droit" pouvant être justifiée en vertu de l'article premier. Les directives ou politiques internes du gouvernement diffèrent essentiellement des lois et règlements dans la mesure où elles ne sont généralement pas publiées et de ce fait connues du public. De plus, elles ne lient de façon obligatoire que les agents du gouvernement et peuvent être modifiées ou répudiées en toute discrétion.
Le juge La Forest: La liberté d'expression, bien qu'elle ne comprenne pas le droit d'utiliser toutes les propriétés du gouvernement aux fins de répandre ses opinions sur des questions de nature publique, comprend le droit d'utiliser à ces fins les rues et parcs destinés à l'usage du public, sous réserve d'une limitation raisonnable conçue en vue d'assurer leur utilisation continue pour les fins auxquelles ils sont destinés. Cela devrait inclure des parties d'aéroport fréquentées par les voyageurs et les membres du public. L'interdiction générale d'utiliser ces endroits aux fins de l'expression d'opinions viole la liberté d'expression que garantit l'al. 2b) de la Charte , et n'est pas justifiable en vertu de l'article premier. L'article 7 du Règlement ne s'applique pas aux activités politiques, mais en interdisant l'expression d'opinions politiques dans les aéroports, les fonctionnaires exerçaient le droit qu'a l'État, en vertu de la loi, d'administrer ses biens, et l'interdiction était donc prescrite par une règle de droit.
Le juge L'Heureux‑Dubé: L'article 7 du Règlement a pour effet de restreindre l'expression politique, même si ce n'est pas là son but, et il viole ainsi l'al. 2b) de la Charte . Lorsque la restriction des activités expressives n'est pas liée au contenu, le gouvernement doit démontrer qu'il ne s'agit pas d'une restriction abusive quant aux heures, au lieu ou au mode d'expression. Pareille démonstration doit se faire en vertu de l'article premier.
Même si l'activité expressive s'est déroulée dans une propriété gouvernementale, le gouvernement ne saurait avoir le pouvoir discrétionnaire de traiter sa propriété comme le ferait un particulier. Si les membres du public n'avaient absolument pas le droit de se livrer à une activité expressive dans la propriété du gouvernement, ils auraient peu d'occasions d'exercer leur liberté d'expression. Bien que l'al. 2b) de la Charte ne confère pas un droit d'accès à toute propriété du gouvernement, certaines propriétés seront ouvertes au public, en vertu de la Constitution. Cette analyse se fait à bon droit en vertu de l'article premier de la Charte . Un certain nombre de facteurs sont utiles pour déterminer si les restrictions imposées par le gouvernement ont été appliquées à une propriété qui constitue une "tribune publique". Parmi ces facteurs, il y a: la disponibilité traditionnelle de ce genre de propriété à des fins d'activité expressive, l'accès du public à la propriété est ordinairement considéré ou non comme un droit, la compatibilité de l'objet de la propriété avec pareille activité, les conséquences de l'accessibilité de cette propriété sur la réalisation des objets de l'al. 2b) , la signification symbolique de la propriété aux fins du message transmis, et l'accessibilité d'autres tribunes publiques dans les environs. L'élément "traditionnel" de l'analyse de la tribune publique doit s'attarder au "type" d'endroits associés historiquement à la discussion publique, et non pas se restreindre à des endroits en particulier. Les terminus d'autobus, les gares et les aérogares qui attirent de grandes quantités de voyageurs sont des carrefours des temps modernes ou des voies contemporaines, et devraient donc être accessibles à ceux qui désirent communiquer avec la foule qui y circule. De même, le symbolisme de la pelouse d'un palais de justice ou de la Colline parlementaire va de soi; cependant, les rues et les parcs ont également acquis une signification particulière: ce sont des endroits où l'on peut s'adresser à ses concitoyens sur différents sujets; et ceci s'applique également aux aérogares. Les zones non affectées à la sécurité dans les aérogares sont donc considérées avec raison comme des tribunes publiques et le gouvernement ne peut pas se contenter d'affirmer ses droits de propriété ou de prétendre que l'expression n'est aucunement liée aux fonctions d'un aéroport pour justifier les restrictions qu'il impose.
L'article 7 du Règlement est trop imprécis et ne constitue pas une limite "prescrite par une règle de droit"; il ne peut donc pas être sauvegardé en vertu de l'article premier de la Charte . L'alinéa 7a) interdit de livrer à "une activité ou à une entreprise, commerciale ou autre" dans un aéroport. Il ne prévoit pas de "norme intelligible" qui permettrait au citoyen de régler sa conduite. Le Règlement peut être interprété comme une tentative d'exclure tout genre d'expression ou, plus restrictivement, comme une tentative d'exclure seulement certains types d'expressions, et il crée ainsi de la confusion. Cela ne permet pas d'exercer pleinement les libertés fondamentales. Les pleins pouvoirs discrétionnaires accordés au Ministre sont également susceptibles de créer une norme imprécise qui ne soit pas conforme à l'exigence de l'article premier de la Charte que la restriction d'un droit ou d'une liberté soit "prescrite par une règle de droit".
L'article 7 du Règlement a également une portée excessive et ne porte donc pas atteinte le moins possible à la liberté d'expression. Le Règlement s'applique non seulement à l'activité en question mais encore à pratiquement toute activité imaginable liée à la liberté d'expression dans les aéroports.
Même si certains objectifs seraient raisonnables pour justifier des restrictions de l'expression dans un aéroport, les restrictions relatives aux heures, au lieu et au mode d'expression ne sont pas raisonnables dans le contexte et les circonstances particulières de la présente affaire. Elles n'ont aucun lien rationnel avec les objectifs gouvernementaux éventuels et sont tellement générales qu'elles deviennent inintelligibles. L'article 7 du Règlement ne répond pas au critère de proportionnalité, et ce, pour les mêmes raisons. L'atteinte qu'il porte n'est pas minimale; au contraire, elle ne saurait être plus grave.
Le juge McLachlin: Le critère d'application du droit constitutionnel d'utiliser une propriété gouvernementale à des fins d'expression publique devrait être fondé sur les valeurs et les intérêts en jeu et non se limiter aux caractéristiques de différents genres de propriétés gouvernementales. Ce critère devrait refléter les concepts associés traditionnellement à la liberté d'expression et il devrait prévoir la protection constitutionnelle de l'expression non pas dans toutes les propriétés gouvernementales mais dans certaines seulement. L'analyse fondée sur l'al. 2b) de la Charte devrait surtout être axée sur la définition, et le critère devrait être assez large pour que les revendications régulières ne soient pas exclues, faute de preuve.
Le critère utilisé pour déterminer si l'al. 2b) s'applique pour protéger l'expression dans un forum particulier dépend de la catégorie où se trouve la restriction en litige. Il y aurait généralement violation de l'al. 2b) de la Charte si l'objectif du gouvernement était de restreindre le contenu de l'expression en limitant les forums où elle peut avoir lieu. Toutefois, si la restriction n'est pas liée au contenu, il est possible qu'elle ne porte aucunement atteinte à la liberté d'expression. L'alinéa 2b) de la Charte s'appliquerait si l'on démontrait que l'expression en cause (y compris l'heure, le lieu et le mode d'expression) sert à promouvoir l'un des objectifs qui sous‑tendent la garantie de liberté d'expression: la recherche de la vérité, la participation à la prise de décisions d'intérêt social et politique, et l'encouragement de la diversité des formes d'épanouissement personnel dans une société tolérante et accueillante à l'égard de la transmission et de la réception des idées. Pour que la protection de l'al. 2b) de la Charte s'applique, il faut faire la preuve de l'existence d'un lien entre l'utilisation du forum à des fins d'expression publique et au moins l'un de ces objectifs.
La politique des fonctionnaires de l'aéroport, consistant à interdire toute propagande politique, n'était aucunement liée au contenu; elle visait les conséquences de l'expression plutôt que les messages transmis. La restriction avait pour effet de limiter l'expression et l'expression en cause servait à promouvoir l'un des objectifs de la garantie de liberté d'expression, soit la participation aux questions politiques et sociales dans la société. L'action du gouvernement constituait donc une restriction des droits que confère aux intimés l'al. 2b) de la Charte .
La restriction des droits des intimés n'est pas justifiable en vertu de l'article premier de la Charte . L'expression "faire [. . .] de la publicité ou de la sollicitation", à l'al. 7b) du Règlement, est assez générale pour comprendre la publicité et la sollicitation non commerciales, de sorte que la conduite des intimés entre dans le champ du règlement en cause. Même si ce n'était pas le cas, le geste des fonctionnaires de l'aéroport qui ont empêché les intimés de distribuer des dépliants et de solliciter des adhésions constitue une limite prescrite par une règle de droit parce que les fonctionnaires agissaient conformément aux droits dont jouit l'État, en vertu de la loi, en sa qualité de propriétaire des lieux. L'objectif poursuivi par le gouvernement, en imposant la restriction en cause, n'est pas suffisamment important pour justifier la suppression d'un droit garanti par la Charte puisqu'aucun élément de la fonction ou de l'objectif d'un aéroport n'est incompatible avec la conduite des intimés. En outre, les moyens choisis pour atteindre l'objectif poursuivi ne sont ni raisonnables ni proportionnels à l'intérêt qu'ont les intimés à transmettre leur message, conformément au droit que leur garantit l'al. 2b) de la Charte . La pratique suivie par les autorités de l'aéroport, interdisant toutes les "activités de propagande politique", constitue une exclusion générale de la sollicitation politique à l'aéroport qui n'a rien à voir avec les préoccupations relatives à sa fonction et ne contient aucune garantie de protection contre une application excessive. La restriction en question est trop générale et n'est donc pas sauvegardée par l'article premier.
Le juge Gonthier: Bien qu'il y ait accord avec les éléments proposés par le juge en chef Lamer et le juge L'Heureux‑Dubé, comme pertinents à la définition de la portée de la liberté d'expression dans une propriété du gouvernement, l'application de l'article premier et de l'al. 2b) de la Charte devrait se faire selon le cadre exposé par le juge McLachlin. Il y a également accord avec les motifs du juge L'Heureux‑Dubé quant à l'application de l'art. 7 du Règlement à la conduite des intimés.
Le juge Cory: Bien qu'il y ait accord avec les motifs du juge en chef Lamer dans la mesure où ils ont trait à l'utilisation d'une propriété du gouvernement par des membres du public afin de s'exprimer sur différentes questions, le règlement contesté viole l'al. 2b) et ne saurait être sauvegardé par l'article premier de la Charte , comme l'a conclu le juge L'Heureux‑Dubé.
Jurisprudence
Citée par le juge en chef Lamer
Arrêt non suivi: Perry Education Association v. Perry Local Educators' Association, 460 U.S. 37 (1983); arrêts mentionnés: Hague v. Committee for Industrial Organization, 307 U.S. 496 (1939); Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; O'Connor v. Nova Scotia Telephone Co. (1893), 22 R.C.S. 276; DeWare v. The Queen, [1954] R.C.S. 182; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038.
Citée par le juge L'Heureux‑Dubé
Arrêts mentionnés: Switzman v. Elbling, [1957] R.C.S. 285; Palko v. Connecticut, 302 U.S. 319 (1937); R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Whitney v. California, 274 U.S. 357 (1927); New York Times Co. v. Sullivan, 376 U.S. 254 (1964); Abrams v. United States, 250 U.S. 616 (1919); West Virginia State Board of Education v. Barnett, 319 U.S. 624 (1943); Reference Re Alberta Statutes, [1938] R.C.S. 100; Boucher v. The King, [1951] R.C.S. 265; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; Saumur v. City of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 299; Fraser c. Commission des relations de travail dans la Fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455; Cromer v. B.C. Teachers' Federation, [1986] 5 W.W.R. 638; R. v. Kopyto (1987), 24 O.A.C. 81; SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573; Renvoi relatif à l'art. 193 et à l'al. 195.1(1)c) du Code criminel (Man.), [1990] 1 R.C.S. 1123; Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d'Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232; R. v. Videoflicks Ltd. (1984), 48 O.R. (2d) 395; Harrison c. Carswell, [1976] 2 R.C.S. 200; Marsh v. Alabama, 326 U.S. 501 (1946); PruneYard Shopping Center v. Robins, 447 U.S. 74 (1980); R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Dupond c. Ville de Montréal, [1978] 2 R.C.S. 770; Hague v. Committee for Industrial Organization, 307 U.S. 496 (1939); Cox v. Louisiana, 379 U.S. 536 (1965); Chicago Area Military Project v. City of Chicago, 508 F.2d 921 (1975); Rosen v. Port of Portland, 641 F.2d 1243 (1981); U.S. Southwest Africa/Namibia Trade & Cultural Council v. United States, 708 F.2d 760 (1983); Lehman v. City of Shaker Heights, 418 U.S. 298 (1974); R. c. Thomsen, [1988] 1 R.C.S. 640; R. c. Therens, [1985] 1 R.C.S. 613; R. c. Hebert, [1990] 2 R.C.S. 151; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Ville de Montréal c. Arcade Amusements Inc., [1985] 1 R.C.S. 368; Re Hamilton Independent Variety & Confectionery Stores Inc. and City of Hamilton (1983), 143 D.L.R. (3d) 498; affaire Sunday Times, arrêt du 26 avril 1979, Série A, no 30; Re Ontario Film and Video Appreciation Society and Ontario Board of Censors (1983), 41 O.R. (2d) 583, conf. par 45 O.R. (2d) 80 (autorisation de pourvoi accordée, [1984] 1 R.C.S. xi, mais pourvoi abandonné); R. v. Red Hot Video Ltd. (1985), 45 C.R. (3d) 36; R. v. Cohn (1984), 48 O.R. (2d) 65; R. v. Pelletier, [1986] R.J.Q. 595; Luscher c. Sous‑ministre, Revenu Canada, Douanes et Accise, [1985] 1 C.F. 85; R. v. Zundel (1987), 58 O.R. (2d) 129; R. v. LeBeau (1988), 62 C.R. (3d) 157; Grayned v. City of Rockford, 408 U.S. 104 (1972); United States v. Grace, 461 U.S. 171 (1983); R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; États‑Unis d'Amérique c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469; Board of Airport Commissioners of the City of Los Angeles v. Jews for Jesus, Inc., 107 S.Ct. 2568 (1987); Roth v. United States, 354 U.S. 476 (1957); Regents of the University of California v. Bakke, 438 U.S. 265 (1978).
Citée par le juge McLachlin
Arrêt examiné: Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; arrêts non suivis: Perry Education Association v. Perry Local Educators' Association, 460 U.S. 37 (1983); Consolidated Edison Co. of New York Inc. v. Public Service Commission of New York, 447 U.S. 530 (1980); arrêts mentionnés: Hague v. Committee for Industrial Organization, 307 U.S. 496 (1939); Marsh v. Alabama, 326 U.S. 501 (1946); Saumur v. City of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 299; R. c. Therens, [1985] 1 R.C.S. 613; SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573; Edmonton Journal c. Alberta, [1989] 2 R.C.S. 1326; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), 32 .
Code civil du Bas Canada, art. 399, 400.
Constitution des États‑Unis, Premier amendement.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 .
Règlement sur l'exploitation de concessions aux aéroports du gouvernement, DORS/79‑373, art. 6, 7a), b), 8-20.
Doctrine citée
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1987] 2 C.F. 68, 36 D.L.R. (4th) 501, 76 N.R. 338, qui a confirmé le jugement de la Section de première instance de la Cour fédérale, [1985] 2 C.F. 3, 25 D.L.R. (4th) 460, 1 F.T.R. 71, 23 C.R.R. 1, qui avait accueilli l'action des intimés visant à obtenir une déclaration portant que l'appelante n'avait pas respecté leurs libertés fondamentales. Pourvoi rejeté.
Gaspard Côté, c.r., et Claude Joyal, pour l'appelante.
Gérard Guay, pour les intimés.
D. Lepofsky, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
W. Glen How, c.r., pour les intervenants Watch Tower Bible and Tract Society of Canada, Kenneth Arthur Little et Thomas Richard Jones.
//Le juge en chef Lamer//
Les motifs du juge en chef Lamer et du juge Sopinka ont été rendus par
Le juge en chef Lamer -- J'ai eu l'opportunité de lire les motifs du juge L'Heureux-Dubé. J'en arrive ultimement à la même disposition du présent pourvoi, empruntant cependant une voie différente pour atteindre cette conclusion.
Ma position diffère essentiellement de celle de ma collègue à deux égards: d'une part, avec respect, je ne partage pas sa position selon laquelle la notion de "forum public" doit être examinée exclusivement sous l'égide de l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés . D'autre part, à l'instar du juge Dubé en première instance et des juges majoritaires en appel, j'en arrive à la conclusion que l'art. 7 du Règlement sur l'exploitation de concessions aux aéroports du gouvernement, DORS/79-373 (ci-après le Règlement), ne trouve pas application aux activités des intimés en l'espèce. J'examinerai maintenant ces deux questions.
1.La notion de "forum public" et son intégration aux règles et fardeaux imposés par la Charte
Telle que développée par les tribunaux américains au fil des décisions, la notion de "forum public" désigne d'abord et avant tout une réalité sociale en vertu de laquelle certains endroits, dont le gouvernement est propriétaire, constituent une plate-forme propice à la dissémination d'idées. Le professeur Harry Kalven, Jr. dans un article intitulé "The Concept of the Public Forum: Cox v. Louisiana", [1965] Sup. Ct. Rev. 1, aux pp. 11 et 12, résumait ainsi la définition du vocable "public forum":
[traduction] . . . dans une société ouverte et démocratique les rues, les parcs et d'autres endroits publics sont des lieux importants pour la discussion publique et pour le processus politique. Ils constituent en somme un forum public que le citoyen peut réquisitionner; la générosité et la compréhension avec lesquelles ces lieux sont mis à la disposition des citoyens sont un indice de liberté.
La notion de "forum public" apparaît comme une "étiquette" apposée par les tribunaux américains à certains endroits qui, de par leur nature, constituent un lieu favorable à l'expression. En qualifiant ainsi certains lieux de "forum public", ces tribunaux américains ont en fait taillé une entorse à l'absolutisme du droit de propriété gouvernemental afin de conclure que le premier amendement de la Constitution américaine accorde à celui ou celle désirant s'exprimer le droit d'utiliser une parcelle ainsi identifiée du domaine public pour des fins d'expression (voir Hague v. Committee for Industrial Organization, 307 U.S. 496 (1939), aux pp. 515 et 516, Perry Education Association v. Perry Local Educators' Association, 460 U.S. 37 (1983), à la p. 45.
Dans la cause de Perry Education Association, la Cour suprême des États-Unis a scindé l'ensemble des propriétés gouvernementales en trois catégories distinctes, soit: 1) les "forums publics traditionnels", 2) les forums publics par désignation et 3) les forums qui ne sont pas publics. Selon cette nomenclature, la catégorie dans laquelle tombe une propriété du gouvernement dictera l'étendue des restrictions à la liberté d'expression pouvant être imposées sur celle-ci:
[traduction] La première catégorie, celle du forum public traditionnel, comprend les rues et les parcs. Les tribunaux soumettent à un examen minutieux toute restriction de l'accès à ces endroits. S'il ne s'agit pas de restrictions de portée étroite destinées à servir un intérêt impérieux de l'État, celles-ci sont frappées d'inconstitutionnalité. La deuxième catégorie, celle du forum public par désignation, englobe les biens-fonds publics que l'État a désigné principalement comme lieux affectés à des activités de communication. Parmi ceux‑ci figurent les auditoriums, les lieux de réunion et les salles de spectacles. Les lieux entrant dans cette deuxième catégorie bénéficient au même titre que ceux de la première catégorie de la protection d'un examen minutieux.
La troisième catégorie est définie comme celle des "lieux qui ne constituent ni par tradition ni par désignation un forum pour la communication publique."
(P. Jakab, "Public Forum Analysis After Perry Education Association v. Perry Local Educators' Association -- A Conceptual Approach to Claims of First Amendment Access to Publicly Owned Property" (1986), 54 Fordham L. Rev. 545, à la p. 549).
Relativement à l'exercice de catégorisation auquel se sont adonnés nos voisins du sud, deux remarques s'imposent. Premièrement, je note que la doctrine du "forum public" fait l'objet de critiques sévères de la part de divers professeurs américains qui, de façon générale, reprochent à cette doctrine de ne pas offrir de critères fonctionnels précis servant à la qualification d'un lieu précis (voir Jakab, loc. cit.; et Dienes, "The Trashing of the Public Forum: Problems in First Amendment Analysis" (1986), 55 Geo. Wash. L. Rev. 109).
Deuxièmement, en considérant l'application de cette doctrine américaine en droit canadien, il me paraît essentiel de noter les différences fondamentales qui distinguent la Constitution américaine de la Charte . En effet, le Bill of Rights américain ne comporte pas de clause similaire à l'article premier de notre Charte , permettant la considération des justifications pouvant être apportées par le gouvernement lorsque celui-ci restreint les droits constitutionnels d'un citoyen. Dans cette mesure, la qualification aux États-Unis d'un endroit de "public forum" ne met pas fin au litige puisqu'il faut, dans une étape ultérieure évaluer si les intérêts gouvernementaux sont suffisamment importants ("compelling") afin de justifier une atteinte à la liberté d'expression qui serait autrement inconstitutionnelle.
Par ailleurs, la qualification de "forum public" d'un lieu ne peut signifier que de ce fait toute expression devient alors permise dans un tel lieu. Par exemple, il existe certaines formes d'expression qui, même dans un parc public, ne sauraient être permises. Dans cette mesure, l'on peut sans doute reprocher à la doctrine du forum public de placer trop d'emphase sur la nature du lieu au détriment des véritables intérêts qui sont en cause.
Ces considérations fondamentales me portent à conclure qu'il serait préférable, dans le contexte juridique canadien, de passer outre à l'approche nominaliste développée par les cours américaines afin de se prêter au balancement des intérêts qui sous-tendent la doctrine du forum public. En effet, l'expérience américaine démontre que la notion de "public forum" résulte en fait d'une recherche d'équilibre entre les intérêts de l'individu et ceux du gouvernement. En l'absence d'une disposition similaire à l'article premier de notre Charte , la doctrine américaine du "forum public" représente le résultat de la conciliation de l'intérêt qu'a l'individu de s'exprimer sur un endroit propice à l'expression et celui du gouvernement de pouvoir gérer efficacement les lieux dont il détient le titre de propriété. Par exemple, les parcs et les voies publiques qui ont mérité le qualificatif de "forum public" sont en fait des endroits qui ne seront généralement pas importunés dans l'exécution de leurs fonctions par l'exercice de la liberté d'expression. Le professeur Richard Moon, dans un article intitulé "Access to Public and Private Property Under Freedom of Expression" (1988), 20 Ottawa L. Rev. 339, à la p. 341, s'exprime ainsi à ce sujet:
[traduction] Bien que les tribunaux commencent apparemment leurs analyses en rangeant les forums dans la catégorie de public ou de non public, il semble qu'au fond la détermination qu'une propriété d'État particulière constitue un forum public suppose une conclusion que l'accès public à des fins de communication est raisonnablement compatible avec l'usage que fait l'État de cette propriété. L'accès doit être accordé si l'État peut raisonnablement le faire. L'analyse judiciaire porte donc non plus sur les catégories de forum public et de forum non public mais sur l'appréciation de l'intérêt qu'a l'État à empêcher la communication dans sa propriété, en fonction de l'importance que revêt pour un individu ou un groupe donné l'accès aux fins de communication. [Je souligne.]
Je partage entièrement cette appréciation des principes sous-jacents à la doctrine du "forum public". C'est pourquoi, lorsqu'une personne invoque que sa liberté d'expression a été violée alors que celle-ci tentait de s'exprimer en un lieu dont le gouvernement est propriétaire, je suis d'avis qu'il faut entreprendre l'analyse juridique en examinant les intérêts en cause, soit l'intérêt de l'individu désirant s'exprimer en un lieu favorable à l'expression et celui du gouvernement au bon fonctionnement du lieu dont il est propriétaire. J'examinerai ces intérêts tour à tour.
a. L'intérêt de l'individu désirant s'exprimer
L'intérêt qu'a l'individu désirant s'exprimer de faire usage d'une parcelle du domaine public s'explique de façon assez simple. En effet, il est indubitable que la dissémination d'une idée soit la plus efficace lorsqu'elle jouit d'un nombre important d'interlocuteurs; or, la structure économique et sociale de notre société fait en sorte que le plus grand nombre d'individus, c.-à-d., d'interlocuteurs potentiels, se trouve souvent en des lieux qui relèvent de la propriété de l'État. À cet effet, l'on pense immédiatement aux parcs ou aux voies publiques qui, de par leur nature, constituent un site propice pour celui désirant véhiculer une idée.
Il faut donc comprendre que l'individu a intérêt à transmettre ses idées en un lieu qui, de par la présence d'interlocuteurs, favorisera la dissémination efficace de ses propos. Certains lieux dont l'État est propriétaire sont propices à de telles fins; mais il est nécessaire de considérer que toutes ses propriétés servent des fonctions précises qui devront être respectées par celui désirant s'exprimer; c'est là l'essence de l'intérêt gouvernemental.
b. L'intérêt gouvernemental
Quant à l'intérêt gouvernemental, je souligne d'entrée que celui-ci ne peut être confondu, à proprement parler avec le titre de propriété que détient le gouvernement. L'on ne peut entreprendre l'analyse du statut public d'un lieu en tenant pour acquis la prémisse que nous suggère l'appelante, selon laquelle le propriétaire jouit de droits illimités sur l'endroit faisant l'objet de son droit de propriété. Le juge Pratte, dissident en appel, a articulé cette position dans les termes suivants ([1987] 2 C.F. 68, à la p. 74):
Le gouvernement possède, à l'égard de ses biens, les mêmes droits que tout propriétaire. Son droit de propriété est donc exclusif comme celui des individus.
Ce schème d'analyse présente, à mon avis, des dangers inhérents. D'une part, il fait abstraction de la nature particulière de la propriété gouvernementale. En effet, il relève de la nature même de la relation qui existe entre les citoyens et le gouvernement élu que ce dernier possède des endroits au bénéfice et pour l'usage des citoyens, contrairement au propriétaire privé qui profite en son propre intérêt des lieux dont il est propriétaire. La nature "quasi-fiduciaire" du droit de propriété gouvernemental fut d'ailleurs clairement énoncée par la Cour suprême américaine dans la cause Hague v. Committee for Industrial Organization, précitée, aux pp. 515 et 516:
[traduction] Peu importe qui détient le titre de propriété afférent aux rues et aux parcs, ces lieux ont de façon immémoriale fait l'objet d'une propriété en fiducie pour l'usage du public et ont été utilisés, depuis toujours, dans le but de tenir des assemblées et de permettre l'échange d'idées entre les citoyens et la discussion de questions d'intérêt public. Depuis les temps anciens, cette utilisation des rues et des lieux publics fait partie des privilèges, des immunités, des droits et des libertés des citoyens. Le droit qu'a un citoyen des États‑Unis de se servir des rues et des parcs aux fins de communiquer ses points de vue sur des questions nationales peut être réglementé dans l'intérêt collectif; il s'agit d'un droit non pas absolu mais relatif dont l'exercice doit être subordonné à la convenance et à l'agrément généraux et être en harmonie avec la paix et l'ordre. Il ne doit toutefois pas sous le couvert d'une réglementation être restreint ou supprimé.
Je note que dans la présente cause, le juge Hugessen a fort éloquemment résumé cette position, à la p. 77:
En ce qui concerne le droit de propriété du gouvernement à l'aérogare, je suis d'avis qu'il ne peut jamais être invoqué à lui seul pour justifier une atteinte à la liberté fondamentale du sujet. Le gouvernement n'est pas dans la même position qu'un propriétaire privé à cet égard car il possède ses biens non pas pour son propre bénéfice mais pour celui du citoyen. Il est évident que le gouvernement a le droit, et même l'obligation, de destiner certains biens à certaines fins et de gérer "sa" propriété pour le bien public. L'exercice de ce droit et l'accomplissement de cette obligation peuvent, selon les circonstances, légitimer l'imposition de certaines restrictions aux libertés fondamentales. Bien sûr le gouvernement peut-il restreindre l'accès du public à certains endroits; bien sûr peut-il également agir pour assurer la paix et le bon ordre; mais il ne pe