Thomson c. Canada (Sous-ministre de l'Agriculture)

Thomson c. Canada (Sous-ministre de l'Agriculture)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1992-02-13
Recueil
[1992] 1 RCS 385
Numéro de dossier
22020
Juges
La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Stevenson, William
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
État
Législation
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 22020
Contenu de la décision
Thomson c. Canada (Sous‑ministre de l'Agriculture), [1992] 1 R.C.S. 385
Sa Majesté la Reine,
représentée par le ministère de l'Agriculture,
et le sous-ministre de l'Agriculture Appelante
c.
Robert Thomson Intimé
et
Comité de surveillance des
activités de renseignement de sécurité Intervenant
Répertorié: Thomson c. Canada (Sous-ministre de l'Agriculture)
No du greffe: 22020.
1991: 28 octobre; 1992: 13 février.
Présents: Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Stevenson.
en appel de la cour d'appel fédérale
Fonction publique ‑‑ Habilitation de sécurité ‑‑ Refus d'accorder l'habilitation de sécurité au candidat retenu ‑‑ Recommandation du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité d'accorder l'habilitation de sécurité ‑‑ Refus du sous‑ministre de suivre la recommandation du comité ‑‑ Le sous‑ministre est‑il tenu de suivre la recommandation du comité? ‑‑ Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, S.C. 1984, ch. 21, art. 42, 52(1), (2).
Lois ‑‑ Interprétation ‑‑ Fonction publique ‑‑ Habilitation de sécurité ‑‑ Refus d'accorder l'habilitation de sécurité au candidat retenu ‑‑ Recommandation du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité d'accorder l'habilitation de sécurité ‑‑ Refus du sous‑ministre de suivre la recommandation du comité ‑‑ Sens du mot "recommandations" dans la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité .
Droit administratif ‑‑ Justice naturelle ‑‑ Droit d'être entendu ‑‑ Fonction publique ‑‑ Habilitation de sécurité ‑‑ Refus d'accorder l'habilitation de sécurité au candidat retenu ‑‑ Recommandation du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité d'accorder l'habilitation de sécurité ‑‑ Refus du sous‑ministre de suivre la recommandation du comité ‑‑ Le sous‑ministre n'a pas entendu le candidat ‑‑ Y a‑t‑il eu déni de justice naturelle?
En 1984, l'intimé s'est vu offrir un poste dans la fonction publique à la condition qu'il obtienne une habilitation de sécurité. Après avoir mené une enquête, le Service canadien du renseignement de sécurité a conseillé au ministère de ne pas accorder l'habilitation de sécurité. Après avoir pris connaissance du rapport du SCRS et après avoir consulté le Bureau du Conseil privé, le sous‑ministre a refusé d'accorder à l'intimé l'habilitation de sécurité et il a révoqué l'offre d'emploi. L'intimé a alors déposé une plainte auprès du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité en application de l'art. 42 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité . Le comité a fait enquête, a tenu deux réunions au cours desquelles les parties étaient présentes ou représentées par un avocat et, conformément à l'art. 52 , a rédigé un rapport qui recommandait l'octroi de l'habilitation de sécurité à l'intimé. Le sous‑ministre a néanmoins maintenu sa décision de refuser l'habilitation de sécurité.
L'intimé a d'abord intenté une action devant la Cour d'appel fédérale en application de l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale , pour demander l'annulation de la décision du sous‑ministre de refuser l'habilitation de sécurité. La cour a conclu que, bien que le sous-ministre ait été tenu de donner suite à la recommandation, elle n'avait pas compétence, suivant l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale , pour annuler sa décision. L'intimé a ensuite demandé la délivrance d'un bref de certiorari ayant pour effet d'annuler la décision du sous‑ministre ainsi que celle d'un bref de mandamus enjoignant au sous‑ministre de lui accorder l'habilitation. Le juge a rejeté la demande. Il a conclu que le mot "recommandations" conservait son sens ordinaire et n'imposait pas d'obligation. La Cour d'appel fédérale a infirmé ce jugement, annulé la décision du sous‑ministre de refuser l'habilitation de sécurité et enjoint au sous‑ministre de l'accorder.
Il s'agit ici de savoir si un sous‑ministre est tenu de suivre les "recommandations" du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité et, plus particulièrement, quel sens il faut donner au mot "recommandations" qui figure à l'art. 52(2) de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité .
Arrêt (le juge L'Heureux‑Dubé est dissidente): Le pourvoi est accueilli.
Les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Stevenson: Aux fins de l'interprétation du mot "recommandations" qui figure au par. 52(2) , la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité doit être considérée dans son ensemble afin d'en dégager l'objet. Aucune autre démarche n'est nécessaire pour établir l'intention du législateur lorsque le texte de la loi est clair et sans ambiguïté.
Le terme "recommandations" doit être interprété suivant son sens ordinaire. "Recommandations" renvoie ordinairement au fait de conseiller et ne saurait équivaloir à une décision obligatoire. Ni la disposition en cause ni la Loi dans son ensemble ne permettent de conclure que le mot "recommandations" a un autre sens que son sens usuel.
La recommandation du comité est un rapport présenté comme étant digne d'acceptation. Elle sert à garantir l'authenticité des renseignements sur lesquels le sous‑ministre fonde sa décision et lui donne l'avantage d'une seconde opinion, rien de plus. Ce serait forcer le sens de la disposition en cause de conférer à la Loi une portée plus grande. Le sous‑ministre a la lourde responsabilité non seulement d'accorder les habilitations de sécurité, mais également d'assurer la sécurité de son ministère en général. Par conséquent, la décision finale concernant l'habilitation de sécurité devrait appartenir au sous‑ministre quelles que soient les recommandations du comité.
Le mot "recommandations" est employé dans d'autres dispositions de la Loi et, à moins que le contexte ne s'y oppose clairement, un mot doit recevoir la même interprétation et avoir le même sens tout au long d'un texte législatif. Le mot "recommandations", au par. 52(1), a le sens ordinaire de conseils. Le législateur n'a certainement pas eu l'intention de donner un sens différent au mot "recommandations" au par. 52(2) .
Enfin, le sous‑ministre avait des éléments de preuve sur lesquels il pouvait raisonnablement s'appuyer pour refuser d'accorder à l'intimé l'habilitation de sécurité.
Le juge L'Heureux‑Dubé (dissidente): Le sous‑ministre était tenu de suivre les "recommandations" du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité.
Pour déterminer la portée d'une disposition législative donnée, une loi doit être considérée dans son ensemble afin d'en dégager l'objet. Il faut tenir compte des mots employés, du contexte dans lequel s'inscrivent tant la disposition en cause que la loi dans son ensemble ainsi que de l'objet de la loi ou de l'intention du législateur. Même si l'on peut parfois déceler l'intention du législateur en faisant appel au "sens littéral" d'une disposition législative, ce "sens littéral" dépend du contexte de celle‑ci et de l'économie générale de la loi. Le sens de termes particuliers doit également tenir compte de l'intention du législateur.
Il importe de tenir compte du contexte et de l'intention du législateur étant donné que le mot "recommandations" ne se prête pas automatiquement à une seule et rigide définition. Les dictionnaires ne font que suggérer des définitions, car le sens véritable d'un mot dépend nécessairement du contexte dans lequel il s'insère dans une loi considérée dans son entier. Par conséquent, bien que le mot "recommandations" renvoie souvent au fait de donner un conseil ou une information dont le destinataire peut ne pas tenir compte, il peut également signifier des directives ou des ordres obligatoires.
Les mots que la Loi emploie doivent également recevoir une interprétation que supportent les textes tant français qu'anglais. La version française du par. 52(2) de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité emploie le mot "recommandations". Les mots "commandement" et "ordre" figurent dans les dictionnaires parmi les synonymes du vocable "recommandation".
Le contexte s'entend des dispositions qui voisinent immédiatement la disposition en cause ainsi que de l'économie générale de la loi. Rien n'oblige nécessairement à donner au mot "recommandations" un sens facultatif. En outre, d'autres dispositions de la Loi vont dans le sens d'une interprétation moins restrictive.
La procédure d'examen du refus de l'habilitation de sécurité que prévoit l'art. 42 de la Loi incite à conclure que le comité a plus qu'un simple rôle consultatif. Le rôle que joue le sous‑ministre dans la procédure contradictoire qui se déroule devant le comité indique également que les recommandations du comité ne sont pas que des suggestions. Un principe fondamental de justice naturelle est écarté si le sous‑ministre peut à la suite de l'audience du comité à laquelle il a participé à titre de partie, sans autres motifs que ceux invoqués à l'audience, renverser la décision qui est ressortie de l'audience.
Enfin, il incombe fondamentalement au juge qui est appelé à interpréter un texte législatif de déterminer quel est l'objet de la loi en cause. En établissant la procédure d'examen prévue à l'art. 42 , le législateur doit avoir voulu mettre sur pied un mécanisme de redressement à l'intention des personnes qui se voient injustement refuser un emploi en raison d'un rapport inexact du SCRS. Le législateur n'a pas pu vouloir créer une situation où un fonctionnaire pourrait se voir refuser un emploi ou une promotion sans que ne lui soit accordée quelque possibilité d'obtenir un redressement quant au préjudice subi, particulièrement dans le contexte actuel des relations de travail.
C'est uniquement lorsqu'un candidat convainc le comité que le rapport du SCRS renferme des données inexactes et sans fondement et que le comité recommande d'accorder l'habilitation de sécurité, que le sous‑ministre doit retenir la candidature en cause. Bien que le sous‑ministre doive supporter la responsabilité ultime quant à la sécurité même lorsqu'il agit suivant les directives d'un autre organisme, cette situation n'est pas unique.
Même si le sous‑ministre avait le pouvoir de refuser l'habilitation de sécurité malgré le rapport du comité, le pourvoi serait rejeté pour le motif que ce pouvoir n'a pas été exercé adéquatement. Le sous‑ministre n'a pas tenu compte des recommandations du comité et s'est fondé essentiellement sur le rapport initial du SCRS. Comme les conclusions du comité ont apporté des corrections et des modifications à ce rapport, le sous‑ministre aurait dû s'appuyer presque exclusivement sur ces conclusions plutôt que sur les allégations erronées du SCRS.
Le sous‑ministre n'a pas respecté les exigences de la justice naturelle puisqu'il n'a pas fourni à l'intimé les motifs de sa décision et ne lui a pas permis de se faire entendre.
Jurisprudence
Citée par le juge Cory
Distinction d'avec l'arrêt: Myer Queenstown Garden Plaza Pty. Ltd. c. City of Port Adelaide (1975), 11 S.A.S.R. 504; arrêts mentionnés: Lee c. Procureur général du Canada, [1981] 2 R.C.S. 90; Procureur général du Canada c. Murby, [1981] 1 C.F. 713; R. c. Multiform Manufacturing Co., [1990] 2 R.C.S. 624; Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643.
Citée par le juge L'Heureux‑Dubé (dissidente)
Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1987] 1 R.C.S. 1114; Cloutier c. La Reine, [1979] 2 R.C.S. 709; Quebec Railway, Light, Heat and Power Co. c. Vandry, [1920] A.C. 662; City of Victoria c. Bishop of Vancouver Island, [1921] 2 A.C. 384; Attorney‑General c. Prince Ernest Augustus of Hanover, [1957] A.C. 436; R. c. Sommerville, [1974] R.C.S. 387; Julius c. Bishop of Oxford (1880), 5 A.C. 214; Hands c. Law Society of Upper Canada (1890), 17 O.A.R. 41; Bridge c. The Queen, [1953] 1 R.C.S. 8; Labour Relations Board of Saskatchewan c. The Queen, [1956] R.C.S. 82; Cité de Côte‑St‑Luc c. Canada Iron Foundries Ltd, [1970] C.A. 62; Reference as to the constitutional validity of certain sections of The Fisheries Act, 1914, [1928] R.C.S. 457; R. c. S.(S.), [1990] 2 R.C.S. 254; Myer Queenstown Garden Plaza Pty. Ltd. c. City of Port Adelaide (1975), 11 S.A.S.R. 504; The King c. Christ's Hospital Governors, [1917] 1 K.B. 19; La Reine c. Compagnie Immobilière BCN Ltée, [1979] 1 R.C.S. 865; Padfield c. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, [1968] A.C. 997; Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643; Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653.
Lois et règlements cités
Directive du Cabinet no 35, 9 août 1978.
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e supp.), ch. 10, art. 28.
Loi sur l'administration financière, S.R.C. 1970, ch. F‑10.
Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P‑32.
Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, S.C. 1984, ch. 21 (maintenant L.R.C. (1985), ch. C‑23 ), art. 5 (i), 41 , 42 , 52(1) , (2) .
Loi sur les langues officielles, S.R.C. 1970, ch. O‑2, art. 8(1), (2)d).
Doctrine citée
Côté, Pierre‑André. Interprétation des lois, 2e éd. Cowansville, Qué.: Yvon Blais, 1990.
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto: Butterworths, 1983.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 2nd ed. Toronto: Carswell, 1985.
Petit Robert 1. Paris: Le Robert, 1984, "recommandation".
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1990] 2 C.F. 820, qui a infirmé un jugement de la Cour fédérale, Section de première instance, [1989] 1 C.F. 86, qui rejetait une demande de brefs de certiorari et de mandamus après le rejet, pour défaut de compétence, d'une demande à la Cour d'appel fédérale fondée sur l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale , [1988] 3 C.F. 108, 31 Admin. L.R. 14. Pourvoi accueilli, le juge L'Heureux‑Dubé est dissidente.
I. G. Whitelhall, c.r., et B. S. Russell, pour l'appelante.
Sean T. McGee et Steven J. Welchner, pour l'intimé.
Simon Noël et Sylvie Roussel, pour l'intervenant le comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité.
//Le juge Cory//
Version française du jugement des juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Stevenson rendu par
Le juge Cory ‑‑ La principale question dans le présent pourvoi est de savoir si un sous‑ministre est tenu de suivre les "recommandations" du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité.
Les faits
En 1984, l'intimé, Robert Thomson, s'est vu offrir un poste à la Direction des affaires internationales d'Agriculture Canada à la condition qu'il obtienne une habilitation de sécurité. Après avoir mené une enquête, le Service canadien du renseignement de sécurité (le "SCRS") a remis au ministère de l'Agriculture un rapport selon lequel l'intimé n'était pas une personne en qui le gouvernement canadien pouvait avoir pleinement confiance ou qui devrait occuper un poste donnant accès à des affaires ou à des documents classifiés dans l'intérêt national. Cette conclusion s'appuyait sur les éléments suivants relevés par le SCRS:
[traduction]
‑il est possible que vous ayez dévoilé le contenu classifié d'un message de l'ambassadeur du Canada à Santiago au ministère des Affaires extérieures à Ottawa, en 1973;
‑vous avez dévoilé le contenu d'un télex classifié à un député du Parlement, en 1973, en niant d'abord connaître ledit député;
‑vous avez refusé de nommer la personne avec laquelle vous avez déclaré avoir discuté du contenu du télex classifié. . .;
‑de votre propre aveu, vous avez transmis clandestinement des lettres à un destinataire en Guyane;
‑vous avez, clandestinement, maintenu des contacts avec des fonctionnaires et agents de gouvernements étrangers à qui vous avez proposé, au moins à une occasion, de fournir des renseignements classifiés.
Après avoir pris connaissance du rapport du SCRS et après avoir consulté le Bureau du Conseil privé, le sous‑ministre a refusé d'accorder à l'intimé l'habilitation de sécurité et il a révoqué l'offre d'emploi. L'intimé a alors déposé une plainte auprès du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (le "comité") en application de l'art. 42 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, S.C. 1984, ch. 21, (la "Loi"). Le comité a fait enquête puis, les 13 août, 9 octobre et 7 novembre 1985, a tenu des audiences au cours desquelles l'intimé était assisté d'un avocat. Le sous‑ministre et le comité étaient chacun représentés par avocat. Conformément à l'art. 52 de la Loi, le comité a rédigé un rapport dans lequel il recommande l'octroi de l'habilitation de sécurité à l'intimé. Voici les points essentiels de ce rapport:
[traduction] A l'exception d'une seule, les allégations relatives aux activités de M. Thomson depuis 1973 ne sont pas, à notre avis, appuyées par la preuve. L'exception relevée concerne le fait que M. Thomson a manqué de franchise lorsqu'il a été interrogé par l'enquêteur du SCRS en 1985 au sujet de la divulgation de télex sans autorisation en 1973.
. . .
Il reste que M. Thomson a admis avoir dévoilé sans autorisation [. . .] des renseignements classifiés [. . .]. On notera cependant que le destinataire n'était pas une puissance étrangère, mais un député canadien. Il s'agissait malgré tout d'un grave abus de confiance et la question qui se pose est la suivante: M. Thomson agirait‑il de la même façon à l'avenir si les circonstances l'amenaient encore une fois à s'engager émotivement?
La réponse à cette question est nécessairement tout à fait subjective. Pour notre part, nous croyons que ces incidents survenus il y a environ 12 ans, à une époque où M. Thomson avait moins d'expérience et de maturité, ne peuvent à eux seuls justifier la conclusion qu'en pareilles circonstances il agirait, aujourd'hui ou demain, de la même façon. Il n'y avait pas d'autre preuve nous permettant de tirer cette conclusion.
Nous concluons, par conséquent, qu'il serait improbable que M. Thomson dévoile des renseignements classifiés s'il obtenait une fois de plus un poste lui donnant accès à des renseignements de cette nature.
Recommandation
Nous recommandons que le sous‑ministre d'Agriculture Canada accorde à M. Thomson l'habilitation de sécurité au niveau 'Secret' de façon à ce qu'il puisse poursuivre sa carrière dans le poste qui lui a été offert en 1984.
Malgré la recommandation, le sous‑ministre a maintenu sa décision de refuser l'habilitation de sécurité. Selon lui, le refus s'imposait tant que persistaient ses doutes concernant la fiabilité de l'intimé. Or, ni le rapport du SCRS ni celui du comité n'avaient dissipé ces doutes.
Les décisions des tribunaux d'instance inférieure
La Cour d'appel fédérale, [1988] 3 C.F. 108
L'intimé a d'abord intenté une action devant la Cour d'appel fédérale en application de l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e supp.), ch. 10, pour demander l'annulation de la décision du sous‑ministre. S'exprimant au nom de la cour, le juge Stone a reconnu que l'interprétation donnée au mot "recommandations" utilisé au par. 52(2) de la Loi était cruciale. Il a conclu que le mot n'était pas employé au sens littéral. Selon lui, le sous‑ministre ne pouvait pas "re‑prendre" une décision qu'il avait déjà prise une fois que l'affaire avait fait l'objet d'une "plainte" puis d'une "recommandation". Il a par conséquent statué que le sous‑ministre était tenu de donner suite à la recommandation, mais que la cour n'avait pas compétence, suivant l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale , pour annuler sa décision de refuser l'habilitation de sécurité.
La Cour fédérale, Section de première instance, [1989] 1 C.F. 86
L'intimé a ensuite demandé la délivrance d'un bref de certiorari ayant pour effet d'annuler la décision du sous‑ministre de refuser l'habilitation de sécurité ainsi que celle d'un bref de mandamus enjoignant au sous‑ministre de la lui accorder. Le juge Dubé a conclu que le mot "recommandations" dans la Loi conservait son sens ordinaire. Par conséquent, il ne s'agissait pas d'une décision ou d'une conclusion obligatoire, mais simplement d'une recommandation au sous‑ministre. Il a jugé que le sous‑ministre n'était pas tenu de donner suite à la recommandation du comité. Le juge Dubé a donc rejeté la demande. Selon lui, le sous‑ministre avait agi de manière équitable, de sorte que la cour ne devait pas modifier la décision que ce dernier avait prise dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire.
La Cour d'appel fédérale, [1990] 2 C.F. 820
La Cour d'appel fédérale a infirmé le jugement de première instance, annulé la décision du sous‑ministre de refuser l'habilitation de sécurité et enjoint au sous‑ministre d'accorder l'habilitation à M. Thomson.
Les dispositions législatives
L'art. 52 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, S.C. 1984, ch. 21 (maintenant, L.R.C. (1985), ch. C‑23 ) prévoit, entre autres, ce qui suit:
52. . . .
(2) À l'issue d'une enquête sur une plainte présentée en vertu de l'article 42, le comité de surveillance envoie au ministre, au directeur, à l'administrateur général concerné et au plaignant un rapport des recommandations qu'il juge indiquées et des conclusions qu'il juge à propos de communiquer au plaignant.
Il ressort de la lecture de cette disposition que l'issue de la présente affaire dépend de l'interprétation donnée au mot "recommandations".
L'Historique
A. La prérogative et la directive du Cabinet no 35
Depuis qu'ils existent, sous différentes formes, les gouvernements produisent des conversations et des documents confidentiels. Tous les gouvernements doivent avoir confiance en leurs fonctionnaires afin d'assurer la sécurité nécessaire pour fonctionner de manière efficace. Parmi les différentes formes de gouvernement, la démocratie tend à être la plus ouverte. Or, même si certains gouvernements sont plus ouverts que d'autres, il reste qu'ils doivent tous, pour bien fonctionner, maintenir, jusqu'à un certain point, la sécurité et la confidentialité de diverses informations. Même le régime démocratique le plus ouvert doit assurer un niveau élevé de sécurité et de confidentialité en ce qui concerne bon nombre de questions, notamment la défense du territoire et les négociations commerciales. Le niveau de sécurité requis varie en fonction du poste qu'occupe un fonctionnaire donné et du rôle qui lui est confié. Plus le poste est important, plus son titulaire a accès à des renseignements de nature délicate et plus le niveau de sécurité requis est élevé.
À l'origine, c'est au souverain qu'il incombait de gérer la fonction public et d'en nommer les membres. Historiquement, ce pouvoir de nomination découlait de la prérogative royale. Le rôle sans cesse croissant de la fonction publique a entraîné, au cours des années 1960, l'adoption de lois constituant le Conseil du Trésor, la Commission de la fonction publique et la Commission des relations de travail dans la fonction publique. Ces organismes ont reçu pour mission de gérer et de surveiller la fonction publique fédérale. Cependant, le pouvoir d'accorder ou de refuser une habilitation de sécurité à titre de condition de nomination est demeuré du ressort de la prérogative royale ou, plus pertinemment de nos jours, une fonction de gestion contrôlée par l'État.
Ce principe a été confirmé dans Lee c. Procureur général du Canada, [1981] 2 R.C.S. 90. Cet arrêt a expressément approuvé les motifs que le juge Le Dain (alors juge à la Cour d'appel) a rédigés dans la décision de la Cour d'appel fédérale Procureur général du Canada c. Murby, [1981] 1 C.F. 713. La cour a statué que le pouvoir d'exiger une habilitation de sécurité à titre de condition de nomination et le pouvoir de déterminer s'il y avait lieu de l'accorder relevaient du pouvoir de gestion. Elle a en outre conclu que la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P‑32, n'avait ni supprimé ni confié à d'autres ces pouvoirs.
Par ailleurs, la Cour d'appel fédérale a fait remarquer que la directive du Cabinet no 35 (la "directive no 35") était une directive du gouvernement sur l'exercice de cette composante du pouvoir de gestion. Elle a confirmé qu'il incombait à l'administrateur général ou au sous‑ministre de prendre la décision relative à l'habilitation de sécurité dans un cas donné. Selon le juge Le Dain, la prérogative permettant d'accorder l'habilitation de sécurité a été déléguée au sous‑ministre conformément aux exigences de la directive no 35. Celle‑ci a d'ailleurs été remplacée, en 1987, par une autre semblable intitulée "Politique du gouvernement du Canada sur la sécurité" et établie par le Conseil du Trésor du Canada en vertu de la Loi sur l'administration financière, S.R.C. 1970, ch. F‑10.
Il va sans dire que la directive no 35 n'est pas de nature législative. Il s'agit plutôt d'une directive interne renseignant les fonctionnaires sur la manière d'exercer la prérogative. Elle prévoit, plus précisément, que l'habilitation de sécurité est obligatoire pour quiconque aura accès à des documents classifiés. Elle fait état de la procédure à suivre pour obtenir des renseignements personnels auprès de sources appropriées. Voici le libellé de deux paragraphes de la directive no 35 qui revêtent une importance particulière:
13.. . . Si [. . .] il existe, de l'avis du sous‑ministre du ministère ou du directeur de l'organisme intéressé, un doute raisonnable quant à l'ampleur de la confiance pouvant être accordée au candidat, l'octroi de l'habilitation sera différé jusqu'à ce que le doute soit dissipé à la satisfaction du sous‑ministre . . .
25.. . . Il incombera au sous‑chef de tout ministère ou organisme d'accorder ou de refuser une habitation au secret, et c'est de lui que relèvera en tout temps la responsabilité inhérente à l'accès qu'une personne pourra avoir à des informations classifiées Très secret, Secret et Confidentiel.
On peut donc constater que, avant l'entrée en vigueur de la Loi, il existait un système permettant d'assurer la sécurité de l'État.
B. La Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité
Adoptée en 1984, la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité permet de résoudre les questions liées à la sécurité au sein de la fonction publique. La partie I de la Loi porte sur la constitution du Service canadien du renseignement de sécurité (le "SCRS"), la partie II, sur le contrôle judiciaire des activités du SCRC et, la Partie III, sur la surveillance de celui‑ci par l'intermédiaire du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité. Le comité est investi de larges pouvoirs d'enquête quant aux plaintes de personnes s'étant vu refuser un emploi parce qu'elles n'ont pas obtenu l'habilitation de sécurité requise.
L'enquête sur le refus d'accorder l'habilitation de sécurité peut donner lieu à la tenue d'une audience en bonne et due forme pendant laquelle les parties ont le droit d'être représentées par avocat, d'assigner et d'interroger des témoins et de formuler des observations. A l'issue d'une enquête, le comité envoie au directeur du SCRS, à l'administrateur général concerné, au solliciteur général du Canada et au plaignant un rapport "des recommandations qu'il juge indiquées et des conclusions qu'il juge à propos de communiquer au plaignant".
Voilà donc le contexte dans lequel doit être examiné le par. 52(2) de la Loi. Il convient dès lors de se prononcer sur la question fondamentale de savoir si les "recommandations" du comité lient le sous‑ministre.
Les restrictions législatives à la prérogative
Il ne fait aucun doute que la prérogative de l'État peut être supprimée ou restreinte par voie législative. Dès qu'une loi régit un domaine qui relevait auparavant de la prérogative, l'État est tenu de s'y conformer. Voir à ce sujet Hogg, Constitutional Law of Canada (2e éd. 1985), à la p. 11. Ainsi, si les "recommandations" du comité visées au par. 52(2) sont assimilées à une décision liant le sous‑ministre, alors la Loi a pour effet de restreindre la prérogative dont était auparavant investi le sous‑ministre.
L'interprétation du par. 52(2)
Les prétentions des parties
L'intimé et le comité intervenant soutiennent que la Loi a pour effet de mettre sur pied un système en trois étapes d'octroi des habilitations de sécurité. Selon eux, ce système repose sur l'assimilation des "recommandations" à une "décision obligatoire". Ils présentent ainsi leurs arguments: Premièrement, le sous‑ministre est seul responsable de l'octroi ou du refus de l'habilitation de sécurité conformément à la directive no 35, à partir des renseignements transmis par le SCRS. Deuxièmement, lorsqu'une personne présente une plainte au comité, celui‑ci fait enquête et dépose un rapport faisant état de ses recommandations. Troisièmement, le sous‑ministre doit donner suite aux recommandations du comité. Lorsqu'il prend en considération des éléments nouveaux dont le comité n'a pas été saisi, le sous‑ministre peut revenir à la première étape de la procédure et refuser l'habilitation de sécurité. La même procédure en trois étapes serait alors à nouveau mise en branle.
Pour sa part, l'appelante prétend que la Loi ne relève pas le sous‑ministre de son obligation d'accorder ou de refuser une habilitation de sécurité. Elle soutient que les "recommandations" du comité ne sont que des conseils. En outre, elle fait valoir que l'objet de l'enquête est de communiquer au plaignant les motifs du refus de l'habilitation de sécurité et de lui donner la possibilité d'être entendu.
Le sens du mot "recommandations"
Toutes les parties conviennent que, aux fins de l'interprétation du mot "recommandations" qui figure au par. 52(2) , la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité doit être considérée dans son ensemble afin d'en dégager l'objet. En outre, tous admettent qu'aucune autre démarche n'est nécessaire pour établir l'intention du législateur lorsque le texte de la loi est clair et sans ambiguïté. Voir à ce sujet l'arrêt R. c. Multiform Manufacturing Co., [1990] 2 R.C.S. 624, à la p. 630.
L'intimé prétend que le mot "recommandations" ne doit pas nécessairement être interprété suivant son sens ordinaire. En fait, il estime que l'on doit tenir compte, à cette fin, du contexte dans lequel s'inscrit le texte législatif. Il s'appuie largement à cet égard sur le jugement australien Myer Queenstown Garden Plaza Pty. Ltd. c. City of Port Adelaide (1975), 11 S.A.S.R. 504. Dans cette affaire, le tribunal a statué que, dans le contexte d'une loi conférant au gouverneur le pouvoir de prendre des règlements [traduction] "sur la recommandation" de l'administration ou du conseil municipal, les règlements pris par le gouverneur doivent s'en tenir à la lettre aux dispositions recommandées. Une distinction peut facilement être établie entre cette affaire et la présente espèce. Dans l'affaire Myer, il ressortait en effet du texte législatif en cause que la "recommandation" devait être suivie, et la loi prévoyait expressément que certaines mesures devaient être prises par une partie "sur la recommandation" d'une autre. Par contre, dans la présente affaire, le par. 52(2) ne prévoit pas que l'administrateur général doit prendre quelque mesure "sur la recommandation" du comité.
On ne saurait, selon moi, faire droit à la prétention de l'intimé. Le terme "recommandations" doit être interprété suivant son sens ordinaire. "Recommandations" renvoie ordinairement au fait de conseiller et ne saurait équivaloir à une décision obligatoire. Je suis d'accord avec la conclusion du juge Dubé de la Section de première instance, à la p. 92:
Dans son sens grammatical, naturel et courant, le mot "recommandation" n'est pas synonyme du mot "décision". L'Oxford English Dictionary définit comme suit le verbe "recommander": [traduction] "communiquer ou faire état de; informer". Le Webster's Third New International Dictionary en donne la définition suivante: [traduction] "mentionner ou présenter comme étant digne d'acceptation, d'utilisation ou d'essai; faire une recommandation; présenter avec approbation; conseiller".
Ni la disposition en cause ni la Loi dans son ensemble ne permettent de conclure que le mot "recommandations" a un autre sens que son sens usuel. La recommandation du comité est un rapport présenté comme étant digne d'acceptation. Elle sert à garantir l'authenticité des renseignements sur lesquels le sous‑ministre fonde sa décision et lui donne l'avantage d'une seconde opinion, rien de plus. Ce serait forcer le sens de la disposition en cause de conférer à la Loi une portée plus grande. Il importe de rappeler que c'est au sous‑ministre qu'il incombe non seulement d'accorder les habilitations de sécurité, mais également d'assurer la sécurité de son ministère en général. Il s'agit là d'une lourde responsabilité. Par conséquent, il est raisonnable et opportun que la décision finale concernant l'habilitation de sécurité lui appartienne quelles que soient les recommandations du comité. La conclusion que le texte de la loi est clair et sans ambiguïté suffit à déterminer l'issue du pourvoi, mais je traiterai brièvement de deux des autres questions soulevées.
L'interprétation uniforme du mot "recommandations" dans les différentes dispositions et dans la Loi
Il existe un autre motif qui justifie de donner son sens ordinaire au mot "recommandations" au par. 52(2) .
Ce mot est employé dans d'autres dispositions de la Loi et, à moins que le contexte ne s'y oppose clairement, un mot doit recevoir la même interprétation et avoir le même sens tout au long d'un texte législatif. Selon le par. 52(1), le comité envoie au ministre et au directeur du SCRS un rapport contenant ses conclusions concernant une plainte présentée en vertu de l'art. 41 et les "recommandations" qu'il juge indiquées. L'enquête visée à l'art. 41 découle d'une plainte présentée au comité "contre des activités du" SCRS.
Il serait de toute évidence inopportun d'assimiler le mot "recommandations", au par. 52(1), à une décision obligatoire. Il en résulterait, en effet, que le comité empiéterait sur les pouvoirs de gestion du SCRS. De toute évidence, le mot "recommandations", au par. 52(1), a le sens ordinaire de conseils. Le législateur n'a certainement pas eu l'intention de donner un sens différent au mot "recommandations" au paragraphe suivant du même article. Le mot doit avoir le même sens dans les deux cas.
Des éléments de preuve fondaient‑ils la décision du sous‑ministre de refuser l'habilitation de sécurité à l'intimé?
L'intimé soutient que le sous‑ministre ne pouvait raisonnablement s'appuyer sur aucun élément de preuve pour refuser de lui accorder l'habilitation de sécurité. Je ne peux faire droit à sa prétention. Il convient de rappeler la remarque du comité selon laquelle ses propres conclusions étaient "tout à fait subjective[s]". Le comité a découvert que l'intimé avait de fait avoué avoir communiqué sans autorisation des informations classifiées pendant qu'il travaillait au service de l'Agence canadienne de développement international. Le comité a également conclu que l'intimé avait menti aux enquêteurs du SCRS concernant la divulgation de télex. Par conséquent, les éléments de preuve dont disposait le sous‑ministre pouvaient fonder le refus d'octroyer l'habilitation de sécurité à l'intimé.
Il est évident que le sous-ministre a, en fait, fondé son refus d'accorder l'habilitation de sécurité sur ces éléments de preuve. Dans une lettre en date du 4 juin 1986, il écrivait à M. Thomson que [traduction] "la décision de refuser l'habilitation de sécurité est maintenue". La lettre faisait également mention du rapport du comité. On peut facilement présumer de la lettre que le sous-ministre a maintenu sa décision de refuser l'habilitation seulement après avoir examiné le rapport. En outre, dans son affidavit du 5 septembre 1986, le sous-ministre a expliqué pourquoi il continuait de refuser l'habilitation. Aux paragraphes 17 à 19 de cet affidavit, il a déposé que son refus était fondé sur [traduction] "le rapport du Service canadien du renseignement de sécurité, et même sur les commentaires que formule à son égard ou les explications que fournit le comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité dans son propre rapport". Cela indique clairement que le sous-ministre n'a pris sa décision qu'après avoir étudié la preuve fournie par le comité.
Les exigences de la justice naturelle
Notre Cour a souvent reconnu le principe général de common law selon lequel "une obligation de respecter l'équité dans la procédure incombe à tout organisme public qui rend des décisions administratives qui ne sont pas de nature législative et qui touchent les droits, privilèges ou biens d'une personne" (voir Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643, à la p. 653). Le sous-ministre était donc tenu de se conformer aux principes de l'équité procédurale dans le contexte des décisions en matière d'octroi des habilitations de sécurité. D'une manière générale, l'équité exige qu'une partie ait une possibilité suffisante de connaître la preuve contre laquelle elle doit se défendre, de la réfuter et de présenter sa propre preuve. Si l'on tient compte de toutes les circonstances, il est évident que le sous-ministre a pleinement satisfait à ces exigences.
Avant l'audience du comité, M. Thomson avait été mis au courant des objections du sous-ministre dans un document intitulé [traduction] "Résumé des circonstances qui ont donné lieu au refus d'une habilitation de sécurité à Robert Thomson par l'administrateur général d'Agriculture Canada". Ce document donnait la liste des objections dont avait tenu compte le sous-ministre pour refuser d'accorder l'habilitation de sécurité. Au cours de l'audience tenue par le comité, M. Thomson a eu la possibilité de répondre aux reproches qui lui étaient adressés. Malgré ses propres explications et les observations formulées en sa faveur, le comité a reconnu comme étant bien fondés trois des cinq motifs de refus donnés par le sous-ministre. Il semble donc que M. Thomson a reçu un avis approprié et a bénéficié d'une audience complète relativement aux allégations qui fondaient la décision du sous-ministre. Les exigences de la justice naturelle ont été respectées.
Résumé
Le mot "recommandations", employé au par. 52(2) , doit recevoir son sens manifeste et ordinaire. Il ne doit pas être assimilé à une décision finale ou obligatoire. Par conséquent, le par. 52(2) ne porte pas atteinte au pouvoir du sous‑ministre de prendre la décision finale concernant l'habilitation de sécurité. Cette conclusion découle du libellé même du par. 52(2) . Elle s'appuie sur des motifs de politique générale impérieux visant à assurer la sécurité du gouvernement, obligation qui incombe à chaque sous‑ministre.
De plus, le sous‑ministre disposait manifestement d'éléments de preuve lui permettant de conclure que l'habilitation de sécurité ne devait pas être accordée. Par conséquent, un tribunal ne saurait modifier cette décision.
Dispositif
En définitive, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi et de rejeter les demandes de certiorari et de mandamus.
//Le juge L'Heureux-Dubé
Les motifs suivants ont été rendus par
Le juge L'Heureux‑Dubé (dissidente) ‑‑ J'ai eu l'occasion de lire les motifs de mon collègue le juge Cory, mais je ne puis, avec égards, y souscrire non plus qu'à sa conclusion. Selon moi, le sous‑ministre était tenu de suivre les "recommandations" du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (le "comité"