Taseko Mines Limited c. Canada (Environnement)

Taseko Mines Limited c. Canada (Environnement)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2017-12-05
Référence neutre
2017 CF 1100
Numéro de dossier
T-744-14
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20171205
Dossier : T-744-14
Référence : 2017 CF 1100
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 5 décembre 2017
En présence de monsieur le juge Phelan
ENTRE :
TASEKO MINES LIMITED
demanderesse
et
LE MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT et LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et LE GOUVERNEMENT NATIONAL TSILHQOT’IN et JOEY ALPHONSE, pour son propre compte et pour le compte des autres membres de la Nation Tsilhqot’in
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
I. INTRODUCTION
[1] Taseko Mines Limited (Taseko) a déposé une demande de contrôle judiciaire de la déclaration du 25 février 2014 par laquelle le ministre de l’Environnement (le ministre) et le gouverneur en conseil annonçaient leurs décisions rendues conformément à l’article 52 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012), LC 2012, c 19, art. 52 (LCEE 2012). Dans sa décision, le ministre a conclu que le projet de mine d’or et de cuivre New Prosperity était de nature à entraîner des effets environnementaux négatifs importants, et le gouverneur en conseil a par la suite établi que ces effets n’étaient pas justifiés dans les circonstances.
[2] La présente demande de contrôle judiciaire fait partie des démarches entreprises par Taseko pour obtenir l’approbation environnementale de son projet d’exploitation de la mine d’or et de cuivre à ciel ouvert New Prosperity (le projet) au sud-ouest de Williams Lake, en Colombie-Britannique. Le site minier se trouve sur le territoire traditionnel des Tsilhqot’in.
[3] Une commission a réalisé une évaluation environnementale du projet et publié un rapport. Le rapport conclut que les écoulements d’eaux contaminées provenant des parcs à résidus miniers seraient supérieurs aux niveaux estimés par Taseko. La commission n’a pas été convaincue non plus par la proposition de Taseko d’attendre l’approbation du projet avant de commencer la médiation.
[4] Ces événements sont à l’origine de la demande de contrôle judiciaire du rapport de la commission d’évaluation faisant l’objet du dossier connexe T-1977-13 et de la décision rendue le 5 décembre 2017.
[5] En l’espèce, le contrôle judiciaire porte sur des allégations de manquement à l’équité procédurale et d’erreurs de compétence, ainsi que sur une attaque de la constitutionnalité de l’alinéa 5(1)c) ainsi que des articles 6 et 7 de la LCEE 2012 (la constitutionnalité de l’article 7 n’a toutefois pas été vraiment contestée).
[6] En résumé, la présente demande de contrôle judiciaire sera rejetée. À ce stade du processus, la demanderesse avait droit à un certain degré d’équité procédurale qui lui a été offerte compte tenu des circonstances. Par ailleurs, parce qu’il n’était pas nécessaire de trancher la question de la constitutionnalité de l’alinéa 5(1)c) et des articles 6 et 7 et de la LCEE 2012 à ce stade-ci et parce que le dossier ne s’y prêtait pas, ces dispositions seront subsidiairement considérées comme étant constitutionnelles.
[7] Taseko cherche à obtenir les réparations suivantes :
une ordonnance annulant les décisions par lesquelles le ministre a statué que le projet était de nature à entraîner des effets environnementaux négatifs importants en application des alinéas 52(1)a) et b) de la LCEE 2012, et lui renvoyant le dossier pour réexamen suivant les directives de la Cour;
une ordonnance annulant la décision par laquelle le gouverneur en conseil a statué que le projet était de nature à entraîner des effets environnementaux négatifs importants injustifiables dans les circonstances et lui renvoyant le dossier pour réexamen suivant les directives de la Cour;
une déclaration portant que l’alinéa 5(1)c) ainsi que les articles 6 et 7 de la LCEE 2012 excèdent les pouvoirs législatifs conférés au gouvernement fédéral à l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867;
subsidiairement, une déclaration portant que l’alinéa 5(1)c) ainsi que les articles 6 et 7 de la LCEE 2012 portent atteinte au contenu essentiel des pouvoirs législatifs conférés aux provinces à l’article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, et qu’ils doivent faire l’objet d’une interprétation restrictive ou être déclarés inapplicables;
l’adjudication des dépens de la présente demande;
toute autre réparation que notre honorable Cour estimera juste.
II. RÉSUMÉ DES FAITS
[8] Les dispositions pertinentes sont reproduites ci-dessous :
Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012), LC 2012, c 19, art. 52
5 (1) Pour l’application de la présente loi, les effets environnementaux qui sont en cause à l’égard d’une mesure, d’une activité concrète, d’un projet désigné ou d’un projet sont les suivants :
5 (1) For the purposes of this Act, the environmental effects that are to be taken into account in relation to an act or thing, a physical activity, a designated project or a project are
a) les changements qui risquent d’être causés aux composantes ci-après de l’environnement qui relèvent de la compétence législative du Parlement :
(a) a change that may be caused to the following components of the environment that are within the legislative authority of Parliament:
(i) les poissons et leur habitat, au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur les pêches,
(i) fish and fish habitat as defined in subsection 2(1) of the Fisheries Act,
(ii) les espèces aquatiques au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur les espèces en péril,
(ii) aquatic species as defined in subsection 2(1) of the Species at Risk Act,
(iii) les oiseaux migrateurs au sens du paragraphe 2(1) de la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs,
(iii) migratory birds as defined in subsection 2(1) of the Migratory Birds Convention Act, 1994, and
(iv) toute autre composante de l’environnement mentionnée à l’annexe 2;
(iv) any other component of the environment that is set out in Schedule 2;
b) les changements qui risquent d’être causés à l’environnement, selon le cas :
(b) a change that may be caused to the environment that would occur
(i) sur le territoire domanial,
(i) on federal lands,
(ii) dans une province autre que celle dans laquelle la mesure est prise, l’activité est exercée ou le projet désigné ou le projet est réalisé,
(ii) in a province other than the one in which the act or thing is done or where the physical activity, the designated project or the project is being carried out, or
(iii) à l’étranger;
(iii) outside Canada; and
c) s’agissant des peuples autochtones, les répercussions au Canada des changements qui risquent d’être causés à l’environnement, selon le cas :
(c) with respect to aboriginal peoples, an effect occurring in Canada of any change that may be caused to the environment on
(i) en matière sanitaire et socio-économique,
(i) health and socio-economic conditions,
(ii) sur le patrimoine naturel et le patrimoine culturel,
(ii) physical and cultural heritage,
(iii) sur l’usage courant de terres et de ressources à des fins traditionnelles,
(iii) the current use of lands and resources for traditional purposes, or
(iv) sur une construction, un emplacement ou une chose d’importance sur le plan historique, archéologique, paléontologique ou architectural.
(iv) any structure, site or thing that is of historical, archaeological, paleontological or architectural significance.
(2) Toutefois, si l’exercice de l’activité ou la réalisation du projet désigné ou du projet exige l’exercice, par une autorité fédérale, d’attributions qui lui sont conférées sous le régime d’une loi fédérale autre que la présente loi, les effets environnementaux comprennent en outre :
(2) However, if the carrying out of the physical activity, the designated project or the project requires a federal authority to exercise a power or perform a duty or function conferred on it under any Act of Parliament other than this Act, the following environmental effects are also to be taken into account:
a) les changements — autres que ceux visés aux alinéas (1)a) et b) — qui risquent d’être causés à l’environnement et qui sont directement liés ou nécessairement accessoires aux attributions que l’autorité fédérale doit exercer pour permettre l’exercice en tout ou en partie de l’activité ou la réalisation en tout ou en partie du projet désigné ou du projet;
(a) a change, other than those referred to in paragraphs (1)(a) and (b), that may be caused to the environment and that is directly linked or necessarily incidental to a federal authority’s exercise of a power or performance of a duty or function that would permit the carrying out, in whole or in part, of the physical activity, the designated project or the project; and
b) les répercussions — autres que celles visées à l’alinéa (1)c) — des changements visés à l’alinéa a), selon le cas :
(b) an effect, other than those referred to in paragraph (1)(c), of any change referred to in paragraph (a) on
(i) sur les plans sanitaire et socio-économique,
(i) health and socio-economic conditions,
(ii) sur le patrimoine naturel et le patrimoine culturel,
(ii) physical and cultural heritage, or
(iii) sur une construction, un emplacement ou une chose d’importance sur le plan historique, archéologique, paléontologique ou architectural.
(iii) any structure, site or thing that is of historical, archaeological, paleontological or architectural significance.
[…]
…
6 Le promoteur d’un projet désigné ne peut prendre une mesure se rapportant à la réalisation de tout ou partie du projet et pouvant entraîner des effets environnementaux visés au paragraphe 5(1) que si, selon le cas :
6 The proponent of a designated project must not do any act or thing in connection with the carrying out of the designated project, in whole or in part, if that act or thing may cause an environmental effect referred to in subsection 5(1) unless
a) l’Agence décide, au titre de l’alinéa 10b), qu’aucune évaluation environnementale du projet n’est requise et affiche sa décision sur le site Internet;
(a) the Agency makes a decision under paragraph 10(b) that no environmental assessment of the designated project is required and posts that decision on the Internet site; or
b) le promoteur prend la mesure en conformité avec les conditions qui sont énoncées dans la déclaration qui lui est remise au titre du paragraphe 31(3) ou de l’article 54 relativement au projet.
(b) the proponent complies with the conditions included in the decision statement that is issued under subsection 31(3) or section 54 to the proponent with respect to that designated project.
7 L’autorité fédérale ne peut exercer les attributions qui lui sont conférées sous le régime d’une loi fédérale autre que la présente loi et qui pourraient permettre la réalisation en tout ou en partie d’un projet désigné que si, selon le cas :
7 A federal authority must not exercise any power or perform any duty or function conferred on it under any Act of Parliament other than this Act that could permit a designated project to be carried out in whole or in part unless
a) l’Agence décide, au titre de l’alinéa 10b), qu’aucune évaluation environnementale du projet n’est requise et affiche sa décision sur le site Internet;
(a) the Agency makes a decision under paragraph 10(b) that no environmental assessment of the designated project is required and posts that decision on the Internet site; or
b) la déclaration remise au promoteur du projet au titre du paragraphe 31(3) ou de l’article 54 relativement au projet donne avis d’une décision portant que la réalisation du projet n’est pas susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants ou que les effets environnementaux négatifs importants que la réalisation du projet est susceptible d’entraîner sont justifiables dans les circonstances.
(b) the decision statement with respect to the designated project that is issued under subsection 31(3) or section 54 to the proponent of the designated project indicates that the designated project is not likely to cause significant adverse environmental effects or that the significant adverse environmental effects that it is likely to cause are justified in the circumstances.
[…]
…
47 (1) Après avoir pris en compte le rapport d’évaluation environnementale de la commission, le ministre prend les décisions prévues au paragraphe 52(1).
47 (1) The Minister, after taking into account the review panel’s report with respect to the environmental assessment, must make decisions under subsection 52(1).
(2) Il peut, avant de les prendre, faire procéder par le promoteur du projet désigné en cause aux études et à la collecte de renseignements qu’il estime nécessaires à la prise des décisions.
(2) The Minister may, before making decisions referred to in subsection 52(1), require the proponent of the designated project to collect any information or undertake any studies that, in the opinion of the Minister, are necessary for the Minister to make decisions.
[…]
…
52 (1) Pour l’application des articles 27, 36, 47 et 51, le décideur visé à ces articles décide si, compte tenu de l’application des mesures d’atténuation qu’il estime indiquées, la réalisation du projet désigné est susceptible :
52 (1) For the purposes of sections 27, 36, 47 and 51, the decision maker referred to in those sections must decide if, taking into account the implementation of any mitigation measures that the decision maker considers appropriate, the designated project
a) d’une part, d’entraîner des effets environnementaux visés au paragraphe 5(1) qui sont négatifs et importants;
(a) is likely to cause significant adverse environmental effects referred to in subsection 5(1); and
b) d’autre part, d’entraîner des effets environnementaux visés au paragraphe 5(2) qui sont négatifs et importants.
(b) is likely to cause significant adverse environmental effects referred to in subsection 5(2).
(2) S’il décide que la réalisation du projet est susceptible d’entraîner des effets environnementaux visés aux paragraphes 5(1) ou (2) qui sont négatifs et importants, le décideur renvoie au gouverneur en conseil la question de savoir si ces effets sont justifiables dans les circonstances.
(2) If the decision maker decides that the designated project is likely to cause significant adverse environmental effects referred to in subsection 5(1) or (2), the decision maker must refer to the Governor in Council the matter of whether those effects are justified in the circumstances.
(3) Si le décideur est une autorité responsable visée à l’un des alinéas 15a) à c), le renvoi se fait par l’entremise du ministre responsable de l’autorité devant le Parlement.
(3) If the decision maker is a responsible authority referred to in any of paragraphs 15(a) to (c), the referral to the Governor in Council is made through the Minister responsible before Parliament for the responsible authority.
(4) Saisi d’une question au titre du paragraphe (2), le gouverneur en conseil peut décider :
(4) When a matter has been referred to the Governor in Council, the Governor in Council may decide
a) soit que les effets environnementaux négatifs importants sont justifiables dans les circonstances;
(a) that the significant adverse environmental effects that the designated project is likely to cause are justified in the circumstances; or
b) soit que ceux-ci ne sont pas justifiables dans les circonstances.
(b) that the significant adverse environmental effects that the designated project is likely to cause are not justified in the circumstances.
[…]
…
54 (1) Le décideur fait une déclaration qu’il remet au promoteur du projet désigné dans laquelle :
54 (1) The decision maker must issue a decision statement to the proponent of a designated project that
a) il donne avis des décisions qu’il a prises relativement au projet au titre des alinéas 52(1)a) et b) et, le cas échéant, de la décision que le gouverneur en conseil a prise relativement au projet en vertu du paragraphe 52(4);
(a) informs the proponent of the designated project of the decisions made under paragraphs 52(1)(a) and (b) in relation to the designated project and, if a matter was referred to the Governor in Council, of the decision made under subsection 52(4) in relation to the designated project; and
b) il énonce toute condition fixée en vertu de l’article 53 relativement au projet que le promoteur est tenu de respecter.
(b) includes any conditions that are established under section 53 in relation to the designated project and that must be complied with by the proponent.
(2) Dans le cas où il a pris les décisions au titre des alinéas 52(1)a) et b) pour l’application de l’article 47, le décideur est tenu de faire la déclaration dans les vingt-quatre mois suivant la date où il a renvoyé, au titre de l’article 38, l’évaluation environnementale du projet pour examen par une commission.
(2) When the decision maker has made a decision under paragraphs 52(1)(a) and (b) in relation to the designated project for the purpose of section 47, the decision maker must issue the decision statement no later than 24 months after the day on which the environmental assessment of the designated project was referred to a review panel under section 38.
(3) Il peut prolonger ce délai de la période nécessaire pour permettre toute coopération avec une instance à l’égard de l’évaluation environnementale du projet ou pour tenir compte des circonstances particulières du projet. Il ne peut toutefois prolonger le délai de plus de trois mois.
(3) The decision maker may extend that time limit by any further period – up to a maximum of three months – that is necessary to permit cooperation with any jurisdiction with respect to the environmental assessment of the designated project or to take into account circumstances that are specific to the project.
(4) Le gouverneur en conseil peut, sur la recommandation du ministre, prolonger le délai prolongé en vertu du paragraphe (3).
(4) The Governor in Council may, on the recommendation of the Minister, extend the time limit extended under subsection (3).
(5) L’Agence affiche sur le site Internet un avis de toute prolongation accordée en vertu des paragraphes (3) ou (4) relativement au projet.
(5) The Agency must post a notice of any extension granted under subsection (3) or (4) on the Internet site.
(6) Dans le cas où l’Agence, la commission ou le ministre exigent du promoteur, au titre de l’article 39 ou des paragraphes 44(2) ou 47(2), selon le cas, qu’il procède à des études ou à la collecte de renseignements relativement au projet, ne sont pas comprises dans le calcul du délai dont dispose le décideur pour faire la déclaration :
(6) If the Agency, the review panel or the Minister, under section 39 or subsection 44(2) or 47(2), respectively, requires the proponent of the designated project to collect information or undertake a study with respect to the designated project, the calculation of the time limit within which the decision maker must issue the decision statement does not include:
a) la période prise, de l’avis de l’Agence, par le promoteur pour remplir l’exigence au titre de l’article 39;
(a) the period that is taken by the proponent, in the opinion of the Agency, to comply with the requirement under section 39;
b) la période prise, de l’avis de la commission, par le promoteur pour remplir l’exigence au titre du paragraphe 44(2);
(b) the period that is taken by the proponent, in the opinion of the review panel, to comply with the requirement under subsection 44(2); and
c) la période prise, de l’avis du ministre, par le promoteur pour remplir l’exigence au titre du paragraphe 47(2).
(c) the period that is taken by the proponent, in the opinion of the Minister, to comply with the requirement under subsection 47(2).
[…]
…
126 (1) Malgré le paragraphe 38(6) et sous réserve des paragraphes (2) à (6), tout examen par une commission d’un projet commencé sous le régime de l’ancienne loi avant la date d’entrée en vigueur de la présente loi se poursuit sous le régime de la présente loi comme si le ministre avait renvoyé, au titre de l’article 38, l’évaluation environnementale du projet pour examen par une commission; le projet est réputé être un projet désigné pour l’application de la présente loi et de la partie 3 de la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable et :
126 (1) Despite subsection 38(6) and subject to subsections (2) to (6), any assessment by a review panel, in respect of a project, commenced under the process established under the former Act before the day on which this Act comes into force is continued under the process established under this Act as if the environmental assessment had been referred by the Minister to a review panel under section 38. The project is considered to be a designated project for the purposes of this Act and Part 3 of the Jobs, Growth and Long-term Prosperity Act, and
a) si, avant cette date d’entrée en vigueur, une commission avait été constituée aux termes de l’article 33 de l’ancienne loi relativement au projet, elle est réputée avoir été constituée — et ses membres sont réputés avoir été nommés — aux termes du paragraphe 42(1) de la présente loi;
(a) if, before that day, a review panel was established under section 33 of the former Act, in respect of the project, that review panel is considered to have been established — and its members are considered to have been appointed — under subsection 42(1) of this Act;
b) si, avant cette date, un accord avait été conclu aux termes du paragraphe 40(2) de l’ancienne loi relativement au projet, il est réputé avoir été conclu en vertu de l’article 40 de la présente loi;
(b) if, before that day, an agreement or arrangement was entered into under subsection 40(2) of the former Act, in respect of the project, that agreement or arrangement is considered to have been entered into under section 40 of this Act; and
c) si, avant cette date, une commission avait été constituée en vertu d’un accord conclu aux termes du paragraphe 40(2) de l’ancienne loi ou du document visé au paragraphe 40(2.1) de l’ancienne loi relativement au projet, elle est réputée avoir été constituée — et ses membres sont réputés avoir été nommés — en vertu d’un accord conclu aux termes de l’article 40 de la présente loi ou du document visé au paragraphe 41(2) de la présente loi.
(c) if, before that day, a review panel was established by an agreement or arrangement entered into under subsection 40(2) of the former Act or by document referred to in subsection 40(2.1) of the former Act, in respect of the project, it is considered to have been established by — and its members are considered to have been appointed under — an agreement or arrangement entered into under section 40 of this Act or by document referred to in subsection 41(2) of this Act.
A. Faits
[9] Les faits pertinents concernant le projet, la commission d’évaluation et son rapport sont exposés dans la décision Taseko Mines Limited c Canada (Environnement), 2017 CF 1099 [Taseko Mines]. Les événements pertinents à l’espèce remontent à la date de fin des audiences de la commission d’évaluation, le 23 août 2013.
[10] L’évaluation environnementale du projet comporte six phases. Tel qu’il est exposé dans la décision Taseko Mines, l’évaluation des enjeux environnementaux a été faite sous le régime de l’ancienne Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, LC 1992, c 37, aux première et deuxième phases. Le reste de l’évaluation des enjeux a été faite sous le régime de l’actuelle Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012).
1. Le ministre a constitué une commission d’évaluation.
2. Taseko a présenté un énoncé des incidences environnementales (EIE) dans lequel elle exposait son point de vue sur la probabilité que le projet entraîne certains effets environnementaux. L’EIE respectait les Lignes directrices pour l’Énoncé des incidences environnementales du gouvernement fédéral et la commission a instauré un processus d’audiences publiques.
3. Au cours de ces audiences publiques, la commission a exercé son pouvoir discrétionnaire d’entendre les témoignages d’experts et de profanes, les contre-interrogatoires et les observations de toutes les parties intéressées.
4. La commission a remis un rapport au ministre dans lequel elle explique que le projet est de nature à entraîner l’un quelconque des effets environnementaux négatifs importants énumérés. Le rapport comporte notamment les justifications de la commission, ses conclusions ainsi que ses recommandations.
5. Après avoir pris connaissance du rapport, le ministre a conclu que le projet était de nature à entraîner des effets environnementaux négatifs importants et a déféré le dossier au gouverneur en conseil afin qu’il détermine si ces effets étaient justifiables dans les circonstances.
6. Le ministre a communiqué leurs décisions respectives dans une déclaration datée du 26 février 2014.
La présente demande de contrôle judiciaire porte sur les cinquième et sixième phases susmentionnées.
1) Discussions entre le gouvernement national tsilhqot’in et le gouvernement fédéral après les audiences de la commission d’évaluation
[11] Voici les grandes lignes des discussions qui ont eu lieu entre le gouvernement fédéral et le gouvernement national tsilhqot’in après les audiences de la commission d’évaluation. Une revue analogue des faits sera présentée ultérieurement relativement aux discussions entre Taseko et le gouvernement fédéral.
[12] Les discussions qui ont eu lieu entre le gouvernement fédéral et gouvernement national tsilhqot’in relativement au projet ont porté sur le processus d’évaluation de la commission de même que sur les consultations menées ensuite conformément à un cadre public de consultation en cinq phases :
Phase I : Première rencontre et consultation sur la constitution d’une commission d’examen. […]
Phase II : Processus d’évaluation de la commission menant aux audiences publiques. […]
Phase III : Tenue des audiences publiques. […]
Phase IV : Consultation sur le rapport de la commission d’examen. […]
Phase V : Octroi du permis réglementaire. […]
[13] Dans la foulée des audiences de la commission d’évaluation du projet, des représentants du gouvernement national tsilhqot’in ont demandé une rencontre en personne avec des fonctionnaires fédéraux. Le 30 septembre 2013, l’Agence canadienne d’évaluation environnementale (l’Agence) a déconseillé la tenue d’une rencontre entre le ministre de l’Environnement et le gouvernement national tsilhqot’in : [traduction] : « Le refus de la demande de rencontre indiquera que l’Agence fait entièrement confiance à la commission et à sa capacité de faire un compte rendu des points de vue exprimés par les participants au processus d’évaluation dans son rapport. »
[14] Le 8 octobre 2013, en dépit du conseil de l’Agence, le ministre a rencontré cinq représentants du gouvernement national tsilhqot’in pendant une heure à Ottawa. Au cours de cette rencontre, le ministre [traduction] « n’a pas parlé des détails du projet et elle n’a laissé transparaître aucun point de vue ou parti pris relativement à celui-ci ou à la décision de lui donner le feu vert ou non ».
[15] Peu après, Taseko a appris que la rencontre avait eu lieu en voyant des photographies sur Facebook.
[16] Le même jour, soit le 8 octobre 2013, les représentants du gouvernement national tsilhqot’in ont rencontré M. Hallman, le président de l’Agence, ainsi que plusieurs sous-ministres. D’autres rencontres ont eu lieu ensuite avec d’autres fonctionnaires. Taseko a rapidement eu vent de ces rencontres par l’intermédiaire de divers sites Web, dont Facebook.
[17] Elle n’a soulevé aucune objection à cet égard.
[18] Le rapport a été publié le 31 octobre 2013. C’était au début de la phase IV, soit celle des consultations entre la Couronne et les Premières Nations touchées.
[19] Le 1er novembre 2013, Mme Candace Anderson, qui était coordonnatrice des consultations à l’Agence, a transmis le rapport au gouvernement national tsilhqot’in, au sujet duquel elle l’invitait à formuler ses rétroactions et à répondre aux questions suivantes :
[traduction]
1. Le rapport de la commission fait-il un compte rendu juste des préoccupations soulevées par le gouvernement national tsilhqot’in au cours du processus d’évaluation?
2. Les recommandations de la commission reflètent-elles vos préoccupations?
3. Avez-vous d’autres préoccupations dont ne traite pas le rapport de la commission et qui nécessiteraient des mesures d’atténuation ou d’accommodement?
4. D’autres recommandations pourraient-elles répondre à ces préoccupations?
[20] Le 21 novembre 2013, le gouvernement national tsilhqot’in a soumis à l’Agence des observations qui faisaient suite à celles Taseko avait déposées plus tôt dans le mois (et dont il sera question dans la section portant sur Taseko). Taseko avait reçu une copie de cette lettre au 1er décembre 2013.
[21] Le 9 janvier 2014, le gouvernement national tsilhqot’in a remis à l’Agence un document de 59 pages dans lequel il donnait sa réponse au rapport de la commission. Ce document n’a pas été communiqué à Taseko.
[22] Le 16 janvier 2014, le gouvernement national tsilhqot’in a écrit à l’Agence pour lui faire part de sa frustration et de ses préoccupations relativement au caractère suffisant des consultations menées à la phase IV. Il était question dans la lettre d’un appel téléphonique au cours duquel des représentants de l’Agence avaient fait référence aux problèmes d’équité procédurale associés à des rencontres prévues entre le gouvernement national tsilhqot’in et des sous-ministres. Voici un extrait de la lettre :
[traduction]
Finalement, lors de notre conversation téléphonique, vous nous avez informés que les sous-ministres ne pourraient pas assister à la rencontre que nous avions sollicitée et qui était prévue le 23 janvier notamment parce qu’il pourrait y avoir atteinte au principe de l’« équité procédurale » étant donné que le fédéral n’avait pas rendu sa décision. En lui-même, ce refus porte gravement atteinte à l’équité procédurale considérant qu’il a été rapporté dans les médias que le promoteur et le ministre provincial Bennett ont été en contact constant avec les ministres fédéraux, de toute évidence pour influencer la décision du fédéral.
[23] Parallèlement, le gouvernement national tsilhqot’in a aussi écrit à plusieurs ministres fédéraux pour leur faire part de ses [traduction] « vives préoccupations » concernant leurs rencontres avec le ministre de l’Énergie et des Mines de la Colombie-Britannique, M. Bill Bennett.
[24] Le 23 janvier 2014, une rencontre a eu lieu entre les représentants du gouvernement national tsilhqot’in et l’Agence au sujet du projet.
[25] Ils ont eu une nouvelle rencontre avec M. Hallman et les sous-ministres le 12 février 2014. Le même jour, l’Agence a envoyé une lettre au gouvernement national tsilhqot’in pour lui expliquer le processus décisionnel. Il était mentionné dans la lettre que ses préoccupations avaient été [traduction] « exposées dans les documents remis au ministre afin de la guider dans sa décision », mais que ces documents ne pouvaient lui être communiqués pour des raisons de confidentialité.
[26] Le jour suivant, le gouvernement national tsilhqot’in a envoyé une lettre à l’Agence pour lui exprimer les préoccupations soulevées par les contacts entretenus entre Taseko et les ministres fédéraux, selon ce que rapportaient les médias.
[27] Le 14 février 2014, dans le cadre du processus de consultation, l’Agence a communiqué les [traduction] « conditions prévues » de la déclaration et demandait les rétroactions du gouvernement national tsilhqot’in advenant l’approbation du projet.
[28] Le 21 février 2014, le ministre a reçu le rapport de la Couronne sur les consultations.
[29] Le 24 février 2014, elle a reçu les rétroactions du gouvernement national tsilhqot’in à la version préliminaire des conditions que l’Agence proposait d’inclure dans la déclaration.
2) Contacts engagés par Taseko après l’audience
[30] Dans une démarche qui pourrait être qualifiée de parallèle, Taseko a voulu engager des contacts avec des représentants fédéraux, entre autres, après l’audience de l’Agence. À l’inverse du gouvernement national tsilhqot’in, Taseko n’a pas raccroché ces efforts à une « obligation de consulter ».
[31] Le 29 août et le 3 octobre 2013, Taseko a écrit au ministre pour lui parler du projet. Dans la deuxième de ses lettres, Taseko indiquait que [traduction] « ce serait un plaisir de rencontrer » le ministre.
[32] Le 1er septembre 2013, M. Russ Hallbauer, président et premier dirigeant de Taseko, affirmait dans un article d’opinion publié dans le Vancouver Sun que [traduction] « [...] certains témoins entendus à l’audience, qui représentaient pour la plupart des groupes extérieurs de défense d’intérêts particuliers, avaient malheureusement tenté de tromper et de diviser la commission ». Cet article était reproduit en bonne partie dans la lettre du 29 août adressée au ministre.
[33] En octobre 2013, un représentant de Taseko a rencontré des fonctionnaires, dont M. Hallman. Celui-ci a eu au moins un échange téléphonique avec un autre représentant de Taseko en novembre. De plus, Taseko a fait appel à un consultant en relations gouvernementales pour obtenir des rencontres avec des fonctionnaires.
[34] Le 4 novembre 2013, après la publication du rapport le 31 octobre, les avocats de Taseko ont écrit au ministre pour l’informer que leur cliente préparait une réponse au rapport et l’enjoindre à attendre d’avoir reçu cette réponse avant de rendre une décision en vertu de la LCEE 2012 [traduction], « au nom de l’équité administrative ».
[35] Dans un communiqué de presse publié le 5 novembre 2013, Taseko affirmait que Ressources naturelles Canada et la commission avaient fondé leurs conclusions relatives aux écoulements des parcs à résidus miniers sur un modèle de projet différent.
[36] Le 8 novembre 2013, conformément à l’engagement pris au paragraphe 31, Taseko a transmis ses observations au ministre [traduction] « au sujet de sa décision à venir et en réponse au rapport de la commission, lequel évoquait notamment la question de l’équité administrative et de l’obligation de notifier Taseko des observations défavorables signifiées au ministre après les consultations des Nations autochtones ». Cette lettre mentionnait également que le projet avait reçu l’aval de M. Ervin Charleyboy, un ancien chef du gouvernement national tsilhqot’in. Taseko a payé les frais de voyage de M. Charleyboy afin qu’il se rende à Ottawa, où il a brièvement discuté avec le premier ministre à l’extérieur du Parlement.
[37] Les activités de Taseko ainsi que la désignation de M. Charleyboy ont fait l’objet d’un litige devant notre Cour, incluant une demande d’exclusion de son nom dans la décision. La désignation est du domaine public. La question à savoir si ces activités peuvent être assimilées à du « lobbying » n’est pas du ressort de notre Cour. En l’espèce, nous nous bornerons à parler de relations politiques et gouvernementales. Les débats judiciaires sont toutefois ouverts au public, sauf à de très rares exceptions dont l’espèce ne fait pas partie.
[38] À peu près au même moment, Taseko a eu des rencontres avec le ministre Bennett. Un courriel interne daté du 8 novembre 2013 révèle l’objet de ces rencontres : [traduction] « Nous avons besoin d’eux comme alliés et, tout aussi important, nous avons besoin que Bill [Bennett] et Christy [Clark] fassent quelque chose qu’ils ne feraient pas normalement. » Taseko et le ministre Bennett se sont rencontrés et ont eu des échanges par lettre et par téléphone. Un article de presse publié le 11 décembre 2013 rapportait que le ministre Bennett tenterait d’infléchir la décision. Il se disait aussi conscient qu’il serait inopportun pour lui d’approcher directement le décideur, mais que rien ne l’empêchait de rencontrer d’autres ministres fédéraux.
[39] Le 13 novembre 2013, l’Agence a demandé à Taseko de répondre à deux questions soulevées au sujet du rapport de la commission. Le gouvernement national tsilhqot’in a été notifié de cette demande.
[40] Le 15 novembre 2013, Taseko a transmis d’autres observations en réponse à la demande de l’Agence. Le 18 novembre 2013, Taseko a publié un communiqué de presse faisant état de ces observations. L’Agence a transmis ces documents à un membre du personnel politique du ministre.
[41] Le 29 novembre 2013, Taseko a déposé un avis de demande de contrôle judiciaire du rapport dans le dossier T-1977-13.
[42] En janvier 2014, elle a écrit à certains ministres fédéraux, dont les ministres Joe Oliver et James Moore, ainsi qu’au premier ministre, Stephen Harper.
[43] Le 20 février 2014, Taseko a reçu une copie de la lettre envoyée par le ministre Bennett au ministre de l’Environnement et dans laquelle il expliquait que certaines questions non résolues pourraient être traitées dans le cadre du processus provincial d’approbation qui suivrait l’approbation du projet en vertu de la LCEE 2012.
B. Décisions pertinentes
[44] Le 29 janvier 2014, M. Hallman a présenté un mémoire au ministre [le mémoire Hallman] dans lequel il lui recommandait de statuer que le projet était de nature à entraîner des effets environnementaux négatifs importants au titre des paragraphes 5(1) et (2) de la LCEE 2012. Le mémoire Hallman comprenait trois annexes : un mémoire sur la question du [traduction] « mauvais modèle de projet » (protégé par le secret professionnel de l’avocat); un document sur les mesures d’atténuation, ainsi que les observations soumises le 9 janvier 2014 par le gouvernement national tsilhqot’in.
[45] Le 30 janvier 2014, le ministre a rendu une décision fondée sur le paragraphe 52(1) qui, conformément à la recommandation de l’Agence, établissait que le projet était susceptible d’entraîner les effets environnementaux négatifs et importants visés aux alinéas 52(1)a) et b) de la LCEE 2012 (décision du ministre).
[46] En février 2014, le ministre a envoyé une note énonçant sa recommandation au gouverneur en conseil en vue de la prise d’une décision (décision du gouverneur en conseil).
[47] La déclaration a été communiquée à Taseko le 26 février 2014. Conformément à l’article 54 de la LCEE 2012, la déclaration donnait avis de la décision du ministre et de celle prise par le gouverneur en conseil en application du paragraphe 52(4). La déclaration ne comprenait pas de motifs. Voici l’annonce faite par voie de communiqué de presse : [traduction] « Avant de rendre sa décision, le gouvernement fédéral a pris connaissance du rapport de la commission indépendante qui a réalisé une évaluation rigoureuse du projet de mine New Prosperity, et il a souscrit à ses conclusions quant aux répercussions environnementales de ce projet. »
[48] L’Agence a informé Taseko que conformément au paragraphe 5(1) et à l’article 6 de la LCEE 2012, il lui était interdit de prendre quelque mesure pouvant entraîner des effets environnementaux.
III. QUESTIONS EN LITIGE
[49] Taseko conteste les décisions du ministre et du gouverneur en conseil au motif qu’il y a eu atteinte au principe de l’équité procédurale ainsi qu’une erreur de compétence mettant en cause notamment la Déclaration canadienne des droits. Elle attaque également la constitutionnalité de l’alinéa 5(1)c) et de l’article 6) de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) au motif de leur inapplicabilité au projet selon la doctrine de l’exclusivité des compétences.
[50] Les défendeurs du gouvernement – le ministre et le procureur général – plaident que dans les deux cas, le processus décisionnel s’est déroulé en toute équité, mais ils demandent néanmoins à la Cour de ne pas trancher la question de compétence à ce stade-ci.
[51] Les autres défendeurs – le gouvernement national et la Nation tsilhqot’in – adoptent un point de vue légèrement différent de celui des défendeurs du gouvernement. Ils soulèvent des questions au sujet du droit de Taseko à s’immiscer dans le processus de consultation de la Cou