Global Marine Systems Ltd. c. Canada (Transports)

Global Marine Systems Ltd. c. Canada (Transports)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-03-25
Référence neutre
2020 CF 414
Numéro de dossier
T-1188-19
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20200325
Dossier : T-1188-19
Référence : 2020 CF 414
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 25 mars 2020
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
GLOBAL MARINE SYSTEMS LTD.
demanderesse
et
LE MINISTRE DES TRANSPORTS
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] La demanderesse, Global Marine Systems Ltd. (« Global Marine »), sollicite le contrôle judiciaire d’un courriel que Mme Emilie Gelinas, directrice, Voie maritime et politique de transport intérieur, au sein de la Direction générale de la politique maritime à Transports Canada, lui a fait parvenir le 20 juin 2019 pour l’informer que l’activité de mise en disponibilité opérationnelle du navire « Cable Innovator » était considérée par Transports Canada comme une activité maritime de nature commerciale au sens de l’alinéa 2(1)f) de la Loi sur le cabotage, LC 1992, c 31 (ou la « Loi »). C’est cette conclusion que vise la présente demande de contrôle judiciaire, déposée en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7.
Le contexte
[2] Le « Cable Innovator » est un navire exploité par Global Marine et battant pavillon britannique. Il s’agit d’un câblier, un bâtiment spécialisé dans la pose, la maintenance et la réparation de câbles sous-marins de fibre optique. Global Marine assure ces services dans le cadre du contrat de maintenance des câbles sous-marins d’Amérique du Nord (« contrat de la ZAN ») conclu le 2 décembre 2011 avec divers membres de la zone d’Amérique du Nord (« ZAN ») ayant un intérêt dans les câbles sous-marins situés dans cette zone. La ZAN correspond à une aire sous-marine délimitée à l’est par la côte ouest de l’Amérique du Nord, du Mexique à l’Alaska, et à l’ouest par le 167e méridien, près d’Hawaï.
[3] Depuis de nombreuses années, le « Cable Innovator » et les navires qui l’ont précédé jettent l’ancre dans le port de Victoria, à Victoria, en Colombie-Britannique. Selon Global Marine, cette pratique a cours depuis 30 ou 40 ans. Aux termes du contrat de la ZAN, le « Cable Innovator » doit maintenir en permanence l’état de préparation opérationnelle, l’équipage et l’équipement devant pouvoir intervenir dans les 24 heures après avoir été avisé par un membre de la ZAN qu’un câble a besoin d’être réparé. Les services de maintenance et de réparation que Global Marine fournit sont tarifés. L’entreprise touche également une rémunération forfaitaire annuelle en contrepartie de laquelle elle met le « Cable Innovator », son équipage et son équipement à disposition pour l’exécution du travail précisé au contrat de la ZAN; cette rémunération couvre notamment les frais engagés par le « Cable Innovator » lorsqu’il est en attente de mission. D’après Global Marine, le « Global Innovator » accomplit l’essentiel de son travail hors du Canada et, depuis 2012, les projets situés en eaux canadiennes représentant moins de 3 p. 100 des jours d’activités du navire.
[4] Le 21 septembre 2016, Global Marine a présenté une « Demande d’admission temporaire d’un navire pour fins de cabotage au Canada - licence de cabotage requise » (« demande C47 ») à l’Agence des services frontaliers du Canada (« ASFC ») ainsi qu’à l’Office des transports du Canada (« OTC »). L’OTC est chargé de déterminer s’il existe un navire canadien ou un navire non dédouané qui soit à la fois adapté et disponible pour assurer le service ou être affecté aux activités visées dans la demande C47. Le 17 octobre 2016, l’ASFC a informé Global Marine que, selon l’OTC, il n’existe pas de navire canadien adapté et disponible pour assurer le service ou être affecté aux activités visées dans la demande C47 présentée et qu’elle est donc autorisée à importer temporairement le « Cable Innovator » au Canada (« admission temporaire C47 »). Par contre, l’ASFC a ajouté qu’une licence de cabotage (« licence C48 » ou « licence de cabotage ») doit être obtenue avant que le navire puisse entreprendre ses activités.
[5] Global Marine affirme que jusque-là, et ce, depuis 2008 au moins, sa pratique avait consisté à faire renouveler son autorisation d’admission temporaire C47 d’année en année et de demander la licence C48 uniquement au besoin lorsqu’il lui fallait réaliser des travaux de maintenance ou de réparation sur des câbles sous-marins en eaux canadiennes. Cette façon de faire était censée réduire le temps nécessaire à l’obtention d’une licence C48.
[6] Or, le 2 mai 2017, Global Marine a reçu un courriel de Transports Canada l’avisant que le « Cable Innovator » est tenu de posséder une licence C48 lorsqu’il est en disponibilité dans le port de Victoria. Entre juillet 2017 et mars 2019, diverses communications ont été échangées et des rencontres ont eu lieu; à ces occasions, Global Marine a présenté des données pour étayer son point de vue, à savoir que l’état de disponibilité opérationnelle n’est pas une activité maritime de nature commerciale et qu’il n’est donc pas nécessaire d’obtenir une licence C48 lorsqu’un navire se met en disponibilité opérationnelle. Elle a notamment fait valoir ce point de vue lors d’une rencontre organisée avec le sous-ministre adjoint de Transports Canada le 27 février 2019.
[7] Puis, dans un courriel daté du 20 juin 2019, Mme Gelinas a informé Global Marine que Transports Canada continuait d’être d’avis que l’activité de mise en disponibilité opérationnelle du navire « Cable Innovator » était une activité maritime de nature commerciale au sens de l’alinéa 2(1)f) de la Loi sur le cabotage et qu’en conséquence, le « Cable Innovator » devait obtenir une licence C48 pour la réparation de câbles et pour l’activité de mise en disponibilité.
[8] Le 22 juillet 2019, Global Marine a déposé un avis de demande de contrôle judiciaire du courriel du 20 juin 2019, considéré comme étant la décision du ministre des Transports (le « ministre ») prise par délégation.
Le régime législatif
[9] Il n’est pas contesté que la procédure d’obtention d’une licence C48 comporte deux étapes. Dans un premier temps, il s’agit de présenter à l’ASFC et à l’OTC une demande C47 selon le formulaire prescrit. L’OTC détermine alors s’il existe un navire canadien ou un navire non dédouané qui soit à la fois adapté et disponible pour assurer le service projeté ou être affecté aux activités visées dans la demande (Loi sur le cabotage, alinéa 4(1)a), paragraphe 8(1)). S’il n’y en a pas, l’OTC autorisera l’importation temporaire du navire étranger. Cela dit, malgré l’autorisation, le navire ne peut se livrer au travail projeté avant que le ministre ne lui délivre une licence de cabotage. Lors de cette deuxième étape, la Direction générale de la sécurité maritime de Transports Canada procède à l’inspection du navire pour s’assurer qu’il satisfait à toutes les dispositions applicables en matière de sécurité et de prévention de la pollution (Loi sur le cabotage, alinéas 4(1)d) et e)). De plus, tous les droits et taxes afférents à l’importation temporaire doivent être acquittés (Loi sur le cabotage, s 4(1)(c)).
[10] Selon un affidavit souscrit le 19 septembre 2019 par Marc-Yves Bertin, directeur général de la Politique maritime à Transports Canada, et déposé à l’appui de la réponse du ministre à la présente demande de contrôle judiciaire (« l’affidavit de M. Bertin »), les marchandises importées sont assujetties à des droits de douane dont les taux sont prévus au Tarif des douanes, LC 1997, c 36. Les navires importés sont généralement assujettis à un tarif de 25 p. 100. Toutefois, les navires importés au Canada à titre temporaire en vertu d’une licence de cabotage profitent d’une réduction des droits de douane correspondant à 1/120 de la valeur du navire pour chaque mois ou partie de mois où celui-ci demeure au Canada, conformément à ce que prévoient le paragraphe 3(1) et l’article 4 du Règlement sur la diminution ou la suppression des droits de douane sur les navires, DORS/90-304. Si l’auteur de la demande établit de manière satisfaisante que ces conditions sont remplies, l’ASFC lui délivre, au nom du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile, une licence de cabotage valide pour une durée maximale d’un an.
[11] L’objet du litige, en l’espèce, est de savoir si le « Cable Innovator » exerce une « activité maritime de nature commerciale » au sens de l’alinéa 2(1)f) de la Loi sur le cabotage lorsqu’il est en disponibilité opérationnelle dans le port de Victoria et, le cas échéant, s’il est alors tenu de posséder une licence de cabotage.
La Loi sur le cabotage
Loi sur le cabotage, LC 1992, c 31
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
[…]
cabotage
a) Le transport de marchandises par navire, ou par navire et par un autre moyen de transport, entre deux lieux situés au Canada ou au‑dessus du plateau continental du Canada, directement ou en passant par un lieu situé à l’extérieur du Canada; toutefois, dans les eaux situées au-dessus du plateau continental du Canada, seul le transport de marchandises lié à la recherche, à l’exploitation ou au transport des ressources minérales ou des autres ressources non biologiques du plateau constitue du cabotage;
b) sous réserve de l’alinéa c), le transport de passagers par navire à partir d’un lieu au Canada, situé sur un lac ou un cours d’eau à destination du même lieu ou vers un autre lieu au Canada, directement ou en passant par un lieu situé à l’extérieur du Canada;
c) le transport de passagers par navire à partir d’un lieu situé sur le fleuve Saint-Laurent en aval des écluses de Saint-Lambert ou sur le fleuve Fraser à l’ouest du pont Mission :
(i) soit à destination du même lieu, sans faire escale dans un port étranger, exception faite des escales techniques ou d’urgence,
(ii) soit vers un autre lieu au Canada, exception faite des escales de transit, directement ou en passant par un lieu situé à l’extérieur du Canada;
d) le transport de passagers par navire à partir d’un autre lieu au Canada que ceux visés par les alinéas b) ou c) :
(i) soit à destination du même lieu, sans faire escale dans un port étranger, exception faite des escales techniques ou d’urgence,
(ii) soit vers un autre lieu au Canada, exception faite des escales de transit, directement ou en passant par un lieu situé à l’extérieur du Canada;
e) le transport de passagers par navire, lorsque ce transport est lié à la recherche, à l’exploitation ou au transport des ressources minérales ou des autres ressources non biologiques du plateau continental du Canada :
(i) soit à partir d’un lieu au Canada vers un lieu au-dessus du plateau,
(ii) soit à partir d’un lieu au-dessus du plateau à destination du même lieu ou vers un lieu au Canada,
(iii) soit entre deux lieux au-dessus du plateau;
f) toute autre activité maritime de nature commerciale effectuée par navire dans les eaux canadiennes ou les eaux situées au-dessus du plateau continental du Canada, l’activité devant toutefois, dans ce dernier cas, être liée à la recherche, à l’exploitation ou au transport des ressources minérales ou des autres ressources non biologiques du plateau. (coasting trade)
[…]
3(1) Sauf en conformité avec une licence, un navire étranger ou un navire non dédouané ne peut se livrer au cabotage.
[…]
4(1) Sous réserve de l’article 7, sur demande d’un résident du Canada agissant au nom d’un navire étranger, le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile délivre une licence pour le navire s’il est convaincu à la fois :
a) que l’Office a déterminé qu’il n’existe pas de navire canadien ou de navire non dédouané qui soit à la fois adapté et disponible pour assurer le service ou être affecté aux activités visées dans la demande;
b) dans le cas d’activités qui comportent le transport de passagers par navire, que l’Office a déterminé qu’aucun exploitant de navires canadiens n’offre un service adéquat — identique ou comparable;
c) que des arrangements ont été pris à l’égard du paiement des droits et taxes prévus par le Tarif des douanes et la Loi sur la taxe d’accise applicables à l’utilisation temporaire du navire au Canada;
d) que tous les certificats et documents délivrés à l’égard du navire étranger en vertu de conventions maritimes auxquelles le Canada est partie sont en cours de validité;
e) que le navire étranger satisfait à toutes les dispositions en matière de sécurité et de prévention de la pollution prévues par la législation canadienne applicable.
[…]
5 Sous réserve de l’article 7, sur demande d’un résident du Canada agissant au nom d’un navire non dédouané, le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile délivre une licence pour le navire s’il est convaincu à la fois :
a) que l’Office a déterminé qu’il n’existe pas de navire canadien qui soit à la fois adapté et disponible pour assurer le service ou être affecté aux activités visées dans la demande;
b) dans le cas d’activités qui comportent le transport de passagers par navire, que l’Office a déterminé qu’aucun exploitant de navires canadiens n’offre un service adéquat — identique ou comparable;
c) que des arrangements ont été pris à l’égard du paiement des droits et taxes prévus par le Tarif des douanes et la Loi sur la taxe d’accise applicables à l’utilisation temporaire du navire au Canada.
[…]
12 Pour le contrôle d’application de la présente loi, le ministre des Transports peut désigner toute personne ou toute catégorie de personnes en qualité d’agents de l’autorité; il remet à chaque agent un certificat attestant sa qualité.
[…]
13(1) Lorsqu’un navire contrevient au paragraphe 3(1), le navire est coupable d’une infraction punissable par procédure sommaire et encourt une amende maximale de cinquante mille dollars
La décision faisant l’objet du contrôle
[12] Le contenu du courriel que Mme Gelinas a adressé à M. Wrottesley le 20 juin 2019 est le suivant :
[traduction]
Monsieur,
Nous vous remercions de nous avoir transmis, le 25 mars dernier, vos observations concernant les activités du Cable Innovator. Je vous écris pour vous informer que l’information reçue ne modifie pas l’analyse de Transports Canada : l’activité de mise en disponibilité exercée par le Cable Innovator pour aider à la réparation de câbles dans les eaux canadiennes est considérée comme une activité maritime de nature commerciale selon la Loi sur le cabotage et elle est visée par la définition de « cabotage » énoncée à l’alinéa 2(1)f) de la Loi.
À la lecture de la plus récente communication que vous nous avez transmise et de celles qui l’ont précédée, nous croyons comprendre que Global Marine Systems, Ltd. n’adhère pas à la conclusion que le navire effectue une activité maritime. À notre avis, il ne fait aucun doute que si un navire mouille dans un port, avec son équipage, en restant prêt à appareiller pour réparer en urgence la rupture d’un câble dans un délai de 24 heures conformément à l’accord de la zone d’Amérique du Nord encadrant son exploitation, il effectue une activité maritime.
Par conséquent, le Cable Innovator doit obtenir une licence de cabotage pour la réparation de câbles et l’activité de disponibilité opérationnelle. Je tiens également à rappeler que les navires qui ne se conforment pas à la Loi sur le cabotage s’exposent, sur déclaration sommaire de culpabilité, à la rétention et à des peines connexes, y compris des amendes, selon les termes de l’article 13 de la Loi.
Espérant que la présente communication règle définitivement la question, je vous prie de recevoir, Monsieur, mes sincères salutations.
Emilie Gelinas
Les questions en litige
[13] Selon Global Marine, le présent contrôle judiciaire soulève deux questions :
L’interprétation que fait le ministre du terme « activité maritime de nature commerciale », à l’alinéa 2(1)f) de la Loi sur le cabotage, est-elle erronée et déroge‑t‑elle aux règles modernes d’interprétation législative?
Était-il déraisonnable que le ministre conclue que le « Cable Innovator » se livrait à du cabotage?
[14] Le ministre soulève une question préliminaire, qui vise à déterminer si le courriel du 20 juin 2019 constitue une décision ou s’il peut par ailleurs faire l’objet d’un contrôle en tant que mesure administrative. Il soutient que la question sujette à un contrôle sur le fond est de savoir si la conclusion de Transports Canada – c’est-à-dire, que l’activité de disponibilité du « Cable Innovator » est visée par la définition de « cabotage » – est raisonnable.
[15] Pour ma part, je suis d’avis que les questions en litige sont les suivantes :
Question préliminaire : le courriel du 20 juin 2019 est-il susceptible de contrôle judiciaire?
Dans l’affirmative, la décision du ministre était-elle raisonnable?
La norme de contrôle
[16] Dans ses observations écrites, Global Marine affirme que le contrôle de la décision du ministre devrait se faire selon la norme de la décision correcte; toutefois, ces observations ont été déposées avant que la Cour suprême du Canada ne rende l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 (« Vavilov »).
[17] Devant moi, les avocats de Global Marine et du ministre ont fait valoir que la norme de contrôle applicable était celle de la décision raisonnable, et j’abonde dans le même sens.
[18] Les avocats de Global Marine signalent que la Cour suprême déclare entre autres, dans l’arrêt Vavilov, qu’« une décision raisonnable doit être fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti » (Vavilov, par. 85). Elle ajoute aussi que le contexte particulier d’une décision pose les contours de ce que le décideur administratif pourra raisonnablement décider dans un cas donné, et que ce qui est raisonnable dans un cas donné dépend toujours des contraintes juridiques et factuelles propres au contexte de la décision particulière sous examen (Vavilov, par. 88, 90 et 105). Au moment d’évaluer si une décision est raisonnable, la cour de révision doit se demander si cette décision « possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle-ci » (Vavilov, par. 99). Pour être raisonnable, une décision doit être « justifiée au regard de l’ensemble du droit et des faits pertinents » (Vavilov, par. 105).
[19] Le ministre soutient que l’interprétation de Transports Canada aura forcément une certaine dimension discrétionnaire, étant donné que les mots de l’alinéa 2(1)f) qui sont en cause, « toute autre activité maritime de nature commerciale », ne sont pas définis dans la Loi sur le cabotage. Il faut donc recourir à l’expertise de Transports Canada en matière maritime et au contexte factuel pour préciser le sens de ces mots. L’interprétation de Transports Canada doit être contrôlée selon la norme de la décision raisonnable, de la manière exposée dans l’arrêt Vavilov (par. 91‑98).
[20] À mon sens, le paragraphe 85 de l’arrêt Vavilov énonce avec concision les éléments auxquels la cour de révision doit attacher de l’importance lorsqu’elle évalue le caractère raisonnable d’une décision administrative :
[85] Comprendre le raisonnement qui a mené à la décision administrative permet à la cour de révision de déterminer si la décision dans son ensemble est raisonnable. Comme nous l’expliquerons davantage, une décision raisonnable doit être fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti. La norme de la décision raisonnable exige de la cour de justice qu’elle fasse preuve de déférence envers une telle décision.
Question préliminaire : le courriel du 20 juin 2019 est-il susceptible de contrôle judiciaire?
La position du ministre
[21] Le ministre prétend que Global Marine a tort de considérer le courriel du 20 juin 2019 comme une « décision définitive » de Transports Canada pouvant faire l’objet d’un contrôle judiciaire. Il admet que le contrôle judiciaire ne se limite pas aux décisions et ordonnances et qu’il peut porter sur des mesures administratives (Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, art. 300; Air Canada c Administration portuaire de Toronto et al, 2011 CAF 347, par. 24 (« Air Canada »)). Néanmoins, le ministre soutient que le courriel en cause n’est ni une décision ni une mesure portant atteinte aux droits de Global Marine, imposant des obligations juridiques ou entraînant des effets préjudiciables (Air Canada, par. 28‑29).
[22] Bien que l’article 18.1 des Règles des Cours fédérales autorise quiconque est « directement touché par l’objet de la demande » à présenter une demande de contrôle judiciaire, le ministre qualifie le courriel de Mme Gelinas d’indications non contraignantes qui ne portent pas directement atteinte aux droits de Global Marine (Timberwest Forest Corp c Canada, 2007 CF 148, par. 92, conf. par 2007 CAF 389). Le ministre assimile le courriel à une décision anticipée ou à une lettre de courtoisie, ou de politesse, toutes choses qui ne sont pas des décisions ou mesures administratives susceptibles de révision (Philipps c Bibliothécaire et Archiviste du Canada, 2006 CF 1378, par. 32 (« Philipps »); Hughes c Canada (Agence des douanes et du revenu), 2004 CF 1055, par. 6 (« Hughes »); Rothmans, Benson & Hedges Inc c Ministre du Revenu national, 148 FTR 3, [1998] ACF no 79, par. 28 (C.F. 1re inst.) (QL/Lexis) (« Rothmans »); Démocratie en surveillance c Commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, 2009 CAF 15, par. 9‑11 (« Démocratie en surveillance »)). Le ministre soutient en outre que la loi ne reconnaît à Global Marine aucun droit à une décision de Transports Canada, quelle que soit la nature de cette décision. Mme Gelinas a notamment comme responsabilité de veiller à l’application de la Loi sur le cabotage, y compris par la prestation d’indications non contraignantes. Aucune décision n’est prise lorsque de telles indications générales sont données. À cet égard, le rôle de Mme Gelinas se distingue des mesures d’exécution qui peuvent être prises en vertu des articles 13 à 16 de la Loi sur le cabotage, mesures qui auraient une incidence sur les droits d’une partie. Dans le courriel du 20 juin 2019, Mme Gelinas fait simplement état de l’analyse de la situation par Transports Canada et elle conseille à Global Marine d’obtenir une licence de cabotage pour les activités de réparation et de mise en disponibilité du « Cable Innovator ». Aucune directive ni aucun ordre en ce sens n’y sont donnés. Le courriel ne se prononce pas sur la question des droits de Global Marine; cependant, il attire l’attention de cette dernière sur les conséquences que pourrait entraîner une infraction à la Loi sur le cabotage.
[23] Le ministre fait aussi valoir que le courriel du 20 juin 2019 est le dernier d’une série de pièces de correspondance qui reprennent la même opinion, soit que les activités du « Cable Innovator » sont visées par la définition de cabotage de l’alinéa 2(1)f) de la Loi sur le cabotage. Rien ne justifie de traiter le courriel du 20 juin 2019 comme une décision, si on le compare à tous les courriels qui l’ont précédé et ont exposé la même position, le corollaire étant que si le courriel du 20 juin 2019 peut être considéré comme une décision, cela vaut également pour les communications précédentes. Pour cette raison, et parce que Global Marine n’a pas sollicité le contrôle judiciaire de ces décisions précédentes, elle a désormais dépassé le délai imparti de 30 jours pour le faire, s’agissant des communications antérieures et en grande partie identiques de Transports Canada.
La position de Global Marine
[24] Global Marine invoque la décision Larny Holdings Ltd c Canada (Ministre de la Santé), 2002 CFPI 750 (« Larny ») pour faire valoir que le recours en contrôle judiciaire prévu à l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales se veut englobant et que ces dispositions doivent recevoir une interprétation libérale. Le contrôle peut s’étendre à la lettre d’une autorité réglementaire informant son destinataire qu’elle a constaté ce qu’elle estime être une violation de la loi et qu’elle prendra des mesures pour faire respecter celle-ci si la pratique en cause ne cesse pas (voir aussi Markevich c Canada, 163 FTR 209, 172 DLR (4th) 164 (1re inst.) (« Markevich »); Morneault c Canada (Procureur général), 189 DLR (4th) 96, 2000 CanLII 15737 (CAF) (« Morneault »); Gestion Complexe Cousineau (1989) Inc c Canada (Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux), 125 DLR (4th) 559, [1995] ACF no 735 (CAF) (QL/Lexis) (« Gestion »); Falls Management Co c Canada (Ministre de la Santé), 2005 CF 924, par. 18‑20).
Analyse
[25] Dans l’arrêt Air Canada, la Cour d’appel fédérale s’est employée à définir ce qui peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire :
[24] Le paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales énonce qu’une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est « directement touché par l’objet de la demande ». La question qui peut faire l’objet d’une demande de contrôle judiciaire ne comprend pas seulement une « décision ou ordonnance », mais tout objet susceptible de donner droit à une réparation aux termes de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales : Krause c. Canada, [1999] 2 C.F. 476 (C.A.). Le paragraphe 18.1(3) apporte d’autres précisions à ce sujet, indiquant que la Cour peut accorder une réparation à l’égard d’un « acte », de l’omission ou du refus d’accomplir un « acte », ou du retard mis à exécuter un « acte », une « décision », une « ordonnance » et une « procédure ». Enfin, les règles qui régissent les demandes de contrôle judiciaire s’appliquent aux « demandes de contrôle judiciaire de mesures administratives », et non pas aux seules demandes de contrôle judiciaire de « décisions ou ordonnances » : article 300 des Règles des Cours fédérales.
[25] En ce qui concerne les « décisions » ou « ordonnances », la seule exigence est que les demandes de contrôle judiciaire doivent être présentées dans les 30 jours qui suivent la première communication : paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les Cours fédérales.
[…]
[28] La jurisprudence reconnaît qu’il y a de nombreuses situations où, en raison de sa nature ou de son caractère, la conduite d’un organisme administratif ne fait pas naître le droit de présenter une demande de contrôle judiciaire.
[29] Une de ces situations est celle où la conduite attaquée dans une demande de contrôle judiciaire n’a pas pour effet de porter atteinte à des droits, d’imposer des obligations juridiques ni d’entraîner des effets préjudiciables : Irving Shipbuilding Inc. c. Canada (Procureur général), 2009 CAF 116, [2010] 2 R.C.F. 488; Démocratie en surveillance c. Commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, 2009 CAF 15, (2009), 86 Admin. L.R. (4th) 149.
[30] De nombreuses décisions illustrent ce type de situation : p. ex., 1099065 Ontario Inc. c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2008 CAF 47, 375 N.R. 368 (lettre d’un fonctionnaire proposant des dates de réunion); Philipps c. Canada (Bibliothécaire et Archiviste), 2006 CF 1378, [2007] 4 R.C.F. 11 (lettre de politesse envoyée en réponse à une demande de révision); Rothmans, Benson & Hedges Inc. c. Ministre du Revenu national, [1998] 2 C.T.C. 176, 148 F.T.R. 3 (1re inst.) (une décision anticipée ne constitue qu’une opinion ne liant pas son auteur).
[26] Pour déterminer si le courriel du 20 juin 2019 peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire, il faut d’abord procéder à l’examen de la preuve pertinente et du contexte factuel à l’origine de ce courriel.
[27] L’affidavit de M. Bertin contient la déclaration suivante :
[traduction]
22. La Direction générale de la politique maritime (« Direction générale ») est l’organisation qui, au sein de Transports Canada, est responsable, entre autres, de l’exécution et du contrôle d’application de la Loi [sur le cabotage]. Ses responsabilités consistent :
a) à prendre des mesures pour le respect et le contrôle d’application de la Loi, en application des articles 12 à 16 de la Loi;
b) à confier à un ou plusieurs agents désignés la responsabilité de la prise de mesures pour le contrôle d’application sous le régime de la Loi;
c) à fournir des indications non contraignantes sur l’application de la Loi aux tiers intéressés, tels les éventuels demandeurs de licence de cabotage et les autres ministères.
[28] M. Bertin ajoute, dans son affidavit, que l’application de la Loi sur le cabotage fait partie des responsabilités de l’auteure du courriel du 20 juin 2019, Mme Gelinas. On peut notamment y lire ce qui suit :
[traduction]
24. Dans le cadre de ces fonctions de nature administrative, Mme Gelinas et d’autres membres de la Direction générale fournissent des indications et des avis consultatifs non contraignants en réponse aux demandes de renseignements de tiers intéressés, comme les propriétaires et exploitants de navires et les agents maritimes, concernant la façon dont la Loi s’appliquerait vraisemblablement à une situation donnée. Ces demandes d’orientations sont assez fréquentes : jusqu’ici, pour 2019, la Direction générale a reçu 43 demandes d’indications ou d’avis consultatifs portant sur l’application probable de la Loi. De même, la Direction générale communique avec les intéressés lorsqu’elle reçoit de l’information permettant de croire qu’ils ne se conforment pas à la Loi, comme ce fut le cas ici, et elle les informe des exigences de la Loi et leur fournit des indications.
[29] Mme Gelinas est également désignée en qualité d’agente de l’autorité par le ministre des Transports, en vertu du paragraphe 12(1) de la Loi sur le cabotage. À ce titre, elle décide des mesures à prendre en matière de contrôle d’application; en particulier, elle détermine si les activités ou les actes d’un navire constituent une infraction à la Loi justifiant le dépôt d’accusations. L’agent d’autorité peut par ailleurs ordonner la rétention et la perquisition de tout navire visé par le dépôt d’accusations sous le régime de la Loi sur le cabotage. Mme Gelinas n’a pris aucune mesure en matière de contrôle d’application contre le « Cable Innovator ».
[30] En date du 21 septembre 2016, Global Marine a rempli un formulaire de demande C47, qu’elle a soumis avec une lettre contenant des renseignements généraux et portant la date du 27 septembre 2016. L’OTC a autorisé l’importation temporaire du navire par l’entremise d’une lettre de l’ASFC datée du 17 octobre 2016.
[31] Le 2 mai 2017, Mme Katerina Klimas, analyste des politiques à la Direction générale de la politique maritime, a écrit au mandataire canadien de Global Marine, King Bros. Limited, au sujet de l’admission temporaire C47. Dans ce courriel, elle déclare que, selon ce que Transports Canada a appris, le « Cable Innovator » n’a toujours pas obtenu de licence de cabotage, alors qu’il se tient en disponibilité dans le port de Victoria aux fins de l’exercice des activités énoncées dans la demande C47. Elle poursuit en précisant que les navires étrangers auxquels l’admission temporaire au Canada est accordée pour fins de cabotage sont tenus d’obtenir une licence de cabotage, au plus tard au moment d’entreprendre l’activité maritime de nature commerciale visée par la demande. Mme Klimas conclut sur ces mots : [traduction] « Nous vous prions de bien vouloir vous procurer votre licence de cabotage dans les plus brefs délais. Si vous souhaitez en discuter davantage, n’hésitez pas à communiquer directement avec moi. »
[32] Le 10 mai 2017, Mme Louise Laflamme, cheffe, Politique maritime et affaires réglementaires, a envoyé un courriel de suivi à King Bros. Limited pour lui rappeler que les navires qui ne se plient pas aux exigences de la Loi sur le cabotage s’exposent à des sanctions et à la rétention. Elle attire aussi son attention sur les paragraphes 3(1), 13(1) et (2) et 16(1) de la Loi, qui traitent de ces questions. Mme Laflamme sollicite la collaboration immédiate du destinataire et précise que l’ASFC recevra copie du courriel afin d’être informée de la situation. Enfin, elle l’invite à communiquer avec elle pour tout complément d’information ou pour discuter plus amplement de la question s’il le souhaite.
[33] Le jour même, King Bros. Limited a répondu au courriel. Après avoir précisé que le « Cable Innovator » était en disponibilité et que pour le moment, il ne se livrait pas au cabotage, l’agent maritime a ajouté que le navire prendra les mesures nécessaires pour se procurer la licence de cabotage dès qu’il aura une mission à remplir en eaux canadiennes.
[34] Mme Gelinas a répondu à ce courriel le 11 mai 2017. Dans son message, elle résume la teneur de la demande C47 présentée au nom du « Cable Innovator ». Puis, elle précise que le navire fonctionnait en mode de disponibilité (l’activité visée par la demande C47) au cours de la période définie dans toutes les pièces jointes et prie de nouveau le destinataire d’obtenir une licence de cabotage pour le « Cable Innovator ».
[35] Dans un courriel adressé à King Bros. Limited le 13 juillet 2017, Mme Gelinas a déclaré que l’activité du « Cable Innovator », qui consiste à rester prêt à intervenir pour réparer des câbles au large de la côte ouest du Canada, est considérée comme une activité maritime de nature commerciale au sens de la Loi sur le cabotage, ce qui oblige le navire à se procurer une licence de cabotage pour pouvoir s’engager dans l’activité de mise en disponibilité :
[traduction] Comme le navire contrevient actuellement à la Loi, je vous demanderais une fois de plus de bien vouloir vous procurer une licence de cabotage pour le Cable Innovator et d’en informer Transports Canada une fois que vous l’aurez obtenue. À défaut, Transports Canada prendra des mesures pour la rétention du navire jusqu’à ce qu’une licence soit obtenue ou que le navire quitte définitivement les eaux canadiennes. Conformément à ce qui est indiqué ci-dessous et à l’article 13 de la Loi, le navire qui contrevient au paragraphe 3(1) est coupable d’une infraction punissable par procédure sommaire et encourt une amende maximale de cinquante mille dollars; en outre, il est compté une infraction distincte pour chacun des jours au cours desquels se réalise ou se continue la perpétration d’une infraction prévue au paragraphe (1).
[Souligné dans l’original.]
[36] Mme Gelinas a ajouté qu’elle fera un suivi sous peu pour discuter de la question et s’assurer que l’information transmise est bien comprise.
[37] Le 13 juillet 2017, M. Simon Smith, vice-président de King Bros. Limited, a envoyé un courriel à Mme Gelinas. Après avoir mentionné le fait qu’il venait d’être informé du dossier, il lui demande de lui indiquer l’article de la Loi sur le cabotage définissant expressément comme du cabotage la mise en disponibilité d’un navire. Il signale également que King Bros. Limited ne s’était jamais heurtée à ce problème lors de ses précédentes demandes C47.
[38] Le 14 juillet 2017, dans sa réponse au courriel, Mme Gelinas déclare que le cabotage est défini dans la Loi, réitère la position de Transports Canada, à savoir que le fait de se tenir en disponibilité est considéré comme une activité maritime de nature commerciale relevant de l’alinéa 2(1)f), et reproduit le texte des alinéas 2(1)a) à f) de la Loi sur le cabotage. Elle demande de savoir à quel moment King Bros. Limited a reçu d’autres directives de Global Marine et propose à M. Smith de lui téléphoner la semaine suivante pour qu’ils règlent la question.
[39] Dans une lettre datée du 21 juillet 2017, Global Marine fournit des détails sur ses opérations, dont celles découlant du contrat de la ZAN, ainsi que sur le rôle du « Cable Innovator » et ses [traduction] « escales » à Victoria. L’entreprise déclare ne pas souscrire à l’opinion voulant que ces escales constituent des activités maritimes de nature commerciale au Canada nécessitant une licence de cabotage : elle explique qu’elle maintient des autorisations d’admission temporaire C47 en vigueur pour des navires depuis plus de 10 ans et que c’est la première fois que Transports Canada lui impose d’obtenir immédiatement la licence C48. Enfin, elle dit accueillir favorablement l’idée d’une rencontre pour discuter de la question et répondre aux éventuelles préoccupations de Transports Canada.
[40] Le 28 août 2017, Mme Gelinas a répondu à la lettre du 21 juillet 2017 : elle y réitère la position de Transports Canada, à savoir que l’activité de mise en disponibilité en vue d’offrir un service est considérée comme du cabotage et une licence doit être obtenue avant que le navire entreprenne ses activités ou ses opérations. Elle rappelle que les navires en infraction s’exposent à la rétention et à des sanctions connexes.
[41] Dans un courriel daté du 29 août 2017, Global Marine sollicite une rencontre.
[42] Le 30 août 2017, Mme Gelinas a pris acte de la demande dans un courriel où elle mentionne que Transports Canada demeure ouvert au dialogue avec Global Marine et propose une rencontre pour le 6 septembre 2017. Puis, elle ajoute :
[traduction] Cette rencontre est proposée pour que Global Marine puisse mieux faire connaître les activités du CS INNOVATORS et pour que Transports Canada veille à ce que Global Marine obtienne des éclaircissements sur ce qui constitue du cabotage au sens de la Loi sur le cabotage du Canada. Nous prions Global Marine de bien vouloir nous fournir à l’avance tous les renseignements supplémentaires qui devront être examinés lors de notre rencontre.
[43] Le 1er septembre 2017, Global Marine a fourni d’autres renseignements. La rencontre a lieu le 6 septembre 2017 et, le jour même, Global Marine remet à Transports Canada une copie de l’exposé qu’elle y a présenté.
[44] Dans un courriel daté du 7 septembre 2017, Mme Gelinas accuse réception des renseignements, ajoutant que Transports Canada allait procéder à leur examen.
[45] Global Marine a effectué un suivi par courriel le 6 octobre 2017, puis le 11 octobre 2017. Dans ce dernier courriel, l’entreprise demande si Mme Gelinas a arrêté sa position quant à l’obligation pour le « Cable Innovator » d’obtenir une permission sous le régime de la Loi sur le cabotage pour sa seul présence dans un port situé en eaux canadiennes, à attendre qu’on fasse appel à lui pour des réparations. L’entreprise explique : [traduction] « [Nous] avons besoin d’une décision officielle qui nous aidera à décider de la suite des choses. »
[46] Dans un courriel daté du 11 octobre 2017, Mme Gelinas déclare que Transports Canada étudie toujours la question et qu’il fera tout en son pouvoir pour présenter une réponse à Global Marine dans les meilleurs délais.
[47] Les 4 et 5 juillet 2018, Global Marine a écrit au ministre. Elle explique que, depuis la fin des années 1970, elle garde un navire câblier basé à Victoria. Or, en mai 2017, alors qu’il n’y avait eu aucun changement dans le régime législatif ou dans le mode de fonctionnement de Global Marine, Transports Canada l’a informée qu’elle devait obtenir une licence de cabotage C48 pour que le « Cable Innovator » puisse rester à l’arrêt dans le port de Victoria. Global Marine joint à sa lettre un mémoire de cinq pages exposant les raisons pour lesquelles l’entreprise conteste la position de Transports Canada, qui soutient que le navire se livre de ce fait à une « activité maritime de nature commerciale » au sens de l’alinéa 2(1)f) de la Loi sur le cabotage. Elle demande au ministre de confirmer que tandis qu’il reste ainsi à l’arrêt, le « Cable Innovator » n’est pas visé par l’alinéa 2(1)(f).
[48] Le 12 octobre 2018, Mme Gelinas a adressé un courriel à Global Marine. Lui présentant d’abord ses excuses pour avoir tardé à répondre, elle convie l’entrepris