Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Emerson Milling Inc.

Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Emerson Milling Inc.
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2017-04-18
Référence neutre
2017 CAF 79
Numéro de dossier
A-468-15
Notes
Une correction fut apportée le 26 juin 2018
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20170418
Dossier : A-468-15
Référence : 2017 CAF 79
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE STRATAS
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
COMPAGNIE DES CHEMINS DE FER NATIONAUX DU
CANADA
appelante
et
EMERSON MILLING INC. et
OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA
intimés
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), le 19 septembre 2016.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 18 avril 2017.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE STRATAS
Y ONT SOUSCRIT :
LA JUGE GAUTHIER
LA JUGE GLEASON
Date : 20170418
Dossier : A-468-15
Référence : 2017 CAF 79
CORAM :
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE STRATAS
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
COMPAGNIE DES CHEMINS DE FER NATIONAUX DU CANADA
appelante
et
EMERSON MILLING INC. et
OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE STRATAS
[1] Les producteurs livrent leurs récoltes aux installations de sociétés telles qu’Emerson Milling Inc., qui doivent quant à elles commander des wagons à la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada pour le transport subséquent de ces récoltes. Quand Emerson a des « marchandises à transporter », le CN fournit les wagons, puis « reçoit, transporte et livre ces marchandises sans délai et avec le soin et la diligence voulus » (paragraphe 113(1) de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10). Tout se déroule normalement sans encombre : les wagons sont commandés, les wagons arrivent, les récoltes sont chargées dans les wagons et le CN les transporte.
[2] Il y a toutefois eu un différend en 2013‑2014. Comme à l’habitude, les producteurs ont livré leurs récoltes à l’installation d’Emerson et, comme les années précédentes, Emerson avait commandé périodiquement des wagons au CN pour leur transport. Le CN n’a toutefois pas livré tous les wagons demandés. La campagne agricole 2013‑2014 avait été exceptionnelle. De plus, l’hiver de 2014 avait été extrêmement froid, ce qui avait entravé certaines des activités du CN.
[3] Comme elle était en droit de le faire aux termes de la Loi, la société Emerson a déposé une plainte auprès de l’Office des transports du Canada. Elle alléguait que le CN n’avait pas reçu, transporté et livré « les marchandises à transporter » et avait de ce fait enfreint le paragraphe 113(1) de la Loi. Le CN a répondu que les commandes de wagons passées par Emerson étaient déraisonnables et que, dans ces conditions, le CN avait agi aussi raisonnablement qu’il avait pu eu égard à la situation difficile.
[4] Dans une décision datée du 10 juillet 2015 (affaire no 14‑06408), l’Office a donné raison à Emerson. Il a ordonné au CN de fournir à Emerson les wagons que celle-ci avait demandés et dont elle avait encore besoin pour répondre aux besoins de ses clients.
[5] Avec l’autorisation de la Cour, le CN interjette appel de la décision de l’Office. Pour les motifs exposés ci‑après, je rejetterais l’appel avec dépens.
A. Question préliminaire : l’exigence du paragraphe 41(1) de la Loi selon laquelle il doit y avoir une « question de droit » ou une « question de compétence »
[6] Selon Emerson, le paragraphe 41(1) fait obstacle, en totalité ou en partie, à l’appel du CN parce que l’appel du CN ne soulève aucune question de droit ou de compétence.
[7] Aux termes du paragraphe 41(1) de la Loi, « [t]out acte – décision, arrêté, règle ou règlement – de l’Office est susceptible d’appel devant la Cour d’appel fédérale sur une question de droit ou de compétence ». Cela signifie notamment que la Cour doit, avant de pouvoir instruire l’appel, conclure que l’appelant a soulevé une question « de droit » ou « de compétence ».
[8] Nous répondons généralement à ce genre de moyen de façon préliminaire, avant d’examiner le fond de l’appel (voir, par exemple, Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Dreyfus, 2016 CAF 232, au paragraphe 18; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. BNSF Railway Company, 2016 CAF 284). Nous agissons souvent ainsi dans d’autres affaires où notre compétence d’attribution est en cause, en particulier lorsqu’une décision sur le fond risquerait d’empiéter sur le droit décisionnel dont est titulaire un autre organisme susceptible d’avoir compétence (National Indian Brotherhood c. Juneau (no 2), [1971] C.F. 73 (C.A.); voir aussi, par exemple, Pfizer Canada Inc. c. Teva Canada Limitée, 2016 CAF 218, 141 C.P.R. (4th) 165). Souvent, des impératifs de légalité et des considérations pratiques militent en faveur de cette démarche, puisqu’un prononcé sur le fond de l’affaire est nul en l’absence de compétence (P.E.I. (Provincial Secretary) c. Egan, [1941] R.C.S. 396, 3 D.L.R. 305).
[9] Cette pratique est prudente : abstraction faite des domaines étroits de compétence inhérente ou plénière et de la mission de construire et d’appliquer la common law, il est admis depuis au moins un quart de millénaire que les cours de justice ne peuvent intervenir que dans les limites fixées par le législateur (voir, par exemple, Green c. Rutherford (1750), [1558‑1774] All E.R. Rep. 153, 1 Ves. Sen. 462, à la page 471; Penn c. Lord Baltimore (1750), [1558‑1774] All E.R. Rep. 99, 1 Ves. Sen. 444, à la page 446; A.G. c. Lord Hotham (1827), [1814‑23] All E.R. Rep. 448, 3 Russ. 415; Thompson c. Sheil (1840), 3 Ir. Eq. R. 135). Il existe toutefois un principe plus ancien encore, celui de la suprématie législative, dont l’un des corollaires est que les lois lient les juges comme quiconque (Renvoi : Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753, aux pages 805 et 806; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, 161 D.L.R. (4th) 385, aux paragraphes 71 et 72; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3, 150 D.L.R. (4th) 577, au paragraphe 10).
[10] Les seules exceptions concernent les limites législatives inconstitutionnelles ou les cas où le principe de la primauté du droit appelle l’intervention du juge (Crevier c. Procureur général (Québec) et al., [1981] 2 R.C.S. 220, 127 D.L.R. (3d) 1; Immeubles Port Louis Ltée. c. Lafontaine (Village), [1991] 1 R.C.S. 326, à la page 360). La deuxième exception, déjà qualifiée d’ [traduction] « un des postulats fondamentaux de notre structure constitutionnelle » qui « sont à la base de notre système de gouvernement », est aujourd’hui explicitement considérée comme un principe fondateur de notre Constitution (Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121, à la page 142; Procureur général de la Colombie-Britannique c. Christie, 2007 CSC 21, [2007] 1 R.C.S. 873, au paragraphe 19; préambule de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.‑U.)). Il s’agit du pouvoir constitutionnel de procéder à des contrôles judiciaires, même lorsqu’on est en présence de dispositions législatives limitant ou interdisant ce contrôle (par exemple par ce que l’on appelle les clauses privatives) (Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, aux paragraphes 27 et 28). La primauté du droit signifie notamment que « le droit est au‑dessus des autorités gouvernementales » et « exclut, par conséquent, l’influence de l’arbitraire » (Renvoi : Droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, à la page 748; Colombie-Britannique c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2005 CSC 49, [2005] 2 R.C.S. 473, aux paragraphes 57 et 58). Les titulaires d’un pouvoir public ne peuvent pas obéir à leurs propres règles à l’abri de tout contrôle véritablement indépendant et d’un examen digne de ce nom (Thorson c. Procureur général du Canada, [1975] 1 R.C.S. 138, à la page 145; Canada (Procureur général) c. Downtown Eastside Sex Workers United Against Violence Society, 2012 CSC 45, [2012] 2 R.C.S. 524, aux paragraphes 31 à 33, citant Conseil canadien des Églises c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 236, aux pages 250 et 251; Paradis Honey Ltd. c. Canada, 2015 CAF 89, 382 D.L.R. (4th) 720, au paragraphe 108, et Canada (Procureur général) c. Bri‑Chem Supply Ltd., 2016 CAF 257, au paragraphe 49, ces deux derniers arrêts citant l’arrêt Slansky c. Canada (Procureur général), 2013 CAF 199, [2015] 1 R.C.F. 81, aux paragraphes 313 et 314).
[11] Qu’est‑ce qu’une « question de droit » et qu’est‑ce qu’une « question de compétence » au sens du paragraphe 41(1) de la Loi sur les transports au Canada et des dispositions formulées de manière semblable? Pour interpréter ces expressions, nous devons tenir compte de leur sens ordinaire, de leur contexte au regard de l’ensemble de la Loi et, enfin, de l’objet du paragraphe 41(1) et de la Loi elle‑même (Re Rizzo & Rizzo Shoes Ltd., [1998] 1 R.C.S. 27, 154 D.L.R. (4th) 193 et Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559).
[12] Aux termes de la Loi sur les transports au Canada, l’Office est maintenu et investi de pouvoirs à titre d’organisme spécialisé de réglementation dans le secteur des transports. Ses décisions sont guidées par sa connaissance du mode de fonctionnement du secteur et par d’autres appréciations spécialisées et considérations de principe, telles que la Politique nationale des transports, conformément à l’article 5 de la Loi. D’ailleurs, aux termes des articles 24 et 43 de la Loi, le gouverneur en conseil peut donner des directives générales à l’Office sur toute question relevant de la compétence de celui‑ci, et l’Office doit les suivre. Il ne peut être fait appel d’une décision de l’Office sur une pure question de fait (voir l’article 31 de la Loi). Toutefois, il est dans certains cas possible de faire appel au gouverneur en conseil aux termes de l’article 40 de la Loi; cette disposition prévoit une voie d’ appel contre, notamment, les décisions de l’Office qui sont fondées sur des faits et des considérations de politique (Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Procureur général), 2014 CSC 40, [2014] 2 R.C.S. 135 (l’arrêt CN 2014)).
[13] On peut dégager de ces dispositions l’intention du législateur relative au paragraphe 41(1) : il ne peut être interjeté appel devant notre Cour des décisions fondées sur les faits et des considérations de politique. Les débats parlementaires le confirment également (arrêt CN 2014, au paragraphe 46). On peut faire appel de ces questions devant d’autres fors. Il ne peut être fait appel à notre Cour que des décisions faisant jouer des questions de droit ou des questions de compétence, sous réserve d’une autorisation, qui est accordée dans la mesure où il existe une cause défendable (CKLN Radio Incorporated c. Canada (Procureur général), 2011 CAF 135, 418 N.R. 198; Rogers Cable Communications Inc. c. Nouveau-Brunswick (Transports), 2007 CAF 168, 367 N.R. 78). Compte tenu de la formulation du paragraphe 41(1), du fait qu’un refus d’autorisation d’interjeter appel tient au fond de la décision et des recours prévus par d’autres articles de la Loi à l’égard d’autres questions, il serait difficile de voir dans le paragraphe 41(1) une disposition mettant de manière problématique à l’abri de tout contrôle le pouvoir décisionnel de l’Office.
[14] Qu’entend‑on par « question de compétence »? Commençons par une petite devinette. Aujourd’hui, en droit administratif, nous sommes souvent encouragés à ne pas parler de compétence. Cette tendance est observable depuis 1979, quand le juge Dickson (plus tard juge en chef) fait une mise en garde contre le fait de qualifier trop rapidement un point de question de compétence « lorsqu’il existe un doute à cet égard » (S.C.F.P. c. Société des alcools du N.‑B., [1979] 2 R.C.S. 227, à la page 233).
[15] Voici le raisonnement. Dire qu’un décideur administratif a compétence pour faire telle ou telle chose, c’est dire qu’il a des pouvoirs qui lui ont été accordés expressément, implicitement ou nécessairement par la loi, dans certaines circonstances ou sur certains sujets (Chrysler Canada Ltd. c. Canada (Tribunal de la concurrence), [1992] 2 R.C.S. 394, 92 D.L.R. (4th) 609; Tranchemontagne c. Ontario (Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées), [2006] 1 R.C.S. 513, 266 D.L.R. (4th) 287, au paragraphe 16). Par exemple, la question de savoir si un organisme a le pouvoir de contraindre une personne à témoigner dépend de ce que dit sa loi constitutive et de la manière dont nous interprétons celle-ci. Il s’agit en fait d’une question de droit. Ainsi, une « question de compétence », dans une procédure en contrôle judiciaire, est en réalité une simple question d’interprétation des lois ou, autrement dit, une question de droit (Halifax (Regional Municipality) c. Nouvelle-Écosse (Human Rights Commission), 2012 CSC 10, [2012] 1 R.C.S. 364; et voir la discussion fouillée dans l’arrêt Canada (Agence des services frontaliers) c. C.B. Powell Limited, 2010 CAF 61, [2011] 2 R.C.F. 332, aux paragraphes 39 à 46).
[16] Selon ce raisonnement, maintes questions qu’on a qualifiées de compétence et sur lesquelles il est fait appel en vertu du paragraphe 41(1) pourraient facilement être aujourd’hui qualifiées de questions de droit. Le paragraphe 41(1) évoque les questions de droit et les questions de compétence comme s’il s’agissait de deux choses différentes, mais il semblerait que les questions de compétence sont souvent une simple sous-catégorie des questions de droit.
[17] Toutefois, si l’on y regarde de plus près, les mots « question de compétence », au paragraphe 41(1), ajoute quand même quelque chose aux mots « question de droit ». Un peu d’historique législatif nous éclairera à cet égard.
[18] La Loi sur les transports au Canada est la dernière d’une série de lois remontant à la Loi sur les transports nationaux, S.C. 1966‑1967, ch. 69, promulguée en 1967. Les mots « question de compétence », qui figurent au paragraphe 41(1) de l’actuelle Loi sur les transports au Canada, sont d’abord apparus en 1971 – comme condition préalable aux appels devant notre Cour – au paragraphe 64(2) de la Loi sur les transports nationaux après sa modification par S.R.C. 1970 (2e suppl.), ch. 10. À cette époque, dans l’esprit du législateur, les manquements à l’équité procédurale et autres vices fondamentaux en droit étaient visés par le mot « compétence » (voir, par exemple, In re Ontario Labour Relations Board, [1953] 2 R.C.S. 18, [1953] 3 D.L.R. 561, parfois appelé l’arrêt Toronto Newspaper Guild). Or, même par la suite, le législateur a décidé de maintenir les mots « question de compétence » au paragraphe 41(1) même si, comme on l’a vu, les mots « question de compétence » renvoient aujourd’hui essentiellement à une « question de droit » et même si les mots « question de droit » figurent déjà dans ce paragraphe. La mention expresse des « questions de compétence » doit signifier quelque chose, car le législateur n’est pas censé être redondant (Nanaimo (Ville) c. Rascal Trucking Ltd., 2000 CSC 13, [2000] 1 R.C.S. 342, au paragraphe 23).
[19] Me fondant sur cet historique législatif, je conclus que les mots « question de compétence » au paragraphe 41(1) visent à tout le moins les questions d’équité procédurale, même si ces questions sont intimement liées aux faits. Ainsi, une partie peut interjeter appel d’une décision de l’Office en vertu du paragraphe 41(1) de la Loi en alléguant qu’elle est entachée d’une iniquité procédurale.
[20] J’examinerai maintenant le sens des mots « question de droit » figurant au paragraphe 41(1) de la Loi. Il arrive parfois que l’Office formule une pure question de droit ou une norme juridique dans sa décision, puis qu’il la résolve. Il ne fait aucun doute qu’une telle question de droit ou norme juridique peut à bon droit constituer l’objet d’un appel interjeté en vertu du paragraphe 41(1) de la Loi.
[21] La question de droit ou norme juridique est toutefois parfois étroitement imbriquée dans des questions de fait. Par exemple, l’Office pourrait avoir une opinion juridique sur la manière dont s’applique une disposition législative particulière et, plutôt que d’exprimer explicitement cette opinion, il pourrait énoncer directement sa conclusion. En réalité, la conclusion de l’Office fusionne son opinion concernant la question de droit ou norme juridique et son opinion concernant la preuve, et la manière dont la première s’applique à la seconde. Dans ce contexte, lorsque le droit et les faits sont imbriqués, une « question de droit » est-elle posée au sens du paragraphe 41(1) de la Loi?
[22] Ces questions mélangées de fait et de droit sont mieux perçues si on a à l’esprit l’image d’un spectre. À une extrémité, se trouvent les questions dont le contenu juridique est faible et dont la réponse est tributaire de conclusions de faits ou de la manière dont l’arbitre interprète la preuve dans sa globalité. À l’autre extrémité, se trouvent les questions dont le contenu juridique est dense et dont la réponse est principalement tributaire du droit ou de normes juridiques.
[23] La Cour suprême a examiné ce spectre, bien que dans un contexte différent, à l’occasion de l’affaire Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235, aux paragraphes 28 et 36. Elle portait sur l’examen en appel de décisions hors du contexte du droit administratif et n’est pas applicable au contexte de droit administratif en cause en l’espèce. Toutefois, il s’agit d’une jurisprudence utile en l’espèce parce que la Cour suprême tentait de résoudre la même question qui nous est posée : étant donné que les questions de droit ou normes juridiques doivent être discutées différemment des questions de fait, comment discuter les questions mélangées de fait et de droit qui jalonnent un spectre?
[24] À l’occasion de l’affaire Housen, la Cour suprême a décidé que la norme de contrôle applicable en appel en matière de questions de droit ou de normes juridiques était celle de la décision correcte et, pour les questions de fait, celle de l’erreur manifeste et dominante. Elle a en outre recherché comment il convenait de discuter les questions mélangées de fait et de droit, étant donné qu’elles s’étalent le long d’un spectre qui va d’un contenu juridique très faible à un contenu juridique très dense.
[25] La solution retenue par la Cour suprême fut la suivante : lorsqu’une question de droit ou une question relative à un principe juridique est « isolable » de la question mélangée de fait et de droit, on est, en effet, en présence d’une « question de droit » :
En résumé, la conclusion de négligence que tire le juge de première instance suppose l’application d’une norme juridique à un ensemble de faits et constitue donc une question mixte de fait et de droit. Les questions mixtes de fait et de droit s’étalent le long d’un spectre. Lorsque, par exemple, la conclusion de négligence est entachée d’une erreur imputable à l’application d’une norme incorrecte, à l’omission de tenir compte d’un élément essentiel d’un critère juridique ou à une autre erreur de principe semblable, une telle erreur peut être qualifiée d’erreur de droit et elle est contrôlée suivant la norme de la décision correcte. Les cours d’appel doivent cependant faire preuve de prudence avant de juger que le juge de première instance a commis une erreur de droit lorsqu’il a conclu à la négligence, puisqu’il est souvent difficile de départager les questions de droit et les questions de fait. Voilà pourquoi on appelle certaines questions des questions « mixtes de fait et de droit ». Si le principe juridique n’est pas facilement isolable, il s’agit alors d’une « question mixte de fait et de droit », assujettie à une norme de contrôle plus rigoureuse. Selon la règle générale énoncée dans l’arrêt [Jaegli Enterprises Ltd. c. Taylor, [1981] 2 R.C.S. 2], si la question litigieuse en appel soulève l’interprétation de l’ensemble de la preuve par le juge de première instance, cette interprétation ne doit pas être infirmée en l’absence d’erreur manifeste et dominante.
(Housen, au paragraphe 36)
[26] Cette même approche doit être suivie dans la présente affaire. Les questions de droit ou normes juridiques qui sont isolables doivent être considérées comme des questions de droit du type de celles que le législateur voulait voir contrôlées par notre Cour aux termes du paragraphe 41(1). À plusieurs occasions, notre Cour a statué sur des appels qui soulevaient des questions de droit ou normes juridiques isolables (en plus d’autres questions de droit ou de compétence) :
Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Office des transports du Canada, 2010 CAF 65, [2011] 3 R.C.F. 264 (l’arrêt CN 2010) et Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Office des transports du Canada), 2008 CAF 363, 383 N.R. 349 (l’arrêt CN 2008). Quels sont les éléments qui relèvent de certains mots définis par la Loi et doivent donc entrer dans le calcul du plafond de revenu prévu par la Loi? La question de droit isolable était le sens des mots figurant dans la Loi.
Dreyfus, précité, au paragraphe 18. Deux questions soulevées constituaient des questions de droit isolables, à savoir des questions d’interprétation des lois. L’« approche d’évaluation », méthode adoptée par l’Office pour trancher les questions relevant des articles 113 à 116, repose‑t‑elle sur une interprétation erronée de ces dispositions? L’Office a‑t‑il omis d’examiner des questions que la Loi l’obligeait à examiner?
Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Richardson International Limited, 2015 CAF 180, 476 N.R. 83. Ressort-il des faits une « ligne de chemin de fer » et d’un « raccordement » qui fait jouer les obligations d’interconnexion du transporteur? La question de droit isolable concernait le sens de ces mots.
Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Viterra Inc., 2017 CAF 6. Au vu des faits, les obligations du transporteur prévues par l’article 113 jouaient-elles? La méthode de rationnement du transporteur constituait-elle un contrat confidentiel visé par le paragraphe 113(4) de la Loi?
[27] La Cour a parfois défini les mots « questions de droit » figurant au paragraphe 41(1), comme englobant les questions mélangées de fait et de droit dans la mesure où le point soulevé présente « un aspect suffisamment juridique » (Northwest Airlines Inc. c. Canada (Office des transports), 2004 CAF 238, au paragraphe 28, 325 N.R. 147; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Office des transports), 2016 CAF 266, au paragraphe 22 (l’arrêt CN 2016)). Les mots « un aspect suffisamment juridique » souffrent d’une certaine ambiguïté et d’un manque de clarté : par exemple, que signifie « suffisamment »? S’agit‑il d’une notion qualitative, d’une notion quantitative, ou des deux à la fois? La norme « de la question de droit isolable ou du principe juridique isolable » est plus concrète et plus claire, en particulier depuis que les juridictions d’appel examinant la norme de contrôle en appel en application de la jurisprudence Housen sont régulièrement aux prises avec ces mots et doivent les définir. Les deux affaires précitées, Northwest Airlines et CN 2016, mettaient en jeu des questions de droit ou des principes juridiques isolables appelant l’examen des appels aux termes du paragraphe 41(1) de la Loi.
[28] Par conséquent, dans l’avenir, notre Cour doit adopter la norme « de la question de droit isolable ou du principe juridique isolable » pour rechercher si une question mélangée de fait et de droit devrait être considérée comme une « question de droit » visée par le paragraphe 41(1) de la Loi.
[29] Vu les faits de l’espèce, le paragraphe 41(1) a‑t‑il pour effet de limiter ou d’exclure l’appel du CN? Pour répondre à cette question, nous devons d’abord définir l’objet de l’appel. Pour ce faire, nous interpréterons le document introductif d’instance, en l’occurrence l’avis d’appel, afin d’avoir « une appréciation réaliste » du « nature essentielle » de l’appel. Si une partie affirme qu’un « critère juridique » ou « la Loi » est en cause, cela ne suffit pas : « Forts d’outils perfectionnés pour jouer sur les mots et d’un esprit rusé, les plaideurs habiles » peuvent formuler leurs moyens de manière à leur donner l’apparence de questions de droit « alors qu’il n’en est rien ». Nous devons nous attarder au fond, et non à la forme, de la question soulevée. Voir généralement Canada (Revenu national) c. JP Morgan Asset Management (Canada) Inc., 2013 CAF 250, [2014] 2 R.C.F. 557, aux paragraphes 49 et 50.
[30] Le mémoire des faits et du droit d’un appelant expose parfois d’une manière différente les moyens soulevés dans son avis d’appel. Le mémoire peut utilement donner une idée réaliste du caractère essentiel de l’appel présenté dans l’avis d’appel. Comme nous le verrons, le mémoire produit par le CN nous est effectivement utile en l’espèce.
[31] Il est allégué dans l’avis d’appel du CN que l’Office a commis deux erreurs :
[traduction]
1. L’Office a appliqué un critère préliminaire et un fardeau de preuve erronés, de sorte qu’il a en fait automatiquement assimilé à des « marchandises à transporter » visées par [le paragraphe 113(1) de] la Loi une commande de wagons passée par un expéditeur;
2. L’Office a appliqué un critère juridique erroné pour rechercher si le CN avait manqué à ses obligations en matière de service, et cela en considérant les commandes de wagons non satisfaites au cours d’une semaine donnée comme des « marchandises à transporter » accumulées, visées par [le paragraphe 113(1) de] la Loi, pour les semaines, mois et années à venir.
[32] Le CN soutient que ces erreurs sont des questions de droit qui concernent la lecture correcte des mots « marchandises à transporter » au paragraphe 113(1) de la Loi.
[33] Le premier moyen soulevé dans l’avis d’appel est formulé comme une question mélangée de fait et de droit (comment le droit devrait‑il être appliqué aux faits?), et non comme une pure question de droit. S’agissant de la seconde erreur, le CN soutient que l’Office a appliqué un critère juridique erroné, mais cette thèse pourrait aussi être interprétée comme une objection à la manière dont l’Office a qualifié les commandes non satisfaites eu égard aux faits. Dans les deux cas, Emerson soutient qu’il s’agit de points intimement liés aux faits qui sont, d’une certaine manière, insuffisamment juridiques et donc qui ne peuvent être portés en appel en vertu du paragraphe 41(1) de la Loi.
[34] Je rejette cette thèse. Selon moi, le caractère essentiel de l’appel qui ressort de ce moyen est l’erreur de droit commise par l’Office, à savoir son interprétation juridiquement erronée du paragraphe 113(1).
[35] Nous constatons à cet égard que le paragraphe 113(1) comporte deux parties : un événement qui fait jouer l’obligation juridique du transporteur de transporter des marchandises, à savoir que l’expéditeur a « des marchandises à transporter », et l’obligation juridique du transporteur de recevoir, transporter et livrer ces marchandises sans délai et avec le soin et la diligence voulus. Les deux moyens d’appel se concentrent sur l’événement générateur : qu’entend‑on par « marchandises à transporter »? En droit, que doit faire un expéditeur comme Emerson pour faire jouer l’obligation juridique du transporteur de recevoir, transporter et livrer les marchandises? Autrement dit, en droit, quel est l’événement générateur de l’obligation juridique du transporteur, et dans quelles circonstances se produit-il?
[36] Selon le premier moyen invoqué dans l’avis d’appel, l’Office aurait « assimilé » une « commande de wagons » passée par un expéditeur, Emerson, à des « marchandises à transporter ». Autrement dit, selon le CN, l’Office a erré en décidant que, dès lors qu’Emerson dit qu’elle a des marchandises à transporter, l’événement générateur s’est produit et les obligations onéreuses du CN prévues par le paragraphe 113(1) entrant en jeu. En d’autres termes, selon le point de vue juridiquement erroné de l’Office, l’obligation juridique du CN prend naissance lorsque la société Emerson dit simplement qu’elle a un chargement à faire transporter, sans obligation aucune de démontrer qu’il y a effectivement un chargement à faire transporter. L’interprétation erronée du paragraphe 113(1) par l’Office aurait pour effet de faire reposer sur le CN trop facilement, voire presque automatiquement, l’obligation juridique importante, parfois onéreuse, de recevoir, transporter et livrer des marchandises. Le CN soutient que le paragraphe 113(1), si on l’interprète correctement, requiert bien davantage de la part d’Emerson.
[37] En résumé, la question soulevée par le premier moyen d’appel est une question d’interprétation des lois : quel est le sens des mots « marchandises à transporter », ou, en d’autres termes, quelle preuve l’expéditeur doit‑il produire pour établir qu’il y a des « marchandises à transporter »? Avec le premier moyen d’appel, est posée une question d’interprétation des lois, soit une question de droit. La résolution de la question soulevée par le premier moyen d’appel est guidée par le droit ou les normes juridiques; il ne s’agit pas d’une question où il n’y a nulle controverse entre les parties sur le droit ou les normes juridiques et où la solution est dictée par les faits.
[38] Plusieurs conclusions tirées du mémoire du CN confirment que le premier moyen d’appel soulève une question de droit :
[traduction] « La Loi requiert que des marchandises fassent l’objet d’une véritable demande de transport par chemin de fer » et « un chemin de fer n’a pas l’obligation, selon la Loi, de transporter des marchandises supposées, hypothétiques ou incertaines ». Soutenir le contraire [traduction] « constitue une erreur de droit » (mémoire des faits et du droit du CN, au paragraphe 42);
[traduction] « Aux termes du paragraphe 113(1), le demandeur doit prouver qu’il a des “marchandises” à faire transporter […] et une simple commande de wagons ne peut être présumée constituer des “marchandises” » (mémoire des faits et du droit du CN, au paragraphe 44);
Selon la Loi, [traduction] « [un] chemin de fer n’est pas présumé agir en violation de ses obligations en matière de niveau de services ». Le demandeur doit au contraire d’abord [traduction] « prouver qu’il a offert des marchandises à transporter – les obligations quant au niveau de services d’un chemin de fer [en vertu du paragraphe 113(1)] ne jouent pas autrement » (mémoire des faits et du droit du CN, aux paragraphes 49 et 52). En vertu du paragraphe 113(1), les « marchandises à transporter » [traduction] « doivent être des marchandises réelles offertes pour le transport » et non simplement « des marchandises supposées ou possibles » (mémoire des faits et du droit du CN, au paragraphe 52).
Toute autre conclusion [traduction] « est contraire aux mots, au contexte, à l’objet et à l’esprit de la Loi sur les transports au Canada » (mémoire des faits et du droit du CN, au paragraphe 53).
Interpréter de cette manière le paragraphe 113(1) est contraire à la jurisprudence A.L. Patchett & Sons Ltd. c. Pacific Great Eastern Railway Co., [1959] R.C.S. 271, 17 D.L.R. (2d) 449, par laquelle la Cour suprême enseigne que les obligations du [traduction] « transporteur ferroviaire ne l’obligent que dans la mesure du raisonnable » (mémoire des faits et du droit du CN, au paragraphe 72).
Un point accessoire soulevé par le CN, et en fait l’envers de ce qui précède, est que l’Office a dû à tort [traduction] « admettre d’office que les commandes de wagons traduisent invariablement une demande concomitante de transport réel de marchandises » (mémoire des faits et du droit du CN, au paragraphe 65). La question de savoir si l’Office peut agir ainsi est une question de droit.
[39] Le mémoire des faits et du droit du CN discute aussi d’une manière différente ce point d’interprétation des lois. Le CN conteste en particulier une méthode ou un test établi par l’Office et suivi dans la présente affaire. Il s’agit de l’« approche d’évaluation ».
[40] La première étape de l’approche d’évaluation suivie par l’Office consiste à rechercher si la demande de services est raisonnable. Elle implique l’examen de plusieurs facteurs, par exemple, si la commande de wagons a été correctement communiquée, si elle était assortie d’un avis suffisant et si l’expéditeur a la capacité de recevoir, de charger et de libérer les wagons demandés (mémoire des faits et du droit du CN, au paragraphe 54).
[41] Selon le grief du CN [traduction] « nul de ces critères ne concerne de quelque façon la question de savoir si l’expéditeur a réellement des marchandises à transporter », ce qu’exige, selon lui, le paragraphe 113(1); au lieu de cela, ces critères [traduction] « se rapportent uniquement à la forme et au moment de la communication, et à la capacité de recevoir et de libérer un placement de wagons » (mémoire des faits et du droit du CN, au paragraphe 56). Le CN conteste aussi le fait que l’Office a jugé que [traduction] « la seule obligation qui incombe à l’expéditeur pour répondre à la première étape de l’approche d’évaluation est de passer une commande », contrairement, encore une fois, au paragraphe 113(1) (mémoire du CN, au paragraphe 64). Afin que nul ne doute que le moyen du CN repose sur la bonne interprétation du paragraphe 113(1), le CN ajoute que l’approche d’évaluation de l’Office [traduction] « élimine l’obligation légale de prouver qu’il y a “des marchandises à transporter” – il suffit à l’expéditeur de présenter une commande de wagons pour qu’il soit irréfutablement réputé avoir des “marchandises” » (mémoire des faits et du droit du CN, au paragraphe 44).
[42] Toutes ces observations figurant dans le mémoire du CN concernent l’élément essentiel du premier moyen invoqué dans l’avis d’appel. Elles confirment que nous sommes en présence d’une question d’interprétation des lois, c’est‑à‑dire d’une question de droit sur laquelle la Cour peut statuer en vertu du paragraphe 41(1) de la Loi.
[43] La question d’interprétation des lois soulevée par le premier moyen d’appel est très semblable à la question qui avait été soumise à la Cour à l’occasion des affaires CN 2010 et CN 2008, précitées, à savoir : quels sont les éléments qui relèvent de certains mots définis dans la Loi et doivent donc entrer dans le calcul du plafond de revenus prévu par la Loi? Eu égard à l’approche d’évaluation et à la question de savoir si cette approche est conforme à la Loi, la présente affaire est aussi très semblable à l’affaire Dreyfus. Or, toute cette jurisprudence a répondu au critère du paragraphe 41(1) de la Loi.
[44] Tout compte fait, je suis d’avis que le premier moyen d’appel soulève une question de droit qui peut faire l’objet d’un appel devant notre Cour en vertu du paragraphe 41(1) de la Loi.
[45] Par son deuxième moyen d’appel, le CN fait grief à l’Office d’avoir [traduction] « appliqué un critère juridique erroné » à la question de savoir s’il avait manqué à ses obligations quant au niveau de service [traduction] « en considérant les commandes de wagons non satisfaites au cours d’une semaine donnée comme des “marchandises à transporter” accumulées, visées par le paragraphe 113(1) de la Loi, pour les semaines, mois et années à venir ». Ce moyen d’appel renvoie au « critère juridique » et à la « Loi », mais il nous incombe néanmoins d’interpréter le document introductif d’instance, en l’occurrence l’avis d’appel, afin d’avoir « une idée réaliste » du « caractère essentiel » de l’appel (voir le paragraphe 29 des présents motifs).
[46] Ce moyen d’appel est mieux compris à la lumière de ce que le CN soutient dans son mémoire des faits et du droit et de ce que l’Office a décidé. Au terme d’un tel examen, nous constatons que le second moyen d’appel soulève une question d’interprétation des lois. Le CN et l’Office ont des points de vue divergents sur la manière d’analyser la jurisprudence relevant du paragraphe 113(1) en raison d’une interprétation différente de cette disposition :
Le point de vue du CN. Le paragraphe 113(1) oblige l’Office à vérifier de manière hebdomadaire, si le CN est fondé cette semaine‑là à ne pas fournir suffisamment de wagons. Si le défaut de livraison de wagons durant une semaine donnée est justifié vu les circonstances, toute absence de livraison de wagons cette semaine‑là est justifiée et ne permettra pas de conclure par la suite que le CN a manqué à ses obligations en tant que transporteur au titre du paragraphe 113(1) de la Loi. Pour reprendre les termes du second moyen de l’avis d’appel, [traduction] « les commandes de wagons non satisfaites au cours d’une semaine donnée », s’il était justifié qu’il n’y ait pas eu de livraison, ne peuvent être considérées « comme des “marchandises à transporter” visées par le paragraphe 113(1) de la Loi, pour les semaines, mois et années à venir ». Voir, de manière générale, les paragraphes 77 à 95 du mémoire des faits et du droit du CN.
Le point de vue de l’Office. Le paragraphe 113(1) permet à l’Office de considérer l’affaire d’une manière plus globale, comme il l’a fait dans la présente affaire, et de rechercher, à partir des données existantes si, au cours de la période entière visée par la plainte, le CN a rempli ses obligations au titre du paragraphe 113(1). L’Office n’est pas tenu de faire une analyse hebdomadaire. Voir, de manière générale, les paragraphes 65 à 68 de la décision de l’Office.
Lequel de ces deux points de vue concernant le paragraphe 113(1) doit l’emporter sur l’autre, l’approche hebdomadaire ou l’approche globale? Fondamentalement, il s’agit d’une question d’interprétation des lois, à savoir une question de droit.
[47] Nous pouvons dégager le point de vue du CN concernant le paragraphe 113(1) – point de vue qui diffère de celui de l’Office – de son mémoire. Le CN commence par faire valoir que l’Office a reconnu que, certaines semaines, le CN était fondé à ne pas livrer tous les wagons qu’Emerson avait commandés (mémoire des faits et du droit du CN, au paragraphe 77). Selon le CN, s’il était fondé à ne pas répondre à toutes les commandes de wagons au moment où les commandes étaient passées, par définition, il se conformait à ses obligations en vertu de la Loi (mémoire des faits et du droit du CN, au paragraphe 77).
[48] Le CN expose ce même point d’une manière différente. Il dit que, selon la Loi, l’obligation d’une compagnie de chemin de fer de transporter des marchandises prend naissance quand des marchandises à transporter lui sont présentées (mémoire des faits et du droit du CN, au paragraphe 80). Puis, une fois que lui sont présentées les marchandises à transporter, le chemin de fer les transporte, ou non. Si le chemin de fer ne livre pas les marchandises, la mission de l’Office est de déterminer si le manquement du chemin de fer était justifié à la date de la commande (mémoire des faits et du droit du CN, au paragraphe 82). Si le manquement était justifié, le chemin de fer a offert le niveau de service requis conformément au paragraphe 113(1) (mémoire des faits et du droit du CN, au paragraphe 86).
[49] Étant donné qu’il y a eu de nombreuses semaines de récoltes où le CN a été dégagé de son obligation de livrer des wagons, [traduction] « il n’était pas loisible à l’Office de déclarer laconiquement que le CN avait manqué à son obligation de livrer des wagons » (mémoire des faits et du droit du CN, au paragraphe 94). L’Office a tiré cette conclusion [traduction] « irrégulièrement » et a commis une « erreur de droit » en « considérant les commandes non satisfaites comme des marchandises à transporter au sens de l’alinéa 113(1)a) » (mémoire des faits et du droit du CN, au paragraphe 95).
[50] Comme on l’a vu, notre mission est d’avoir « une idée réaliste » du « caractère essentiel » de l’appel. Quand le second moyen énoncé dans l’avis d’appel est lu de concert avec le mémoire des faits et du droit du CN, il devient évident que le CN attaque la manière dont l’Office a lu et appliqué le texte législatif.