Canada (Procureur général) c. Mowat

Canada (Procureur général) c. Mowat
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2009-10-26
Référence neutre
2009 CAF 309
Numéro de dossier
A-89-08
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Cour d'appel fédérale
CANADA
Federal Court of Appeal
Date : 20091026
Dossier : A-89-08
Référence : 2009 CAF 309
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE SEXTON
LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
DONNA MOWAT
intimée
et
COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
intervenant
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 16 septembre 2009.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 26 octobre 2009.
MOTIFS DU JUGEMENT : LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE SEXTON
Cour d'appel fédérale
CANADA
Federal Court of Appeal
Date : 20091026
Dossier : A-89-08
Référence : 2009 CAF 309
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE SEXTON
LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
DONNA MOWAT
intimée
et
COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
intervenant
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
[1] La Cour n’a pas encore eu à examiner la question à trancher dans le présent appel. La question principale est de savoir si le Tribunal canadien des droits de la personne (le Tribunal) a le pouvoir d’adjuger des frais juridiques au plaignant qui obtient gain de cause, en vertu des dispositions de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H-6 (la Loi).
[2] Un juge de la Cour fédérale (le juge de première instance) a examiné la décision du tribunal suivant la norme de contrôle de la raisonnabilité et a conclu que la décision du Tribunal selon laquelle celui-ci avait le pouvoir d’adjuger des dépens était raisonnable.
[3] L’appelant, le Procureur général du Canada (PG), fait valoir que le juge de première instance a commis une erreur en choisissant la norme de contrôle applicable. En outre, le juge a commis une erreur en concluant que le Tribunal a le pouvoir d’adjuger des dépens. Le PG soutient que le Tribunal ne dispose pas d’un tel pouvoir, peu importe la norme de contrôle appliquée. L’intervenant, la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission), affirme le contraire.
[4] Pour trancher ces questions, il faut déterminer la norme de contrôle qu’il convient d’appliquer à la décision du Tribunal et examiner l’analyse du juge de première instance. Celui‑ci devait choisir la bonne norme de contrôle et l’appliquer correctement.
[5] Pour les motifs qui suivent, je conclus que la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte. Je conclus également que le législateur n’a pas accordé au Tribunal le pouvoir d’adjuger des dépens au plaignant qui obtient gain de cause. Par conséquent, j’accueillerais l’appel.
Le contexte
[6] L’intimée, Donna Mowat, était caporal-chef dans les Forces canadienne (FC). En 1998, elle a déposé une plainte en matière de droits de la personne auprès de la Commission. Elle a prétendu que les FC avaient fait preuve de discrimination à son égard en raison de son sexe, et ce, contrairement aux dispositions de la Loi. Plus précisément, elle a allégué que les FC ne lui ont pas fourni un milieu de travail exempt de harcèlement, l’ont défavorisée en cours d’emploi et ont refusé de continuer à l’employer. Sa plainte de harcèlement comprenait une allégation de harcèlement sexuel.
[7] L’intimée a réclamé une indemnité des FC de plus de 430 685 $. Le Tribunal a entendu l’affaire pendant six semaines, entre novembre 2003 et février 2004. L’intimée était représentée par un avocat. L’avocat de la Commission ne s’est pas présenté. Le Tribunal a rendu sa décision en août 2005 (la décision sur le fond). L’intimée a été déboutée en grande partie. Le Tribunal a conclu que seule la plainte de harcèlement était fondée. Il a accordé le montant de 4 000 $ plus intérêts jusqu’à concurrence de 5 000 $, à titre d’indemnité « pour avoir subi un préjudice moral ».
[8] L’intimée a également réclamé une indemnité pour diverses dépenses ainsi que pour des frais juridiques au montant de 196 313 $. Le Tribunal a entendu les deux parties sur la question de savoir s’il avait compétence pour adjuger des dépens. Par une décision datée du 15 novembre 2006 (la décision sur les dépens), le Tribunal a adjugé à l’intimée un montant de 47 000 $ à titre de frais juridiques avec intérêts à partir de la date de la décision.
[9] Le PG a présenté une demande de contrôle judiciaire de la décision sur les dépens devant la Cour fédérale. Les inscriptions consignées dans le dossier de la Cour fédérale révèlent que, bien qu’elle ait envoyé un avis de comparution, l’intimée n’a pas autrement répondu à la demande. Les motifs du juge de la Cour fédérale indiquent que l’avocat de l’intimée a fait savoir à la Cour qu’il avait perdu contact avec sa cliente et qu’il a été autorisé à se retirer de l’audience.
[10] Le juge de la Cour fédérale a défini deux questions à trancher. Premièrement, il a formulé la question suivante : « Le Tribunal a-t-il compétence pour ordonner le versement de frais juridiques à titre d’indemnité en vertu de l’alinéa 53(2)c) de la Loi? Deuxièmement, il a formulé la question suivante : « Le Tribunal a-t-il enfreint les principes d’équité procédurale en ne donnant pas de motifs appropriés pour justifier ses décisions? » Le juge de première instance a répondu aux deux questions par l’affirmative. Bien qu’il ne l’ait pas définie expressément comme une question à trancher, il a effectué une analyse pragmatique et fonctionnelle (ainsi qu’on l’appelait auparavant) pour déterminer la norme de contrôle applicable à la décision du tribunal.
[11] Le PG a déposé un avis d’appel relativement aux conclusions de la Cour fédérale concernant la norme de contrôle ainsi que la question de « compétence ». La Commission a demandé et obtenu l’autorisation d’intervenir. L’intimée n’a pas contesté l’appel interjeté par le PG et ne s’est pas présentée à l’audience.
La décision du Tribunal
[12] Le Tribunal a conclu que la réponse à la question concernant son pouvoir d’adjuger des frais juridiques se trouve aux alinéas 53(2)c) ou 53(2)d) de la Loi, qui prévoient que le tribunal peut ordonner l’indemnisation de « la victime de la discrimination quant aux frais encourus par la victime en raison de l’acte ».
[13] Le Tribunal a analysé la jurisprudence contradictoire de la Cour fédérale ainsi que la décision Nkwazi c. Canada (Services correctionnels) (2001), T.C.D.P. no 29 (QL) (Nkwazi), concernant cette question. Il a conclu que selon le courant majoritaire en Cour fédérale, le Tribunal a le pouvoir d’adjuger des frais juridiques en vertu du paragraphe 53(2) de la Loi. En se fondant sur cette jurisprudence ainsi que sur la décision Nkwazi, le Tribunal a conclu que, « si on conclut que le Tribunal n’a pas le pouvoir d’adjuger des frais juridiques lorsqu’une plainte d’acte discriminatoire est jugée fondée, alors cette conclusion n’équivaut tout au plus qu’à une victoire coûteuse pour le plaignant ». Le Tribunal a conclu qu’un tel résultat ferait échec aux dispositions réparatrices et irait à l’encontre de l’objet de la Loi.
[14] Le Tribunal s’est ensuite posé la question suivante : « Qu’est-ce qui constitue en l’espèce une adjudication raisonnable de frais juridiques? » En se fondant sur les sources mentionnées ainsi que sur les observations des parties, le Tribunal a adjugé le montant de 47 000 $ au titre de frais juridiques, en vertu de l’alinéa 53(2)c) de la Loi. Il est souligné que les intérêts ne sont pas considérés comme une dépense en vertu du paragraphe 53(2), mais le Tribunal a le pouvoir discrétionnaire de les accorder en vertu du paragraphe 53(4). Les intérêts antérieurs à la décision ont été refusés, mais ils ont été accordés à partir de la date de la décision.
La décision de la Cour fédérale
[15] Le juge de première instance a effectué ce que l’on appelle maintenant une analyse relative à la norme de contrôle applicable. Il a pris en compte la présence ou l’absence d’une disposition privative ou d’un droit d’appel prévu par la loi, l’expertise du tribunal, l’objet de la loi et la disposition en cause, ainsi que la nature de la question. Il a conclu que deux des trois facteurs (expertise du tribunal et objet de la loi et de la disposition en cause) exigeaient que la Cour fasse preuve de retenue à l’égard de la décision.
[16] Le juge de première instance a considéré le quatrième facteur (la nature de la question) comme déterminant compte tenu de l’arrêt Chopra c. Canada (Procureur général), 2007 CAF 268; [2008] 2 R.C.F. 393 (Chopra). Il a estimé que notre Cour « a conclu que la norme applicable à l’examen de la façon dont le Tribunal avait interprété l’alinéa 53(2)c) de la Loi était la décision raisonnable […] ». Selon le juge de la Cour fédérale, vu que la question particulière de droit soulevée – la compétence pour adjuger des frais juridiques à titre d’indemnité pour les dépenses entraînées par la discrimination – touche au coeur même de questions de droits de la personne relevant de l’expertise du Tribunal, il y a lieu de faire preuve de retenue à l’égard de la façon dont le Tribunal a interprété l’alinéa en cause pour déterminer s’il avait compétence pour adjuger des frais juridiques à titre d’indemnité. Enfin, il a fait observer que le Tribunal peut, suivant le paragraphe 50(2) de la Loi, trancher les questions de droit et de fait. Par conséquent, le législateur a envisagé des situations où le Tribunal aurait à examiner des questions de droit pour trancher les affaires dont il est saisi.
[17] Le juge de la Cour fédérale a conclu que la norme de contrôle « applicable dans le cadre du contrôle judiciaire de la décision rendue par le Tribunal en ce qui a trait à sa compétence d’adjuger des frais juridiques à titre d’indemnité en vertu de l’alinéa 53(2)c) est la décision raisonnable simpliciter ».
[18] Le juge de première instance s’est demandé ensuite si la décision du Tribunal était raisonnable et il a conclu par l’affirmative. Ce faisant, il a résumé l’analyse chronologique de la jurisprudence contradictoire de la Cour fédérale, il a souligné que la Cour fédérale a, dans Brooks c. Canada (Procureur général), 2006 CF 500 (Brooks), approuvé le raisonnement suivi dans l’affaire Nkwazi et il a examiné l’approche proposée pour l’interprétation des lois en matière de droits de la personne dans l’arrêt CN c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1987] 1 R.C.S. 1114 (CN).
[19] En tenant compte de l’objet réparateur des lois sur les droits de la personne et de l’approche adoptée pour leur interprétation dans l’arrêt CN, précité, ainsi que de l’arrêt Chopra, le juge de la Cour fédérale a conclu que l’interprétation du Tribunal voulant qu’il ait « compétence pour adjuger des frais juridiques en vertu de l’alinéa 53(2)c) à titre de dépenses entraînées par les actes discriminatoires est raisonnable ».
[20] Enfin, le juge de première instance a conclu que le Tribunal a manqué aux principes d’équité procédurale parce qu’il n’a pas donné de motifs appropriés justifiant l’adjudication des dépens. Cette conclusion n’est pas contestée en l’espèce.
Le contexte législatif
[21] La législation sur les droits de la personne est fondamentale et quasi constitutionnelle par sa nature. Comme il est prévu à l’article 2, la Loi vise à donner effet au droit de tous les individus à l’égalité des chances d’épanouissement indépendamment de considérations fondées sur des actes discriminatoires.
[22] Afin de donner effet au droit de tous les individus à l’égalité des chances d’épanouissement, la Loi cherche à empêcher les actes discriminatoires. Elle ne vise pas à punir la faute mais bien à prévenir la discrimination : voir CN. La Loi interdit précisément certains motifs de distinction illicite et certains actes discriminatoires.
[23] La Commission et le Tribunal sont constitués en vertu de la Loi. La Commission est chargée, entre autres, de sensibiliser et d’éduquer le public sur les droits de la personne, d’enquêter sur les plaintes et d’en assurer le traitement jusqu’à l’étape de l’adjudication, de se tenir en liaison étroite avec les organismes provinciaux de même nature, d’étudier les recommandations qu’elle reçoit de la part des groupes de défense de l’intérêt public. Lorsqu’elle comparaît devant le Tribunal, la Commission représente l’intérêt public (article 51 de la Loi).
[24] Le Tribunal est un organisme juridictionnel. Ses responsabilités ont été énoncées comme suit dans l’arrêt Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone, [2003] 1 R.C.S. 884 (Bell Canada), au paragraphe 23 :
Il tient des audiences formelles sur les plaintes dont il est saisi par la Commission. Il détient plusieurs des pouvoirs d’une cour de justice. Il est habilité à statuer sur des faits, à interpréter et à appliquer le droit aux faits qui lui sont soumis et à accorder les redressements appropriés. De plus, ses audiences sont structurées sensiblement de la même façon qu’un procès formel devant une cour de justice. Les parties en présence devant le tribunal présentent une preuve, font entendre et contre‑interrogent des témoins, et présentent des observations sur l’application du droit aux faits. Le Tribunal ne participe pas à l’élaboration des politiques et ne mène pas ses propres enquêtes indépendantes sur les plaintes : le législateur a délibérément attribué les fonctions d’enquête et d’élaboration de politiques à un organisme différent, soit la Commission.
[25] En l’espèce, il est question du paragraphe 53(2) de la Loi qui confère au Tribunal de vastes pouvoirs réparateurs lorsque celui-ci conclut, à l’issue de l’instruction, que la plainte est fondée. Est précisément en cause l’alinéa 53(2)c), qui prévoit :
Loi canadienne sur les droits de la personne (L.R., 1985, ch. H-6)
53(2) À l’issue de l’instruction, le membre instructeur qui juge la plainte fondée, peut, sous réserve de l’article 54, ordonner, selon les circonstances, à la personne trouvée coupable d’un acte discriminatoire :
[…]
c) d’indemniser la victime de la totalité, ou de la fraction des pertes de salaire et des dépenses entraînées par l’acte;
Canadian Human Rights Act,
R.S. 1985, C. H-6
53(2) If at the conclusion of the inquiry the member or panel finds that the complaint is substantiated, the member or panel may, subject to section 54, make an order against the person found to be engaging or to have engaged in the discriminatory practice and include in the order any of the following terms that the member or panel considers appropriate:
…
(c) that the person compensate the victim for any or all of the wages that the victim was deprived of and for any expenses incurred by the victim as a result of the discriminatory practice;
Le rôle d’une cour d’appel
[26] Le rôle d’une cour d’appel ─ lorsque la Cour d’appel effectue le contrôle en appel d’une décision judiciaire, et non pas le contrôle judiciaire d’une décision administrative ─ est de déterminer en premier lieu si le juge de révision a appliqué la norme appropriée de contrôle : Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226 (Dr Q). Ensuite, la cour d’appel doit déterminer si la norme de contrôle a été correctement appliquée. Lorsqu’elle procède à cette analyse, la cour « se met à la place du tribunal de première instance » : Zenner c. Prince Edward Island College of Optometrists, [2005] 3 R.C.S. 645 (Zenner); Prairie Acid Rain Coalition c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [2006] 3 R.C.F. 610 (C.A.F.) (Prairie Acid Rain).
La norme de contrôle judiciaire
[27] Il n’est pas contesté que la norme de contrôle applicable au choix de la norme par le juge de première instance est celle de la décision correcte : Dr Q (par. 43). En l’espèce, le débat porte sur la norme de la décision raisonnable appliquée par le juge de la Cour fédérale à la décision du Tribunal.
[28] L’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190 (Dunsmuir), a établi un processus en deux étapes pour déterminer la norme de contrôle applicable. Premièrement, la cour de revision « vérifie si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence correspondant à une catégorie de questions en particulier » (par. 62).
[29] Par le passé, la Cour suprême du Canada, appelée à examiner les décisions des tribunaux des droits de la personne, a quasi invariablement conclu que lorsque la question générale concerne l’interprétation des lois, il s’agit d’une question de droit susceptible de révision selon la norme de la décision correcte. L’expertise supérieure des tribunaux des droits de la personne porte sur l’appréciation des faits et des décisions dans un contexte de droits de la personne et ne s’étend pas aux questions générales de droit : Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554 (Mossop); Université de la Colombie-Britannique c. Berg, [1993] 2 R.C.S. 353 (Berg); Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557 (Pezim); Gould c. Yukon Order of Pioneers, [1996] 1 R.C.S. 571 (Gould); Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau-Brunswick, [1996] 1 S.C.R. 825 (Ross).
[30] L’arrêt Dunsmuir, et plus récemment l’arrêt Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12 (Khosa), ont souligné que « sans égard à l’existence d’une clause privative, il est maintenant admis qu’une certaine déférence s’impose lorsqu’une décision particulière a été confiée à un décideur administratif plutôt qu’aux tribunaux judiciaires. Cette déférence s’étend non seulement aux questions touchant aux faits et à la politique, mais aussi à l’interprétation, par le tribunal administratif, de sa loi constitutive et des dispositions législatives connexes […] » (Khosa (par. 25)). Cette thèse a été qualifiée de présomption selon laquelle le contrôle de l'interprétation de sa loi habilitante par un tribunal administratif se fait généralement suivant la norme de la décision raisonnable : Dunsmuir, au paragraphe 146; Alliance de la fonction publique du Canada c. Association des pilotes fédéraux du Canada et Procureur général du Canada, 2009 CAF 223 (Alliance), (par. 36). Vu les enseignements des arrêts Dunsmuir et Khosa, il serait prudent d’effectuer une analyse visant à établir la norme de contrôle applicable.
L’appelant
[31] Le PG soutient que la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte. Sa thèse est que, bien que le juge de première instance ait cité et appliqué l’arrêt Brooks quant au fond de la décision, il a omis de le suivre quant à la norme de contrôle applicable. À la lumière des facteurs découlant de l’analyse relative à la norme de contrôle établie dans Dunsmuir, le PG soutient que la déférence à l’égard de l’expertise ne s’étend pas aux conclusions de droit sur lesquelles le Tribunal n’a pas d’expertise. La question de savoir [traduction] « si le législateur a accordé au tribunal administratif le pouvoir d’enjoindre au défendeur de payer les frais juridiques du plaignant » est une [traduction] « pure question de droit ou de compétence sur laquelle les tribunaux judiciaires possèdent une plus grande expertise ». En outre, l’appelant soutient que l’arrêt Chopra portait sur la question de savoir [traduction] « quelle mesure de réparation pouvait trouver le Tribunal », et non sur « le pouvoir d’adjuger des frais juridiques ». Le juge de première instance a commis une erreur en se fondant sur l’arrêt Chopra.
[32] Le PG soutient aussi qu’il faut répondre correctement aux questions sur la compétence et il cite, à l’appui, l’extrait suivant du paragraphe 59 de l’arrêt Dunsmuir :
La compétence s’entend au sens strict de la faculté du tribunal administratif de connaître de la question. Autrement dit, une véritable question de compétence se pose lorsque le tribunal administratif doit déterminer expressément si les pouvoirs dont le législateur l’a investi l’autorisent à trancher une question. L’interprétation de ces pouvoirs doit être juste, sinon les actes seront tenus pour ultra vires ou assimilés à un refus injustifié d’exercer sa compétence. [Souligné par le procureur général.]
Selon lui, la présente affaire s’accorde parfaitement avec les commentaires de la Cour suprême. En résumé, [traduction] « ou bien le législateur a accordé au Tribunal le pouvoir d’adjuger des frais juridiques ou bien il ne lui a pas accordé ce pouvoir ».
La Commission
[33] La Commission soutient, à la lumière des arrêts Dunsmuir et Khosa, que la norme de contrôle appropriée est celle de la décision raisonnable mais avec une certaine déférence. En effet, le Tribunal a acquis une expertise dans l’application de la loi dans un contexte législatif précis. De plus, le Tribunal interprétait sa propre loi habilitante, dont il a une connaissance approfondie. La Commission se fonde sur la décision Vilven c. Air Canada, 2009 CF 367 (Vilven), où la Cour fédérale a conclu, après avoir effectué une analyse relative à la norme de contrôle, que la norme de contrôle applicable ─ au regard de la décision Tribunal concernant la question de savoir s’il doit y avoir une règle impérative pour qu’il existe un « âge normal de la retraite » pour les besoins de l’alinéa 15(1)c) de la Loi ─ est celle de la décision raisonnable.
Analyse
[34] Les questions soulevées devant le Tribunal et la Cour fédérale étaient de savoir si le Tribunal avait le pouvoir d’adjuger des dépens au plaignant et si ce pouvoir est prévu à l’alinéa 53(2)c) de la Loi qui autorise le Tribunal à indemniser le plaignant des dépenses entraînées par l’acte discriminatoire.
[35] Il n’est pas contesté que le Tribunal avait le pouvoir de trancher ces questions. Le point en litige est de savoir si la décision du Tribunal devait être correcte ou s’il suffisait qu’elle soit raisonnable. Autrement dit, quelle est la norme de contrôle applicable à la décision du Tribunal et la Cour fédérale a-t-elle appliqué la bonne norme pour trancher la question en litige?
[36] La détermination de la norme de contrôle applicable exige « l’analyse des éléments qui permettent d’arrêter la bonne norme de contrôle » : Dunsmuir (par. 62). L’analyse est contextuelle (par. 64).
[37] Avant d’aborder les facteurs entrant dans l’analyse relative à la norme de contrôle, il convient de répéter que la norme de contrôle applicable est normalement celle de la décision raisonnable : Dunsmuir; Khosa. Il faut faire preuve de retenue envers les décisions du Tribunal en raison de son expérience et de son expertise, sous réserve de la justification de la décision, de la transparence et de l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi que de « l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » : Dunsmuir (par. 47). Toutefois, si l’analyse relative à la norme de contrôle mène à la conclusion que la norme applicable est celle de la décision correcte, il n’y a pas lieu de faire preuve de retenue.
[38] L’arrêt Dunsmuir a relevé trois situations dans lesquelles la norme de contrôle appropriée est celle de la décision raisonnable. Une véritable question de compétence se pose « lorsque le tribunal administratif doit déterminer expressément si les pouvoirs dont le législateur l’a investi l’autorisent à trancher une question » et cela constitue la première situation (par. 59). La deuxième situation apparaît dans le cas d’une question de droit générale « à la fois, d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangère au domaine d’expertise de l’arbitre » (par. 60). La troisième situation apparaît dans le cas d’une délimitation des compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents (par. 61).
[39] J’examinerais maintenant les facteurs découlant de l’analyse de la norme de contrôle. La Loi ne prévoit pas de disposition privative ni de droit d’appel. Le juge de première instance a conclu qu’il faut faire preuve d’un faible degré de retenue. Bien que je ne sois pas en désaccord, j’ajouterais que l’absence d’une disposition privative n’est absolument pas un critère déterminant et peut être considérée comme étant neutre.
[40] Le contexte législatif a déjà été abordé dans les présents motifs. L’objet de la Loi est réparateur et vise à empêcher les actes discriminatoires. Il vise à servir l’intérêt public et à faire intervenir aussi l’intérêt personnel en cherchant à remédier aux violations spécifiques de la Loi. La disposition en cause porte sur le pouvoir qu’a le Tribunal d’indemniser une victime « des pertes de salaire et des dépenses entraînées par l’acte ».
[41] Le Tribunal est un organisme juridictionnel; il fait l’instruction des plaintes que lui renvoie la Commission et accorde les réparations appropriées conformément aux pouvoirs qui lui sont conférés au paragraphe 53(2) de la Loi. Le paragraphe 48.1(2) prévoit que « les membres doivent avoir une expérience et des compétences dans le domaine des droits de la personne, y être sensibilisés et avoir un intérêt marqué pour ce domaine ». Le paragraphe 50(2) habilite le Tribunal à trancher « les questions de droit et les questions de fait dans les affaires dont il est saisi ». Ce pouvoir a été décrit comme « un pouvoir général d’examiner des questions de droit, notamment des questions relatives à la Charte et à la Déclaration canadienne des droits » : Bell Canada (par. 47), citant l’arrêt Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854; voir également Mossop (par. 44) et Ross, à la page 849. Ce facteur, en soi, favorise la retenue.
[42] La nature de la question est étroite et particulière. « Les dépenses entraînées par l’acte » comprennent-elles le paiement des frais juridiques liés à l’audience tenue devant le Tribunal? L’interprétation de cette disposition est cruciale parce que le pouvoir du Tribunal d’adjuger des frais juridiques en dépend. Pour les motifs qui suivent, je conclus qu’il s’agit à la fois d’une question de droit générale d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et d’une question étrangère au domaine d’expertise du Tribunal.
[43] Il n’est pas contesté que le Tribunal est un organisme spécialisé dans le domaine des droits de la personne. Toutefois, ce n’est pas son expertise générale ou particulière qui est en cause, mais plutôt son expertise à l’égard de la question précise dont il était saisi. Je ne crois pas que la nature de la question qui se pose en l’espèce relève du domaine des droits de la personne dans lequel est spécialisé le Tribunal.
[44] Il ne s’agit pas d’un contexte spécifique. L’analyse ne comporte aucune composante factuelle. L’expertise dans le domaine des droits de la personne n’est pas requise et n’est pas utile pour l’interprétation de la question précise découlant de la disposition en cause. Le pouvoir du Tribunal d’accorder des dépens afférents à une procédure judiciaire au plaignant qui a gain de cause n’a rien à voir avec le domaine des droits de la personne. Le Tribunal doit plutôt trancher une pure question de droit, à savoir une question sur les limites de ses pouvoirs. Le Tribunal ne bénéficie d’aucun avantage lié à son statut institutionnel ou à son expérience par rapport à la Cour et il n’est pas mieux placé que la Cour à cet égard.
[45] La question n’a pas reçu une réponse cohérente du Tribunal et la jurisprudence de la Cour fédérale est partagée. Elle est soulevée pour la première fois devant notre Cour. Il est difficile, voire impossible, de conclure que la réponse (affirmative ou négative) pourrait appartenir aux issues possibles acceptables. On peut très pertinemment dire que lorsqu’il existe deux courants jurisprudentiels divergents dans l’interprétation de la même disposition législative – même si chacun pourrait en soi être considéré raisonnable – un tribunal ne saurait raisonnablement les confirmer tous les deux : Taub c. Investment Dealers Association of Canada, 2009 ONCA 628 (Taub), (par. 65). Je souscris aux commentaires formulés dans Abdoulrab c. Ontario (Commission des relations de travail), 2009 ONCA 491 (Abdoulrab) (par. 48), où le juge Juriansz a dit :
[traduction] Sous l’angle du bon sens, il est difficile d’accepter que deux interprétations véritablement contradictoires d’une même disposition législative puissent être jugées toutes deux raisonnables. Si deux interprétations d’une même disposition législative sont véritablement contradictoires, il est difficile d’envisager qu’elles appartiennent toutes deux aux issues possibles acceptables. Plus important encore, il paraît contraire à la primauté du droit que deux interprétations contradictoires de la même disposition d’une loi d’intérêt public, par laquelle les citoyens gouvernent leur vie, puissent être jugées toutes deux raisonnables.
[46] Selon les propos du juge Feldman dans Taub, [traduction] « il est conforme à la primauté du droit qu’une loi d’intérêt public qui s’applique également à tous les citoyens concernés jouisse d’une interprétation universellement acceptée » (par. 67).
[47] De plus, à mon avis, les victimes présumées d’actes discriminatoires ont le droit de savoir, lorsqu’elles retiennent les services d’un avocat pour les représenter à l’audience devant le Tribunal, si, en ayant gain de cause, elles peuvent être indemnisées des frais juridiques afférents à la procédure. Les auteurs présumés d’actes discriminatoires ont également le droit de savoir s’ils devront subir des conséquences en matière de dépens dans le cas où la plainte est fondée. En outre, en raison du mandat du Tribunal en matière d’intérêt public et de la nature d’intérêt public de la loi, la question a une incidence sur l’ensemble de la société. C’est une question qui commande la certitude et la cohérence. Par conséquent, selon moi, il s’agit à la fois d’une question générale de droit d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et d’une question étrangère au domaine d’expertise du Tribunal. Conformément aux enseignements de l’arrêt Dunsmuir, la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte (par. 55).
[48] Ce résultat n’est pas incompatible avec la jurisprudence récente. Dans l’arrêt Chopra, notre Cour a conclu que la norme de contrôle applicable à la question dont elle était saisie était celle de la décision raisonnable. Toutefois, la Cour a examiné la question de savoir si le Tribunal pouvait faire intervenir les facteurs de prévisibilité raisonnable et d’atténuation des dommages pour réduire l’indemnité autrement payable à la victime au titre de « salaire dont elle a été privée » par suite de l’acte discriminatoire de l’employeur. Le pouvoir du Tribunal d’indemniser la victime de la perte de salaire entraînée par l’acte discriminatoire n’était pas en cause. Le juge Pelletier a expressément fait observer que la norme de contrôle varie selon la nature de la question juridique en cause. Il se peut que la norme applicable soit celle de la décision correcte, mais ce n’est pas toujours le cas (par. 17).
[49] Dans Vilven, le Tribunal interprétait des termes directement liés aux dispositions discriminatoires de la Loi, domaine relevant de son expertise. Une situation similaire s’est présentée dans Commission canadienne des droits de la personne et al. c. Commission de la capitale nationale et al., 2009 CAF 273.
[50] La Cour est liée par des décisions antérieures selon lesquelles différentes normes peuvent s’appliquer à différentes questions juridiques selon la nature de la question et l’expertise relative du tribunal à cet égard : Canada (Sous-ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., [2001] 2 R.C.S. 100 (Mattel), (par. 27); Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., [2007] 1 R.C.S. 650 (VIA Rail) (par. 278).
[51] Eu égard à l’objet du Tribunal, à la nature de la question et à l’expertise du Tribunal, la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte. Le juge de première instance a donc commis une erreur en concluant que la norme de contrôle applicable était celle de la décision raisonnable.
Interprétation de la disposition législative
[52] Par souci de commodité, la disposition pertinente est de nouveau citée.
Loi canadienne sur les droits de la personne (L.R., 1985, ch. H-6)
53(2) À l’issue de l’instruction, le membre instructeur qui juge la plainte fondée, peut, sous réserve de l’article 54, ordonner, selon les circonstances, à la personne trouvée coupable d’un acte discriminatoire :
[…]
c) d’indemniser la victime de la totalité, ou de la fraction des pertes de salaire et des dépenses entraînées par l’acte;
[…]
Canadian Human Rights Act,
R.S. 1985, C. H-6
53(2) If at the conclusion of the inquiry the member or panel finds that the complaint is substantiated, the member or panel may, subject to section 54, make an order against the person found to be engaging or to have engaged in the discriminatory practice and include in the order any of the following terms that the member or panel considers appropriate:
…
(c) that the person compensate the victim for any or all of the wages that the victim was deprived of and for any expenses incurred by the victim as a result of the discriminatory practice;
…
[53] Le PG et la Commission s’entendent sur plusieurs principes généraux. Premièrement, en tant qu’organisme créé par la loi, le Tribunal tire ses pouvoirs uniquement de la loi habilitante. Deuxièmement, la législation sur les droits de la personne doit être en général interprétée d’une manière libérale et fondée sur l’objet visé, en conformité avec l’objet de la Loi. Il faut éviter les interprétations restrictives ou fondées sur l’analyse grammaticale, contraires à l’objet de la Loi. Troisièmement, dans la mesure du possible, l’interprétation d’une disposition législative doit être considérée au regard des dispositions analogues des différentes lois canadiennes sur les droits de la personne. Les différences de terminologie devraient être jugées non significatives.
La décision de la Cour fédérale
[54] Comme il a été mentionné précédemment, le juge de première instance a résumé l’analyse chronologique effectuée par le Tribunal de la jurisprudence contradictoire de la Cour fédérale, a souligné que la Cour fédérale a, dans l’affaire Brooks, approuvé le raisonnement suivi dans Nkwazi et a examiné l’approche proposée pour l’interprétation des lois en matière de droits de la personne dans CN. Le juge a considéré que l’approche préconisée pour ce qui est de l’interprétation de l’alinéa 53(2)c) menait à la conclusion qu’« une indemnisation pour des dépenses, soit des frais juridiques en l’espèce, est accordée parce que des actes discriminatoires ont été prouvés et non pas parce qu’une partie à un litige a obtenu gain de cause ».
L’appelant
[55] Le PG soutient que le terme « frais juridiques » est un terme légal et technique dont l’acception est distincte de celle du terme « dépenses ». Les principes d’interprétation des lois établissent que l’emploi de termes clairs et non équivoques est nécessaire pour que l’on puisse conclure que le Tribunal a le pouvoir d’adjuger des frais juridiques. Les notions d’« exclusion implicite » et de « présomption de perfection » sont citées à l’appui de cette affirmation. Le principe ejusdem generis est invoqué pour confirmer que le terme « dépenses » ne vise pas les « frais ».
[56] Le PG soutient qu’il ne faut pas confondre le pouvoir d’adjuger des dépens avec le pouvoir d’indemniser. La question des dépens, habituellement de nature discrétionnaire, ne fait pas référence à la faute commise, mais à la réussite ou à l’échec de la cause. De plus, en l’absence des termes les plus explicites, on ne peut présumer que le législateur a établi un régime unilatéral en vertu duquel les défendeurs ne peuvent jamais recouvrer leurs dépens, car tel est l’effet de la décision du Tribunal et de la Cour fédérale.
La Commission
[57] La Commission soutient que les frais juridiques ne sont pas exclus de la définition des « dépenses ». Vu que rien dans la Loi n’exclut les frais juridiques, une interprétation restrictive de la disposition en cause va à l’encontre de l’intention du législateur. À l’audition de l’appel, l’avocat a fait valoir que l’alinéa 53(2)c) de la Loi confère expressément au tribunal le pouvoir d’adjuger des dépens, sous réserve seulement d’un lien de causalité entre l’acte discriminatoire et la perte subie. En revanche, je note qu’au paragraphe 33 du mémoire des faits et du droit de la Commission il est indiqué que [traduction] « la LCDP ne contient pas de disposition expresse accordant au Tribunal le pouvoir d’ordonner le paiement de dépens ».
[58] En réponse à l’argument du PG selon lequel il y a une distinction en common law entre dommages-intérêts et frais juridiques, la Commission prétend que cela n’est pas pertinent. Renvoyant à l’arrêt Chopra, la Commission soutient que ces [traduction] « principes ne s’appliquent pas pleinement à un régime législatif d’une indemnisation ». La Commission soutient qu’ [traduction] « il ne serait pas juste que les frais encourus pour demander justice s’avèrent plus élevés que l’indemnité susceptible d’être obtenue ».
L’approche du Tribunal
[59] Le Tribunal a adopté différentes approches au sujet de son pouvoir d’adjuger des frais juridiques :
· l’avocat de la Commission a agi dans l’intérêt public et l’intérêt de la plaignante a été représenté de façon appropriée; par conséquent, les frais juridiques étaient inutiles et la demande de la plaignante de se faire rembourser a été rejetée pour ce motif (Potapczyk, TD8/84);
· le pouvoir du Tribunal vise les dépenses liées directement au comportement discriminatoire et non pas celles qui découlent des instances introduites en vertu de la Loi (Morrell, TD5/85);
· le Tribunal est habilité à rendre une ordonnance en vertu de l’alinéa 41(2)c) [maintenant l’alinéa 53(2)c)] dans les cas qui le permettent; toutefois, le Tribunal n’a pas adjugé les dépens contre la mise en cause, mais a plutôt invité la Commission à les payer (Cashin TD9/85);
a. les dépens n’ont pas été adjugés au motif que le Tribunal n’était pas habilité à les octroyer (Corlis, TD6/87);
· les dépens ont été accordés, sans motifs (Druken et al., TD7/87);
· les dépens ont été accordés lorsque les mesures prises par la Commission ont nécessité de retenir les services d’un avocat distinct – la mise en cause n’a pas été tenue de payer les frais, mais la Commission a été priée d’indemniser le plaignant de ses frais judiciaires (Hinds, TD13/88 et Oliver, TD15/89);
· le tribunal a accordé au plaignant les frais juridiques, sans motifs (Kurvits, TD7/91);
· il y a lieu d’adjuger des dépens suivant l’article 53, à titre de dépenses (Grover, TD12/92);
· lorsque le Tribunal a estimé que l’avocat du plaignant a joué un rôle très important, étant donné la complexité de l’espèce, les dépens ont été adjugés (Thwaites, TD9/93);
· lorsqu’il n’y avait pas de conflit entre la plaignante et la Commission, les services d’un avocat indépendant étaient inutiles et les dépens n’ont pas été adjugés (Pond, TD9/94);
· les frais juridiques peuvent constituer des dépenses (Swan TD5/94);
· une indemnité a été accordée, sans motifs, pour les congés et le temps pris pour élaborer et préparer la plainte. Les dépens ont été également adjugés (Lambie, TD13/95);
· le congé pour assister à l’audience et le salaire perdu en conséquence n’étaient pas liés aux actes discriminatoires, mais les frais juridiques ont été accordés puisqu’il était raisonnable que la plaignante retienne les services d’un avocat distinct (Koeppel, TD5/97);
· vu que les mesures correctives dans le contexte des droits de la personne visent à « compenser pleinement » la victime, les dépens ont été adjugés pour les frais liés aux conseils juridiques (Green, TD6/98);
· lorsque l’avocat de la plaignante l’a représentée de façon remarquable et a joué un rôle important, les dépens ont été adjugés (Bernard, TD2/99);
· ayant conclu que l’offre de l’intimé protégeait l’intérêt public, la Commission s’est retirée de l