Ratt c. Matchewan

Ratt c. Matchewan
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2010-02-17
Référence neutre
2010 CF 160
Numéro de dossier
T-654-09
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20100217
Dossier : T-654-09
Référence : 2010 CF 160
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 17 février 2010
En présence de monsieur le juge Mainville
ENTRE :
CASEY RATT, RICKEY DECOURSAY, ROGER JEROME,
WAYNE PAPATIE et DONAT THUSKY, EN LEUR QUALITÉ DE
CHEF ET DE CONSEILLERS DE LA BANDE et LES AÎNÉS DE
MITCHIKINABIKOK INIK (ALGONQUINS DE LAC-BARRIÈRE)
et le PEUPLE
demandeurs
et
JEAN MAURICE MATCHEWAN, BENJAMIN NOTTAWAY,
EUGENE NOTTAWAY, JOEY DECOURSAY et DAVID
WAWATIE, EN LEUR QUALITÉ DE PRÉSUMÉS NOUVEAUX CHEF ET CONSEILLERS DE LA BANDE DU CONSEIL COUTUMIER
DES ALGONQUINS DE LAC-BARRIÈRE et
EDDY NOTAWAY, MICHEL THUSKY, JEANNINE MATCHEWAN
et LOUISA PAPATIE, EN LEUR QUALITÉ DE PRÉSUMÉS
MEMBRES DU CONSEIL DES AÎNÉS DE MITCHIKANIBIKOK INIK
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La présente affaire concerne une demande de contrôle judiciaire contestant la validité du processus de sélection coutumier des dirigeants qui s’est terminé le 24 juin 2009 et qui s’est soldé par la sélection des défendeurs Jean Maurice Matchewan, Benjamin Nottaway, Eugene Nottaway, Joey Decoursay et David Wawatie à titre de présumés chef et conseillers des Algonquins de Lac-Barrière.
[2] Voici les réparations que les demandeurs sollicitent :
1. le contrôle judiciaire, en vertu de l’art. 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, de la présumée sélection des dirigeants effectuée le 24 juin 2009 et du processus de sélection suivi;
2. un bref de quo warranto, en vertu de l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales, remettant en question la légitimité de Jean Maurice Matchewan, Benjamin Nottaway, Eugene Nottaway, Joey Decoursay et David Wawatie en tant que chef et conseillers des Algonquins de Lac-Barrière;
3. un bref de quo warranto, en vertu de l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales remettant en question le pouvoir d’Eddy Nottaway, Michel Thusky, Jeannine Matchewan et Louisa Papatie d’agir comme Conseil des aînés en liaison avec le processus de sélection des dirigeants du 24 juin 2009;
4. un jugement déclaratoire, en vertu de l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales, portant que Jean Maurice Matchewan, Benjamin Nottaway, Eugene Nottaway, Joey Decoursay et David Wawatie n’ont aucune légitimité pour agir comme chef et conseillers des Algonquins de Lac-Barrière en raison de l’invalidité de la sélection des dirigeants et du processus de sélection.
[3] Plusieurs moyens sont invoqués au soutien de la présente demande, y compris l’argument que les demandeurs Casey Ratt, Rickey Decoursay, Roger Jerome, Wayne Papatie et Donat Thusky ont été choisis comme chef et conseillers coutumiers des Algonquins de Lac‑Barrière le 30 janvier 2008 lors d’un processus qui n’aurait pas été contesté et que leurs postes ont été reconnus par le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (le MAINC).
Contexte général
[4] Les Algonquins de Lac-Barrière revendiquent un territoire traditionnel qui couvre une grande partie du Nord-Ouest du Québec. Une petite réserve connue sous le nom de Lac‑Rapide et située dans le territoire traditionnel en question a été créée pour leur usage et une collectivité s’est installée sur cette réserve, qui est située à environ 120 kilomètres au nord-ouest de Maniwaki. La population de cette réserve compte entre 600 et 700 membres inscrits, dont certains vivent à l’extérieur de la réserve sur le territoire traditionnel ou en milieu urbain.
[5] Les conditions socioéconomiques qui existent dans la réserve sont difficiles. La réserve est isolée et ses habitants sont démunis. Le taux de chômage est élevé. Les membres de cette collectivité tirent une grande partie leur gagne‑pain de l’exercice d’activités traditionnelles et dépendent des paiements de transfert gouvernementaux.
[6] La collectivité est dirigée par un chef et des conseillers qui sont élus selon la coutume et qui, en temps normal, gèrent les affaires de la collectivité et représentent celle-ci dans les négociations en cours avec le gouvernement. Or, la situation qui existe au sein de cette collectivité n’a rien de normal.
[7] Les Algonquins de Lac-Barrière font eux-mêmes partie de la nation algonquine, laquelle englobe diverses collectivités autochtones d’ascendance algonquine qui vivent principalement au Québec. Ces collectivités se sont regroupées en deux associations tribales. L’une d’entre elles est le Secrétariat de la nation algonquine auquel les Algonquins de Lac-Barrière ont adhéré jusqu’à ce que des événements récents viennent remettre en question la participation de cette collectivité à cette organisation.
[8] Les Algonquins de Lac-Barrière semblent être farouchement attachés à leur système de gouvernement traditionnel. Ils sont l’une des rares bandes indiennes canadiennes qui n’a jamais était assujettie au processus d’élection des bandes prévu par la Loi sur les Indiens, L.R.C., ch. I-5 (la Loi), ce qui entraîne des conséquences juridiques importantes qui exigent certaines explications.
[9] En effet, le paragraphe 74(1) de la Loi confère au ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien (le ministre) le pouvoir de déclarer que le conseil d’une bande doit être constitué à la suite d’élections tenues selon la procédure prévue par la Loi. L’Arrêté sur l’élection du conseil de bandes indiennes, DORS/97-138, énumère les bandes visées par une déclaration du ministre. La plupart des bandes indiennes du Canada ont, à un moment ou à un autre, fait l’objet d’une telle déclaration. Toutefois, au cours des dernières années, le ministre a établi un processus qui permet à une bande indienne de demander la révocation du décret pris en application du paragraphe 74(1) et de revenir au processus de sélection coutumier du chef et des conseillers. Parmi les conditions énoncées par le ministre pour accorder cette révocation, il y a des exigences qui peuvent, dans certains cas, être incompatibles avec le processus traditionnel de sélection des dirigeants.
[10] Les rares bandes indiennes qui, comme les Algonquins de Lac-Barrière, n’ont jamais fait l’objet de l’arrêté prévu au paragraphe 74(1) de la Loi, peuvent choisir leurs dirigeants conformément à leurs coutumes sans être assujetties aux conditions ou exigences que le ministre peut juger bon d’imposer pour permette un retour à la tenue d’élections selon la coutume. Cette distinction est importante.
[11] Suivant les coutumes des Algonquins de Lac-Barrière, que nous examinerons plus en détail plus loin, les dirigeants sont traditionnellement choisis parmi les candidats proposés par les aînés de la collectivité, qui peuvent tenir compte de l’hérédité comme facteur permettant d’évaluer l’aptitude à exercer une charge de dirigeant. Seuls les membres de la collectivité qui ont des liens avec le territoire traditionnel et qui ont une bonne connaissance de celui-ci peuvent prendre part au processus de sélection. Les dirigeants occupent leur poste à vie, mais ils peuvent avoir à rendre des comptes et ils peuvent même être destitués dans certaines circonstances exceptionnelles.
[12] Il ressort du dossier qui m’a été soumis que jusqu’à récemment, les Algonquins de Lac‑Barrière étaient traditionnellement dirigés par des leaders forts qui avaient exercé leur charge pendant de longues années. Avant 1964, le chef David Makokoose avait été à la tête de la collectivité pendant presque 60 ans. Mais, depuis quelques années, le processus de sélection coutumier a été semé d’embûches.
[13] La première grande crise concernant la sélection des dirigeants dont fait état le dossier qui m’a été soumis remonte à 1996, année où le MAINC a reconnu l’existence d’un « conseil de bande provisoire » en dépit d’une forte opposition. Le chef traditionnel Jean Maurice Matchewan et ses conseillers traditionnels avaient été sélectionnés dans le cadre d’un processus coutumier 16 ans plus tôt, en 1980. Le leadership du chef Matchewan (un des défendeurs dans la présente instance) a été remis en question, et cette contestation a donné lieu à une instance introduite devant la Cour fédérale du Canada en décembre 1995 par un groupe se désignant lui-même sous le nom de conseil de bande provisoire. Pour des raisons qui ne sont pas entièrement expliquées dans le dossier qui m’a été soumis, le MAINC a, le 23 janvier 1996, reconnu que le conseil de bande provisoire en question formait le conseil légitime de la bande. Cette décision a provoqué une crise politique majeure au sein de la collectivité : le conseil traditionnel et les personnes qui l’appuyaient ont introduit leur propre action dans laquelle ils contestaient la reconnaissance du conseil de bande provisoire par le MAINC.
[14] Cependant, avant que ce litige ne soit finalement tranché, le chef traditionnel Jean Maurice Matchewan et certains de ses conseillers ont remis leur démission, le 18 mars 1996, pour permettre la sélection d’un nouveau chef et de nouveaux conseillers traditionnels, sous la direction, cette fois­-ci, du chef traditionnel Harry Wawatie. Le MAINC a néanmoins refusé de reconnaître ce nouveau conseil traditionnel; il a plutôt décidé, en mai 1996, de nommer le juge Réjean Paul de la Cour supérieure du Québec comme médiateur.
[15] Le juge Réjean Paul a terminé sa médiation en janvier 1997, après avoir constaté l’existence d’un consensus au sein de la collectivité au sujet du processus de sélection coutumier des dirigeants.
[16] Par suite de cette médiation, et sur demande de 19 aînés de la collectivité, le MAINC a nommé MM. André Maltais et Michel Gratton comme facilitateurs pour aider la collectivité à résoudre ses problèmes de leadership conformément à un mandat qui prévoyait notamment la codification du processus de sélection coutumier des dirigeants.
[17] À la suite d’une série de rencontres, le processus de sélection coutumier des dirigeants a été codifié et ratifié en 1997 sous le nom de Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin, ou en français, le code de gouvernance coutumier des Algonquins de Lac-Barrière.
[18] Par ailleurs, deux modifications au Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin ont été approuvées en 1997. La première modifiait la coutume afin de permettre à la fille d’un chef ou d’un conseiller d’être proposée comme candidat pour succéder à son père, mettant ainsi fin à la tradition de succession masculine au sein de l’équipe dirigeante. Cette modification prévoyait également une révision régulière, aux quatre ans, du mandat du conseil. La seconde modification prévoyait l’élection d’un conseil d’administration qui venait s’ajouter au Conseil. Le conseil d’administration devait être chargé de l’administration des programmes et des services destinés à la collectivité.
[19] Le Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin a été examiné en 1997 par le professeur Peter Douglas Elias, Ph.D., à la demande des facilitateurs. Voici les conclusions formulées par le professeur Elias dans le long rapport qu’il a rédigé sur la question (à la page 20, reproduite à la page 124 de l’affidavit de Michel Thusky) :
[traduction] Bien que le Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin ne soit pas identique à tous les égards à ce qui ce faisait jadis, il est non seulement compatible avec ce qu’on appelle les traditions des Algonquins de Lac-Barrière, mais il n’aurait probablement pas pu provenir d’une autre collectivité. S’il n’est pas identique à leurs traditions ancestrales, c’est un produit contemporain incontournable des traditions ancestrales en question.
[20] Les tentatives faites par ailleurs par les facilitateurs pour aider à la sélection du chef et des conseillers conformément au Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin ont conduit, le 9 avril 1997, à la tenue d’une assemblée générale de la collectivité au cours de laquelle Harry Wawatie a été confirmé comme chef coutumier et les conseillers coutumiers ont été choisis.
[21] Le chef Wawatie et son conseil ont par la suite été officiellement reconnus par le MAINC. Les facilitateurs ont toutefois fait observer que la sélection du chef Wawatie et de son conseil ne recueillait pas l’appui de tous, et que le groupe de dissidents trouvait encore un écho et des appuis au sein de la collectivité.
Le Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin
[22] Le Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin est une loi fondamentale des Mitchikanibikok Inik, qui sont également connus sous le nom d’Algonquins de Lac-Barrière. Cette loi est censée avoir la préséance sur toute autre loi.
[23] Le Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin est fondé sur les principes suivants : a) Nitochkiteaminan (notre Feu), qui représente le Soleil, la Terre et le Peuple, en tant que Première nation; b) Niteabetomowinan (notre Credo), qui représente la connaissance et la compréhension de la loi naturelle, des valeurs culturelles, de la langue et du respect; c) Nimokichanan (notre Festin), qui représente la réaffirmation de notre appartenance à la Terre et à tous les êtres vivants, la protection de notre identité dans notre vie quotidienne et l’importance d’assurer la survie de notre Première nation. Ce sont les fondements du droit coutumier, d’où la nécessité de bien comprendre et interpréter le Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin. Dans le cadre du présent litige, ces fondements revêtent une importance particulière. Ainsi que le professeur Peter Douglas Elias le fait observer : [traduction] « ils constituent incontestablement la pierre d’angle de la culture politique des Algonquins de Lac‑Barrière « (reproduit à la page 120 de l’affidavit de Michel Thusky).
[24] Le Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin énumère cinq institutions de gouvernance qui possèdent chacune leurs attributions respectives, à savoir l’Anishinabek (le Peuple), l’Ode (la Famille), les Ketizijik (les Aînés), le Nikanikabwijik (le Conseil), et l’Oshibikewini (l’Administrateur).
[25] Parmi ces institutions, l’autorité suprême est l’Anishinabek (le Peuple). Selon le Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin, toutes les décisions importantes doivent être prises par le Peuple, qui doit se réunir en assemblée générale au moins quatre fois par année, une fois par saison. Une assemblée extraordinaire peut être convoquée par le Nikanikabwijik (le Conseil) chaque fois que se présentent des questions importantes devant être examinées par le Peuple.
[26] L’Ode (la Famille) est chargée de s’occuper des membres qui la composent et elle s’occupe spécialement du soin, de l’éducation et du développement culturel des enfants. Les familles sont également chargées de l’intendance des territoires familiaux traditionnels et de l’utilisation et de la gestion des ressources sur le territoire traditionnel.
[27] Les Ketizijik (les Aînés) sont les gardiens de la connaissance des coutumes et des traditions et ils sont chargés de veiller à leur respect et de leur transmission aux jeunes. Ils sont également chargés de désigner les candidats aux postes de conseillers au sein du Nikanikabwijik (le Conseil) au cours d’un processus de sélection des dirigeants, et ils doivent présider la révision de la direction, servir de médiateurs en cas de conflit, prodiguer des conseils et servir de guides.
[28] Le Nikanikabwijik (le Conseil) est composé du chef et de quatre conseillers, qui représentent les quatre secteurs du territoire traditionnel. Le Conseil est l’organe directeur de la Première nation. Il doit rendre des comptes au Peuple. Les principales attributions du Conseil sont les suivantes :
a. le soin, l’intendance et la gestion du territoire traditionnel en consultation, coordination et coopération avec les familles;
b. la protection des droits ancestraux et des droits issus de traités de la Première nation;
c. les relations avec la Couronne, notamment en vue de la conclusion de traités et d’ententes, sous réserve de l’approbation du Peuple.
Il vaut la peine de signaler que le Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin prévoit expressément que le Conseil n’est pas chargé de l’administration des programmes et des services, qui relèvent plutôt de l’Administrateur, lequel a depuis été remplacé par un conseil d’administration. Le Conseil conserve toutefois le pouvoir inhérent de superviser le conseil d’administration en ce qui a trait à ces questions.
[29] À la tête du Conseil se trouve le chef, qui sert de principal porte-parole de la Première nation et qui dirige en donnant l’exemple. Le chef consulte régulièrement la collectivité et s’occupe des relations extérieures avec la Couronne, les autres gouvernements et les autres Premières nations. Suivant le Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin, le chef a un rôle important à jouer dans les activités traditionnelles en facilitant et en coordonnant la répartition des aires de cueillette, en s’assurant que tous les membres ont accès aux terres et aux ressources pour leur subsistance, et en s’assurant que les terres, la faune, les ressources et l’environnement situés dans le territoire traditionnel sont protégés. Des attributions importantes semblables portant sur l’utilisation des terres traditionnelles et l’exercice d’activités traditionnelles sont confiées aux conseillers pour les zones du territoire traditionnel qu’ils représentent.
[30] L’Oshibikewini (l’Administrateur) se voit confier l’administration des programmes et des services destinés aux Algonquins de Lac-Barrière. Cependant, toutes les décisions importantes prises sur ces questions doivent être ratifiées par le Conseil. La seconde modification au Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin a eu pour effet de remplacer l’Administrateur par un conseil d’administration composé de quatre personnes élues au scrutin secret pour un mandat de trois ans. Ce conseil est chargé de l’administration de la presque totalité des programmes et des services offerts à la collectivité, notamment l’éducation, la santé, la protection de la jeunesse, le développement économique, le maintien de l’ordre, le logement et les infrastructures ainsi que les finances et le personnel.
[31] Dans la foulée de la création de ce conseil d’administration aux termes de la seconde modification, deux circuits différents touchant la prise de décisions ont été ajoutés au Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin. Le premier circuit concerne les décisions relatives à l’administration des programmes et des services, qui doivent être prises à l’initiative du conseil d’administration, pour être ensuite ratifiées par le Conseil, sous réserve toutefois du droit de regard de la collectivité, vraisemblablement lors d’une assemblée générale ordinaire. Le second circuit concerne les décisions qui ont trait aux terres et aux ressources, aux activités traditionnelles, aux droits issus de traités et à l’élaboration de traités. Ces décisions doivent émaner du Conseil après consultation des familles visées, et elles sont également assujetties au droit de regard de la collectivité.
[32] Le processus de sélection du Conseil est prévu aux articles 8.5 à 8.12 de la version codifiée du Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin, dans sa rédaction modifiée à la suite de la première modification, tandis que le processus de sélection du conseil d’administration est prévu aux articles 3.4 à 3.11 de la seconde modification du Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin. Par souci de commodité, ces dispositions sont reproduites à l’annexe jointe au présent jugement.
[33] Suivant le Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin, les deux moyens fondamentaux de remplacer un chef ou un conseiller sont par succession ou à la suite d’une destitution ou d’une démission.
[34] Ainsi, en principe, les membres du Conseil sont nommés à vie, sous réserve de leur destitution ou de leur démission. En cas de décès du chef ou d’un conseiller, un de ses enfants lui succède s’il est proposé comme successeur convenable et si la collectivité n’est pas contre cette décision.
[35] Le poste de tout dirigeant membre du Conseil est toutefois susceptible de révision en tout temps. La révision de la direction peut être déclenchée lorsqu’un [traduction] « nombre suffisant de membres » s’adresse aux aînés pour qu’ils convoquent une réunion portant sur la révision de la direction. S’ils estiment qu’il convient de procéder à une révision de la direction, les aînés convoquent une assemblée de révision de la direction et invitent le dirigeant concerné à s’y présenter. La révision de la direction n’a pas pour objet de destituer un dirigeant mais de chercher à résoudre les problèmes à l’origine de la révision de la direction. Si les problèmes soulevés ne sont pas résolus par consensus, les aînés peuvent demander aux membres de la collectivité de destituer le dirigeant en question, s’ils le désirent. Si un consensus se dégage en faveur de sa destitution, le dirigeant est destitué, ce qui déclenche le processus de sélection de son remplaçant.
[36] La Wasakawegan, qui se traduit par « la flambée », est le processus suivi pour sélectionner les dirigeants. Au cours de ce processus, les aînés proposent des candidats aux postes de dirigeants et les membres de la collectivité procèdent à leur sélection. Pour enclencher le processus de sélection, le Conseil consulte les aînés et leur demande de proposer des candidats convenables. Seuls les membres adultes mariés sont éligibles au poste de chef ou de conseiller; ils doivent utiliser et occuper le territoire traditionnel et ils doivent avoir une bonne connaissance de la terre et avoir des liens avec celle-ci; enfin, ils doivent parler l’algonquin et avoir une bonne connaissance des coutumes et des institutions.
[37] Une fois qu’un candidat convenable a été trouvé, les aînés convoquent le Peuple à une assemblée pour élire les dirigeants. Pour participer à la sélection du chef et des conseillers, il faut être un membre adulte de la Première nation, utiliser et occuper le territoire traditionnel et avoir une bonne connaissance de la terre et avoir des liens avec celle-ci. Lors de cette assemblée de sélection, les sièges représentant le nombre de postes à pourvoir sont placés au centre de la salle où se déroule la réunion. On attribue un nombre égal de sièges aux conjoints des candidats choisis. Les aînés escortent les candidats choisis et leur conjoint jusqu’à un endroit où l’on a disposé des sièges. Les aînés qui proposent des candidatures, les candidats et leur conjoint prennent la parole devant l’assemblée et on invite les personnes présentes à prendre part à un débat général. Si les personnes chargées de sélectionner un dirigeant parviennent à un consensus sur un candidat, on en fait l’annonce.
[38] Une fois qu’il a été choisi, le candidat est soumis à une période de formation, de mise à l’essai et d’évaluation de deux ans, après laquelle les aînés convoquent les membres de la collectivité à une autre assemblée pour confirmer le choix du candidat.
[39] Ainsi, le Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin prévoit essentiellement un système de gouvernement extrêmement stable, dont les dirigeants sont nommés à vie et sont remplacés au fur et à mesure que leur poste devient vacant. La coutume prévoit cependant aussi la possibilité de destituer un dirigeant ainsi qu’une révision régulière de la direction.
[40] Le processus de sélection des quatre membres du conseil d’administration est cependant une innovation par rapport à la coutume. Les élections doivent avoir lieu au moins tous les trois ans. Tout membre ayant résidé de façon ininterrompue dans le territoire traditionnel au cours des douze mois précédents et qui est d’ascendance algonquine, qui parle l’algonquin et qui est âgé d’au moins 18 ans peut être présenté comme candidat à un poste au conseil d’administration. Ont le droit de vote les membres de la Première nation qui sont âgés d’au moins 18 ans et qui ont résidé de façon ininterrompue dans le territoire traditionnel au cours des douze mois précédant le scrutin. Ceux qui sont absents du territoire traditionnel parce qu’ils suivent des cours à l’extérieur ou qui ont dû s’absenter pour des raisons de santé ont quand même le droit de voter, tout comme ceux qui sont absents pour moins de six mois en raison de leur travail.
[41] Un scrutateur impartial désigné par le Conseil surveille le déroulement du scrutin. Le scrutateur établit la liste des personnes habilitées à sélectionner les dirigeants et prépare les bulletins de vote en vue du scrutin secret. Une assemblée de mise en candidature a lieu au moins douze jours avant la date du scrutin pour permettre aux candidats de se présenter et de faire connaître leur programme électoral. Les quatre candidats qui recueillent le plus grand nombre de suffrages sont déclarés élus et deviennent alors membres du conseil d’administration.
[42] Dans les 21 jours qui suivent l’élection des membres du conseil d’administration, un candidat peut contester les résultats du scrutin en faisant appel devant un Conseil des aînés qui est constitué de quatre aînés (deux hommes et deux femmes) choisis par les aînés de la collectivité pour un mandat de trois ans.
Faits à l’origine de la présente demande
[43] Il s’agit d’une affaire dans laquelle les faits se passent de commentaires. Il est donc utile d’examiner en détail le dossier soumis à la Cour. Bien qu’il soit un peu long, le récit des faits permet de jeter un éclairage utile sur les divisions profondes qui affligent cette collectivité et sur le dysfonctionnement que ces divisions ont engendré en ce qui a trait aux processus politiques de la collectivité.
[44] Harry Wawatie a occupé le poste de chef pendant une dizaine d’années jusqu’à ce qu’il démissionne avec son conseil traditionnel, en juillet 2006, pour protester contre la décision du MAINC de nommer un séquestre-administrateur chargé de s’occuper des affaires de la bande.
[45] Le chef Wawatie a peu de temps après été nommé par un groupe d’aînés à la tête d’un Conseil des aînés composé de quatre membres. Ce conseil était censé être habilité à présider le processus de sélection des dirigeants de la collectivité déclenché par suite de ces démissions. À cette fin, l’ancien chef Wawatie et son Conseil des aînés ont immédiatement organisé une assemblée en vue de sélectionner les dirigeants de la collectivité à la suite de la sélection de Jean Maurice Matchewan comme chef traditionnel (l’ancien chef traditionnel à qui le chef Wawatie avait lui‑même succédé) et de nouveaux membres du conseil traditionnel. Nous désignerons désormais ce chef et ses conseillers sous l’appellation de « groupe Matchewan ».
[46] L’ancien chef Wawatie et son Conseil des aînés ont ensuite déposé le 10 août 2006 une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale sous le numéro de dossier T-1514-06 pour contester la décision du ministre de nommer un séquestre-administrateur pour administrer les programmes et les services de la bande. Cette demande a été rejetée sur le fond par le juge Harrington le 15 avril 2009. Ce jugement est présentement en appel.
[47] Le processus de sélection qui avait été organisé par l’ancien chef Wawatie et par son Conseil des aînés et qui s’était soldé par la sélection du groupe Matchewan n’avait pas recueilli un appui unanime au sein de la collectivité. Un autre groupe d’aînés a simultanément enclenché sa propre sélection de dirigeants et procédé à la sélection d’un autre chef traditionnel et d’autres conseillers traditionnels en prétendant agir en vertu du Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin.
[48] Face à ces sélections de dirigeants contradictoires, le MAINC a refusé de reconnaître l’une ou l’autre et a plutôt offert une médiation. On a de nouveau fait appel aux services du juge Réjean Paul pour agir comme médiateur, mais cette fois-ci, ces efforts n’ont pas porté fruit.
[49] Dans son rapport de médiation, le juge Paul a signalé qu’il existait un climat de tension au sein de la réserve entre les groupes concernés et qu’aucun n’était disposé à faire des concessions. Il a également expliqué qu’il avait perdu la confiance d’un de ces groupes au cours des négociations et qu’il avait dû cesser ses activités de médiateur. Il a néanmoins exprimé l’avis que, selon son évaluation de la situation, seul le groupe Matchewan pouvait légitimement prétendre former le
Conseil de bande en vertu du Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin. En conséquence, peu de temps après, le 29 mai 2007, le MAINC a officiellement reconnu la sélection du groupe Matchewan.
[50] Les termes choisis par le juge Réjean Paul dans son rapport de médiation du 15 mai 2007 illustrent bien l’ampleur des problèmes qui affligent les structures politiques et la cohésion même de la collectivité (les pages citées renvoient à l’affidavit de Michel Thusky) :
Le conflit entre deux groupes d’algonquins vivant dans cette communauté ne date pas d’hier…et c’est désolant ! (à la page 186)
[…]
Loin de régler les problèmes comme l’on est en droit de s’attendre d’eux, plusieurs aînés sont carrément ligués en deux camps; ils sont pour la plupart des adversaires acharnés, se spécialisant dans l’insinuation, la délation voire, selon ce que l’on m’a rapporté, le chantage et l’intimidation ! Quel bel exemple pour la jeunesse ! Jamais je n’ai vu pareille confrontation autodestructrice. Au lieu de régler des problèmes, ils les créent de toutes pièces par leur attitude de confrontation. Dans un pareil climat, la solution toute trouvée est de blâmer les autres pour ses malheurs et sa piètre existence. Que ce soient les gouvernements, les fonctionnaires, les gestionnaires, voire même les facilitateurs et le médiateur, ceux qui, aux yeux d’un groupe, n’adoptent pas l’attitude qu’ils désirent sont désavoués et décriés, quand ce n’est pas carrément dénoncés publiquement. C’est une attitude totalement inacceptable. (à la page 189)
[…]
Bien sûr, si l’on étudie de près la situation de cette communauté, il est patent que l’adage bien connu « Diviser pour régner » prend tout son sens. Chaque clan tente de s’organiser pour prendre le pouvoir et contrôler les finances de la Bande. C’est totalement néfaste et ça ne peut qu’engendrer ressentiment et abus. (à la page 190)
[…]
Enfin, je note qu’il n’y a, semble-t-il, aucune réconciliation possible entre les aînés de l’un et l’autre clan. (à la page 206, souligné dans l’original)
[51] Ces profondes divisions n’ont pas tardé à refaire surface peu de temps après que le MAINC eut confirmé la légitimité du groupe Matchewan.
[52] Quelques mois après cette confirmation, en septembre 2007, des accusations ont été portées contre le chef Matchewan. Le groupe Matchewan, de concert avec l’ancien chef Wawatie et son Conseil des aînés, a décidé que l’un des conseillers, Benjamin Nottaway, deviendrait chef « par intérim » en attendant de connaître la suite des accusations portées contre le chef Matchewan. Le chef Matchewan a néanmoins continué à siéger au Conseil en remplacement du conseiller Benjamin Nottaway.
[53] La nomination d’un chef « par intérim » par un Conseil des aînés et le maintien en poste de Jean Maurice Matchewan au Conseil en attendant l’issue des accusations portées contre lui a déplu à certains membres de la collectivité, en particulier à l’ancien groupe de « dissidents », qui ont insisté pour qu’une révision de la direction soit entamée conformément au Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin. Cette révision de la direction s’est toutefois butée à une farouche résistance de la part tant du groupe Matchewan que du Conseil des aînés de l’ancien chef Wawatie.
[54] De plus, pour des raisons qui ne sont pas entièrement expliquées dans le dossier qui m’a été soumis, le groupe Matchewan (alors symboliquement dirigé par le chef Benjamin Nottaway) a décidé au cours du mois de novembre 2007 de fermer l’école communautaire et d’ériger des barricades pour bloquer l’accès à la réserve du séquestre-administrateur nommé par le MAINC. Pour justifier ces mesures spectaculaires, le groupe Matchewan a expliqué qu’il voulait forcer le MAINC et le séquestre-administrateur nommé par ce dernier à faire des concessions. Cette tactique inusitée n’a pas été bien accueillie par le MAINC et par certains membres de la collectivité.
[55] À la suite de ces événements inusités, le ministre a nommé M. Marc Perron pour tenter de reprendre les pourparlers avec le groupe Matchewan.
[56] Dans le rapport qu’il a soumis au ministre le 20 décembre 2007 (dont des extraits sont reproduits aux pages 38 et 39 de l’affidavit de Casey Ratt), M. Perron a fait observer qu’à son avis, aucun dialogue utile ne pouvait avoir lieu dans le climat de confrontation qui régnait dans la réserve. Il s’est également dit d’avis que le groupe Matchewan n’avait nullement l’intention d’améliorer ses relations avec le MAINC à moins d’obtenir satisfaction sur chacune de ses demandes. Dans ces conditions, M. Perron a recommandé que l’on mette fin à son mandat et qu’on reprenne l’instance judiciaire déjà entamée.
[57] M. Perron a également signalé que la fermeture de l’école avait eu de graves répercussions sur les enfants de la collectivité. Il a déclaré : « Pour votre information, l’école de Lac‑Rapide fournit deux repas par jour à près de 70 enfants qui la fréquentent. Depuis plusieurs semaines, je suis convaincu que des enfants ont faim dans cette communauté ».
[58] Dans ce climat survolté, un groupe d’aînés de la collectivité différent de celui qui appuyait le Conseil des aînés de l’ancien chef Wawatie a, selon toute vraisemblance sans l’appui du groupe Matchewan et de ses partisans, décidé d’entamer une révision de la direction en vertu du Mitchikanibikok Anishinabe Onakinakewin. À cette fin, le groupe a organisé le 30 janvier 2008 une rencontre avec certains membres de la collectivité.
[59] Un assistant parajudiciaire, M. Laurier Riel, a préparé un rapport en tant qu’observateur de la rencontre en question. Ce rapport porte la date du 6 février 2008, mais il a été corrigé le 10 février 2008. Suivant ce rapport, la vingtaine d’aînés de la collectivité présents lors de la rencontre du 30 janvier 2008 a procédé à la sélection d’un nouveau chef et d’un nouveau conseil en invitant les candidats, dont Casey Ratt, en tant que chef, et les autres demandeurs à la présente instance, en tant que conseillers, à s’asseoir sur des chaises disposées à cette fin. M. Riel explique, dans son rapport, que 76 personnes ont approuvé ce nouveau conseil et que 13 votes par procuration ont été acceptés. Ce nouveau chef et ces conseillers sont désignés sous le nom de « groupe Ratt » dans le présent jugement.
[60] Il vaut la peine de signaler qu’on n’a versé au dossier qui m’a été soumis aucun avis de convocation, aucune liste des personnes présentes et aucune liste des personnes habilitées à sélectionner les dirigeants pour démontrer la légitimité de la sélection du groupe Ratt. De plus, M. Riel a pris la peine de signaler dans son rapport corrigé du 10 février 2008 (reproduit à la page 251 de l’affidavit de Michel Thusky) qu’il n’était pas en mesure de [traduction] « confirmer que le Conseil des aînés a été avisé ou que cette assemblée a été dûment convoquée conformément aux règlements ou encore que les personnes habilitées à voter pour les postes de chef et de conseillers avaient été dûment avisées ».
[61] Le 31 janvier 2008, M. Casey Ratt a écrit au ministre pour l’informer qu’il avait été choisi comme chef avec un nouveau conseil. Peu de temps après, le 4 février 2008, l’ancien chef Wawatie a également écrit au ministre au nom de son Conseil des aînés pour dénoncer le processus de sélection du groupe Ratt et pour expliquer que son Conseil des aînés n’y avait pas pris part. L’ancien chef Wawatie a exprimé de nouveau son appui et celui de son Conseil des aînés au groupe Matchewan. Le ministre se retrouvait donc pour la troisième fois avec des prétendants opposés aux postes de chef et de conseillers prévus par la coutume.
[62] Le Secrétariat de la nation algonquine est intervenu dans le conflit relatif au leadership. Il a explicitement donné son appui au groupe Matchewan au moyen d’une résolution adoptée le 22 février 2008, qui a été confirmée par une lettre du 25 février 2008 adressée au chef Casey Ratt par le Grand Chef Norman Young. Cet appui officiel en faveur du groupe Matchewan faisait suite à une plainte formulée par le chef Casey Ratt au sujet de l’intervention dans ce conflit d’un conseiller du Secrétariat de la nation algonquine, Russell Diabo qui, comme nous le verrons plus loin, a joué un rôle clé dans la suite des événements.
[63] Le 10 mars 2008, le MAINC a informé les deux groupes opposés qu’il consignerait les résultats du processus de sélection des dirigeants qui avait eu lieu le 30 janvier 2008 dans le Système d’information sur l’administration des bandes, et qu’il traiterait avec le groupe Ratt.
[64] L’ancien chef Wawatie et son Conseil des aînés ont alors contesté les décisions prises par le MAINC en introduisant une instance devant la Cour fédérale le 25 mars 2008 dans le dossier T‑462‑08. Cette instance est toujours en cours.
[65] Pour sa part, le groupe Ratt a commencé à exercer le pouvoir qu’il venait de se voir reconnaître.
[66] Le groupe Ratt a adopté le 15 mars 2008 une résolution par laquelle la collectivité se retirait officiellement du Secrétariat de la nation algonquine. À la suite de cette décision, le MAINC a réduit le financement accordé au Secrétariat de la nation algonquine, et ce, malgré les objections de cette dernière.
[67] Un climat de tension s’est installé entre le groupe Ratt et le Secrétariat de la nation algonquine. Le 11 juillet 2008, le Grand Chef Norman Young du Secrétariat de la nation algonquine a écrit au ministre pour dénoncer le processus qui s’était soldé par la sélection, puis par la reconnaissance du groupe Ratt, et pour réclamer l’organisation d’un nouveau processus de sélection des dirigeants.
[68] Au début de février 2009, des personnes étroitement associées au Secrétariat de la nation algonquine, qui étaient d’ardents défenseurs du groupe Matchewan, ont décidé de prendre des mesures concrètes pour s’assurer qu’un nouveau processus de sélection des dirigeants ait lieu au sein de la collectivité. Un des principaux conseillers du Secrétariat de la nation algonquine, M. Russell Diabo, a communiqué avec M. Keith Penner au cours de la première semaine de février 2009 pour l’informer que les aînés étaient sur le point de prendre des mesures pour établir un gouvernement « légitime » et pour lui demander s’il serait intéressé à offrir son aide en tant que facilitateur pour favoriser l’atteinte de cet objectif. M. Penner a accepté à la condition que le Secrétariat de la nation algonquine lui paie ses honoraires et ses dépenses, ce qui a été fait.
[69] M. Keith Penner est un ancien député fédéral qui a siégé pendant de nombreuses années et qui a présidé le Comité permanent des affaires indiennes et du développement du Nord canadien de la Chambre des communes dans les années 1980. Il est bien connu dans les milieux autochtones pour le « Rapport Penner », publié en 1983, dans lequel le Comité permanent avait examiné la question de l’autonomie gouvernementale et de la gouvernance des Premières nations. À l’époque qui nous intéresse en l’espèce, il était à la tête de son propre cabinet de règlement des différends, qui se spécialisait dans le domaine des transports, des litiges commerciaux et des différends au sein des collectivités autochtones.
Le processus de sélection des dirigeants contesté
[70] À la suite de ce premier contact entre MM. Diabo et Penner, le groupe Matchewan a adressé, le 19 février 2009, une lettre dans laquelle il demandait au Conseil des aînés d’enclencher un nouveau processus de sélection des dirigeants. Il est utile de rappeler que le Conseil des aînés appuyait clairement le groupe Matchewan plutôt que le groupe Ratt et qu’il était partie à une instance judiciaire dans laquelle la reconnaissance du groupe Ratt par le MAINC était contestée.
[71] Dans sa lettre, le groupe Matchewan annonçait son intention de démissionner