Regroupement des Pêcheurs Professionnels du Sud de la Gaspésie c. Canada (Procureur Général)

Regroupement des pêcheurs professionnels du sud de la Gaspésie c. Premières Nations de Listuguj Mi’gmaq
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2023-10-13
Référence neutre
2023 CF 1206
Numéro de dossier
T-1608-21
Contenu de la décision
Date : 20231012
Dossier : T-1608-21
Référence : 2023 CF 1206
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 12 octobre 2023
En présence de monsieur le juge Pentney
ENTRE :
REGROUPEMENT DES PÊCHEURS PROFESSIONNELS DU SUD DE LA GASPÉSIE INC. UNION DES PÊCHEURS DES MARITIMES INC. PRINCE EDWARD ISLAND FISHERMEN’S ASSOCIATION LTD.
GULF NOVA SCOTIA FLEET PLANNING BOARD
demandeurs
et
LISTUGUJ MI’GMAQ GOVERNMENT
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS, LE MINISTRE DES RELATIONS COURONNE-AUTOCHTONES
défendeurs
ORDONNANCE ET MOTIFS PUBLICS
(Ébauche confidentielle communiquée aux parties le 7 septembre 2023)
I. Introduction [1] La Cour est saisie de deux requêtes. Ces requêtes sont soulevées dans le contexte d’une demande de contrôle judiciaire présentée par les demandeurs en vue de faire invalider le Rights Reconciliation Agreement on Fisheries (l’Entente de réconciliation et de reconnaissance des droits sur les pêches ou, ci-après, l’Entente) intervenu entre la Première Nation et la Couronne fédérale, défenderesses, le 16 avril 2021.
[2] La première requête a été déposée par le défendeur, le Listuguj Mi’gmaq Government (le LMG), en vue de faire radier l’avis de demande de contrôle judiciaire et donc de faire rejeter la demande, ou, à titre subsidiaire, de faire radier les portions de l’avis de demande qui sont vouées à l’échec. L’autre défendeur, le procureur général du Canada (le PGC) appuie cette requête au nom du ministre des Pêches et des Océans et du ministre des Relations Couronne-Autochtones. Les demandeurs, qui sont les intimés dans la requête en radiation, s’y opposent.
[3] Dans la seconde requête, les demandeurs sollicitent la communication de documents supplémentaires aux termes des articles 317 et 318 des Règles des Cours fédérales, DORS/96-102 (les Règles). Le LMG et le PGC s’opposent à cette requête.
[4] Pour situer ces requêtes dans leur contexte, il convient de débuter par l’avis de demande de contrôle judiciaire principal, qui soulève quatre questions fondamentales pouvant être résumées de la façon suivante :
Le Canada peut‑il conclure des ententes par lesquelles il reconnaît les droits ancestraux et issus de traités visés à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 avant que ceux-ci aient été tranchés et reconnus par un tribunal?
Le ministre des Pêches et des Océans peut-il participer à des négociations ou signer une entente concernant les droits visés à l’article 35, ou ce pouvoir appartient‑il uniquement au ministre des Relations Couronne-Autochtones?
Les lois des Premières Nations qui régissent l’exercice, par leurs membres, des pêches communautaires empiètent-elles sur les pouvoirs dont dispose le ministre des Pêches et des Océans en vertu de la Loi sur les pêches, ou les chevauchent-elles?
Le Canada doit-il donner l’occasion à d’autres parties ayant un intérêt dans les pêches de faire connaître leurs points de vue dans le processus menant à la négociation de telles ententes?
[5] Le LMG et le PGC soutiennent que ces questions devraient être radiées parce qu’elles seraient vouées à l’échec si l’affaire devait être instruite. Les demandeurs affirment que leur avis de demande soulève des questions importantes qui méritent d’être examinées sur le fond dans le cadre d’une audience en bonne et due forme.
[6] Dans la deuxième requête, les demandeurs sollicitent la communication de documents supplémentaires auprès des ministres défendeurs, y compris une annexe financière à l’Entente ainsi que des mémoires et courriels internes liés aux efforts de réconciliation et à la gestion d’une zone précise de pêche au homard.
[7] Les parties se sont principalement intéressées à la requête en radiation, et je ferai la même chose dans les présents motifs. Il convient de débuter par la requête en radiation, puisque la requête en communication de documents supplémentaires deviendrait sans objet si l’instance prenait fin à la suite d’une radiation de l’avis de demande.
[8] J’énoncerai d’abord le contexte de l’instance, et ferai notamment état des différentes parties concernées, puis je procèderai à l’analyse de la requête en radiation et aborderai la requête en communication de documents.
[9] Pour les motifs qui suivent, l’allégation des demandeurs concernant le processus suivi dans le cadre des négociations et de la conclusion de l’Entente ne sera pas radiée, car je ne suis pas convaincu qu’elle est entièrement dénuée de fondement et vouée à l’échec. Les autres allégations formulées par les demandeurs seront radiées parce qu’elles sont manifestement irrégulières au point de n’avoir aucune chance d’être accueillies. La contestation relative à l’approche de reconnaissance des droits ayant donné lieu à la négociation de l’Entente est injustifiée et n’est pas étayée par le droit; les allégations relatives aux rôles du ministre et à la délégation prétendument illégale des pouvoirs ne sont pas appuyées par le dossier; les allégations relatives à la reconnaissance du pouvoir du LMG d’édicter des lois quant à l’exercice, par ses propres membres, de leurs droits collectifs dans les pêches surestiment l’étendue des pouvoirs reconnus par l’Entente et sont contraires aux principes juridiques bien établis.
[10] En ce qui concerne la requête en communication de documents, je la rejetterai au motif que l’article 317 des Règles ne s’applique pas et que les documents sollicités ne sont pas requis dans le cadre du contrôle judiciaire.
II. Le contexte [11] La mesure et les conditions dans lesquelles les peuples autochtones du Canada atlantique ont accès aux pêches sont source de controverses et de litiges depuis de nombreuses années. Des questions ont aussi été soulevées quant à la portée d’autres droits d’exploitation des ressources fauniques dont jouissent les communautés mi’gmaq du Canada atlantique, que ce soit en vertu des Traités de paix et d’amitié ou de droits ancestraux existants. Certains de ces litiges sont survenus entre Autochtones et non-Autochtones dans un contexte où chaque partie cherche à obtenir ce qui constitue selon elle sa juste part d’une ressource limitée. À certains égards, la demande principale en l’espèce, ainsi que la requête en radiation dont la Cour est saisie, constituent un nouveau chapitre de cette saga.
[12] L’avis de demande déposé par les demandeurs comprend 116 pages. Les demandeurs sollicitent un jugement déclaratoire invalidant l’Entente signée le 16 avril 2021 par le LMG et la Couronne. Le contexte et le contenu de l’Entente établissent la toile de fond du litige. Cependant, avant d’examiner ces éléments, il est utile de faire le point sur les diverses parties en l’espèce.
A. Les parties 1) Les demandeurs [13] Les demandeurs sont des organisations qui représentent des pêcheurs non autochtones. Les descriptions suivantes sont tirées de leur avis de demande.
[14] Le Regroupement des pêcheurs professionnels du sud de la Gaspésie Inc. (le RPPSG) a été fondé en 1991 et représente 148 pêcheurs de homard exerçant leurs activités dans les zones de pêches au homard situées sur les côtes de la péninsule gaspésienne. Ses membres sont aussi détenteurs de permis de pêche commerciale pour d’autres espèces.
[15] L’Union des pêcheurs des Maritimes Inc. (l’UPM) a été créée en 1977 et représente environ 1300 pêcheurs côtiers au Nouveau-Brunswick et en Nouvelle-Écosse. Sa mission est de représenter les intérêts de ses membres lorsqu’il s’agit de prendre des décisions importantes qui touchent l’industrie des pêches commerciales dans le Canada atlantique. Ses membres détiennent des permis de pêche commerciale pour diverses espèces, et l’organisation elle-même est détentrice de quotas commerciaux de crabe des neiges.
[16] La Prince Edward Island Fishermen’s Association Ltd. (la PEIFA) a été fondée dans les années 1950, mais s’est constituée en société en 1982. Elle représente près de 1300 pêcheurs commerciaux à l’Île-du-Prince-Édouard, qui sont aussi membres de différentes associations régionales. Ses membres sont titulaires de permis de pêche variés. Elle est aussi détentrice d’un quota commercial de crabe des neiges, qui est réparti entre ses membres.
[17] Le Gulf Nova Scotia Fleet Planning Board (le GNSFPB) a été fondé en 1997 et est formé de six organisations qui représentent plus de 600 pêcheurs de homard dans le golfe de la Nouvelle-Écosse, lesquels sont aussi détenteurs de permis pour d’autres espèces. Le GNSFPB est aussi détenteur d’un quota commercial de flétan, que ses membres pêchent dans le golfe du Saint-Laurent.
[18] Chacune de ces associations défend les intérêts de ses membres, y compris sur les questions de conservation et de gestion. Par exemple, le RPPSG affirme que sa mission est de garantir le développement durable de la pêche en maintenant l’équilibre entre les besoins économiques des pêcheurs et la durabilité des espèces.
2) Les défendeurs [19] Les défendeurs, le LMG et le PGC, lequel agit pour le compte du ministre des Pêches et des Océans et du ministre des Relations Couronne-Autochtones, sont parties à l’Entente signée le 16 avril 2021.
[20] Le LMG représente la Première Nation de Listuguj, une communauté mi’gmaq de plus de 4000 membres. Le LMG a cité la description suivante tirée du paragraphe 14 de l’arrêt Martin v Province of New Brunswick and Chaleur Terminals Inc, 2016 NBQB 138 :
[traduction]
Listuguj détient divers droits reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et constitue une « bande » au sens de la Loi sur les Indiens, LRC 1985, c I-5. La réserve est située sur les berges de la rivière Restigouche, dans la péninsule gaspésienne (Québec), au sein du septième district du territoire des Mi’gmaq, connu sous le nom de « Gespe’gewa’gi ». Sur le plan géographique, Gespe’gewa’gi comprend les territoires qui forment aujourd’hui la péninsule gaspésienne, le nord du Nouveau-Brunswick (y compris Belledune), une partie du Maine, ainsi que les îles situées dans la baie des Chaleurs et leurs zones côtières et marines (notamment une grande partie du golfe du Saint-Laurent).
[21] Le LMG détient divers permis de pêche communautaires des Autochtones pour plusieurs espèces, y compris le homard. Le LMG est l’un des signataires de l’Entente qui est contestée en l’espèce.
[22] Le PGC comparaît au nom des deux ministres ayant signé l’Entente : la ministre des Relations Couronne‑Autochtones (qui portait le nom de « ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien » à la date de la signature de l’Entente) et la ministre des Pêches et des Océans. Ces ministres ont signé l’Entente à titre de représentants de la Couronne, qui était à l’époque Sa Majesté la Reine du chef du Canada.
B. Le contexte entourant l’Entente [23] L’avis de demande en cause dans la présente affaire vise à faire invalider l’Entente. Il convient de présenter brièvement le contexte de l’Entente ainsi que ses principales caractéristiques avant de procéder à l’analyse des positions des parties concernant la requête en radiation.
[24] Le contexte moderne entourant l’élaboration de l’Entente prend forme dans les décisions rendues par la Cour suprême du Canada dans les arrêts R c Marshall, [1999] 3 RCS 456 [Marshall I] et R c Marshall, [1999] 3 RCS 533 [Marshall II] [collectivement, les arrêts Marshall]. Comme je l’expliquerai, la question de l’interprétation de ces arrêts fait l’objet d’un litige entre les parties.
[25] À ce stade, il est suffisant d’observer que, dans les arrêts Marshall, la Cour suprême a reconnu que les Mi’kmaq[1] signataires aux Traités de paix et d’amitié de 1760‑1761 avaient certains droits de pêche, issus de traités, garantis par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.
[26] Le premier point important soulevé dans l’arrêt Marshall I était que les promesses faites dans le cadre des traités ont donné lieu à des droits protégés par la Constitution. Le deuxième point important, souligné dans l’arrêt Marshall II, était que l’exercice du droit issu d’un traité est restreint. La Cour suprême du Canada a conclu ce qui suit au sujet du droit issu d’un traité : « Le droit issu du traité permet à la communauté mi’kmaq d’assurer sa subsistance en lui accordant un accès continu aux ressources halieutiques et fauniques pour qu’elle puisse en faire le commerce afin de pouvoir se procurer les “choses nécessaires”, notion que la majorité de notre Cour a interprétée comme étant “la nourriture, le vêtement et le logement, complété[s] par quelques commodités de la vie” » (à la p 538, au para 4). Elle a aussi conclu que le droit issu d’un traité était assujetti à des restrictions pouvant être justifiées selon le critère établi dans l’arrêt Badger, citant R c Badger, [1996] 1 RCS 771 (Marshall II, à la p 543, au para 14).
[27] Il convient aussi de signaler que l’arrêt Marshall II faisait intervenir une requête déposée par la coalition West Nova Fisherman’s (une intervenante dans l’arrêt Marshall I), qui était préoccupée par la portée potentielle et les répercussions de cet arrêt quant à la durabilité des pêches et aux intérêts des participants non autochtones. La coalition a déposé une requête devant la Cour suprême par laquelle elle sollicitait une nouvelle audience du pourvoi, un sursis à l’exécution du jugement dans l’attente de la nouvelle audition, ainsi qu’un nouveau procès afin de déterminer si l’application de la réglementation sur les pêches à l’exercice des droits des Mi’kmaq issus de traités pourrait être justifiée pour des motifs liés à la conservation ou autres. La Cour suprême a rejeté la requête, mais le fait même qu’une requête aussi extraordinaire ait été déposée dénote l’intensité des intérêts en cause dans des affaires comme celle dont la Cour est actuellement saisie.
[28] Dans l’arrêt Marshall II, la Cour suprême a fait remarquer que la conservation et la gestion des ressources, ainsi que la répartition des prises autorisées pour chaque espèce, soulèvent des questions d’une complexité considérable, et elle a réitéré sa conclusion, souvent exprimée, selon laquelle « il est préférable de réaliser la prise en compte du droit issu du traité par des consultations et par la négociation d’un accord moderne de participation des Mi’kmaq à l’exploitation de ressources précises plutôt que par le recours aux tribunaux » (à la p 550, au para 22).
[29] La publication des arrêts Marshall I et Marshall II a déclenché une série d’événements. Il n’est pas nécessaire de rappeler la chronologie de ces événements. Les faits les plus pertinents en lien avec le présent litige comprennent des efforts stratégiques déployés par le gouvernement fédéral pour faire de la place aux Premières Nations afin qu’elles puissent pêcher à des fins alimentaires, culturelles et cérémonielles, et les intégrer aux pêches commerciales existantes; une action intentée par le LMG et d’autres parties afin de clarifier l’étendue de l’exercice des droits issus de traités; ainsi que le lancement, en 2007, d’une revendication globale par le LMG et deux communautés mi’gmaq au Québec en vue de faire valoir des droits et titres ancestraux. En 2012, ces groupes ont signé une entente-cadre avec le Canada et le Québec afin d’établir le fondement d’une entente finale.
[30] En juillet 2017, le Canada a publié les Principes régissant la relation du Gouvernement du Canada avec les peuples autochtones, dans le but de « mener à bien la réconciliation avec les peuples autochtones au moyen d’une relation renouvelée de nation à nation, de gouvernement à gouvernement et entre la Couronne et les Inuits, axée sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat en tant que fondement d’un changement transformateur » (à la p 3).
[31] En novembre 2018, les deux ministres défendeurs et le chef du LMG ont signé une [traduction] Entente-cadre entre le Canada et le LMG sur la réconciliation et les pêches (l’Entente-cadre). L’objectif de ce document était d’établir un cadre pour la suite des négociations [traduction] « en vue de conclure de nouvelles ententes pour une reconnaissance et une mise en œuvre accrues des droits, responsabilités et rôles du LMG en matière de pêche ».
[32] Toutefois, des litiges perduraient entre le LMG et le Canada et, le 21 octobre 2019, le LMG a présenté une demande de contrôle judiciaire en vue de faire annuler deux décisions par lesquelles la ministre des Pêches et des Océans avait refusé de lui délivrer des permis de pêche commerciale autorisant la vente des homards capturés au cours des pêches des automnes 2019 et 2020 (le « litige relatif au homard »). Deux des demandeurs dans la présente affaire, le RPPSG et l’UPM, ont demandé à intervenir, mais leurs requêtes ont été rejetées (j’aborderai les motifs de cette décision de manière plus approfondie plus loin). Le RPPSG et l’UPM ont interjeté appel de cette décision, mais, avant que l’appel ne soit entendu, le LMG et le Canada ont résolu leurs différends et la Cour a mis fin à la demande de contrôle judiciaire sur consentement des parties dans son ordonnance du 8 novembre 2021. Cette situation a fait en sorte que l’appel interjeté contre la décision à l’égard de la requête en autorisation d’intervenir est devenu théorique, et il a donc été abandonné.
[33] L’ordonnance sur consentement ayant mis fin au litige relatif au homard faisait référence au processus suivi dans le cadre de l’Entente signée par le LMG et la Couronne, qui sont représentés par les deux ministres défendeurs en l’espèce. J’examinerai l’Entente en détail dans mon analyse des observations des parties relatives à la requête en radiation. Le résumé qui suit se limite à une présentation générale des principales caractéristiques de l’Entente.
[34] Le préambule énonce plusieurs éléments clés de l’Entente :
[traduction]
ATTENDU QUE le Canada reconnaît et affirme le droit inhérent de la Première Nation des Mi’gmaq de Listuguj à l’autodétermination, y compris le droit à l’autonomie gouvernementale;
ATTENDU QUE les Mi’gmaq de Gespe’gewa’gi, y compris la Première Nation des Mi’gmaq de Listuguj, possèdent déjà des droits ancestraux et issus de traités en matière de pêche;
ATTENDU QUE les droits ancestraux et issus de traités des Mi’gmaq, que l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît et confirme, sont de nature communautaire et sont exercés par les Mi’gmaq sous l’autorité de la communauté mi’gmaq à laquelle ils appartiennent;
ATTENDU QUE le gouvernement de la Première Nation des Mi’gmaq de Listuguj a adopté des lois LMG qui régissent sa relation avec ses pêches;
ATTENDU QUE le Canada reconnaît que la reconnaissance de la compétence inhérente et des ordres juridiques des nations autochtones, y compris les Mi’gmaq, est le point de départ des discussions visant les interactions entre les compétences et les lois fédérales, provinciales, territoriales et autochtones;
[35] La disposition énonçant l’objet prévoit que l’Entente vise à garantir [traduction] « la reconnaissance et la mise en œuvre des droits ancestraux et des droits issus de traités du LMG en matière de pêche et de gouvernance des pêches », ainsi que la prévisibilité concernant la gestion et la pratique de la pêche du LMG. L’Entente vise également à accroître l’accès du LMG aux pêches ainsi qu’à renforcer sa capacité de gouvernance pour lui permettre d’exercer sa gouvernance et ses droits en matière de pêche.
[36] L’Entente définit les pêches du LMG de la façon suivante :
[traduction]
« pêche du LMG » désigne la gouvernance des pêches et les activités de pêche entreprises par le LMG et les membres de la Première Nation des Mi’gmaq de Listuguj, que ce soit à des fins alimentaires, sociales, rituelles ou commerciales, à l’égard de toute espèce pour laquelle le MPO délivre au LMG un permis communautaire des Autochtones, à l’exclusion du saumon;
[37] L’Entente confirme la reconnaissance, par le Canada, du fait que le LMG détient certains droits ancestraux et issus de traités en matière de gouvernance des pêches et de pêche qui sont protégés par l’article 35 de la partie II de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, c 11 (R‑U) [LRC 1985, appendice II, no 44] (ci‑après désigné article 35). Elle prévoit que le LMG peut lancer ou appuyer une procédure judiciaire contre le Canada en rapport avec un manquement présumé de l’Entente, sous réserve de la procédure de recherche de consensus et de règlement des différends établie par ses modalités.
[38] Des sujets tels que l’accès aux pêches, les fonds pour les pêches, ainsi que le financement relatif à la gouvernance et à la gestion collaborative des pêches du LMG sont ensuite couverts. Il n’est pas nécessaire d’examiner ces éléments en détail; il est suffisant de constater que cette partie de l’Entente porte essentiellement sur les mécanismes visant à prévenir ou à régler les litiges relatifs à l’accès aux pêches par le LMG ainsi qu’à l’application des lois et politiques fédérales concernant les pêches. L’Entente comprend aussi une liste de facteurs dont le ministre doit tenir compte lorsqu’il établit les conditions liées aux permis de pêche communautaires des Autochtones au regard des pêches du LMG.
[39] Ensuite, l’Entente décrit l’obligation du LMG de désigner chaque personne autorisée à pratiquer la pêche au titre d’un permis de pêche communautaire des Autochtones, et énonce une approche en matière de conformité et d’application de la loi qui comprend des consultations entre le ministère des Pêches et des Océans et le LMG. Une partie subséquente de l’Entente traite des processus de recherche de consensus et de règlement des différends, confirmant ainsi la nature collaborative de la relation que les parties souhaitent entretenir. L’Entente se conclut par des dispositions relatives aux processus par lesquels elle peut être examinée, modifiée ou résiliée.
[40] À la lumière de ce qui précède, j’examinerai maintenant les questions en litige et analyserai le bien-fondé des deux requêtes.
III. Les questions en litige [41] Les requêtes dont la Cour est saisie soulèvent trois questions :
La Cour devrait-elle accorder aux demandeurs la qualité pour agir dans l’intérêt public?
L’avis de demande devrait-il être radié?
La communication de documents supplémentaires devrait-elle être ordonnée?
[42] Comme je l’ai déjà mentionné, il convient d’examiner chacune de ces questions à tour de rôle.
IV. Analyse A. La Cour devrait-elle accorder aux demandeurs la qualité pour agir dans l’intérêt public? [43] Les demandeurs sollicitent la qualité pour agir dans l’intérêt public afin de défendre leur demande de contrôle judiciaire. Ils soutiennent qu’ils satisfont au critère énoncé dans la jurisprudence pertinente et citent les arrêts Finlay c Canada (Ministre des Finances), [1986] 2 RCS 607 aux p 610, 626 et 630-634; et Harris c Canada (CA), [2000] 4 CF 37 aux para 49-50. Ces arrêts confirment un critère en trois volets : 1) l’existence d’une question sérieuse à trancher; 2) l’intérêt véritable de la partie qui demande la qualité pour agir quant à la question dont le tribunal est saisi; 3) l’inexistence d’autres manières raisonnables de soumettre la question au tribunal.
[44] En l’espèce, les demandeurs font valoir qu’ils satisfont au critère :
Les questions qu’ils soulèvent font intervenir des questions sérieuses quant à la validité de l’exercice des pouvoirs des ministres en vertu de leur loi habilitante respective : la Loi sur les pêches, LRC 1985, c F‑14; la Loi sur le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, LRC 1985, c I‑6; et la Loi sur le ministère des Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord, LC 2019, c 29 [la Loi sur le ministère des Relations Couronne-Autochtones];
Les demandeurs représentent des pêcheurs commerciaux dont les droits sont et seront touchés par les conséquences découlant de l’Entente;
Il n’y a pas d’autre moyen pratique de soumettre l’affaire à la Cour étant donné que les parties à l’Entente n’ont aucun intérêt à la contester.
[45] Le LMG soutient que les demandeurs ne devraient pas se voir accorder la qualité pour agir dans l’intérêt public. Ses observations comprennent deux composantes connexes : il affirme que les arguments des demandeurs sont de nature politique et qu’ils ne sont donc pas justiciables, et il fait valoir que l’avis de demande de contrôle judiciaire ne soulève aucune question justiciable sérieuse.
[46] Le cadre actuel qui s’applique à la qualité pour agir dans l’intérêt public a été clarifié au paragraphe 2 de l’arrêt Canada (Procureur général) c Downtown Eastside Sex Workers United Against Violence Society, 2012 CSC 45 [Downtown Eastside] :
[2] Lorsqu’ils exercent leur pouvoir discrétionnaire en matière de qualité pour agir, les tribunaux soupèsent trois facteurs à la lumière de ces objectifs sous‑jacents et des circonstances particulières de chaque cas. Ils se demandent si l’affaire soulève une question justiciable sérieuse, si la partie qui a intenté la poursuite a un intérêt réel ou véritable dans son issue et, en tenant compte d’un grand nombre de facteurs, si la poursuite proposée constitue une manière raisonnable et efficace de soumettre la question à la cour : Conseil canadien des Églises c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 236, p. 253. Les tribunaux exercent ce pouvoir discrétionnaire de reconnaître ou non la qualité pour agir de façon « libérale et souple » (p. 253).
[47] Comme je l’expliquerai, je suis convaincu que l’une des allégations des demandeurs n’est pas manifestement dépourvue de fondement ou vouée à l’échec au point qu’elle devrait être radiée à ce stade préliminaire; toutefois, plusieurs autres allégations seront radiées. Compte tenu de cette conclusion, les demandeurs satisfont au premier volet du critère : l’avis de demande soulève une question justiciable sérieuse.
[48] Je suis aussi convaincu que les demandeurs ont un intérêt véritable dans l’issue de l’affaire compte tenu de leur participation de longue date aux pêches. Ils ne sont pas des « trouble‑fête », et la tenue d’une audience sur le fond devant la Cour permettra aux principaux intéressés de faire valoir contradictoirement leurs points de vue (Downtown Eastside, au para 1).
[49] Pour conclure sur ce point, l’avis de demande par lequel les demandeurs sollicitent un jugement déclaratoire constitue un moyen raisonnable et efficace de soumettre la question à la Cour. Leur argument repose sur une question presque purement juridique, et il n’est pas nécessaire de tenir un procès en bonne et due forme sur des questions factuelles contestées.
[50] Pour ces motifs, la qualité pour agir dans l’intérêt public est accordée aux demandeurs en l’espèce.
B. L’avis de demande devrait-il être radié? [51] Les parties ne contestent pas le principe juridique général régissant les requêtes en radiation d’un avis de demande de contrôle judiciaire devant la Cour. Leurs arguments sont plutôt axés sur l’application du critère aux faits.
1) Le droit applicable aux requêtes en radiation [52] L’arrêt de principe portant sur le critère relatif aux requêtes en radiation d’un avis de demande de contrôle judiciaire devant la Cour est JP Morgan Asset Management (Canada) Inc. c Canada (Revenu national), 2013 CAF 250 [JP Morgan], dans lequel la Cour d’appel fédérale a décrit l’approche à suivre de la façon suivante :
[47] La Cour n’accepte de radier un avis de demande de contrôle judiciaire que s’il est « manifestement irrégulier au point de n’avoir aucune chance d’être accueilli » : David Bull Laboratories (Canada) Inc. c. Pharmacia Inc., [1995] 1 C.F. 588 (C.A.), à la page 600. Elle doit être en présence d’une demande d’une efficacité assez radicale, un vice fondamental et manifeste qui se classe parmi les moyens exceptionnels qui infirmeraient à la base sa capacité à instruire la demande : Rahman c. Commission des relations de travail dans la fonction publique, 2013 CAF 117, au paragraphe 7; Donaldson c. Western Grain Storage By‑Products, 2012 CAF 286, au paragraphe 6; Hunt c. Carey Canada Inc., [1990] 2 R.C.S. 959.
[48] Il existe deux justifications d’un critère aussi rigoureux. Premièrement, la compétence de la Cour fédérale pour radier un avis de demande n’est pas tirée des Règles, mais plutôt de la compétence absolue qu’ont les cours de justice pour restreindre le mauvais usage ou l’abus des procédures judiciaires : David Bull, précitée, à la page 600; Canada (Revenu national) c. Compagnie d’assurance‑vie RBC, 2013 CAF 50. Deuxièmement, les demandes de contrôle judiciaire doivent être introduites rapidement et être instruites « à bref délai » et « selon une procédure sommaire » : Loi sur les Cours fédérales, précitée, au paragraphe 18.1(2) et à l’article 18.4. Une requête totalement injustifiée — de celles qui soulèvent des questions de fond qui doivent être avancées à l’audience — fait obstacle à cet objectif.
[53] Lorsqu’elle examine un avis de demande de contrôle judiciaire, la Cour « doit faire une “appréciation réaliste” de la “nature essentielle” de la demande en s’employant à en faire une lecture globale et pratique, sans s’attacher aux questions de forme » (JP Morgan, au para 50, renvois omis). (Voir aussi Wenham c Canada (Procureur général), 2018 CAF 199 aux para 33‑34; Bernard c Canada (Procureur général), 2019 CAF 144 au para 33.)
[54] Les affidavits ne sont généralement pas admissibles à l’appui de requêtes en radiation d’une demande de contrôle judiciaire, essentiellement parce que le vice dans l’avis de demande doit être fondamental et manifeste. « Un vice dont la démonstration nécessite le recours à un affidavit n’est pas manifeste » (JP Morgan, au para 52.) Les faits allégués dans l’avis de demande de contrôle judiciaire sont tenus pour avérés à condition qu’ils puissent être prouvés devant un tribunal (Turp c Canada (Affaires étrangères), 2018 CF 12 au para 20). Puisque le demandeur est tenu de présenter l’ensemble de ses motifs dans son avis de demande, il n’a pas besoin de déposer d’affidavit pour compléter sa version des faits. Constitue une exception relative à l’interdiction de présenter un affidavit le fait que chaque partie peut déposer un affidavit comprenant des renseignements contextuels, lequel est mentionné et incorporé par renvoi à l’avis de demande (JP Morgan, au para 54).
[55] En l’espèce, le LMG a déposé un affidavit comprenant des documents de référence dont il est question dans l’avis de demande ou qui sont nécessaires pour comprendre celui-ci. L’affidavit ne soulevait pas de question factuelle litigieuse, et aucune objection n’a été soulevée à cet égard.
2) L’avis de demande dans la présente affaire [56] Selon le cadre énoncé dans l’arrêt JP Morgan, il faut d’abord examiner l’avis de demande afin d’obtenir une appréciation réaliste de sa nature essentielle; pour ce faire, il faut adopter une approche pratique qui ne s’attache pas aux questions de forme, mais qui cherche plutôt à repérer les éléments essentiels de l’allégation présentée par le demandeur dans une affaire en particulier.
[57] Comme je l’ai déjà expliqué, l’avis de demande en l’espèce est un document long et complexe. J’examinerai en détail certaines portions de l’avis de demande. À ce stade, ma tâche consiste à réaliser une appréciation globale de ses éléments essentiels. Il importe de souligner que j’effectue une analyse juridique préliminaire qui ne vise pas à devancer ou à écarter des arguments ou des conclusions advenant l’instruction de l’affaire.
[58] Je conclus que les demandeurs soulèvent essentiellement trois allégations principales dans l’avis de demande :
L’approche fondée sur la reconnaissance des droits : Les demandeurs contestent l’approche du gouvernement en ce qui concerne la « reconnaissance des droits », par laquelle les droits ancestraux ou issus de traités sont reconnus avant qu’ils aient été établis par un tribunal. Ils soutiennent que cette approche repose sur une mauvaise interprétation de la jurisprudence contraignante de la Cour suprême du Canada et que les droits garantis par l’article 35 n’ont pas de valeur constitutionnelle avant d’avoir été reconnus par un tribunal.
Les pouvoirs des ministres et les délégations prétendument illégales : Les demandeurs contestent les pouvoirs des ministres respectifs de négocier et de conclure des ententes, ce qui comprend la délégation prétendument illégale des pouvoirs ainsi que la restriction qui serait imposée au pouvoir du ministre des Pêches et des Océans de réglementer les pêches.
Les allégations portant sur le processus de négociation : Les demandeurs contestent le processus par lequel l’Entente a été conclue, notamment le fait qu’ils n’ont pas été consultés à titre de représentants des pêcheurs non autochtones ayant un intérêt dans le processus et le résultat, ainsi que le fait que l’Entente n’a pas été publiée dans la Gazette du Canada.
[59] L’objectif ultime des demandeurs est d’obtenir une déclaration de la Cour invalidant l’Entente.
[60] De son côté, le LMG soutient que la contestation dans son ensemble est politique plutôt que juridique et que tous les arguments des demandeurs sont voués à l’échec. Le PGC est d’accord avec les arguments de fond du LMG selon lesquels la demande devrait être radiée.
[61] À la lumière de ce contexte, j’examinerai maintenant le cœur de la question de savoir si l’avis de demande de contrôle judiciaire des demandeurs devrait être radié, en tout ou en partie. Il sera utile de regrouper les arguments des parties selon les trois catégories énoncées précédemment.
a) L’approche fondée sur à la reconnaissance des droits [62] Au sous-alinéa 2c)iii. de l’avis de demande de contrôle judiciaire, les demandeurs soutiennent que les ministres ont outrepassé leurs pouvoirs en reconnaissant que le LMG détient des droits ancestraux et issus de traités en ce qui concerne la pêche à fins alimentaires, sociales, cérémonielles et commerciales. Les demandeurs fondent cette affirmation sur deux allégations connexes :
Les ministres se sont fondés sur une interprétation erronée des principes énoncés dans les arrêts clés de la Cour suprême du Canada en la matière, notamment les arrêts R c Gladstone, [1996] 2 RCS 723 [Gladstone]; R c Van der Peet, [1996] 2 RCS 507 [Van der Peet]; Marshall II; Bande indienne des Lax Kw’alaams c Canada (Procureur général), 2011 CSC 56 [Lax Kw’alaams]; et R c Desautel, 2021 CSC 17 [Desautel].
Les droits ancestraux et issus de traités n’ont de valeur constitutionnelle, selon le paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, que s’ils ont été revendiqués et que leur existence a été démontrée devant les tribunaux supérieurs et reconnue par ceux-ci selon le critère établi par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Van der Peet et reconnu par les arrêts Lax Kw’alaams et Desautel, dans le cadre d’une action déclaratoire de nature civile au cours de laquelle toutes les parties sont entendues de manière complète et équitable.
(i) Les observations des parties [63] Le LMG soutient que cet argument est voué à l’échec pour deux motifs : il vise, à tort, à appliquer le critère énoncé dans l’arrêt Van der Peet pour établir les droits ancestraux aux droits issus de traités existants (et déjà reconnus) que le LMG détient; il ne reconnaît pas le fait que l’article 35 protège les droits potentiels intégrés dans des revendications de droits ancestraux n’ayant pas encore été prouvés.
[64] Le LMG soutient que le critère visant à établir les droits ancestraux aux termes de l’article 35 est énoncé au paragraphe 46 de l’arrêt Van der Peet : « pour constituer un droit ancestral, une activité doit être un élément d’une coutume, pratique ou tradition faisant partie intégrante de la culture distinctive du groupe autochtone qui revendique le droit en question ». Le LMG soutient que la jurisprudence canadienne a confirmé que ce critère ne s’applique pas aux droits issus de traités, et qu’il concerne plutôt l’existence des traités, le sens de leurs modalités, ainsi que la question de savoir si la personne dispose d’un motif pour revendiquer le droit en raison de son ascendance ou de tout autre lien avec le groupe autochtone qui est signataire du traité.
[65] Le LMG renvoie à l’ensemble des principes d’interprétation qui s’appliquent aux droits issus de traités dans des affaires comme l’arrêt Marshall I, notamment l’exigence voulant que l’interprétation des traités tienne compte de la perspective autochtone dans la recherche d’un sens commun relativement aux promesses énoncées dans le document. Ces principes ressemblent peut-être à l’exigence énoncée dans l’arrêt Van der Peet, qui vise à comprendre un droit autochtone du point de vue du groupe qui le fait valoir, mais il n’est aucunement question d’incorporer le critère de l’arrêt Van der Peet pour établir un droit ancestral dans l’interprétation des traités.
[66] Le LMG soutient que le droit issu de traité, qui a été reconnu dans les arrêts Marshall, puis confirmé dans des arrêts subséquents tels que R c Marshall et R c Bernard, 2005 CSC 43 au paragraphe 13, comprend le droit de pêcher, et de vendre toutes les espèces de poisson. Ce droit a été confirmé au paragraphe 5 de l’arrêt Anglehart c Canada, 2018 CAF 115 [Anglehart CA], où la Cour d’appel fédérale a conclu qu’une des conséquences des arrêts Marshall était que « le MPO doit donc désormais intégrer les Premières Nations à la pêche commerciale de toutes les espèces ». Le LMG soutient que l’Entente ne fait que reconnaître ce que les lois édictent déjà et que l’argument des demandeurs n’est donc pas fondé.
[67] Selon le LMG, la deuxième lacune fatale dans l’argumentaire des demandeurs pour ce qui est de la reconnaissance des droits est l’omission de reconnaître que l’article 35 protège les droits ancestraux et issus de traités avant même que leur existence n’ait été confirmée par un tribunal. La Cour suprême du Canada a affirmé ce qui suit dans l’arrêt Ktunaxa Nation c Colombie‑Britannique (Forests, Lands and Natural Resource Operations), 2017 CSC 54 [Ktunaxa Nation] :
[78] La garantie constitutionnelle de l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 ne vise pas uniquement les droits issus de traités ou les revendications prouvées ou réglées de droits ancestraux et de titre ancestral. L’article 35 protège aussi les droits éventuels inhérents aux revendications autochtones qui n’ont pas encore été formellement établies et il peut obliger la Couronne à consulter les Autochtones et à prendre en compte leurs intérêts [...]. Lorsque, comme en l’espèce, on demande un permis pour utiliser ou aménager des terres qui font l’objet d’une revendication autochtone dont le bien‑fondé n’a pas été démontré, le gouvernement est tenu de consulter le groupe autochtone touché et, s’il y a lieu, de tenir compte de la revendication du groupe en attendant son règlement définitif. Cette obligation découle de l’honneur de la Couronne et est constitutionnalisée à l’art. 35.
[Renvois omis.]
[68] Le LMG soutient que, dans les cas où, comme en l’espèce, la Couronne a connaissance de l’existence potentielle de droits ancestraux, elle a l’obligation constitutionnelle de prendre des mesures pour garantir que ceux‑ci sont respectés. Les tribunaux reconnaissent depuis longtemps que cette obligation découle du principe de l’honneur de la Couronne, et le LMG soutient que l’approche fondée sur la reconnaissance des droits qui se reflète dans l’Entente met cette doctrine en pratique. Dans leurs observations écrites, le LMG décrit comment il perçoit les conséquences possibles de l’argument des demandeurs :
[traduction]
51. Si l’on donne raison aux demandeurs, la réconciliation par la négociation serait impossible, et la mise en œuvre des droits ancestraux et issus de traités serait interrompue le temps que chaque groupe autochtone au pays se tourne vers les tribunaux pour faire