Statham c. Société Radio-Canada

Statham c. Société Radio-Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2010-11-22
Référence neutre
2010 CAF 315
Numéro de dossier
A-458-09
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20101122
Dossier : A-458-09
Référence : 2010 CAF 315
CORAM : LA JUGE DAWSON
LA JUGE TRUDEL
LE JUGE MAINVILLE
ENTRE :
DAVID J. STATHAM
appelant
et
LE PRÉSIDENT DE LA
SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
intimé
et
LE COMMISSAIRE À L’INFORMATION DU CANADA
intervenant
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 15 septembre 2010
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 22 novembre 2010
MOTIFS DU JUGEMENT : LA JUGE DAWSON
Y ONT SOUSCRIT : LA JUGE TRUDEL
LE JUGE MAINVILLE
Date : 20101122
Dossier : A-458-09
Référence : 2010 CAF 315
CORAM : LA JUGE DAWSON
LA JUGE TRUDEL
LE JUGE MAINVILLE
ENTRE :
DAVID J. STATHAM
appelant
et
LE PRÉSIDENT DE LA
SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
intimé
et
LE COMMISSAIRE À L’INFORMATION DU CANADA
intervenant
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE DAWSON
[1] La Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A-1 (la Loi) prévoit le droit à l’accès en temps utile aux documents de l’administration fédérale. Il a été jugé que la Loi consacrait un droit d’accès quasi constitutionnel afin de faciliter l’exercice de la démocratie. Le présent appel de la décision de la Cour fédérale répertoriée sous 2009 CF 1028, 353 F.T.R. 102, soulève d’importantes questions concernant l’exercice des pouvoirs du commissaire à l’information (le commissaire) au cours d’une enquête portant sur le refus présumé d’une institution fédérale de communiquer des documents. Notre Cour doit aussi examiner la question de la possibilité d’exercer un recours en révision, devant la Cour fédérale, du refus présumé d’une institution fédérale de communiquer des documents. Plus précisément, lorsque le commissaire est saisi d’une plainte, fait enquête sur le refus présumé d’une institution fédérale de communiquer des documents, obtient que l’institution en question s’engage à répondre à la demande d’accès dans un délai précis et rend compte à l’auteur de la demande d’accès des résultats de son enquête :
a) Le commissaire a-t-il accordé à l’institution une prorogation de délai raisonnable pour répondre à la demande d’accès de manière à « remédier » effectivement au refus présumé?
b) L’auteur de la demande de communication peut-il exercer devant la Cour fédérale un recours en révision du refus présumé de l’institution de lui communiquer les documents?
[2] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis de répondre par la négative à la première question et par l’affirmative à la seconde.
Faits et historique procédural
[3] Les faits sont exposés en détail dans les motifs de la Cour fédérale. Le synopsis suivant des faits suffit pour les besoins du présent appel. Tous les articles de la Loi qui sont cités dans les présents motifs sont reproduits en annexe.
[4] Le 1er septembre 2007, la Société Radio-Canada (la SRC) est devenue assujettie aux dispositions de la Loi. Entre le 1er septembre et le 12 décembre 2007, l’appelant, M. Statham, a présenté à la SRC près de 400 demandes d’accès à l’information.
[5] La SRC n’a pas accusé réception des demandes de l’appelant dans le délai de 30 jours que prévoit l’article 7 de la Loi, pas plus qu’elle n’a avisé l’appelant qu’elle avait demandé, en vertu de l’article 9 de la Loi, une prorogation de délai pour répondre aux demandes. En conséquence, par application du paragraphe 10(3) de la Loi, la SRC s’est trouvée réputée avoir refusé la communication de tous ces documents à M. Statham. Par souci de commodité, le paragraphe 10(3) de la Loi est reproduit ci-après :
Le défaut de communication totale ou partielle d’un document dans les délais prévus par la présente loi vaut décision de refus de communication.
Where the head of a government institution fails to give access to a record requested under this Act or a part thereof within the time limits set out in this Act, the head of the institution shall, for the purposes of this Act, be deemed to have refused to give access.
[6] L’appelant a alors déposé environ 389 plaintes devant le commissaire au sujet du refus présumé de communication opposé par la SRC à ses demandes d’accès aux documents. Le Commissariat a alors ouvert une enquête.
[7] Le commissaire n’a pas fait enquête sur les refus présumés comme si un refus définitif avait été opposé aux demandes d’accès sur le fondement de dérogations et d’exceptions prévues par la Loi. Pour pouvoir agir de la sorte, le commissaire aurait dû contraindre la SRC à produire les documents, l’inviter à lui soumettre des observations au sujet de la communication et examiner le bien-fondé de toute dérogation ou exception invoquée. Le commissaire s’est plutôt dit d’avis que la SRC avait été submergée par le nombre de demandes d’accès et qu’elle aurait besoin d’un délai raisonnable pour y répondre. Après avoir discuté de la question avec la SRC et M. Statham, le commissaire a recommandé à la SRC de répondre à toutes les demandes d’accès au plus tard le 1er avril 2009. La SRC a accepté de répondre à toutes les demandes dans le délai convenu (le délai convenu).
[8] Le 31 mars 2008, le commissaire de l’époque a rendu compte à l’appelant des résultats de son enquête, comme l’exige le paragraphe 37(2) de la Loi. Voici les extraits essentiels de son rapport :
[TRADUCTION]
[La SRC] a reçu les demandes […] mais n’y a pas répondu, se trouvant ainsi réputée avoir refusé communication des documents en cause en application du paragraphe 10(3) de la Loi.
Néanmoins, à la suite de notre intervention, la SRC a assuré notre service qu’elle ferait de son mieux pour répondre à toutes les demandes spécifiées à l’annexe ci‑jointe au plus tard le 1er avril 2009. Le choix de cette date se fonde sur un certain nombre de facteurs, dont les principaux sont l’abondance des demandes et l’insuffisance des ressources du Bureau de l’AIPRP. La SRC nous a également assurés qu’elle vous communiquera ses réponses au fur et à mesure qu’elle les aura au cours des prochains mois. Il est à noter que nous contrôlerons régulièrement les progrès de la SRC à cet égard. J’estime qu’il s’agit là d’un engagement raisonnable de la SRC en vue du traitement de toutes les demandes énumérées à l’annexe.
Tout en estimant vos plaintes fondées, je conclus qu’elles sont réglées du fait que la SRC s’est engagée à répondre à chacune de vos demandes au plus tard le 1er avril 2009. Vous conservez évidemment le droit, garanti par l’article 31 de la Loi, de porter plainte auprès de notre service à propos de chacune des réponses que la SRC vous communiquera dans les prochains mois.
Conformément à l’alinéa 30(1)a) et au paragraphe 37(5) de la Loi, nous vous avisons que, ayant maintenant reçu le compte rendu des résultats de notre enquête sur ces refus présumés de communication de documents sollicités en vertu de la Loi, l’article 41 de celle‑ci vous confère le droit d’exercer devant la Cour fédérale un recours en révision de la décision présumée de la Société Radio-Canada de vous refuser communication des documents que vous avez demandés. Votre demande de révision, si vous en déposez une, devrait nommer le président de la Société Radio-Canada comme défendeur et doit être déposée devant la Cour dans les 45 jours suivant la réception de la présente.
[Non souligné dans l’original.]
[9] Le 20 mai 2008, M. Statham a introduit une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale en vertu de l’article 41 de la Loi. Une seule demande a été déposée pour toutes les demandes de communication. M. Statham réclamait les réparations suivantes :
1. une ordonnance enjoignant à la SRC de communiquer les documents demandés dans le délai convenu par les parties ou fixé par la Cour;
2. les dépens;
3. toute autre ordonnance que la Cour pourrait juger juste ou appropriée.
[10] Par la suite, le commissaire a demandé d’être autorisé à intervenir dans l’instance en contrôle judiciaire pour pouvoir répondre aux allégations formulées par l’appelant contre le Commissariat et faire valoir son point de vue au sujet de l’interprétation et de l’application de la Loi. En réponse à la requête du commissaire, l’appelant a accepté de retirer les allégations qu’il avait formulées contre le commissaire. Le commissaire a été autorisé à intervenir dans la demande pour présenter des observations orales et écrites à la Cour au sujet de la compétence de la Cour et de la réparation appropriée à accorder pour le cas où la demande serait accueillie.
[11] À la suite de la requête du commissaire, la SRC a présenté une requête en radiation de la demande au motif qu’elle était vouée à l’échec. Au même moment, le commissaire a présenté une requête en vue d’obtenir une ordonnance annulant la demande ou donnant des directives au sujet du déroulement de l’instance. La protonotaire Tabib a conclu que M. Statham avait irrégulièrement contesté au moyen d’une seule demande les centaines de refus que la SRC lui avait opposés. Exerçant malgré tout son pouvoir discrétionnaire pour permettre à la demande de suivre son cours, la protonotaire a fait observer ce qui suit :
[TRADUCTION]
En l’espèce, le demandeur a en fin de compte bien précisé que les questions soulevées relativement aux demandes d’accès à l’information ne concernent que la prorogation, tardivement décidée par la SRC et supposément abusive, du délai nécessaire pour y répondre; en outre, ces questions ne se posent que par rapport aux demandes de communication auxquelles il n’a pas été donné réponse ou n’en sera pas donné avant l’audition au fond de la demande. Le demandeur a bien précisé aussi qu’il entend par « réponse » à une demande de renseignements, soit la communication du renseignement demandé, soit un refus de communication, soit une demande de droits additionnels. Bref, le demandeur reconnaît que, relativement à chaque demande de communication à l’égard de laquelle il a reçu, ou recevra avant le début de l’audience, une réponse quelle qu’elle soit, sa demande de contrôle judiciaire est ou sera sans objet, et il s’engage à la retirer en conséquence. Cela étant, la Cour ne sera appelée à se prononcer sur le bien-fondé d’aucun refus explicite de la part de la SRC, tâche qu’il aurait été impossible de remplir en une seule instance à propos de demandes de communication si nombreuses et si diverses.
[Non souligné dans l’original.]
[12] La protonotaire a, pour ces motifs, permis à la demande de suivre son cours. L’appelant a été condamné à payer à la SRC et au commissaire les dépens des deux requêtes.
[13] À l’expiration du délai convenu, la SRC n’avait pas encore répondu à 38 des demandes de communication. Les réponses à ces demandes de communication ont été données le 29 mai 2009, soit cinq jours avant que la Cour fédérale n’instruise la demande de contrôle judiciaire.
[14] Malgré le fait que la SRC avait, à la date de l’audience, répondu à toutes les demandes de communication, M. Statham a poursuivi ses démarches pour faire instruire la demande en vue d’obtenir un jugement déclaratoire disant que la SRC avait agi de façon déraisonnable. Cette réparation ne se retrouvait pas dans l’avis de demande modifié de M. Statham. L’unique allégation dont M. Statham a saisi le commissaire était que la SRC était présumée avoir refusé de lui donner accès aux documents demandés.
Décision de la Cour fédérale
[15] Le juge de la Cour fédérale (le juge) qui a instruit la demande de contrôle judiciaire a rejeté la demande de communication et refusé de rendre le jugement déclaratoire sollicité. Il a adjugé les dépens à la SRC et au commissaire et ordonné que les dépens soient taxés selon le milieu de la fourchette prévue à la colonne V du tableau du tarif B des Règles des Cours fédérales.
[16] Pour parvenir à cette décision, le juge a précisé qu’il fallait répondre aux trois questions suivantes :
a) La présente demande est-elle dénuée d’objet, étant donné que la SRC avait répondu à toutes les demandes d’ [accès à l’information] au moment de l’audience?
b) Dans la négative, la Loi permet-elle que la fixation par le Commissaire à l’information d’un nouveau délai pour l’avis prévu aux articles 7 et 10 remédie à un refus présumé? Et la Cour a‑t‑elle compétence, en vertu de l’article 41 de la Loi, pour contrôler judiciairement une prorogation du délai de réponse à des demandes d’[accès à l’information] que le CIC a approuvée dans l’exercice des pouvoirs que lui confère la Loi?
c) La conduite de l’une ou l’autre des parties dans le cadre de la présente instance justifie‑t‑elle l’adjudication de dépens avocat-client au motif qu’elle serait abusive, outrageante, vexatoire et répréhensible?
Le juge a ensuite examiné ces questions à tour de rôle.
a. Défaut d’objet
[17] Le juge a examiné l’ordonnance de la protonotaire Tabib dont les passages essentiels ont été cités au paragraphe 11 des présents motifs. Après avoir analysé la jurisprudence applicable, il a conclu, au paragraphe 30 de ses motifs, que la demande de contrôle judiciaire était sans objet « puisque le demandeur avait reçu communication de tous les documents demandés au moment de l’audience ». Estimant que la demande soulevait quand même d’importantes questions, le juge a, en vertu de son pouvoir discrétionnaire, décidé d’instruire la demande.
b. Possibilité de remédier à un refus présumé et compétence de la Cour fédérale
[18] Le juge a commencé son analyse de ces questions en reconnaissant qu’aux termes du paragraphe 10(3) de la Loi, la SRC était réputée avoir refusé la communication de tous les documents demandés par l’appelant. Ce refus présumé plaçait M. Statham, le commissaire et la SRC dans la même position que s’il y avait eu refus explicite en vertu de l’article 7 de la Loi. Il s’ensuivait, selon le juge, que l’appelant avait le droit de saisir le commissaire d’une plainte en vertu de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.
[19] Le juge a conclu qu’une fois qu’elle était réputée avoir refusé la communication de documents, l’institution fédérale en cause ne pouvait « unilatéralement réparer ce refus présumé ni en supprimer les effets en s’accordant simplement une prorogation ». Il a poursuivi en expliquant que cela ne voulait pas dire « qu’il ne peut être remédié au refus présumé. Il appartient au Commissaire à l’information, une fois qu’il a reçu une plainte de la personne à qui l’on a refusé communication de documents, de faire enquête sur la question et d’établir un rapport ».
[20] Le juge a expliqué qu’à la suite de l’enquête menée au sujet de la plainte, le commissaire avait le pouvoir de formuler des recommandations en vertu du paragraphe 37(1) de la Loi. Au paragraphe 36 de ses motifs, le juge s’est dit d’avis que le pouvoir de formuler des recommandations :
36. […] comprend le droit de fixer à l’institution le délai dans lequel elle devra répondre à la demande de documents et d’exiger d’elle qu’elle l’informe des mesures prises ou envisagées pour respecter ce délai. À cette étape, les prescriptions de l’article 9 de la Loi ne s’appliquent plus, contrairement aux prétentions du demandeur. C’est au Commissaire qu’il appartient dès lors d’évaluer les circonstances et de fixer une prorogation raisonnable pour la mise en œuvre de ses recommandations.
[21] Le juge s’est ensuite demandé si les mesures prises par le commissaire avaient une incidence sur le droit de M. Statham d’exercer le recours en révision prévu à l’article 41 de la Loi. Aux paragraphes 37 et 38 de ses motifs, il écrit :
37. Était‑il permis au demandeur d’exercer devant notre Cour, dans un délai de 45 jours suivant la lettre du Commissaire lui rendant compte des résultats de l’enquête sur ses plaintes, le recours en révision que prévoit l’article 41 de la Loi? Comme je le disais plus haut, le demandeur sollicitait deux réparations : premièrement, que la SRC lui communique les documents non encore fournis à la date de sa demande modifiée; deuxièmement, une déclaration portant que la SRC s’est conduite de manière abusive en omettant de répondre à ses demandes [de communication] conformément aux dispositions de la Loi.
38. Comme on l’a également vu, la première réparation a été devancée par les événements. Au moment de l’audience, le demandeur avait reçu réponse à toutes ses demandes de communication. Malgré l’ambiguïté de sa demande de contrôle judiciaire, c’est clairement ce qu’il cherchait à obtenir; il a en effet bien précisé devant la protonotaire qu’il entendait par réponse soit la communication des documents demandés, soit un refus explicite (total ou partiel) de cette communication. Par conséquent, non seulement cette question est maintenant sans objet, mais la Cour n’a pas compétence pour instruire la présente demande puisque la SRC n’a pas refusé au demandeur ce qu’il voulait obtenir d’elle.
[Non souligné dans l’original.]
[22] Dans le présent appel, les avocats de M. Statham ont convenu lors de leur plaidoirie que la ratio decidendi de la décision du juge se trouvait à la dernière phrase du paragraphe 38.
[23] Le juge a poursuivi en expliquant plus à fond, à titre de remarque incidente, les conséquences juridiques des mesures prises par le commissaire. Aux paragraphes 39 à 43 de ses motifs, le juge s’est dit d’avis que, dès lors que le commissaire et la SRC avaient convenu que cette dernière répondrait à toutes les demandes de communication au plus tard à l’expiration du délai convenu, l’appelant ne pouvait exercer le recours en révision prévu à l’article 41 de la Loi. Pour reprendre les propos du juge :
39. J’irais même plus loin. Il me semble qu’il n’était pas permis au demandeur de présenter une demande devant la Cour pendant que la SRC respectait encore le délai fixé par le Commissaire. Ce dernier aurait pu décider d’ouvrir son enquête, à la suite de la plainte du demandeur, comme s’il y avait eu refus explicite. Cependant, tout comme dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la Défense nationale, précité, il a plutôt décidé de scinder son enquête et d’essayer d’obtenir une réponse de l’institution, remettant à une seconde étape l’examen du bien-fondé de la réponse, quelle qu’elle soit, qui serait donnée. Par conséquent, il n’était pas permis au demandeur d’exercer un recours devant la Cour avant le 1er avril 2009 puisqu’on ne pouvait dire avant cette date, qui marquait l’expiration du délai accordé par le Commissaire, que la SRC lui avait refusé communication des documents en cause.
40. L’article 41 de la Loi dispose que la personne qui s’est vu refuser communication d’un document et qui a déposé une plainte à ce sujet devant le Commissaire peut exercer un recours en révision de ce refus devant la Cour. Il ressort clairement de l’ensemble de la Loi et du libellé de cet article que la Cour a compétence sur les cas où la communication partielle ou totale a été refusée. Cette interprétation est compatible avec l’article 37 de la Loi, qui est axé sur la teneur de la réponse donnée par l’institution fédérale et sa conformité avec la Loi.
41. Évidemment, le Commissaire aurait pu ouvrir son enquête en faisant comme s’il y avait eu refus explicite, sans proroger le délai de réponse de la SRC. Dans cette hypothèse, le demandeur aurait pu exercer un recours en révision devant la Cour si la SRC ne s’était pas conformée aux conclusions et recommandations du Commissaire. Mais ce n’est pas la démarche qu’a choisie le Commissaire. En conséquence, il était prématuré de s’adresser à la Cour avant le 1er avril 2009. Autrement dit, je ne pense pas que la Cour soit compétente pour contrôler judiciairement une prorogation du délai de réponse à des demandes [de communication] que le CIC a approuvée dans l’exercice des pouvoirs que lui confère la Loi.
42. Je n’ai pu trouver aucun précédent portant précisément sur cette question, mais il est arrivé à quelques reprises qu’un demandeur ait déposé une demande de contrôle judiciaire devant la Cour après qu’une institution fédérale eut laissé expirer sans réponse la prorogation qu’elle avait pourtant demandée. Dans la première décision, la Cour a conclu qu’elle avait compétence pour instruire une demande [de] contrôle judiciaire même si la réponse avait été donnée avant l’audience : Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Minist[re] des Affaires extérieures), [1990] 3 C.F. 514. Cette interprétation a cependant été rejetée dans deux décisions ultérieures, soit X c. Canada (Ministre de la Défense nationale), (1990) 41 F.T.R 16, et X c. Canada (Ministre de la Défense nationale), [1991] 1 C.F. 670 (C.F. 1re inst.). Dans cette dernière décision, le juge Strayer, souscrivant explicitement au point de vue adopté par le juge Dubé dans la décision précédente, a conclu que, « à moins que le refus de communication ne soit réel et continu et qu’il ne soit, par conséquent, possible de rendre une ordonnance de communication ou une ordonnance en ce sens, la Cour ne peut accorder de redressement ».
43. Je me trouve donc ainsi conforté dans mon opinion que la Cour n’a pas compétence pour instruire la demande présentée par le demandeur. Même si la SRC se trouvait à l’origine en situation de refus présumé, le demandeur ne pouvait invoquer au moment de l’audience un refus de communication réel et continu. En outre, il semble en découler naturellement que le demandeur ne pouvait non plus invoquer un tel refus pendant la prorogation accordée à la SRC pour répondre à ses demandes [de communication].
[Non souligné dans l’original.]
[24] Le juge a ensuite conclu que la Cour n’était pas compétente pour rendre un jugement déclaratoire blâmant la conduite de la SRC. Le juge a repris à son compte les observations formulées par la Cour dans X c. Canada (Ministre de la Défense nationale), [1991] 1 C.F. 670 (1re inst.), suivant lesquelles les articles 49 et 50 de la Loi, qui confèrent à la Cour le pouvoir de rendre les ordonnances qu’elle estime indiquées, ne s’appliquent que lorsque la Cour conclut à un refus de communication d’un document. Ce refus est une condition préalable à l’octroi de toute mesure par la Cour. L’ordonnance rendue en vertu des articles 49 et 50 de la Loi doit porter directement sur la communication à donner, ou sur une mesure équivalente, lorsqu’il y a eu d’abord constatation du refus de communication.
c. Dépens
[25] L’appelant sollicitait l’adjudication des dépens sur une base avocat-client au motif que la SRC avait traité ses demandes de communication en adoptant une attitude défensive et d’affrontement. Le juge s’est fondé sur l’article 400 des Règles des Cours fédérales, qui confère à la Cour un pouvoir discrétionnaire complet en matière d’adjudication des dépens. Il a estimé que le comportement de la SRC ne constituait pas le type de conduite répréhensible qui justifiait une adjudication des dépens sur une base avocat-client. Il a plutôt conclu que c’était le comportement de M. Statham qui était répréhensible. Le juge a signalé que la protonotaire avait reproché à M. Statham d’avoir présenté une seule demande pour contester les nombreuses décisions de la SRC, qu’il n’avait pas modifié correctement son affidavit et sa demande modifiée et qu’il avait formulé, pour reprendre les termes du juge, des allégations gratuites contre le commissaire et, dans une moindre mesure, contre la SRC.
[26] Se fondant sur les facteurs énumérés aux alinéas 400(3)c), g), i) et k) des Règles, le juge a condamné M. Statham aux dépens selon la colonne la plus élevée du tableau du tarif B des Règles des Cours fédérales. Le juge n’a pas mentionné le paragraphe 53(2) de la Loi.
Questions en litige
[27] Les parties et l’intervenant soulèvent un certain nombre de questions. À mon avis, on peut à juste titre formuler comme suit les questions à trancher :
1. Le juge a-t-il commis une erreur en concluant d’entrée de jeu que la demande était sans objet parce qu’au moment de l’audience, M. Statham avait reçu réponse à toutes ses demandes de communication?
2. Quelles sont les conséquences, en droit, d’un refus présumé de communication?
3. Lorsqu’il est saisi d’une plainte portant sur un refus présumé de communication, le commissaire peut-il limiter son enquête à la fixation du délai dans lequel l’institution fédérale doit répondre à la demande de communication?
4. Si le commissaire a le droit de restreindre ainsi la portée de son enquête, le juge a‑t‑il commis une erreur en affirmant que c’est au commissaire qu’il appartient d’évaluer les circonstances et de préciser le délai raisonnable imparti à l’institution pour répondre à la demande de communication, remédiant ainsi au refus présumé?
5. Le juge a‑t‑il commis une erreur en déclarant que M. Statham ne pouvait saisir la Cour fédérale d’une demande de contrôle judiciaire du refus présumé de communication de la SRC avant l’expiration du délai convenu?
6. Le juge a-t-il commis une erreur en ne rendant pas le jugement déclaratoire demandé?
7. Le juge a-t-il commis une erreur en condamnant M. Statham aux dépens?
Analyse
1. Le juge a-t-il commis une erreur en concluant d’entrée de jeu que la demande était sans objet parce qu’au moment de l’audience, M. Statham avait reçu réponse à toutes ses demandes de communication?
[28] Ainsi que je l’ai précisé au paragraphe 22, dans le présent appel, les avocats de M. Statham ont convenu lors de leur plaidoirie que la ratio decidendi de la décision de la Cour fédérale était que la demande de contrôle judiciaire était sans objet et que la Cour n’était pas compétente parce que M. Statham avait reçu des réponses de la SRC. Il s’ensuit que les propos que le juge a tenus plus loin au sujet des conséquences de l’entente intervenue entre le commissaire et la SRC quant au délai convenu et au droit de M. Statham de s’adresser à la Cour fédérale étaient des observations incidentes parce qu’elles n’étaient pas nécessaires à sa décision sur la question déterminante.
[29] Dans ces conditions, il importe que notre Cour confirme qu’en droit, le juge disposait d’un pouvoir discrétionnaire absolu qui lui permettait de rejeter la demande de contrôle judiciaire au motif qu’elle était sans objet (voir, par exemple, l’arrêt Canada (Commissaire à l’information du Canada) c. Canada (Ministre de la Défense nationale) (1999), 240 N.R. 244 (C.A.F.) (l’arrêt Ministre de la Défense nationale)).
[30] En outre, vu l’ensemble des faits dont il disposait, je suis convaincue que le juge n’a commis aucune erreur susceptible de révision en exerçant ce pouvoir discrétionnaire comme il l’a fait. M. Statham avait admis devant la protonotaire que, si une réponse était donnée à chaque demande de communication, la demande deviendrait sans objet et devrait être retirée. Compte tenu du fait que la plainte que M. Statham a adressée au commissaire ne concernait que le refus présumé de communication de la SRC et compte tenu des éclaircissements que M. Statham a donnés à la protonotaire et qui ont déjà été cités au paragraphe 11 des présents motifs, l’admission de M. Statham était fondée en droit. Dès lors qu’une réponse était donnée à toutes les demandes de communication, toute décision prise relativement à la demande de contrôle judiciaire en cours ne pouvait avoir aucune incidence sur les droits des parties à l’égard de ces réponses. En ce qui concerne le fait que le juge mentionne que la Cour n’a pas « compétence pour instruire la demande », il convient de signaler qu’aucune question de compétence ne se posait, en ce sens qu’il n’était pas interdit à la Cour de parler des questions qui lui étaient soumises. Après que les demandes de communication ont reçu une réponse, la Cour pouvait encore examiner des questions comme celle des dépens.
[31] Abstraction faite de la question des dépens, il résulte de ce qui précède que je rejetterais l’appel au motif qu’aucune erreur n’a été établie en ce qui concerne la conclusion du juge suivant laquelle il y avait lieu de rejeter la demande de contrôle judiciaire parce qu’elle était sans objet.
[32] Cela étant, notre Cour a entendu des arguments détaillés sur les observations que le juge a formulées à titre incident et a appris que plusieurs dossiers étaient laissés en suspens en attendant qu’une décision soit rendue dans le présent appel. La Cour est en outre saisie d’un autre appel d’une décision de la Cour fédérale qui a été rendue à la suite de la décision faisant l’objet du présent appel. Pour cette raison, je suis convaincue que, conformément au principe de l’économie des ressources judiciaires, il convient d’aborder les questions suivantes.
2. Quelles sont les conséquences, en droit, d’un refus présumé de communication?
[33] L’appelant soutient que l’analyse du juge part du principe que la Cour fédérale n’a compétence, en vertu de l’article 41 de la Loi, que sur un « refus effectif » de communication. Il y aurait « refus effectif » lorsqu’une institution fédérale a répondu à une demande de communication en invoquant une des dispositions de la Loi prévoyant une dérogation ou une exception à l’obligation de communiquer un document. L’appelant affirme que cette conclusion vide de son sens la disposition déterminative que l’on trouve au paragraphe 10(3) de la Loi.
[34] Je ne suis pas convaincue que le juge a établi une distinction entre un refus présumé et un refus effectif. Voici ce qu’il écrit au paragraphe 34 de ses motifs :
34. Le paragraphe 10(3) dispose que l’institution qui ne respecte pas les délais prescrits par la Loi est réputée avoir refusé la communication des documents demandés, de telle façon que cette institution, le plaignant et le [commissaire] se trouvent ainsi placés dans la même position que s’il y avait eu refus explicite prévu à l’article 7 de la Loi. En incorporant ce paragraphe dans le régime de l’accès à l’information, le législateur a fait en sorte que les institutions fédérales ne puissent se dérober à leurs obligations de communication en différant leur réponse ou en ne répondant pas, et a établi un mécanisme permettant aux personnes ayant fait une demande de porter plainte et, au besoin, d’exercer un recours en révision devant la Cour. [Non souligné dans l’original.]
[35] En tout état de cause, je crois qu’il est établi en droit qu’il n’y a pas de distinction entre un « refus effectif » et un « refus présumé » de communication. Ainsi que notre Cour l’écrit dans l’arrêt Ministre de la Défense nationale, au paragraphe 19 :
19. Dès qu’une institution fédérale est en défaut de communiquer un document dans le délai prévu par la Loi, il y a, aux termes du paragraphe 10(3) de la Loi, présomption de refus de communication dont l’effet est de placer l’institution fédérale, le plaignant et le Commissaire dans la même situation que s’il y avait eu refus au sens de l’article 7 et du paragraphe 10(1) de la Loi.
3. Lorsqu’il est saisi d’une plainte portant sur un refus présumé de communication, le commissaire peut-il limiter son enquête à la fixation du délai dans lequel l’institution fédérale doit répondre à la demande de communication?
[36] Le commissaire affirme qu’il est essentiel de répondre à cette question pour savoir si l’existence d’un délai convenu a pour effet de remédier au refus présumé de manière à suspendre le droit du plaignant d’exercer un recours en révision du refus devant la Cour fédérale en vertu de l’article 41 de la Loi.
[37] Nul ne conteste le droit du commissaire de restreindre de la sorte la portée de son enquête. La SRC souligne qu’il ressort de l’ordonnance de la protonotaire Tabib que les parties avaient convenu que la Cour fédérale ne serait pas appelée à se prononcer sur le bien-fondé des réponses données par la SRC aux demandes de communication. La Cour ne pouvait se prononcer sur le bien-fondé des réponses parce que le commissaire avait choisi de faire enquête sur le bien‑fondé de tout refus de communication opposé par la SRC.
[38] Le juge a également accepté que le commissaire avait le droit de restreindre la portée de son enquête à l’obligation pour la SRC de répondre à chacune des demandes de communication de sorte que M. Statham pouvait ensuite examiner le bien-fondé des réponses qui lui étaient données. S’il était insatisfait d’une réponse, M. Statham pouvait présenter une nouvelle plainte au commissaire, qui pouvait alors examiner le bien-fondé de toute dérogation ou exception invoquée par la SRC en vertu de la Loi.
[39] À mon avis, c’est à bon droit que le juge s’est dit d’avis que le commissaire avait toute latitude pour restreindre ainsi la portée de son enquête. L’article 34 de la Loi confère au commissaire le pouvoir d’« établir la procédure à suivre dans l’exercice de ses pouvoirs et fonctions ». Bien que l’article 34 précise que ce pouvoir est conféré « [s]ous réserve des autres dispositions de la présente loi », il n’y a rien dans la Loi qui permette de penser que le commissaire a l’obligation, dans chaque cas, d’examiner et d’apprécier les dérogations et les exceptions invoquées par l’institution fédérale avant de pouvoir déclarer qu’à son avis, l’institution fédérale est présumée avoir refusé de communiquer les documents demandés. Ainsi que le commissaire le souligne, une telle obligation aurait de graves répercussions sur les ressources du Commissariat.
[40] On trouve un appui en faveur du pouvoir du commissaire de restreindre la portée de son enquête dans les motifs de notre Cour dans l’arrêt Ministre de la Défense nationale. Dans cette affaire, le commissaire, qui était saisi d’une plainte portant sur un refus présumé de communication, avait décidé d’enquêter sur la plainte de la même manière qu’en l’espèce. Au paragraphe 21 de ses motifs, la Cour écrit :
21. En l’espèce, le Commissaire aurait pu, dès le défaut de l’institution de respecter le délai, entreprendre son enquête comme s’il y avait eu refus réel. Il dispose, en effet, de pouvoirs d’enquête tels qu’il peut, en début d’enquête, contraindre l’institution à exposer les raisons de son refus. Le Commissaire, qui est maître de sa procédure aux termes de l’article 34 de la Loi, a choisi une autre voie. Il a voulu, à l’amiable, amener l’institution à donner l’avis requis par les articles 7 et 10. Il a, en quelque sorte, cherché à transformer en refus réel un refus qui n’était alors que présumé. Il a, à toutes fins utiles, scindé son enquête en deux volets, cherchant dans un premier temps à obtenir la réponse de l’institution, pour se pencher ensuite, dans un deuxième temps, sur le bien-fondé de la réponse éventuellement donnée. [Non souligné dans l’original.]
[41] On trouve dans ce passage, ainsi que dans l’ensemble des motifs de la Cour, une confirmation implicite du droit du commissaire de restreindre la portée de son enquête à l’examen du refus présumé. Le commissaire peut, au terme de son enquête, se borner à recommander un délai dans lequel l’institution fédérale devra répondre à la demande de communication. Une telle méthode aboutira, en fin de compte, à la transmission, par l’institution fédérale, de l’avis exigé aux articles 7 et 10 de la Loi. Si la communication est alors refusée, la réponse de l’institution permettra à l’auteur de la demande d’accès d’examiner l’opportunité de porter de nouveau plainte au commissaire.
4. Si le commissaire a le droit de restreindre ainsi la portée de son enquête, le juge a-t-il commis une erreur en affirmant que c’est au commissaire qu’il appartient d’évaluer les circonstances et de préciser le délai raisonnable imparti à l’institution pour répondre à la demande de communication, remédiant ainsi au refus présumé?
[42] L’appelant soutient que le juge a commis une erreur de droit en interprétant la Loi comme si elle donnait au commissaire le pouvoir de « remédier » aux refus présumés en permettant à une institution fédérale de répondre à une demande de communication après l’expiration du délai prévu par la loi.
[43] Le commissaire n’estime pas qu’il s’agit d’un pouvoir qu’il croyait avoir reçu. De plus, suivant le commissaire, il ne s’agit pas non plus d’un pouvoir que la Loi lui confère expressément ou implicitement.
[44] La SRC affirme que l’interprétation que l’appelant fait de la Loi ne reconnaît pas le droit du commissaire de déterminer la procédure à suivre lorsqu’il fait enquête sur une plainte portant sur un refus présumé de communication. À son avis, par définition, la procédure suivie par le commissaire tranchera la question de savoir si le refus présumé peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire.
[45] À mon humble avis, le juge a commis une erreur de droit en interprétant la Loi comme si elle habilitait le commissaire à « remédier » aux refus présumés en fixant un délai, avec l’accord de l’institution concernée. L’interprétation retenue par le juge a pour effet de permettre au commissaire, en acceptant le délai convenu, de transformer le refus présumé en une prorogation valide et contraignante du délai imparti pour répondre à la demande de communication. J’arrive à la conclusion que le juge a commis une erreur pour les motifs suivants.
[46] Premièrement, contrairement à ce que prétend la SRC, le pouvoir discrétionnaire de déterminer la procédure à suivre lors d’une enquête constitue une question distincte de celle des pouvoirs qui sont conférés au commissaire lorsqu’il enquête sur une plainte. Les pouvoirs du commissaire sont énoncés à l’article 36 de la Loi. Ni l’article 36 ni l’une quelconque des autres dispositions de la Loi ne confère au commissaire le pouvoir de proroger les délais fixés par la Loi.
[47] Deuxièmement, le rôle du commissaire est de formuler des recommandations non contraignantes à l’institution fédérale concernée. Le commissaire n’a pas le pouvoir d’ordonner la communication de quelque document que ce soit (voir, par exemple, l’arrêt Ministre de la Défense nationale, au paragraphe 27, Conseil canadien des œuvres de charité chrétiennes c. Canada (Ministre des Finances), [1999] 4 C.F. 245 (1re inst.), au paragraphe 12, et Canada (Procureur général) c. Canada (Commissaire à l’information), [2004] 4 R.C.F. 181, au paragraphe 32 (1re inst.) (inf. pour d’autres motifs)). Il ne cadre pas avec le rôle et le mandat du commissaire que celui‑ci soit investi du pouvoir d’accorder à une institution fédérale une prorogation contraignante du délai imparti à cette dernière pour répondre à une demande de communication.
[48] Enfin, le juge semble s’être fondé sur l’arrêt de notre Cour Ministre de la Défense nationale pour conclure que M. Statham ne pouvait présenter une demande à la Cour tant que le délai convenu ne serait pas expiré. Dans cet arrêt, notre Cour a confirmé la décision de la Cour fédérale, qui avait conclu que la demande de contrôle judiciaire d’un refus présumé de communication était devenue sans objet parce que l’institution avait finalement répondu à la demande de communication. Dans la mesure où la demande de contrôle judiciaire portait sur le bien-fondé des dérogations invoquées dans la réponse, la demande était prématurée puisque le commissaire n’avait pas fait enquête sur les dérogations ainsi invoquées. Cette décision n’appuie pas l’interprétation que le juge a faite de la Loi en l’espèce.
[49] Pour conclure sur ce point, je signale que la Loi ne confère au commissaire aucun pouvoir de « remédier » à un refus présumé de communication en prorogeant le délai imparti à une institution fédérale pour répondre à une demande de communication.
5. Le juge a-t-il commis une erreur en déclarant que M. Statham ne pouvait saisir la Cour fédérale d’une demande de contrôle judiciaire du refus présumé de communication de la SRC avant l’expiration du délai convenu?
[50] Ainsi que je l’ai expliqué au paragraphe 23, le juge a conclu que M. Statham ne pouvait présenter une demande de contrôle judiciaire avant l’expiration du délai convenu. Le juge a tiré cette conclusion malgré le fait qu’un an avant l’expiration du délai convenu, le commissaire de l’époque avait terminé son enquête de la plainte et avait rendu compte des résultats de l’enquête à M. Statham conformément au paragraphe 37(2) de la Loi. Dans son rapport, le commissaire expliquait à M. Statham qu’il pouvait, en vertu de l’article 41 de la Loi, e