Makarov c. Canada (Ministre des Affaires Étrangères)

Makarov c. Canada (Affaires étrangères)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2024-08-07
Référence neutre
2024 CF 1234
Numéro de dossier
T-2382-23
Contenu de la décision
Date : 20240807
Dossier : T-2382-23
Référence : 2024 CF 1234
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 7 août 2024
En présence de monsieur le juge Henry S. Brown
ENTRE :
IGOR VIKTOROVICH MAKAROV
demandeur
et
CANADA (MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES) ET LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
Table des matières
I. Nature de l’affaire 3
II. Contexte 4
A. Contexte : L’invasion de l’Ukraine par la Russie et le Règlement visant la Russie 5
B. Le demandeur 6
(1) Le demandeur et les intérêts du secteur russe de l’énergie 7
(2) Les relations importantes du demandeur avec des Russes dans les domaines du cyclisme et de l’énergie 10
(3) Le demandeur a été de nouveau inscrit sur la liste des personnes frappées par des sanctions au titre du Règlement visant la Russie le 4 août 2023 11
III. Demandes de radiation du demandeur 16
IV. Décision faisant l’objet du contrôle judiciaire 19
V. Dispositions législatives pertinentes 21
VI. Questions en litige 22
VII. Analyse 23
A. La norme de contrôle applicable 23
B. La décision du ministre est raisonnable 28
(1) Articles de presse comme éléments de preuve 38
(2) Considérations non pertinentes 45
(3) Demande illégale visant à prouver l’inexistence d’un fait 49
(4) Faits inventés 50
(5) Omission de tenir compte d’éléments de preuve crédibles 52
C. La question de l’interprétation faite par le ministre du Règlement visant la Russie n’est pas valablement soulevée en contrôle judiciaire 53
VIII. Conclusion 56
IX. Dépens 56
I. Nature de l’affaire
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire au titre des articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7, à l’égard de la décision du ministre des Affaires étrangères [le ministre], datée du 20 octobre 2023, de ne pas recommander la radiation du nom du demandeur de la liste des personnes frappées de sanctions, établie à la partie 1 de l’annexe 1 du Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie, DORS/2014-58 [le Règlement visant la Russie] [la décision]. Le Règlement visant la Russie a été pris en vertu de la Loi sur les mesures économiques spéciales, LC 1992, c 17, en réponse à l’invasion illégale de la Crimée par la Fédération de Russie [la Russie] en 2014. Il a été modifié en 2022 à la suite de l’invasion illégale de l’Ukraine par la Russie.
[2] À l’origine, le nom du demandeur avait été inscrit sur la liste établie dans la version antérieure du règlement sur les sanctions. Cependant, ce règlement ne s’appliquait qu’aux citoyens russes, comme l’était le demandeur. Le demandeur a présenté aux autorités russes une demande de renonciation à sa citoyenneté, demande que les autorités russes ont acceptée. Il a ensuite présenté une demande au ministre afin que son nom soit radié de la liste établie dans la version antérieure du règlement [la demande de radiation] puisqu’il n’était plus un citoyen russe.
[3] Sur la recommandation du ministre, le gouverneur en conseil a accepté de radier le nom du demandeur de la liste des personnes frappées de sanctions parce qu’il n’était plus un citoyen russe. Cependant, le gouverneur en conseil a ensuite révisé le règlement de façon que les sanctions s’appliquent aussi aux anciens citoyens russes puis, par décret, il a de nouveau inscrit le demandeur sur la liste au titre du Règlement visant la Russie.
[4] Quelques jours plus tard, le demandeur a de nouveau demandé au ministre de recommander que son nom soit radié de la liste. Le ministre a rejeté la demande du demandeur parce qu’il n’existait aucun motif raisonnable de recommander que son nom soit radié de la liste. Le demandeur conteste la décision du ministre dans la présente demande de contrôle judiciaire.
[5] Comme je l’explique plus en détail ci-dessous, la présente demande de contrôle judiciaire sera rejetée notamment pour les raisons suivantes : (1) l’appréciation et l’analyse du dossier de même que la décision du ministre commandent la plus grande retenue compte tenu de la nature et de l’objectif de la décision ainsi que du rôle que joue le ministre au sommet du pouvoir décisionnel canadien; (2) le ministre n’était pas lié par les règles strictes de la preuve pour rendre la décision; (3) la décision n’en est pas une qui pourrait être examinée au regard des normes de preuve en matière criminelle ou civile; (4) en l’absence d’erreur fondamentale ou de circonstances exceptionnelles, apprécier à nouveau la preuve et les inférences ne relève pas du contrôle judiciaire; et (5) de façon globale, la décision satisfait à la norme de la décision raisonnable établie par la Cour suprême du Canada en ce qu’elle est transparente, intelligible et justifiée. Étant donné que, d’après la Cour, la plus grande déférence doit être accordée au ministre, je conclus que le dossier et l’appréciation spécialisée faite de celui-ci par le ministre appuient les conclusions formulées explicitement dans la décision concernant le demandeur et ses liens avec de hauts responsables et des hommes d’affaires russes, notamment Alexei Miller, Sergei Chemezov et le président Poutine. La décision ne contient aucune erreur susceptible de contrôle.
A. Contexte : L’invasion de l’Ukraine par la Russie et le Règlement visant la Russie
[6] La Cour accepte les observations suivantes des défendeurs, qui n’ont pas été contestées de manière importante et qui sont énoncées dans les résumés des études d’impact de la réglementation liés aux décrets visant à frapper le demandeur d’une sanction :
[traduction] 7. La [Loi sur les mesures économiques spéciales ou la LMES] confère au gouverneur en conseil le pouvoir d’infliger des sanctions à des États, des entités et des particuliers étrangers dans les circonstances prévues par règlement, notamment si une rupture de la paix et de la sécurité internationales a eu lieu ou si des violations graves et systématiques des droits de la personne ont été commises. En mars 2014, en vertu de la LMES, le gouverneur en conseil a pris le Règlement en réponse à l’occupation illégale et à la tentative d’annexion de la Crimée par la Russie. Le gouverneur en conseil était et demeure d’avis que les actes de la Russie constituent une rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales qui est susceptible d’entraîner ou a entraîné une grave crise internationale.
8. Au cours de la dernière décennie, la Russie a continué à jouer un rôle déstabilisateur en Ukraine et à violer les droits de la personne de manière systématique. Le 24 février 2022, les forces russes ont lancé une invasion à grande échelle de l’Ukraine. L’armée russe a commis des atrocités contre des civils, tué des milliers de personnes et détruit les infrastructures de l’Ukraine. Le Canada, de concert avec ses partenaires et ses alliés, a répondu en édictant des sanctions plus exhaustives par voie de modifications au Règlement. Depuis 2014, le Canada a infligé des sanctions à plus de 2 700 particuliers et entités qui ont pris part au conflit en cours ou en ont tiré profit.
9. L’objectif premier du régime de sanctions est de saper la capacité de la Russie à mener son agression militaire en Ukraine en imposant des conséquences économiques importantes à la Russie, y compris aux personnes et aux entités influentes. Le Règlement vise aussi à faire savoir que le Canada condamne la conduite illégale de la Russie et à harmoniser les mesures du Canada avec celles prises par ses partenaires internationaux.
10. Les sanctions économiques constituent un instrument crucial pour répondre aux ruptures de la paix et de la sécurité internationales et aux violations systématiques des droits de la personne. Au fil des ans, le régime de sanctions du Canada a été modifié afin d’isoler plus efficacement l’économie russe, dans un contexte où les capitaux circulent facilement et où des personnes influentes aident la Russie à éviter ou à contourner les sanctions.
[…]
13. Si le Règlement cible des ressortissants russes actuels ou anciens dont les noms figurent sur la liste des personnes frappées par des sanctions, il le fait en réglementant les actions des Canadiens et des personnes se trouvant au Canada en lien avec des personnes désignées. Plus précisément, il est interdit aux Canadiens et aux personnes se trouvant au Canada, à l’égard d’une personne désignée, d’effectuer une opération portant sur un bien lui appartenant, de conclure une transaction avec elle, de lui fournir des services ou, par ailleurs, de mettre des marchandises à sa disposition. Ces interdictions permettent le gel efficace des avoirs d’une personne désignée, qui pourraient autrement être pris en charge par un Canadien ou une personne se trouvant au Canada.
B. Le demandeur
[7] Le demandeur était un important négociant de gaz naturel en Russie et il est un ancien cycliste professionnel. Il est né au Turkménistan à l’époque où ce pays faisait partie de l’ancienne Union soviétique. Il a par la suite déménagé en Russie, et il est maintenant citoyen de Chypre et de Moldova. Lors de ses échanges avec les autorités canadiennes, il s’est aussi déclaré citoyen du Turkménistan. Après qu’il eut été frappé d’une première sanction à titre de citoyen de la Russie, comme je le mentionne plus haut, les autorités russes ont accepté de le laisser renoncer à sa citoyenneté russe.
[8] Les défendeurs soutiennent raisonnablement, et je suis d’accord, que les liens entre le demandeur et certains des États et entreprises russes les plus importants sont de deux ordres : les liens dans le secteur pétrolier et gazier, et ceux dans le secteur du cyclisme.
(1) Le demandeur et les intérêts du secteur russe de l’énergie
[9] Le 4 août 2023, le demandeur a été inscrit de nouveau sur la liste au titre du Règlement visant la Russie en raison des liens étroits qu’il entretenait avec de hauts responsables du gouvernement russe lorsqu’il négociait des ententes énergétiques obscures entre la Russie et le Turkménistan, ainsi qu’en raison de ses liens avec des personnes aussi inscrites sur la liste au titre du Règlement visant la Russie, soit Alexei Miller [M. Miller] et Sergei Chemezov [M. Chemezov]. Ces liens ont contribué à générer des revenus importants sur lesquels le Kremlin s’est appuyé pour jeter les bases de ses agressions, notamment la guerre en Ukraine.
[10] Selon les observations des défendeurs, le dossier dont dispose le ministre établit qu’il existe des motifs raisonnables de croire que le demandeur était étroitement associé à de hauts responsables du gouvernement russe, y compris M. Chemezov (président-directeur général de Rostec) et M. Miller (président-directeur général de Gazprom), tous deux également frappés de sanctions au titre du Règlement visant la Russie.
[11] Gazprom et Rostec semblent être les deux principales entreprises appartenant à l’État russe.
[12] Dans le secteur gazier russe, l’entreprise la plus importante est Gazprom, comme je l’ai déjà mentionné. Gazprom appartient à l’État russe. L’entreprise est dirigée par M. Miller qui, comme le demandeur, est frappé d’une sanction au titre du Règlement visant la Russie.
[13] Rostec est un [traduction] « géant tentaculaire du secteur de la défense et des technologies qui comprend plus de 700 entreprises contrôlées par 14 sociétés de portefeuille ». Le président-directeur général de Rostec est M. Chemezov qui, comme le demandeur et M. Miller, est frappé d’une sanction au titre du Règlement visant la Russie.
[14] Il y a lieu de noter que Rostec et Rosneft ont collaboré par le passé.
[15] Il y a aussi lieu de noter que Rostec et Rosneft sont toutes deux frappées de sanctions par le Canada. En effet, Rosneft et le président-directeur général de Rostec (M. Chemezov) ont été frappés de sanctions par le Canada en février 2015 en réponse à l’invasion de l’Ukraine par la Russie.
[16] Il n’est pas contesté que le demandeur est un acteur de longue date du secteur pétrolier et gazier de la Russie. Il n’est pas non plus contesté qu’il a amassé d’énormes richesses (des milliards de dollars) grâce à d’obscures transactions commerciales en Russie et ailleurs dans la région. De 1992 à 2013, le demandeur a été propriétaire d’ITERA Oil and Gas [ITERA], qui exerçait ses activités en Russie, au Turkménistan et ailleurs. ITERA figurait au troisième rang mondial des principales sociétés de négoce de gaz naturel à la fin des années 1990 et au début des années 2000. En 2013, le demandeur a vendu ITERA à Rosneft, une autre entreprise appartenant à l’État russe. Il est alors devenu président d’ARETI (ITERA épelé à l’envers), qui exerce aussi ses activités dans les secteurs régionaux de l’énergie.
[17] Plus précisément, en 1992, le demandeur a fondé ITERA et il en a été propriétaire jusqu’en 2013. Entre le début et le milieu des années 1990, par l’intermédiaire d’ITERA, il a commencé à faire le commerce du gaz naturel turkmène (du Turkménistan). À la fin des années 1990, ITERA détenait le monopole sur la vente du gaz naturel turkmène à l’Ukraine. Au début des années 2000, le gaz vendu par ITERA était acheminé au moyen des gazoducs de Gazprom. Gazprom est la plus grande société gazière appartenant à l’État russe.
[18] En 2012 et 2013, le demandeur a vendu ITERA à Rosneft (51 % en 2012 et 49 % en 2013). Le demandeur allègue que la vente de 2013 (49 %) lui a été imposée.
[19] Que la vente lui ait été imposée ou non, elle a fait de lui un milliardaire, le prix de vente se situant entre 2,8 et 3 milliards de dollars. Je fais remarquer que le demandeur n’a pas dévoilé le prix de vente.
[20] Rosneft (qui a acquis ITERA auprès du demandeur) est une très grande société gazière appartenant à l’État russe. Elle figure au deuxième rang des entreprises les plus importantes appartenant à l’État russe. De plus, elle est l’entreprise la plus importante du secteur pétrolier russe.
[21] Comme je l’ai déjà mentionné, en 2015, le demandeur a fondé ARETI et en est devenu président.
[22] Le groupe ARETI exerce aussi ses activités dans les secteurs des combustibles et de l’énergie en Europe et en Asie centrale, y compris au Turkménistan où le demandeur, en sa qualité de propriétaire d’ITERA, avait conclu avec Gazprom des ententes importantes pour la vente de gaz turkmène.
[23] Bien que, selon le demandeur, ARETI n’exerce pas ses activités directement en Russie, le groupe fait des affaires au Turkménistan où l’ancienne société du demandeur (ITERA) avait conclu des ententes importantes pour la vente de gaz, y compris en tant qu’unique fournisseur de l’Ukraine, comme je l’ai mentionné.
(2) Les relations importantes du demandeur avec des Russes dans les domaines du cyclisme et de l’énergie
[24] En ce qui concerne le cyclisme, le demandeur a été un cycliste professionnel de 1978 à 1986. Il a créé Katusha, une équipe de cyclisme russe, en 2008 et l’a parrainée jusqu’en 2017, et il a été président de la fédération russe de cyclisme de 2010 à 2016.
[25] Depuis 2011, le demandeur est membre honoraire du comité de gestion de l’Union Cycliste Internationale, une organisation régissant le cyclisme à l’échelle internationale.
[26] De plus, le dossier établit ce qui suit : (1) le demandeur a été associé à MM. Chemezov et Miller dans le cadre du parrainage de l’équipe professionnelle de cyclisme Katusha entre 2009 et 2017 (ou 2019); (2) en juin 2015, en sa qualité de président de la fédération russe de cyclisme, le demandeur a pris part à une réunion du conseil de développement de la culture physique et du sport, présidée par le président russe Vladimir Poutine.
[27] Les défendeurs soutiennent, et je suis d’accord, que dans sa demande de radiation, le demandeur a admis avoir eu des interactions avec ces personnes (c’est-à-dire MM. Chemezov et Miller et le président Poutine). Cependant, le demandeur conteste essentiellement le caractère « étroit » de ces liens.
[28] En réponse, les défendeurs affirment, et le demandeur reconnaît essentiellement, ce qui suit :
a)le demandeur et MM. Chemezov et Miller étaient à l’origine du projet russe de développement du cyclisme, et de ce projet est née une équipe professionnelle de cyclisme, Katusha, que le demandeur a parrainée de 2009 à 2019;
b)le demandeur a été président de la fédération russe de cyclisme de 2010 à 2016 et, à partir de 2016, il a continué à agir à titre de président honoraire de la fédération;
c)en sa qualité de président de la fédération, le demandeur a pris part, en 2015, à une réunion du conseil de développement de la culture physique et du sport, présidée par le président Poutine. Le demandeur a fait un discours au cours duquel il a reconnu la contribution de M. Chemezov au cyclisme russe et demandé au président Poutine de résoudre les problèmes liés au financement.
[29] Par ailleurs, il convient tout particulièrement de noter que (1) M. Chemezov agissait comme président du conseil d’administration de la fédération russe de cyclisme à l’époque où le demandeur en était président et que (2) M. Chemezov est toujours un administrateur de la fédération. De plus, (3) l’épouse de M. Chemezov était actionnaire d’ITERA et (4) le fils de M. Chemezov était employé de l’une des entreprises d’ITERA.
(3) Le nom du demandeur a été radié de la liste des personnes frappées de sanctions au titre du Règlement visant la Russie et y a été de nouveau inscrit le 4 août 2023
[30] L’explication suivante quant à la réinscription du demandeur sur la liste, que la Cour trouve raisonnable en toutes circonstances, est énoncée dans le résumé de l’étude d’impact de la réglementation publié avec le décret daté du 4 août 2023 par lequel le gouverneur en conseil a ordonné sa réinscription (DORS/2023-176) :
Enjeux
Le fondateur et président du groupe énergétique russe ARETI International, le milliardaire Igor Viktorovich Makarov, a bénéficié de ses liens étroits avec de hauts responsables du gouvernement tout en négociant d’obscures ententes énergétiques entre la Russie et le Turkménistan. Ces ententes ont engendré d’importants revenus ayant permis au Kremlin de préparer ses agressions dans l’« étranger proche », y compris en Ukraine.
Contexte
À la suite de l’occupation illégale et de la tentative d’annexion de la Crimée par la Russie en mars 2014, le gouvernement canadien, en coordination avec ses partenaires et alliés, a promulgué des sanctions au moyen du Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie (le Règlement), pris en application de la Loi sur les mesures économiques spéciales (LMES). Ces sanctions interdisent de faire des transactions (ce qui entraîne dans les faits un gel des avoirs) avec des particuliers et des entités désignés en Russie et en Ukraine qui soutiennent ou facilitent la violation de la souveraineté de l’Ukraine par la Russie. Il est donc interdit à toute personne au Canada et à tout Canadien à l’étranger, à l’égard d’une personne désignée, d’effectuer une opération portant sur un bien lui appartenant, de conclure une transaction avec elle, de lui fournir des services ou par ailleurs de mettre des marchandises à sa disposition.
Le 24 février 2022, le président russe Vladimir Poutine a annoncé une « opération militaire spéciale » alors que les forces russes lançaient une invasion à grande échelle de l’Ukraine à partir de la Russie et du Bélarus. L’invasion s’est transformée en une guerre d’usure qui rend peu probable une victoire rapide pour l’une ou l’autre des parties, qui continuent à subir de lourdes pertes. L’armée russe a commis de terribles atrocités contre des civils, notamment à Izioum, Boutcha, Kharkiv et Marioupol. Des experts, y compris les missions d’enquête du mécanisme de Moscou de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), la Commission d’enquête internationale indépendante sur l’Ukraine et le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (HCDH), ont conclu que la Russie commet de graves violations des droits de la personne, des crimes de guerre, de possibles crimes contre l’humanité et des violences sexuelles liées au conflit. Ces enquêtes ont établi un lien entre l’agression russe en Ukraine et la répression systématique et les atteintes aux droits de la personne qui se produisent sur le territoire de la Russie. Selon le Service d’urgence d’État ukrainien, 30 % du territoire ukrainien (environ la taille de l’Autriche) est miné. L’invasion militaire du président Poutine s’est accompagnée d’importantes cyberopérations malveillantes et de campagnes de désinformation qui dépeignent faussement l’Occident comme l’agresseur et accusent l’Ukraine de développer des armes chimiques, biologiques, radiologiques ou nucléaires avec le soutien de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN). La détérioration des relations de la Russie avec l’Ukraine a été suivie d’une détérioration de ses relations avec les États-Unis et l’OTAN, ce qui a accru les tensions.
Réponse internationale
La coalition des pays qui appuient l’Ukraine comprend, sans s’y limiter, le G7, des pays européens et certaines des nations voisines de l’Ukraine. Ce groupe agit sur différents plans pour soutenir l’Ukraine : sécurité énergétique, sûreté nucléaire, sécurité alimentaire, aide humanitaire, lutte contre la désinformation russe, application de sanctions et de mesures économiques, saisie et confiscation de biens, assistance militaire, imputabilité, redressement et reconstruction. Le Canada et les pays du G7 mènent des efforts diplomatiques intenses auprès du reste de la communauté internationale afin de rallier des appuis en faveur de l’Ukraine et de contrer les faux récits russes. Des votes clés au sein de cadres multilatéraux ont eu pour effet d’isoler la Russie, notamment l’adoption de résolutions à l’Assemblée générale des Nations Unies pour condamner l’agression russe contre l’Ukraine (mars 2022), déplorer les conséquences humanitaires de cette agression (mars 2022), suspendre la participation de la Russie au Conseil des droits de l’homme des Nations Unies (avril 2022) et condamner l’annexion illégale par la Russie de territoires ukrainiens (octobre 2022). De nombreux pays en développement se sont abstenus de critiquer ouvertement la Russie ou de punir ses agissements en raison de considérations géopolitiques ou commerciales ou tout simplement par crainte de représailles, certains affirmant également que le conflit n’est pas une priorité pour leurs régions. La Russie continue de se servir de son statut de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) afin d’empêcher celui-ci d’agir pour mettre un terme à la guerre en Ukraine et aux politiques de désinformation nuisibles de la Russie.
Réponse du Canada
Depuis février 2022, le Canada a versé ou s’est engagé à verser plus de 5 milliards de dollars canadiens d’aide à l’Ukraine. Ce montant englobe l’assistance militaire, la cyberdéfense et la formation des troupes ukrainiennes au Royaume-Uni et en Pologne dans le cadre de l’opération UNIFIER. Afin de renforcer la résilience économique de l’Ukraine, le Canada lui a accordé de nouvelles ressources au moyen de prêts et a émis une garantie de prêt et une obligation de souveraineté de l’Ukraine. Le Canada aide aussi l’Ukraine à réparer son infrastructure énergétique et a levé temporairement les droits de douane sur les importations en provenance de ce pays. De plus, le Canada a consacré des ressources pour apporter une aide humanitaire et une aide au développement, et il lutte contre la désinformation au moyen du Mécanisme de réponse rapide du G7. Le Canada mène également des programmes d’aide à la stabilisation et à la sécurité en Ukraine, qui procurent notamment un appui aux organisations de défense des droits civils et des droits de la personne. Le Canada a annoncé deux nouvelles voies d’immigration au Canada pour les Ukrainiens : l’Autorisation de voyage d’urgence Canada-Ukraine, qui leur procure un statut temporaire, et un volet spécial de résidence permanente pour la réunification des familles.
Depuis 2014, en coordination avec ses alliés et partenaires, le Canada a imposé des sanctions à plus de 2 600 particuliers et entités en Russie, au Bélarus et en Moldova qui sont complices de violations de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine et de la Moldova. Le Canada applique aussi des restrictions ciblées visant la Russie et le Bélarus dans les secteurs des finances, du commerce (biens et services), de l’énergie et des transports. Par ailleurs, le Canada fait partie de la coalition pour le plafonnement du prix du pétrole russe, qui interdit la fourniture de services de transport maritime pour le pétrole brut et les produits pétroliers vendus par la Russie au-delà du prix plafond fixé par la coalition. Les présentes modifications au Règlement s’inscrivent dans l’intensification des sanctions déjà appliquées par le Canada en entravant davantage les transactions de la Russie avec le Canada. Le Canada cherche à harmoniser ses mesures avec celles de ses partenaires, y compris les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Union européenne, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Japon et l’Ukraine.
Conditions pour imposer et lever les sanctions
Conformément à la LMES, le gouverneur en conseil peut imposer des sanctions économiques ou autres contre des États, des entités et des particuliers étrangers lorsque, entre autres, une personne a participé à des violations graves et systématiques des droits de la personne en Russie.
La durée des sanctions imposées par le Canada et ses partenaires aux vues similaires a été explicitement liée au règlement pacifique du conflit et au respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine à l’intérieur de ses frontières reconnues internationalement, ce qui inclut la Crimée et la mer territoriale de l’Ukraine. Les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Union européenne et l’Australie continuent aussi à mettre à jour leurs régimes de sanctions à l’encontre de particuliers et d’entités en Ukraine et en Russie.
Objectif
1. Saper la capacité de la Russie de mener son agression militaire contre l’Ukraine.
2. Harmoniser les mesures du Canada avec celles de ses partenaires internationaux.
3. Souligner que le Canada condamne les actions de cette personne étant donné qu’elles sont liées à la guerre illégale de la Russie en Ukraine.
4. Empêcher cette personne d’accéder au système financier canadien au moyen de sanctions.
Description
Les modifications visent à inscrire Igor Viktorovich Makarov à la liste de l’annexe 1 du Règlement.
[...]
Justification
Le Règlement vise à imposer un coût économique direct à la Russie et aux acteurs soutenus par la Russie et signale la ferme condamnation par le Canada de la violation de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine par la Russie. Alors que le conflit en Ukraine se poursuit dans sa deuxième année, les règlements cherchent à dégrader davantage les capacités de la Russie qui sont utilisées pour envahir l’Ukraine. Le Règlement harmonise également les efforts du Canada avec ceux de nos partenaires internationaux et expose les personnes et les entités engagées dans des activités qui sapent la paix et la sécurité internationales.
Igor Viktorovich Makarov a été ajouté à l’annexe 1 du Règlement parce qu’il est une personne qui a amassé d’énormes richesses grâce à des associations étroites avec de hauts responsables russes, en tant qu’associé de personnes actuellement inscrites sur la liste du Règlement. Il a négocié d’obscures ententes énergétiques qui ont contribué à générer des revenus importants sur lesquels le Kremlin s’est appuyé pour préparer les bases de ses agressions dans l’« étranger proche », y compris en Ukraine. Cette personne était inscrite en vertu du Règlement dans le passé.
II. Détails sur les demandes de radiation du demandeur
[31] La Russie a envahi l’Ukraine le 24 février 2022.
[32] Six ou sept semaines plus tard, le 1er avril 2022, le demandeur a demandé aux autorités russes de lui permettre de renoncer à sa citoyenneté russe. Comme le prétend le demandeur, il a présenté cette requête avant de faire l’objet de sanctions de la part du Canada ou de tout autre pays.
[33] Peu après, le 19 avril 2022, le demandeur a été inscrit par le Canada sur la liste des personnes frappées de sanctions, établie à l’annexe 1 de la partie 1 de la version antérieure du Règlement visant la Russie actuel.
[34] Le 27 juin 2022, le demandeur a demandé au ministre de radier son nom de la liste des personnes frappées de sanctions en vertu de l’article 8 du Règlement visant la Russie.
[35] Une série d’échanges entre les avocats du demandeur et Affaires mondiales Canada a suivi, échanges dont voici quelques exemples. Le 15 août 2022, le demandeur a envoyé à Affaires mondiales Canada une lettre contenant de simples allégations selon lesquelles les sanctions lui occasionnaient un préjudice. Peu d’éléments de preuve concrets ont été présentés concernant le préjudice allégué. Le 31 août 2022, il a envoyé à Affaires mondiales Canada une autre lettre concernant un article de presse publié le 17 août 2022 qui, selon lui, était fondé sur de fausses allégations et des renseignements inexacts. Le 7 novembre 2022, il a envoyé à Affaires mondiales Canada une nouvelle lettre qui portait sur d’autres renseignements trouvés sur Internet et dans laquelle il demandait qu’une décision soit rendue à l’égard de sa première demande de radiation au plus tard le 1er novembre 2022.
[36] Le 14 novembre 2022, le demandeur a reçu l’une des nombreuses lettres d’avis de la Direction de la coordination des politiques et des opérations des sanctions du ministère des Affaires mondiales, dans laquelle on lui demandait de fournir des renseignements supplémentaires. Il a répondu le 9 décembre 2022.
[37] Le 19 avril 2023, le demandeur a déposé un avis de demande de contrôle judiciaire (no du dossier de la Cour : T-846-23) dans laquelle il sollicitait une ordonnance de mandamus enjoignant au ministre de rendre une décision. Il a allégué que le ministre avait dépassé le délai de 90 jours prévu aux paragraphes 8(3) et 8(4) du Règlement visant la Russie.
[38] Le 23 mai 2023, le demandeur a reçu une lettre d’équité procédurale dans laquelle la Direction de la coordination des politiques et des opérations des sanctions d’Affaires mondiales Canada l’informait des renseignements provenant d’une source ouverte sur lesquels s’appuyait le ministre et lui demandait de fournir des renseignements supplémentaires. Il a répondu le 31 mai 2023.
[39] Le 8 juin 2023, le demandeur a informé la Direction de la coordination des politiques et des opérations des sanctions que les autorités russes avaient accepté de le laisser renoncer à sa citoyenneté russe.
[40] Le 4 août 2023, sur recommandation du ministre, le gouverneur en conseil a radié le nom du demandeur de la liste établie dans la version antérieure du Règlement visant la Russie (Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie, DORS/2023-174) parce qu’il n’était plus un citoyen russe.
[41] Cependant, à la même date, le gouverneur en conseil a modifié une fois de plus le Règlement visant la Russie au moyen du Règlement modifiant certains règlements pris en vertu de la Loi sur les mesures économiques spéciales, DORS/2023-175, afin d’inclure les anciens citoyens russes dans la définition de « personnes désignées ». Par un troisième décret, le gouverneur en conseil a réinscrit le demandeur à la ligne 1315 de la nouvelle liste de personnes frappées de sanctions au moyen d’un troisième ensemble de modifications (Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie, DORS/2023-176).
[42] Le demandeur a reçu une lettre du ministre, datée du même jour, l’informant de la radiation et de la réinscription de son nom sur la liste au titre du règlement modifié. Le ministre a invité le demandeur à présenter, s’il le souhaitait, une nouvelle demande de radiation en vertu du Règlement visant la Russie.
[43] Le 8 août 2023, le demandeur a présenté une nouvelle demande de radiation qui contenait toutes ses observations précédentes.
[44] Le 20 octobre 2023, le ministre a envoyé une lettre au demandeur pour l’informer du rejet de sa deuxième demande de radiation.
[45] Le 10 novembre 2023, le demandeur a présenté la présente demande de contrôle judiciaire de la décision par laquelle le ministre a refusé de recommander au gouverneur en conseil de radier son nom de la liste.
III. Décision faisant l’objet du contrôle judiciaire
[46] La lettre de décision du ministre, datée du 20 octobre 2023, indique ce qui suit :
[traduction] Je vous écris au sujet de la demande de radiation que vous avez présentée le 8 août 2023 en vertu du paragraphe 8(1) du Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie (le Règlement visant la Russie).
Vous avez été inscrit le 4 août 2023 à la ligne 1315 de l’annexe 1 du Règlement visant la Russie en tant qu’associé d’une personne visée à l’un des alinéas a) à b) aux termes du paragraphe 2c) sur recommandation de ma part au gouverneur en conseil.
J’ai examiné les renseignements et les arguments contenus dans les observations que vous avez présentées le 8 août 2023 à Affaires mondiales Canada et j’ai décidé de ne pas recommander au gouverneur en conseil de radier votre nom de la liste établie à l’annexe 1 du Règlement visant la Russie.
Après avoir examiné les documents que vous avez fournis et les renseignements provenant d’une source ouverte, je ne crois pas qu’il existe des motifs raisonnables de conclure que vous n’êtes plus associé à de hauts responsables du gouvernement russe, notamment MM. Sergei Chemezov et Alexei Miller. Vous avez été associé à MM. Chemezov et Miller dans le cadre du parrainage d’une équipe professionnelle de cyclisme entre 2009 et 2019. En juin 2015, en votre qualité de président de la fédération russe de cyclisme, vous avez pris part à une réunion du conseil de développement de la culture physique et du sport, présidée par le président Vladimir Poutine.
J’ai examiné vos affirmations selon lesquelles vous avez pris des mesures pour vous distancier de la Russie et du régime. Dans les circonstances, je considère que le seul fait d’avoir renoncé à votre citoyenneté ne constitue pas un réel effort pour vous distancier du régime. Même si vous affirmez être contre l’invasion illégale de l’Ukraine par la Russie, vous n’avez fait aucune déclaration publique dénonçant la guerre en Ukraine ou le régime du président Poutine.
Les 17 mars et 17 août 2023, le Royaume-Uni a publié un avis de sanction financière indiquant que vous aviez obtenu ou que vous continuiez peut-être à obtenir des avantages du gouvernement de la Russie ou à soutenir celui-ci en tant que propriétaire, dirigeant ou administrateur (ou l’équivalent) d’une ou de plusieurs entités exerçant leurs activités dans un secteur d’une importance stratégique pour le gouvernement de la Russie, à savoir le secteur russe de l’énergie.
Les sanctions autonomes du Canada visent à dénoncer la rupture de la sécurité internationale provoquée par la Russie et à faire pression sur le régime russe, y compris à saper la capacité du pays à financer sa guerre contre l’Ukraine et à mettre en lumière ses actes illégaux. Ces sanctions comprennent la désignation de personnes que le gouvernement du Canada considère liées au régime russe. Le maintien de votre désignation est conforme aux objectifs de la politique étrangère du Canada en ce qui concerne la Russie, ainsi qu’à l’approche adoptée par le Canada quant à la mise en œuvre des sanctions.
[47] La lettre de décision du ministre faisait partie d’un mémoire pour intervention [le mémoire] contenant une recommandation sommaire du sous-ministre des Affaires étrangères.
[48] Le mémoire contenait aussi un document d’observations détaillé et abondamment annoté établissant le fondement de la sanction infligée au demandeur, y compris le contexte et d’autres considérations. De plus, il contenait plus d’un millier de pages de documents à l’appui. Tous ces documents figurent dans le dossier public, à l’exception de brefs passages caviardés au titre du secret professionnel de l’avocat. Les documents contenus dans le mémoire comprenaient le dossier de l’espèce, la version signée de la lettre de décision et l’approbation signée par le ministre de la recommandation sommaire du sous-ministre des Affaires étrangères.
[49] Plus précisément, le mémoire était intitulé [traduction] Demande de radiation – Igor Viktorovich Makarov et il comprenait ce qui suit :
● le mémoire au ministre provenant du sous-ministre des Affaires étrangères;
● l’ébauche de la lettre au demandeur;
● l’annexe A : renseignements à l’appui (14 pages);
● l’annexe B : preuve à l’appui (documents PDF provenant de sources ouvertes contenus dans le document de renseignements à l’appui) (544 pages);
● l’annexe C : demande de radiation (551 pages).
IV. Dispositions législatives pertinentes
[50] L’alinéa 4(1)a) de la Loi sur les mesures économiques spéciales confère au gouverneur en conseil le pouvoir de prendre des décrets comme celui frappant le demandeur d’une sanction. Le demandeur n’a pas contesté la décision du gouverneur en conseil de l’inscrire sur la liste des personnes frappées de sanctions établie dans la version actuelle du Règlement visant la Russie. Il n’a pas non plus mis en doute le Règlement visant la Russie pour des motifs liés à la Charte ou au partage des compétences ou pour tout autre motif dans ses observations au ministre. L’alinéa 4(1)a) prévoit ce qui suit :
Décrets et règlements
Orders and Regulations
4 (1) S’il juge que s’est produit l’un ou l’autre des faits prévus au paragraphe (1.1), le gouverneur en conseil peut :
4 (1) The Governor in Council may, if the Governor in Council is of the opinion that any of the circumstances described in subsection (1.1) has occurred,
a) prendre les décrets et règlements qu’il estime nécessaires concernant la restriction ou l’interdiction, à l’égard d’un État étranger, des activités énumérées au paragraphe (2);
(a) make any orders or regulations with respect to the restriction or prohibition of any of the activities referred to in subsection (2) in relation to a foreign state that the Governor in Council considers necessary; and
b) par décret, faire saisir ou bloquer, de la façon prévue par le décret, tout bien qui se trouve au Canada et qui appartient à un État étranger ou à une personne visée par un décret ou un règlement pris en vertu de l’alinéa (1)a) ou tout bien qui est détenu ou contrôlé, même indirectement, par cet État ou cette personne.
(b) by order, cause to be seized or restrained in the manner set out in the order any property situated in Canada that is owned — or that is held or controlled, directly or indirectly — by a foreign state or a person who is identified in an order or regulation made under paragraph (1)(a).
[51] Comme on peut le constater, une personne peut être inscrite sur la liste des personnes frappées de sanctions si le gouverneur en conseil, sur la recommandation du ministre, est convaincu qu’il existe des motifs raisonnables de croire que cette personne fait partie de l’une des catégories énoncées à l’article 2 du Règlement visant la Russie :
Liste
List
Annexe 1
Schedule 1
2 Figure sur la liste établie à l’annexe 1 le nom de personnes à l’égard desquelles le gouverneur en conseil est convaincu, sur recommandation du ministre, qu’il existe des motifs raisonnables de croire qu’elles sont l’une des personnes suivantes :
2 A person whose name is listed in Schedule 1 is a person in respect of whom the Governor in Council, on the recommendation of the Minister, is satisfied that there are reasonable grounds to believe is
a) une personne s’adonnant à des activités qui, directement ou indirectement, facilitent une violation ou une tentative de violation de la souveraineté ou de l’intégrité territoriale de l’Ukraine ou procurent un soutien ou du financeme