Austria c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Austria c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2014-08-21
Référence neutre
2014 CAF 191
Numéro de dossier
A-180-13, A-181-13, A-183-13, A-185-13, A-186-13
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20140821
Dossiers : A‑180‑13
A‑181‑13
A‑183‑13
A‑185‑13
A‑186‑13
Référence : 2014 CAF 191
CORAM :
LA JUGE SHARLOW
LA JUGE DAWSON
LE JUGE STRATAS
Dossier : A‑180‑13
ENTRE :
SUMERA SHAHID, FANG WEI, CHUANYUE IE, MAN YANG,
JING YANG, SIU LAI WOO, HONGBING BI, XIANG YANG LIN,
YING HUANG, XIANGNING DENG, SHANGSI LING,
CHENGXIANG LIU, FAN ZHANG, YINGHONG ZHANG, ZIJUN LIU, BAOQING ZHOU, ZHENDONG WANG, HUIQIANG PENG,
YANG TIAN, CHANGYING CHEN, XIAOMIN ZENG, FEI ZHU,
QIONG ZHANG, TINGTING ZHAO, YAN TU, JIAN HEI, YAN XU, FUCHUAN NI, XUEJUN WANG, YUN ZHOU, NING LI, XIN LI,
PING GUO, HAIJUN LU, TONG QI, SHUNHUA YE, HONGQI LIN, KAMFAI NG, LIANG CHEN, BO LIU, ZHENGHUI XU, SONG LIN, XUANJIN ZHU, ZHIQIANG GUO, PEIFENG HAO, YING BAI,
SHUXUN CHEN, YUN LI, LING XIAO, LI AN, ZHU CHAI,
YING ZHANG, SHAOPING CAO, GUIMEI JING, LIN ZHANG,
WEI CHEN, PAN QIN, LINGJING WENREN, YIDAN LU, GUI MA, XIAOXIAO LIU, YU SHEN, WEIJUAN WU, MING YU WU,
WENJUN XUE, BING ZHANG, KUN ZHU, CHUXIAO LI, XINYAN JIA, JUAN LUO, CHUAN HUO, MINGMING LUI, TIAN FU, HUIXIAN LONG, XIAOJIAN YAN, HONG WEI YANG, YU HE, GEQI WENG, ERLI SUN, QIZHI FENG, SHAOCHI WANG, JIANZHONG TAN, CHUN CHU,
LI LIANG, JIANCUN HUANG, XIAOYU LIU, DEJIAN LI,
XUELIAN BIAN, RUOCHUN LI, RUI HANG, YANLING LIU,
AIPING ZHANG, FEI WANG, WEN LU, LIPING QIU, JIANG LUO,
YILI WANG, JIONG ZHANG, SHI SUN, JIONG WANG, XILEI SONG, MIN QIAN, JIANGPING LU, JIONG GU, GUO YIN WANG,
LIJING XIAN, YUAN XU, YINZI GUAN, JIN LIU, LEI WU,
ZHAOHUI SUN, XIAODONG HUANG, PING YU, YANGCHUN YANG, HUIMING HU, JIEMIN XIA, YAPING WANG, QUTING ZHANG, JIAWEI WANG, XIN LIU, JIE AN, PENG XU, MENG LUO,
SHUNHONG YAN, CAIHUA YU, WUSAN DA, QIFENG HOU,
DA YU LIU, HONGWEN TIAN, JIAJIA CHEN, CHENGGANG HUANG, YURONG BIAN, CHUNYANG HUA, CHAO LI, JIE YI TIAN,
YONG QIANG WU, SHAO RU HE, MING MING YANG, SHUN PING LI, YAN JIANG, PEIDE FU, YI HAI ZHONG, XINGFEN FANG, JIAN ZHOU, ZIEN LI, WEI NIU, YUTAO HE, RAN ZHOU, WEI FENG,
YING WU ZHANG, XIAOLEI CHEN, XIAO LONG, RAN YONG,
LU ZUO, HAI TAO LAN, XIAOZHONG HE, BIN MA, GUIPING RAN, HUAN LIU, JIE CAO, GUANGYING XIAO, MING CHEN, LIXIA SHAO, YUCHUN YU, BO HUANG, HUI YING HUAN CHUN TING LI, XIANGXIAN LI, YAPING YANG, BING CHEN, FEI KONG, LI ZHANC, XIAO XIA LIU, PING DENG, JIAN XU, TING GAO, XIPING LUO, SONGMIN WANG, YIBO WANG, SHUMEI WANG, ZHI YI LI,
SHI MIN DAI, JING LI, CHENXI ZHAO, YANG LIU, MEI ZHANG,
MAN YI MICHELLE TANG, XUELIN ZHANG, YANLI WEI, JIN LIU, YUANYUAN DONG, ENNIAN JIN ET ZHI LI
appelants
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
intimé
Dossier : A‑181‑13
ET ENTRE :
ALI RAZA JAFRI
appelant
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
intimé
Dossier : A‑183‑13
ET ENTRE :
MAE JOY TABINGO ET AUTRES
appelants
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
intimé
Dossier : A‑185‑13
ET ENTRE :
YANJUN YIN
appelant
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
intimé
Dossier : A‑186‑13
ET ENTRE :
MARIA SARI TERESA BORJA AUSTRIA
appelante
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
intimé
Audience tenue à Toronto (Ontario), les 23 et 24 juin 2014
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 21 août 2014
MOTIFS DU JUGEMENT :
LA JUGE SHARLOW
Y ONT SOUSCRIT :
LA JUGE DAWSON
LE JUGE STRATAS
Date : 20140821
Dossiers : A‑180‑13
A‑181‑13
A‑183‑13
A‑185‑13
A‑186‑13
Référence : 2014 CAF 191
CORAM :
LA JUGE SHARLOW
LA JUGE DAWSON
LE JUGE STRATAS
Dossier : A‑180‑13
ENTRE :
SUMERA SHAHID, FANG WEI, CHUANYUE XIE, MAN YANG,
JING YANG, SIU LAI WOO, HONGBING BI, XIANG YANG LIN,
YING HUANG, XIANGNING DENG, SHANGSI LING,
CHENGXIANG LIU, FAN ZHANG, YINGHONG ZHANG, ZIJUN LIU, BAOQING ZHOU, ZHENDONG WANG, HUIQIANG PENG,
YANG TIAN, CHANGYING CHEN, XIAOMIN ZENG, FEI ZHU,
QIONG ZHANG, TINGTING ZHAO, YAN TU, JIAN HEI, YAN XU, FUCHUAN NI, XUEJUN WANG, YUN ZHOU, NING LI, XIN LI,
PING GUO, HAIJUN LU, TONG QI, SHUNHUA YE, HONGQI LIN, KAMFAI NG, LIANG CHEN, BO LIU, ZHENGHUI XU, SONG LIN, XUANJIN ZHU, ZHIQIANG GUO, PEIFENG HAO, YING BAI,
SHUXUN CHEN, YUN LI, LING XIAO, LI AN, ZHU CHAI,
YING ZHANG, SHAOPING CAO, GUIMEI JING, LIN ZHANG,
WEI CHEN, PAN QIN, LINGJING WENREN, YIDAN LU, GUI MA, XIAOXIAO LIU, YU SHEN, WEIJUAN WU, MING YU WU,
WENJUN XUE, BING ZHANG, KUN ZHU, CHUXIAO LI, XINYAN JIA, JUAN LUO, CHUAN HUO, MINGMING LUI, TIAN FU, HUIXIAN LONG, XIAOJIAN YAN, HONG WEI YANG, YU HE, GEQI WENG, ERLI SUN, QIZHI FENG, SHAOCHI WANG, JIANZHONG TAN, CHUN CHU,
LI LIANG, JIANCUN HUANG, XIAOYU LIU, DEJIAN LI,
XUELIAN BIAN, RUOCHUN LI, RUI HANG, YANLING LIU,
AIPING ZHANG, FEI WANG, WEN LU, LIPING QIU, JIANG LUO,
YILI WANG, JIONG ZHANG, SHI SUN, JIONG WANG, XILEI SONG, MIN QIAN, JIANGPING LU, JIONG GU, GUO YIN WANG,
LIJING XIAN, YUAN XU, YINZI GUAN, JIN LIU, LEI WU,
ZHAOHUI SUN, XIAODONG HUANG, PING YU, YANGCHUN YANG, HUIMING HU, JIEMIN XIA, YAPING WANG, QUTING ZHANG, JIAWEI WANG, XIN LIU, JIE AN, PENG XU, MENG LUO,
SHUNHONG YAN, CAIHUA YU, WUSAN DA, QIFENG HOU,
DA YU LIU, HONGWEN TIAN, JIAJIA CHEN, CHENGGANG HUANG, YURONG BIAN, CHUNYANG HUA, CHAO LI, JIE YI TIAN,
YONG QIANG WU, SHAO RU HE, MING MING YANG, SHUN PING LI, YAN JIANG, PEIDE FU, YI HAI ZHONG, XINGFEN FANG, JIAN ZHOU, ZIEN LI, WEI NIU, YUTAO HE, RAN ZHOU, WEI FENG,
YING WU ZHANG, XIAOLEI CHEN, XIAO LONG, RAN YONG,
LU ZUO, HAI TAO LAN, XIAOZHONG HE, BIN MA, GUIPING RAN, HUAN LIU, JIE CAO, GUANGYING XIAO, MING CHEN, LIXIA SHAO, YUCHUN YU, BO HUANG, HUI YING HUAN CHUN TING LI, XIANGXIAN LI, YAPING YANG, BING CHEN, FEI KONG, LI ZHANC, XIAO XIA LIU, PING DENG, JIAN XU, TING GAO, XIPING LUO, SONGMIN WANG, YIBO WANG, SHUMEI WANG, ZHI YI LI,
SHI MIN DAI, JING LI, CHENXI ZHAO, YANG LIU, MEI ZHANG,
MAN YI MICHELLE TANG, XUELIN ZHANG, YANLI WEI, JIN LIU, YUANYUAN DONG, ENNIAN JIN ET ZHI LI
appelants
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
intimé
Dossier : A‑181‑13
ET ENTRE :
ALI RAZA JAFRI
appelant
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
intimé
Dossier : A‑183‑13
ET ENTRE :
MAE JOY TABINGO ET AUTRES
appelants
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
intimé
Dossier : A‑185‑13
ET ENTRE :
YANJUN YIN
appelant
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
intimé
Dossier : A‑186‑13
ET ENTRE :
MARIA SARI TERESA BORJA AUSTRIA
appelante
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE SHARLOW
[1] Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration a refusé de traiter les demandes de visa de résident permanent présentées au titre de la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral) avant le 27 février 2008 par environ 1 400 ressortissants étrangers. Chacun de ceux‑ci a saisi la Cour fédérale du contrôle judiciaire de la décision du ministre le concernant. Dans leurs demandes respectives, ils sollicitaient plusieurs mesures de réparation, dont une ordonnance de mandamus enjoignant au ministre de traiter leurs demandes de visa de résident permanent. La Cour fédérale a instruit conjointement ces demandes de contrôle judiciaire en se fondant sur huit cas considérés d’un commun accord comme représentatifs de tous les autres. Le juge Rennie a rejeté lesdites demandes de contrôle judiciaire pour les motifs exposés sous l’intitulé Tabingo c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CF 377.
[2] Le refus du ministre de traiter les demandes de visa permanent des appelants se fondait sur le paragraphe 87.4(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR). L’article 87.4, proclamé en vigueur le 29 juin 2012, a été ajouté à la LIPR par application de l’article 707 de la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable, L.C. 2012, ch. 19. Le paragraphe 87.4(1) de la LIPR est libellé comme suit :
87.4 (1) Il est mis fin à toute demande de visa de résident permanent faite avant le 27 février 2008 au titre de la catégorie réglementaire des travailleurs qualifiés (fédéral) si, au 29 mars 2012, un agent n’a pas statué, conformément aux règlements, quant à la conformité de la demande aux critères de sélection et autres exigences applicables à cette catégorie.
87.4 (1) An application by a foreign national for a permanent resident visa as a member of the prescribed class of federal skilled workers that was made before February 27, 2008 is terminated if, before March 29, 2012, it has not been established by an officer, in accordance with the regulations, whether the applicant meets the selection criteria and other requirements applicable to that class.
[3] Je résume ci‑dessous les principales conclusions du juge Rennie ayant mené au rejet des demandes de contrôle judiciaire introduites par les appelants :
a) Le paragraphe 87.4(1) de la LIPR a mis fin le 29 juin 2012 à l’examen de toute demande de visa de résident permanent présentée avant le 27 février 2008 au titre de la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral) si, au 29 mars 2012, un agent n’avait pas statué sur la conformité de cette demande aux critères de sélection et autres exigences applicables à cette catégorie.
b) Après le 29 juin 2012, le ministre n’avait aucune obligation légale d’examiner les demandes visées au paragraphe 87.4(1).
c) Le libellé du paragraphe 87.4(1) est suffisamment clair pour réfuter la présomption de non‑rétroactivité des lois.
d) Les conditions légales énoncées au paragraphe 87.4(1) sont des faits objectifs. La détermination du point de savoir si une demande donnée entre dans le champ d’application de ce paragraphe est un examen administratif qui ne fait pas intervenir l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire ou décisionnel.
e) La cessation de l’examen d’une demande en application du paragraphe 87.4(1) ne contrevient ni aux alinéas 1a) ou 2e) de la Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, ch. 44, ni au principe de la primauté du droit.
f) La cessation de l’examen d’une demande en application du paragraphe 87.4(1) ne fait pas jouer l’article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés.
g) Les appelants n’ont pas établi que l’application du paragraphe 87.4(1) les rend victimes d’une discrimination fondée sur l’un quelconque des motifs énumérés au paragraphe 15(1) de la Charte ou sur un motif analogue.
[4] Afin de permettre l’introduction d’un appel devant notre Cour, le juge Rennie a certifié les questions suivantes sous le régime de l’alinéa 74d) de la LIPR :
a) Le paragraphe 87.4(1) de la LIPR met‑il fin, au moment de son entrée en vigueur et par effet de la loi, aux demandes décrites à ce paragraphe, et, dans la négative, les demandeurs ont‑ils droit à un mandamus?
b) La Déclaration canadienne des droits exige‑t‑elle que soient donnés un avis et la possibilité de présenter des observations avant qu’il soit mis fin à une demande en application du paragraphe 87.4(1) de la LIPR?
c) L’article 87.4 de la LIPR est‑il inconstitutionnel au motif qu’il contrevient au principe de la primauté du droit ou aux articles 7 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés?
[5] Les appelants parties aux cinq dossiers dont la Cour est saisie représentent la totalité des demandeurs de visa qui ont interjeté appel.
[6] Les présents motifs se divisent en quatre parties. La première récapitule les faits pertinents en ce qui concerne chacun des appelants. La deuxième décrit le régime législatif en cause, qui comprend certaines dispositions de la LIPR (notamment l’article 87.4) et du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227 (le Règlement). La troisième partie expose l’analyse des moyens d’appel, et la quatrième contient le résumé de mes conclusions.
I. Les faits [7] Chacun des appelants a présenté avant le 27 février 2008 une demande de visa de résident permanent au titre de la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral). Certaines de ces demandes ont été présentées en 2005, d’autres en 2007. Le traitement d’aucune d’entre elles n’a été achevé. La plupart des appelants se sont fréquemment informés de l’état d’avancement de leurs demandes et ont reçu l’assurance que celles‑ci finiraient par être traitées. Dans chaque cas, le processus de traitement a cessé après le 29 juin 2012 en raison de l’entrée en vigueur de l’article 87.4 de la LIPR.
[8] Les appelants ont dû supporter des dépenses de diverses natures : honoraires de représentation, frais de dépôt de leurs demandes, et frais engagés pour obtenir et présenter les nombreux documents exigés au soutien de celles‑ci. Ils ont aussi subi un stress considérable du fait des années passées à attendre le traitement de leurs demandes. Certes, ils ont droit au remboursement des frais de dépôt qu’ils ont payés sous le régime de la LIPR, mais ce qu’ils espéraient c’est de se voir offrir la possibilité de s’établir au Canada, et ils considèrent la perte de cette possibilité comme une perte considérable. Ils estiment injuste – ce qui est compréhensible – qu’on ait mis fin à leurs demandes sans égard au bien‑fondé de celles‑ci.
[9] Les faits particuliers à chacun des appelants sont les suivants :
a) Mme Fang Wei (A‑180‑13) a présenté sa demande en 2007 au bureau des visas de Hong Kong. Elle s’était mariée en Chine le 1er mai 2006. Son mari a par la suite obtenu la résidence permanente au Canada, puis la citoyenneté canadienne. Pour des raisons techniques qui ne sont pas pertinentes en l’espèce, son mari ne peut la parrainer.
b) Mme Sumera Shadid (A‑180‑13) a présenté sa demande en 2007 au bureau des visas d’Islamabad. Cette demande a été transférée au bureau des visas de Londres le 29 décembre 2010.
c) M. Ali Raza Jafri (A‑181‑13) est citoyen pakistanais. Il a présenté sa demande en 2007 au bureau des visas d’Islamabad.
d) Mme Mae Joy Tabingo (A‑183‑13) a présenté en 2005, au bureau des visas de Manille, une demande pour elle‑même, son mari et ses enfants.
e) M. Yanjun Yin (A‑185‑13) est citoyen chinois. Il a présenté en 2007 une demande pour lui‑même et sa femme.
f) Mme Maria Sari Teresa Borja Austria (A‑186‑13) a présenté sa demande en 2005 au bureau des visas de Manille.
[10] Il n’est pas possible d’établir avec certitude si les appelants auraient obtenu des visas de résident permanent dans l’hypothèse où le paragraphe 87.4(1) de la LIPR n’aurait pas été édicté. Cependant, le ministre n’a fait état d’aucun élément au dossier qui soulèverait un doute quelconque sur l’admissibilité des appelants à la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral).
II. Le régime législatif [11] Tout citoyen canadien a, en vertu du paragraphe 6(1) de la Charte, et avait auparavant, en vertu de la common law, le droit inconditionnel d’entrer et de demeurer au Canada. Le droit de toute autre personne d’entrer et de demeurer au Canada est régi par la LIPR et la loi qui l’a précédée, soit la Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I‑2; voir Chiarelli c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 711.
[12] Le paragraphe 27(1) de la LIPR confère à certaines conditions au « résident permanent », entendu au sens de cette même loi, le droit d’entrer au Canada et d’y séjourner. Le « résident permanent » est défini au paragraphe 2(1) de la LIPR comme une personne qui a le statut de résident permanent sous le régime de cette loi et n’a pas perdu ce statut au titre de l’article 46 de ladite loi. Le paragraphe 11(1) de la LIPR dispose que l’étranger qui souhaite obtenir le statut de résident permanent doit demander préalablement à son entrée au Canada le visa requis (sous réserve d’exceptions qui ne s’appliquent pas aux appelants).
[13] Selon le paragraphe 21(1) de la LIPR, devient résident permanent l’étranger dont un agent d’immigration constate qu’il a demandé ce statut, qu’il détient le visa nécessaire pour établir son droit audit statut et qu’il n’est pas interdit de territoire. Les articles 34 à 41 de la LIPR énoncent de nombreux motifs d’interdiction de territoire, qui touchent par exemple la sécurité, la criminalité, l’état de santé, la situation financière, les fausses déclarations, le défaut de remplir une condition fixée par le Règlement ou une directive ministérielle relative à l’immigration économique et, s’agissant d’un résident permanent, le manquement à des obligations afférentes à ce statut.
[14] Les articles 25 et 25.1 de la LIPR confèrent au ministre le pouvoir discrétionnaire de lever, pour des raisons d’ordre humanitaire, toute condition d’obtention du statut de résident permanent, sauf s’il s’agit d’un étranger interdit de territoire en vertu des articles 34 (sécurité), 35 (atteinte aux droits humains ou internationaux) ou 37 (criminalité organisée). Il peut accorder cette dispense sur demande de l’intéressé (sous réserve, à moins d’une exemption, du paiement de droits) ou de sa propre initiative. Dans les présents appels, aucune observation n’a été présentée sur le point de savoir si les appelants ont le droit de demander une telle dispense. L’article 25.2 de la LIPR autorise le ministre à prendre une mesure discrétionnaire similaire s’il estime que l’intérêt public le justifie.
[15] Les parties aux présents appels ne s’entendent pas sur la juste interprétation à donner à
3. (1) En matière d’immigration, la présente loi a pour objet :
3. (1) The objectives of this Act with respect to immigration are
a) de permettre au Canada de retirer de l’immigration le maximum d’avantages sociaux, culturels et économiques;
(a) to permit Canada to pursue the maximum social, cultural and economic benefits of immigration;
[…]
…
c) de favoriser le développement économique et la prospérité du Canada et de faire en sorte que toutes les régions puissent bénéficier des avantages économiques découlant de l’immigration;
(c) to support the development of a strong and prosperous Canadian economy, in which the benefits of immigration are shared across all regions of Canada;
[…]
…
e) de promouvoir l’intégration des résidents permanents au Canada, compte tenu du fait que cette intégration suppose des obligations pour les nouveaux arrivants et pour la société canadienne;
(e) to promote the successful integration of permanent residents into Canada, while recognizing that integration involves mutual obligations for new immigrants and Canadian society;
f) d’atteindre, par la prise de normes uniformes et l’application d’un traitement efficace, les objectifs fixés pour l’immigration par le gouvernement fédéral après consultation des provinces; [...].
(f) to support, by means of consistent standards and prompt processing, the attainment of immigration goals established by the Government of Canada in consultation with the provinces; ...
(3) L’interprétation et la mise en œuvre de la présente loi doivent avoir pour effet :
(3) This Act is to be construed and applied in a manner that
[…]
…
d) d’assurer que les décisions prises en vertu de la présente loi sont conformes à la Charte canadienne des droits et libertés, notamment en ce qui touche les principes, d’une part, d’égalité et de protection contre la discrimination et, d’autre part, d’égalité du français et de l’anglais à titre de langues officielles du Canada; […].
(d) ensures that decisions taken under this Act are consistent with the Canadian Charter of Rights and Freedoms, including its principles of equality and freedom from discrimination and of the equality of English and French as the official languages of Canada; ...
l’article 87.4 de la LIPR. Pour trancher la question, il convient de prendre en compte le paragraphe 3(1) de la LIPR, qui énumère les objets de cette dernière pour ce qui concerne l’immigration, et son paragraphe 3(3), qui énonce les principes régissant l’interprétation et la mise en œuvre de ladite loi. Voici les extraits pertinents de ces dispositions :
[16] L’alinéa 3(3)d) de la LIPR pose en principe que les décisions administratives discrétionnaires doivent être conformes aux valeurs consacrées par la Charte, qui sont sous‑jacentes à l’octroi du pouvoir discrétionnaire de rendre ces décisions. Ce principe s’appuie sur une série de décisions, dont la plus récente est l’arrêt Doré c. Barreau du Québec, 2012 CSC 12, [2012] 1 R.C.S. 395 (paragraphe 24).
[17] La LIPR est une loi‑cadre. Elle énonce des politiques et principes fondamentaux, alors que des règlements prescrivent les politiques secondaires, la mise en oeuvre ainsi que les détails opérationnels. Le juge Evans, au nom de la Cour, explique cette différence au paragraphe 23 de l’arrêt De Guzman c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 436 :
[La LIPR] énonce les principes et politiques clés du régime législatif et […], eu égard à la complexité et à la vaste étendue du sujet, elle est relativement concise. Les politiques et principes secondaires, la mise en œuvre des politiques et principes clés, y compris les exemptions, et les détails opérationnels cruciaux sont prescrits dans des règlements, qui peuvent être modifiés assez rapidement lorsque de nouveaux problèmes et d’autres changements se présentent.
[18] L’article 5 de la LIPR confère au gouverneur en conseil le pouvoir de prendre des règlements d’application. Son paragraphe (1) est libellé comme suit :
5. (1) Le gouverneur en conseil peut, sous réserve des autres dispositions de la présente loi, prendre les règlements d’application de la présente loi et toute autre mesure d’ordre réglementaire qu’elle prévoit.
5. (1) Except as otherwise provided, the Governor in Council may make any regulation that is referred to in this Act or that prescribes any matter whose prescription is referred to in this Act.
[19] La plupart des conditions auxquelles est subordonnée l’immigration au Canada sont énoncées dans des règlements pris en vertu du paragraphe 14(1) de la LIPR, dont voici les extraits pertinents :
14. (1) Les règlements régissent l’application de la présente section et définissent, pour l’application de la présente loi, les termes qui y sont employés.
14. (1) The regulations may provide for any matter relating to the application of this Division, and may define, for the purposes of this Act, the terms used in this Division.
(2) Ils établissent et régissent les catégories de résidents permanents ou d’étrangers, dont celles visées à l’article 12, et portent notamment sur :
(2) The regulations may prescribe, and govern any matter relating to, classes of permanent residents or foreign nationals, including the classes referred to in section 12, and may include provisions respecting
a) les critères applicables aux diverses catégories, et les méthodes ou, le cas échéant, les grilles d’appréciation et de pondération de tout ou partie de ces critères, ainsi que les cas où l’agent peut substituer aux critères son appréciation de la capacité de l’étranger à réussir son établissement économique au Canada;
(a) selection criteria, the weight, if any, to be given to all or some of those criteria, the procedures to be followed in evaluating all or some of those criteria and the circumstances in which an officer may substitute for those criteria their evaluation of the likelihood of a foreign national’s ability to become economically established in Canada;
b) la demande, la délivrance et le refus de délivrance de visas et autres documents pour les étrangers et les membres de leur famille;
(b) applications for visas and other documents and their issuance or refusal, with respect to foreign nationals and their family members;
c) le nombre de demandes à traiter et dont il peut être disposé et celui de visas ou autres documents à accorder par an, ainsi que les mesures à prendre en cas de dépassement;
(c) the number of applications that may be processed or approved in a year, the number of visas and other documents that may be issued in a year, and the measures to be taken when that number is exceeded;
d) les conditions qui peuvent ou doivent être, quant aux résidents permanents et aux étrangers, imposées, modifiées ou levées, individuellement ou par catégorie; […].
(d) conditions that may or must be imposed, varied or cancelled, individually or by class, on permanent residents and foreign nationals; ....
A. La catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral) [20] L’article 12 de la LIPR établit, outre la catégorie des réfugiés et des personnes en situation semblable, deux catégories de résidents permanents. La sélection des étrangers de la catégorie « regroupement familial » se fait en fonction de certains liens qu’ils ont avec un citoyen canadien ou un résident permanent; voir le paragraphe 12(1) de la LIPR. La sélection des étrangers de la catégorie « immigration économique » se fait en fonction de leur capacité à réussir leur établissement économique au Canada; voir le paragraphe 12(2) de la LIPR. Les appelants avaient tous demandé à être sélectionnés au titre de la catégorie « immigration économique ».
[21] Le ministre fait valoir que le législateur a créé la catégorie « immigration économique » afin de favoriser la réalisation des objectifs énoncés aux alinéas 3a), c), e) et f) de la LIPR, reproduits plus haut. Il s’ensuit selon lui que les dispositions de la LIPR concernant la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral) doivent être interprétées et appliquées en fonction de l’intention déclarée du législateur de permettre au Canada de retirer de l’immigration le maximum d’avantages sociaux, culturels et économiques, de favoriser le développement économique et la prospérité de notre pays, de promouvoir l’intégration des résidents permanents à la société canadienne et de faciliter la réalisation des objectifs fixés pour l’immigration par le gouvernement fédéral.
B. Les dispositions réglementaires relatives à la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral) [22] Le gouverneur en conseil a exercé le pouvoir, qui lui est accordé en vertu de l’article 14 de la LIPR de prendre des règlements détaillés concernant les demandes d’immigration, y compris les demandes de la nature de celles en litige dans les présents appels. Il n’est pas rare que des modifications soient apportées au Règlement – et, de fait, certains changements ont été faits après la présentation des demandes de visa des appelants –, mais aucune des parties n’a laissé entendre que l’une quelconque de ces modifications était pertinente en l’espèce. Le résumé que je fais ci‑dessous des dispositions réglementaires applicables se fonde donc sur le texte actuel du Règlement.
[23] Le paragraphe 11(1) du Règlement dispose que l’étranger – sauf s’il s’agit d’un réfugié ou d’une personne en situation semblable – doit faire sa demande de visa de résident permanent à un bureau des visas déterminé. Ce paragraphe est libellé comme suit :
11. (1) L’étranger fait sa demande de visa de résident permanent — autre que celle faite au titre de la partie 8 — au bureau d’immigration qui dessert :
11. (1) An application for a permanent resident visa — other than an application for a permanent resident visa made under Part 8 — must be made to the immigration office that serves
a) soit le pays dans lequel il réside, s’il y a été légalement admis pour une période d’au moins un an;
(a) the country where the applicant is residing, if the applicant has been lawfully admitted to that country for a period of at least one year; or
b) soit le pays dont il a la nationalité ou, s’il est apatride, le pays dans lequel il a sa résidence habituelle — autre que celui où il n’a pas été légalement admis.
(b) the applicant’s country of nationality or, if the applicant is stateless, their country of habitual residence other than a country in which they are residing without having been lawfully admitted.
[24] La partie 6 du Règlement (articles 73 à 115) énumère les critères de sélection applicables à l’immigration économique. Elle distingue trois catégories d’immigrants économiques : les travailleurs qualifiés (dans sa section 1), les gens d’affaires (dans sa section 2) et les aides familiaux (dans sa section 3).
[25] La catégorie des travailleurs qualifiés est à son tour divisée en six catégories : la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral), celle des travailleurs qualifiés (fédéral – transitoire), celle des travailleurs qualifiés (Québec), celle des candidats des provinces, celle de l’expérience canadienne et celle des travailleurs de métiers spécialisés (fédéral). Tous les appelants ont présenté une demande au titre de la première de ces catégories, celle des travailleurs qualifiés (fédéral). Les critères de sélection applicables aux candidats à l’immigration de cette catégorie sont énoncés aux articles 75 à 85 du Règlement.
[26] Peut être sélectionné au titre de la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral) le candidat qui remplit les conditions suivantes : a) il est un travailleur qualifié selon l’article 75 du Règlement, b) il est établi qu’il est en mesure de réussir son établissement économique au Canada selon l’article 76 du même Règlement, c) il cherche à s’établir dans une province autre que le Québec. Le candidat doit remplir ces conditions au moment où il fait sa demande de visa de résident permanent et au moment où ce visa est délivré (article 77 du Règlement).
1) La qualité de travailleur qualifié – article 75 [27] Le paragraphe 75(2) du Règlement énonce des critères détaillés d’évaluation des compétences professionnelles du demandeur de visa de résident permanent. Le demandeur qui remplit ces critères est déclaré être un « travailleur qualifié » pour l’application de ce paragraphe.
[28] Le paragraphe 75(2) du Règlement dispose que la profession principale du demandeur doit appartenir au genre ou à un niveau de compétence prescrit de la matrice de la Classification nationale des professions publiée par Ressources humaines et Développement des compétences Canada, et énonce les conditions relatives à son expérience de travail. Le paragraphe 75(3) porte que, si la profession principale du demandeur n’est pas une profession admissible ou si les conditions relatives à son expérience de travail ne sont pas remplies, l’agent d’immigration met fin à l’examen de la demande et la rejette. Dans le cas contraire, le demandeur est reconnu comme travailleur qualifié, et l’on évalue sa capacité à réussir son établissement économique au Canada.
2) La capacité du demandeur à réussir son établissement économique au Canada – article 76 [29] Le travailleur qualifié ne peut être sélectionné comme membre de la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral) que s’il est établi, sous le régime de l’article 76 du Règlement, qu’il pourra réussir son établissement économique au Canada. L’article 76 prévoit à cet égard deux ensembles de critères; l’un concerne les caractéristiques personnelles du demandeur [alinéa 76(1)a) du Règlement], et l’autre porte sur ses ressources financières et ses perspectives d’emploi au Canada [alinéa 76(1)b) du Règlement].
a) Les caractéristiques personnelles – alinéa 76(1)a) du Règlement [30] L’agent d’immigration chargé d’évaluer les caractéristiques personnelles du travailleur qualifié lui attribue des points au titre de six facteurs énumérés à l’alinéa 76(1)a) du Règlement. Le travailleur qualifié doit accumuler un minimum déterminé de points pour être jugé capable de réussir son établissement économique au Canada.
[31] Le paragraphe 76(2) dispose que le ministre établit le minimum nécessaire de points en se fondant sur le nombre de demandes présentées au titre de la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral) déjà en cours de traitement, le nombre de travailleurs qualifiés qui devraient devenir résidents permanents selon le rapport présenté au Parlement conformément à l’article 94 de la LIPR, et les perspectives d’établissement des travailleurs qualifiés au Canada, compte tenu des facteurs économiques et autres facteurs pertinents.
[32] Les six facteurs que l’alinéa 76(1)a) du Règlement prescrit explicitement de prendre en considération pour évaluer les caractéristiques personnelles du demandeur sont les suivants :
a) les études (article 78 du Règlement – de 5 points pour un diplôme de niveau secondaire à 25 points pour un diplôme universitaire de troisième cycle);
b) la compétence dans les langues officielles du Canada (article 79 du Règlement – un maximum de 24 points pour la compétence du demandeur en français ou en anglais et un maximum de 4 points additionnels pour sa compétence dans la seconde langue officielle du Canada);
c) l’expérience de travail (article 80 du Règlement – un maximum de 15 points pour 6 années ou plus d’expérience de travail acquise au cours des 10 années ayant précédé la demande);
d) l’âge (article 81 du Règlement – un maximum de 12 points pour le demandeur de 18 ans ou plus et de moins de 36 ans, avec soustraction d’un point par année d’âge à partir de 36 ans);
e) l’existence d’un emploi réservé, c’est‑à‑dire d’un emploi offert au Canada pour un travail à temps plein non saisonnier et à durée indéterminée appartenant au genre ou à un niveau de compétence prescrit (article 82 du Règlement – un maximum de 10 points si le demandeur est titulaire d’un permis de travail remplissant les conditions énoncées aux alinéas 82(2)a), b) ou d) du Règlement, ou s’il a reçu d’un employeur canadien une offre d’emploi qui remplit les conditions énoncées à l’alinéa 82(2)c) dudit Règlement);
f) la capacité d’adaptation (article 83 du Règlement – un maximum de 10 points pour une certaine expérience de travail acquise au Canada ou des années d’études accomplies au pays par le demandeur ou le conjoint, de droit ou de fait, qui l’accompagne).
[33] Si l’agent d’immigration chargé de l’évaluation conclut que les critères énumérés à l’alinéa 76(1)a) du Règlement ne constituent pas un indicateur suffisant de l’aptitude du demandeur à réussir son établissement économique au Canada, il peut y substituer sa propre appréciation, sous réserve que sa décision soit confirmée par un autre agent [paragraphes 76(3) et (4) du Règlement].
b) Les ressources financières et les perspectives d’emploi – alinéa 76(1)b) [34] L’alinéa 76(1)b) du Règlement porte que le travailleur qualifié doit, soit disposer de fonds transférables et disponibles d’un certain montant, soit s’être vu attribuer des points au titre de l’alinéa 76(1)a) du même Règlement pour un emploi réservé qui remplit les conditions énoncées aux alinéas 82(2)a), b) ou d) dudit Règlement.
C. Le processus de traitement habituel des demandes de visa de résident permanent [35] Lorsque le bureau des visas compétent reçoit une demande de visa de résident permanent accompagnée des droits exigés, il en accuse réception. Il peut arriver que l’examen de la demande ne commence pas avant plusieurs années, de sorte qu’une grande partie des renseignements qu’elle contient se périme avant ce premier examen. Lorsqu’il s’écoule une longue période de temps avant que l’examen de la demande commence, un agent invite généralement le demandeur à présenter des renseignements à jour. Il est permis de penser que le demandeur ayant fait l’objet d’une telle demande en déduit que le traitement de son dossier est presque terminé. Il n’est néanmoins pas rare que l’étape suivante s’échelonne sur plusieurs mois.
[36] Une fois qu’il a déterminé à partir des documents présentés si le demandeur remplit les critères de sélection au titre de la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral), l’agent prend une décision de sélection. Habituellement, il consigne cette décision en inscrivant la mention « DÉCSEL » au dossier du demandeur dans le Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration (le STIDI), ou la mention « Recevabilité – Réussi » ou « Recevabilité – Échoué » dans le Système mondial de gestion des cas (le SMGC). Il peut arriver qu’on inscrive d’autres notes relatives à la décision dans le STIDI ou le SMGC avant d’y insérer, selon le cas, la mention « DÉCSEL », « Recevabilité – Réussi » ou « Recevabilité – Échoué ».
[37] L’étape suivante comporte un examen des documents relatifs à la recevabilité, qui portent par exemple sur l’état de santé ou les antécédents judiciaires. Si le résultat de cet examen lui est favorable, le demandeur est invité à payer les droits applicables et à présenter son passeport. Il doit normalement attendre de deux à trois mois pour qu’on lui renvoie son passeport dans lequel le visa de résident permanent est apposé.
[38] À tout moment du processus de traitement, des questions peuvent surgir quant à savoir si le demandeur est admissible à la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral) ou s’il est interdit de territoire. Dans un tel cas, l’agent adresse au demandeur une lettre (dite « lettre d’équité ») dans laquelle il fait état des nouvelles préoccupations et demande qu’une réponse lui soit fournie dans un délai déterminé. Aucun délai n’est prescrit pour trancher le nouveau point.
D. L’article 87.4 de la LIPR [39] L’article 87.4 est entré en vigueur le 29 juin 2012. En voici le libellé :
87.4 (1) Il est mis fin à toute demande de visa de résident permanent faite avant le 27 février 2008 au titre de la catégorie réglementaire des travailleurs qualifiés (fédéral) si, au 29 mars 2012, un agent n’a pas statué, conformément aux règlements, quant à la conformité de la demande aux critères de sélection et autres exigences applicables à cette catégorie.
87.4 (1) An application by a foreign national for a permanent resident visa as a member of the prescribed class of federal skilled workers that was made before February 27, 2008 is terminated if, before March 29, 2012, it has not been established by an officer, in accordance with the regulations, whether the applicant meets the selection criteria and other requirements applicable to that class.
(2) Le paragraphe (1) ne s’applique pas aux demandes à l’égard desquelles une cour supérieure a rendu une décision finale, sauf dans les cas où celle‑ci a été rendue le 29 mars 2012 ou après cette date.
(2) Subsection (1) does not apply to an application in respect of which a superior court has made a final determination unless the determination is made on or after March 29, 2012.
(3) Le fait qu’il a été mis fin à une demande de visa de résident permanent en application du paragraphe (1) ne constitue pas un refus de délivrer le visa
(3) The fact that an application is terminated under subsection (1) does not constitute a decision not to issue a permanent resident visa.
(4) Les frais versés au ministre à l’égard de la demande visée au paragraphe (1), notamment pour l’acquisition du statut de résident permanent, sont remboursés, sans intérêts, à la personne qui les a acquittés; ils peuvent être payés sur le Trésor.
(4) Any fees paid to the Minister in respect of the application referred to in subsection (1) — including for the acquisition of permanent resident status — must be returned, without interest, to the person who paid them. The amounts payable may be paid out of the Consolidated Revenue Fund.
(5) Nul n’a de recours contre sa Majesté ni droit à une indemnité de sa part relativement à une demande à laquelle il est mis fin en vertu du paragraphe (1).
(5) No person has a right of recourse or indemnity against Her Majesty in connection with an application that is terminated under subsection (1).
[40] Le ministre soutient que le paragraphe 87.4(1) a mis fin le 29 juin 2012 aux demandes de visa de résident permanent en cause dans le présent appel étant donné qu’à cette date les conditions énoncées audit paragraphe étaient remplies. Le ministre n’a pris après cette date aucune mesure pour achever le traitement des demandes en question.
[41] Selon les éléments de preuve produits par le ministre, l’édiction du paragraphe 87.4(1) avait pour objet d’en finir avec l’arriéré inacceptable de demandes de visa de résident permanent présentées au titre de la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral).
[42] De 2002 à 2012, le ministre a reçu et traité plus de 2,4 millions de demandes de visa de résident permanent faites au titre de la catégorie « immigration économique », dont plus de un million relevaient de la catégorie des travailleurs q