7687567 Canada Inc. c. Canada (Affaires étrangères et Commerce international)

7687567 Canada Inc. c. Canada (Affaires étrangères et Commerce international)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2013-11-26
Référence neutre
2013 CF 1191
Numéro de dossier
T-488-13
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date: 20131126
Dossier : T-488-13
Référence : 2013 CF 1191
Ottawa (Ontario), le 26 novembre 2013
En présence de monsieur le juge Simon Noël
ENTRE :
7687567 CANADA INC.
demanderesse
et
AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET COMMERCE
INTERNATIONAL CANADA
Défendeur
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
I. Introduction
[1] La présente constitue une demande de contrôle judiciaire présentée en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC, 1985, ch F-7, et visant à annuler la décision rendue le 20 février 2013 pour le Ministre par la Direction de la politique sur la réglementation commerciale du ministère des Affaires étrangères et Commerce international du Canada, représenté en l’espèce par le Procureur général du Canada, [le « défendeur », le « Ministère », le « décideur »] à l’endroit de M. Flavio Corneli, directeur de 7687567 Canada inc. [la « demanderesse »]. Dans cette décision, le défendeur a affirmé ne pas être en mesure d’examiner la demande d’attribution d’une quote-part de la portion du contingent tarifaire de poulet réservée aux produits ne figurant pas sur la Liste des marchandises d’importation contrôlée (LMIC) pour l’année 2013 au motif que la demanderesse serait liée à une entité touchant déjà à une allocation et que, dans un tel cas, une seule allocation est permise. Les motifs qui suivent expliquent pourquoi la demande de contrôle judiciaire est accordée.
II. Faits
[2] La demanderesse fut constituée le 27 octobre 2010 aux termes d’une entente conclue le 9 décembre 2010 entre trois entreprises, soit MTY Tiki Ming Inc. [« MTY »], Les Aliments Flavio inc. [« Aliments Flavio »] et Nipun Inc. [« Nipun »], selon laquelle ces entreprises devenaient actionnaires de la demanderesse afin que cette dernière puisse prendre de l’expansion et se porter acquéreur de nouveaux locaux.
[3] Du fait de cette entente, MTY est devenue actionnaire majoritaire et détient maintenant 51 % des actions, tandis qu’Aliments Flavio et Nipun possèdent respectivement 40 % et 9 % des actions.
[4] MTY œuvre dans le domaine du franchisage dans l’industrie alimentaire, tandis que Nipun agit seulement à titre d’investisseur.
[5] La demanderesse, qui fait affaire sous le nom de « Aliment Flavio Foods », œuvre dans les domaines de la fabrication et de la distribution de produits alimentaires et poursuit les activités d’Aliments Flavio, qui se consacrait à ces mêmes domaines avant l’acquisition des nouveaux locaux.
[6] Tous les ans, depuis 2006, Aliments Flavio obtient du défendeur, sous le régime de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation, LRC (1985), ch E-19 [la « LLEI »], une quote-part de la portion du contingent tarifaire de poulet réservée à la fabrication de produits ne figurant pas sur la LMIC.
[7] Le titulaire d’une quote-part de cette portion de poulet peut importer des poulets libres de droit à des fins de transformation et de distribution au Canada, sans quoi il serait tenu de payer une taxe d’importation de 238 %.
[8] Vers le 24 novembre 2011, la demanderesse a déposé une demande en vue d’obtenir du défendeur une quote-part de la portion du contingent tarifaire de poulet pour 2012 réservée aux entreprises de transformation.
[9] Le 26 juillet 2012, le Ministère a refusé la demande au motif que, pour l’application de l’Avis aux importateurs no 792, la demanderesse est considérée comme liée à MTY, détentrice d’une quote-part de la portion du contingent tarifaire de poulet réservée aux services de restauration, et qu’une entreprise de transformation considérée comme liée à une entreprise de restauration n’a normalement pas droit à une quote-part de la portion du contingent tarifaire de poulet réservée aux fabricants de produits ne figurant pas sur la LMIC.
[10] Le 24 septembre 2012, la demanderesse a demandé au défendeur, dans une lettre de cinq pages, le réexamen de sa décision et une rencontre à ce sujet.
[11] Le 15 octobre 2012, le défendeur a émis l’Avis aux importateurs no 815, lequel remplaçait l’Avis aux importateurs no 792.
[12] À l’instar de l’Avis aux importateurs no 792, l’Avis aux importateurs no 815 contient une disposition, soit la section 10.1, énonçant que lorsque deux requérants ou plus constituent des entités liées, « […] ils n’auront habituellement droit qu’à une seule allocation » [la « politique des personnes liées »].
[13] Entre-temps, le 29 novembre 2012, la demanderesse a présenté une demande afin d’obtenir une quote-part de la portion du contingent tarifaire de poulet pour 2013 réservée à la transformation. Dans cette demande, la demanderesse a indiqué n’avoir aucune personne liée.
[14] La politique sur les personnes liées a fait l’objet de discussion par le Comité consultatif pour le contingent tarifaire du poulet, chargé de la question. L’enjeu a par la suite été soumis directement au Ministre, qui a décidé de maintenir sa politique sur les personnes liées.
[15] Le 20 février 2013, le défendeur a refusé d’examiner la demande pour 2013 au motif que le Ministre a décidé de maintenir sa politique. Cette décision fait l’objet de la présente demande de contrôle judiciaire.
III. Décision contestée
[16] Dans sa brève lettre du 20 février 2013, après avoir rappelé que l’enjeu avait été soumis au Ministre, le défendeur a annoncé à la demanderesse l’intention du Ministre de maintenir en place la politique prescrite à la section 9.2 de l’Avis aux importateurs no 815 concernant les entreprises de transformation, et il lui a indiqué qu’il n’était par conséquent pas en mesure d’examiner sa demande pour 2013. La section 9.2 de l’Avis aux importateurs précise toutefois qu’il y a possibilité d’exception.
[17] La décision contestée est signée par M. Guy Giroux, de la Direction de la politique sur la réglementation commerciale. Toutefois, le défendeur a déposé, dans le cadre des présentes, un affidavit à l’appui de ses prétentions produit par Mme Katharine Funtek, directrice de la Direction. Cet affidavit sera discuté ultérieurement.
IV. Prétentions de la demanderesse
[18] La demanderesse soulève principalement trois arguments qui, à son avis, invalident la décision du défendeur : 1) le défendeur n’a pas exercé au cas par cas le pouvoir discrétionnaire qui lui était dévolu, 2) la décision ultimement rendue n’était pas suffisamment motivée et 3) la décision est déraisonnable au regard des objectifs du Ministère.
[19] En premier lieu, la demanderesse soutient que le défendeur, en rendant sa décision, n’a pas exercé au cas par cas le pouvoir discrétionnaire qui lui revenait et qu’il a, de ce fait, manqué à l’équité procédurale.
[20] Selon elle, le libellé même de la législation applicable et de la politique à l’origine du présent contrôle judiciaire confère au défendeur un pouvoir discrétionnaire, c’est-à-dire la possibilité de suivre ou non l’énoncé général de la politique, au cas par cas, en fonction des circonstances particulières d’une demande. Elle affirme également que son dossier répondait à toutes les exigences réglementaires régissant la délivrance d’une autorisation d’importation et que, en tant qu’organisme chargé de rendre des décisions individuelles, le défendeur devait exercer son pouvoir discrétionnaire au cas par cas et ne pouvait limiter l’exercice de sa discrétion en transformant son pouvoir discrétionnaire en règle appliquée d’une manière systématique.
[21] Le défendeur devait s’interroger quant à savoir s’il existe des circonstances particulières en l’espèce qui justifieraient l’octroi d’une quote-part au titre d’une exception à la politique générale. Or, en l’espèce, la question soumise au Ministre – et dont la réponse constitue, selon toute vraisemblance, le fondement de la décision contestée – portait précisément sur cette politique générale et non sur les particularités du dossier de la demanderesse, et le défendeur s’est ensuite appuyé sur la décision du Ministre de maintenir la politique en place pour refuser d’examiner la demande. Ainsi, parce qu’il n’a pas pris en compte les caractéristiques propres au dossier de la demanderesse comme il lui était prescrit de le faire, le défendeur a commis une erreur en n’exerçant pas au cas par cas son pouvoir discrétionnaire.
[22] Ensuite, la demanderesse est d’avis que la décision rendue par le défendeur n’est pas suffisamment motivée et que cet élément justifie à lui seul l’annulation de la décision.
[23] La demanderesse soutient que la décision du défendeur ne fait état d’aucun motif justifiant le refus de la demande en l’espèce, le défendeur se contentant plutôt d’affirmer ne pas être en mesure d’examiner le dossier de la demanderesse au motif que le Ministre a décidé de maintenir la politique concernant l’admissibilité des entreprises de transformation liées à une entreprise de restauration à l’attribution d’une quote-part de la portion du contingent tarifaire de poulet réservée à la fabrication de produits ne figurant pas sur la LMIC. À vrai dire, cette conclusion du Ministre sur la politique est devenue le motif pour lequel la demande de la demanderesse pour une quote-part pour l’année 2013 n’a pas été étudiée.
[24] De plus, la demanderesse ajoute que le défendeur tente de suppléer à l’insuffisance des motifs de sa décision en introduisant de nouveaux éléments de preuve dans le cadre du présent contrôle judiciaire, notamment au moyen de l’affidavit produit par Mme Funtek à l’appui de la position du défendeur qui, de l’avis de la demanderesse, vient ajouter indûment des motifs à ceux énoncés dans la décision du 20 février 2013. L’affidavit en question énonce des facteurs qui auraient été pris en compte dans le raisonnement du défendeur. Or, ces facteurs ne figurent pas dans les motifs de la décision et le défendeur était tenu de divulguer les motifs à l’appui de sa décision. Il lui est interdit de bonifier sa réponse après coup.
[25] Enfin, la demanderesse prétend que la décision du défendeur n’est pas raisonnable à la lumière des objectifs du défendeur lui-même, c’est-à-dire des objectifs du Ministère.
[26] Lorsqu’il a soumis l’enjeu au Ministre, le défendeur a recommandé à celui-ci d’éliminer la politique au cœur du présent litige de manière à permettre aux transformateurs liés à des entreprises de restauration d’obtenir une quote-part de la portion du contingent tarifaire de poulet réservée aux fabricants de produits ne figurant pas à la LMIC. Le Ministère a lui-même qualifié cette politique de restrictive, voire d’arbitraire, la jugeant susceptible de faire l’objet de contrôles judiciaires. Le Ministère a formulé cette recommandation en tenant compte des trois principaux objectifs de sa politique sur les entreprises liées. Cependant, le Ministre a décidé de faire fi de la recommandation du Ministère, privilégiant ainsi l’option contraire, soit le maintien de la politique existante.
[27] En somme, la demanderesse est d’avis qu’il convient d’écarter la décision du 20 février 2013 parce que cette décision n’est pas le fruit de l’exercice au cas par cas du pouvoir discrétionnaire qui incombe au défendeur, et parce que cette décision n’est ni suffisamment motivée ni conforme aux objectifs poursuivis par le Ministère.
V. Prétentions du défendeur
[28] Le défendeur affirme que non seulement la situation de la demanderesse n’est pas exceptionnelle, mais il précise qu’elle constitue précisément le type de situation envisagée par la politique sur les personnes liées.
[29] En ce qui concerne les exigences en matière d’équité procédurale, le défendeur soutient que le processus qu’il a adopté dépasse largement les exigences de la common law à cet égard. Il affirme que la demanderesse a eu droit à plusieurs consultations, qu’elle a pu fournir des représentations écrites de cinq pages et qu’elle a même eu droit à une rencontre avec le décideur. De plus, il ajoute que l’obligation d’équité procédurale est minime en l’espèce pour les raisons suivantes :
1. Les autorisations du contingent tarifaire de poulet font partie d’un système complexe de gestion de l’offre qui implique des considérations politiques parfois divergentes, et le processus pour l’autorisation est politique et discrétionnaire plutôt qu’adjudicatif.
2. La décision est finale, mais le Ministre a un pouvoir continuel de reconsidération.
3. La décision n’implique que des intérêts économiques qui ne sont pas, par ailleurs, des droits.
4. La demanderesse ne peut prétendre à aucune attente légitime à part le fait que la politique publiée serait suivie.
5. Le législateur a laissé au Ministre la discrétion d’octroyer les allocations du contingent tarifaire selon les critères que ce dernier établit. Le ministère a dû traiter plus de 560 demandes d’autorisation d’importation de poulets pour l’année 2013.
[30] Ensuite, pour ce qui est de la question de l’exercice du pouvoir discrétionnaire, le défendeur fait valoir que la décision du 20 février 2013 est raisonnable puisqu’il est tout à fait légal pour le détenteur d’un tel pouvoir de se doter de politiques servant à le guider dans l’exercice de sa discrétion. Il ajoute que l’adoption de politiques est non seulement normale, mais souhaitable pour assurer le traitement juste et équitable des demandes. En outre, il est tout à fait approprié pour un décideur d’accorder un poids considérable à la politique ainsi adoptée puisque de faire le contraire sans motif valable l’exposerait à des accusations de partialité.
[31] En ce qui a trait au caractère suffisant des motifs, le défendeur affirme que la présente Cour ne doit pas limiter son examen des motifs à la lettre du 20 février 2013, mais qu’elle doit plutôt se pencher sur le dossier en entier et les faits dans leur ensemble. La Cour se doit de tenter de compléter les motifs au regard du dossier du décideur avant de conclure à l’absence de motifs, d’autant plus que l’exercice du pouvoir discrétionnaire du décideur n’entraînait aucune obligation de fournir des motifs en raison du caractère principalement législatif et non judiciaire de la décision.
[32] Le défendeur soutient que, contrairement à ce qu’affirme la demanderesse, la demande a été examinée de façon sérieuse avant d’être rejetée, comme en témoigne le dossier du décideur. Mme Funtek a personnellement rencontré la demanderesse et, au terme de son analyse, a conclu que la seule façon équitable de rendre une décision favorable à celle-ci serait pour le Ministre de revoir la politique. Or, le Ministre n’a pas retenu l’avis de Mme Funtek et a décidé de maintenir sa politique. Mme Funtek a néanmoins fait preuve d’ouverture quant à la possibilité pour des entreprises de profiter d’une exception; le dossier de la demanderesse ne présentait cependant aucun élément ouvrant droit à l’exception. De plus, Mme Funtek n’a pas introduit de nouveaux motifs dans son affidavit, mais elle a plutôt confirmé des éléments figurant déjà au dossier, c’est-à-dire que la demande a été examinée, mais qu’une décision a été rendue selon laquelle la demanderesse était liée à une autre requérante, soit MTY. La demanderesse est tout simplement en désaccord avec le résultat de l’application de la politique.
[33] Ainsi, le défendeur est d’avis que l’intervention de la Cour n’est pas justifiée à l’endroit du refus du 20 février 2013 puisque cette décision est le résultat d’une discrétion exercée conformément à la politique des personnes liées, laquelle s’appliquait très clairement aux circonstances de la demande en l’espèce.
VI. Questions en litige
[34] La présente demande de contrôle judiciaire soulève deux questions en litige intimement liées :
1. La décision contestée est-elle suffisamment motivée?
2. Le défendeur a-t-il manqué à l’équité procédurale en appliquant systématiquement la politique énoncée à la section 9.2 de l’Avis aux importateurs no 815, entravant ainsi indûment son pouvoir discrétionnaire?
VII. Norme de contrôle
[35] Les deux questions en litige soulèvent des normes de contrôles différentes. La question de la suffisance des motifs donnés par le décideur doit être examinée selon la norme de contrôle de la décision raisonnable (Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62 au para 22, [2011] 3 RCS 708 [Newfoundland Nurses]). La présente Cour doit donc faire montre d’une grande déférence à l’égard de cet aspect de la décision.
[36] Les parties ne s’entendent toutefois pas sur la qualification de la seconde question en litige, celle relative au pouvoir discrétionnaire. Le défendeur prétend qu’elle doit faire l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable puisqu’il s’agit de la simple appréciation de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 aux paras 51 et 53, [2008] 1 RCS 190 [Dunsmuir]). Toutefois, comme le souligne correctement la demanderesse, l’enjeu ici ne consiste pas à évaluer si le défendeur était investi ou non d’un pouvoir discrétionnaire ni la façon dont il l’a exercé. La question soulevée en l’espèce est celle de savoir si le défendeur a effectivement manqué à l’équité procédurale en appliquant de manière automatique la politique énoncée à la section 9.2 de l’Avis aux importateurs no 815 de telle sorte qu’il a entravé indûment son pouvoir discrétionnaire. Bref, a-t-il oui ou non exercé son pouvoir discrétionnaire ou, en d’autres termes, a-t-il transformé son pouvoir discrétionnaire en règle? Cette question d’équité procédurale est susceptible d’être examinée au regard de la norme de la décision correcte (Dunsmuir, précité, au para 129, Sketchley c Canada (Procureur général), 2005 CAF 404 au para 53, [2005] ACF no 2056, et voir par exemple Lopez c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007 CF 359 au para 9, [2007] ACF no 497 et Zabsonre c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2013 CF 499 au para 18, [2013] ACF no 586).
VIII. Analyse
A. Remarques préliminaires aux fins de l’analyse
[37] D’entrée de jeu, à l’audience, la demanderesse a consenti à une requête en radiation déposée par le défendeur qui demandait l’élimination de certains éléments de preuve inadmissibles qu’elle invoquait. Une ordonnance orale a été rendue en ce sens et est confirmée dans les présentes. Conséquemment, la Cour n’a pas tenu compte de la pièce et des paragraphes du mémoire des faits et du droit de la demanderesse qui sont visés par la requête en radiation.
[38] Il est important de faire les précisions suivantes dans le but de bien comprendre l’analyse.
[39] Le Ministre agit dans ce dossier par l’entremise de deux (2) personnes. Le signataire de la décision est M. Guy Giroux de la Direction de la politique sur la réglementation commerciale du Ministère et l’affiante est Mme Funtek, la directrice de cette direction. L’affidavit de cette dernière explique en long et en large la décision du 20 février 2013 signée par M. Giroux (voir le para 66 ainsi que ceux traitant de la demanderesse aux paras 43 et suivants). La jurisprudence des Cours fédérales à ce sujet ne reconnaît pas une telle façon de procéder : une décision doit être révisée en tenant compte du dossier tel qu’il existait au moment de la décision (Association des universités et collèges du Canada c Canadian Copyright Licensing Agency, 2012 CAF 22 aux paras 19 à 22, [2012] ACF no 93; Bekker c Canada, 2004 CAF 186 au para 11, [2004] ACF no 819). Aucune note des représentants des Ministres n’y apparaît; le dossier consiste plutôt en une série de lettres, de rapports d’enquête, etc. La Cour infère de cette situation un effort délibéré du défendeur de bonifier son dossier et même de le suppléer au moyen de l’affidavit.
[40] À titre d’information, il convient de souligner que le dossier du décideur contient des documents concernant la demande de quote-part pour l’année 2012, mais aussi pour l’année 2013. La demande de révision de la décision de refus de 2012 n’a fait l’objet d’aucune réponse bien qu’elle informait le Ministère au sujet du capital-actions de la demanderesse et du contrôle de celle-ci et qu’elle contenait une affirmation selon laquelle la demanderesse ne vendait pas de mets contenant du poulet à son actionnaire MTY. Questionnée à ce sujet lors de son contre-interrogatoire sur affidavit, Mme Funtek a confirmé ne pas détenir d’information à cet égard (voir la page 96 de la transcription du contre-interrogatoire). En résumé, le dossier du décideur est composé d’un ensemble de documents traitant de deux demandes de quote-part distinctes où on ne retrouve aucune note des décideurs pouvant expliquer leurs pensées et la décision prise. Le défendeur demande à la Cour de le faire à sa place.
[41] Mme Funtek reconnaît que la formulation de la décision du 20 février 2013 est regrettable (« unfortunate », voir le para 66 de son affidavit) et elle tente par la suite de la rendre acceptable aux fins du présent contrôle judiciaire. D’ailleurs, si l’on compare la décision du 20 février 2013 refusant la demande de quote-part pour l’année 2013 avec celle annonçant le refus de la demande pour l’année 2012, force est de constater que cette dernière est plus explicative. Notamment, on y fait mention de la section 2(1)b) i) de l’annexe 11 de l’Avis aux importateurs no 792. En revanche, la décision du 20 février 2013 ne contient pas de telle mention, en dépit du fait que la notion de personnes liées soit à la base de la décision à l’étude. Le défendeur considère qu’il revient à la Cour de compenser une telle omission en étudiant le dossier du décideur de façon à se satisfaire.
[42] À ce sujet, le paragraphe 83 du mémoire des faits et du droit du défendeur est éloquent :
« Si la Cour devait arrêter son analyse au texte de cette lettre (celle du 20 février 2013), on pourrait argumenter qu’il serait prudent de retourner le dossier au décideur pour s’assurer qu’il exerce sa discrétion. »
Toutefois, pour le défendeur, la Cour se doit d’examiner le dossier du décideur « […] au complet […] » avant de conclure que la demande n’a pas été considérée sur ses mérites.
[43] Lors de la plaidoirie du procureur du défendeur, la Cour résuma la position de ce dernier de la façon suivante :
La décision du 20 février n’exige pas la rédaction de motifs, car l’équité procédurale n’en requiert pas, et bien qu’il y ait dans la LLEI et l’Avis aux importateurs no 8l5 une discrétion à exercer, le décideur n’a pas à en démontrer l’exercice. En conséquence, la Cour pour assumer ses tâches de contrôle judiciaire n’a qu’à consulter le dossier du décideur et constater que la décision est oui ou non raisonnable.
Le procureur accepta ce résumé tout en précisant que la discrétion à exercer se retrouvait dans la LLEI.
[44] Il me semble que c’est demandé beaucoup d’une Cour dans de telles circonstances. Les motifs qui suivent expliquent la décision et la conclusion à laquelle la Cour arrive.
B. Une telle décision exige-t-elle des motifs à l’appui de la conclusion?
[45] La Cour est parfaitement consciente que la décision du 20 février 2013 est de nature administrative et non judiciaire ou quasi judiciaire. En conséquence, les motifs n’ont pas à être aussi exhaustifs que ceux d’une Cour ou un Tribunal. Une décision administrative de ce genre doit néanmoins, au minimum, expliquer les grandes lignes des motifs du refus et démontrer à sa face même que la discrétion applicable a au moins été prise en considération en fonction des faits présentés. Il ne s’agit pas là d’un exercice qui doit être détaillé, mais, de façon générale, le décideur devrait expliquer, de façon succincte, la base factuelle appuyant la conclusion et la mesure dans laquelle le cas particulier a été pris en considération.
[46] Dans notre cas, la décision du 20 février 2013 énonce une conclusion sans pour autant donner de base factuelle ou faire référence à la législation en cause. En plus, on ne donne aucune indication que la situation particulière de la demanderesse fut prise en considération et que la discrétion fut exercée. Selon le défendeur, c’est au juge de lire le dossier et d’en tirer les constatations appropriées.
[47] Le défendeur plaide que la décision à l’étude n’imposait pas au décideur l’obligation d’expliquer sa décision, et ce, ne serait-ce que sommairement. À cet égard, le défendeur prétend que les exigences en matière d’équité procédurale sont minimes et il considère que la demanderesse a bénéficié de rencontres, de représentations écrites et d’une remise en question au niveau du Ministre de l’Avis aux importateurs, ce qui dépasse largement, selon lui, les exigences en de telles circonstances. Il est informatif de noter que les rencontres, les représentations écrites et l’intervention auprès du Ministre ont eu lieu dans le cadre de la contestation du refus de la quote-part pour l’année 2012 et non relativement à la demande de 2013, soit la décision visée par la présente procédure.
[48] Tout en argumentant de façon persistante que l’allocation de quote-part de poulet s’inscrit dans un système complexe de gestion de l’offre impliquant des considérations politiques souvent divergentes, le défendeur affirme que, bien que ce système soit complexe, il n’y avait pas lieu de donner des motifs au terme de la décision ministérielle. Pourtant, il y avait lieu, au cours de ce processus, de tenir des rencontres et des échanges de points de vue et même de solliciter l’intervention du Ministre, mais lorsqu’est venu le temps de rendre la décision, aucun motif ni aucune explication n’était dû à la demanderesse. Il me semble y avoir inconsistance entre le processus décisionnel complexe suivi et le fait que la décision ne se limite qu’à une simple conclusion. Si le processus de prise de décision nécessitait de franchir toutes ces étapes, ne serait-il pas plus logique que la décision inclue un volet explicatif prenant en compte le cas particulier de la demanderesse? Dans sa forme actuelle, la décision est impersonnelle en ce sens qu’elle pourrait s’appliquer à plusieurs autres importateurs. Rien dans la décision, hormis le nom du destinataire de la lettre et la mention, au premier paragraphe, d’Aliments Flavio Foods ne traite de la particularité de la demande de la demanderesse. Comme je l’ai indiqué précédemment, il est notoire que la décision témoignant du refus pour l’année 2012 était plus explicative que celle de 2013.
[49] Le défendeur conclut à des exigences minimales en équité procédurale en se référant aux critères énoncés aux paragraphes 23 à 28 de l’arrêt Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817. Voici mon analyse de ces critères dans le contexte du présent dossier :
A. La nature de la décision, qui est dans notre cas administrative et discrétionnaire et non adjudicative.
B. La nature du régime législatif qui amène une décision finale qui peut être reconsidérée. (Il est important de noter que la demande de révision de la décision de refus pour la quote-part pour l’année 2012 n’a jamais eu de réponse bien que la demanderesse ait fait parvenir une lettre de cinq pages expliquant pourquoi il devrait y avoir révision). Il est aussi informatif de noter que l’Avis aux importateurs no 815 à sa section 9.2 a été commenté dans une note au Ministre écrite par le sous-ministre comme étant possiblement « […] trop restrictive, possiblement arbitraire et vulnérable à un contrôle judiciaire. » Cette section 9.2 est la base juridique de la décision du 20 février 2013 à l’étude.
C. L’importance de la décision pour les personnes visées. Il est vrai, comme le soumet le défendeur, que la décision implique des intérêts économiques et que, en conséquence, cela ne crée pas pour autant des droits. Mais il ne faut tout de même pas être insensible au fait que les demandes refusées de quote-part représentent pour chaque année, soit 2012 et 2013, les ventes des produits incluant moins de 10 % de poulet, ce qui n’est pas, pour la demanderesse, négligeable. Il est impensable que la demanderesse paye la taxe d’importation de 238 % par opposition à l’importation libre dont certains de ses concurrents bénéficient. La décision a donc une importance sur la nature de l’équité procédurale, élément à ne pas négliger lorsque l’on a à se demander si des explications ne devraient pas être données dans le cadre de la décision.
D. Les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision. Le défendeur fait valoir qu’il n’y a aucune attente légitime à part le fait que l’Avis aux importateurs no 815 sera suivi. Cela va de soi, mais l’on semble oublier que ce même avis crée de par sa formulation un régime d’exception. Les sections 9.2 et 10.1 précisent que lorsque des entités sont liées, au sens de l’annexe 11 de l’Avis aux importateurs, ils n’auront « habituellement » ou « normalement » droit qu’à une allocation.
E. L’Avis no 815 crée de par sa formulation une attente que le cas particulier soumis soit examiné. En l’espèce, la demanderesse a allégué que bien qu’elle puisse sembler liée à MTY, une entreprise de restauration, en raison de la répartition de son capital-actions, MTY n’est aucunement impliqué dans les opérations quotidiennes de la demanderesse et cette dernière ne vend aucun des articles énoncés dans sa demande ou des produits dans ses locaux à MTY (voir la lettre du 8 novembre 2012). Mme Funtek, lors de son contre-interrogatoire sur affidavit, a reconnu que le Ministre pouvait faire exception au principe énoncé dans l’Avis aux importateurs no 815. La lettre du 8 novembre 2012 constituait une demande d’exception, mais elle n’a fait l’objet d’aucune réponse. Il se peut que la demande d’exception ait été étudiée, mais ni la lettre du 20 février 2013 ni aucun autre document n’en traitent explicitement. Il me semble que la demanderesse pouvait légitimement s’attendre, en de telles circonstances, à ce que son cas particulier soit pris en considération et à pouvoir savoir, à la lecture de la décision, pourquoi l’exception a été accordée ou pas. Or, la lettre du 20 février 2013 dit expressément que la demande de quote-part 2013 est refusée sur la base de la section 9.2 de l’Avis aux importateurs no 815 et que son cas particulier ne sera pas examiné.
F. L’analyse des procédures requises pour l’obligation d’équité procédurale. À ce sujet, le défendeur se limite à mentionner que le législateur confie au Ministre la discrétion d’allouer des quotes-parts selon ses propres critères. On ajoute qu’il y a eu plus de 560 demandes de quotes-parts en 2013 et que cela justifierait la non-obligation d’émettre des motifs expliquant la décision. Je répète à nouveau qu’il n’est pas nécessaire d’émettre des motifs comparables à ceux rendus par une Cour ou un Tribunal. Il s’agit simplement d’expliquer la raison d’être de la décision en y incluant la base juridique selon les faits du dossier et, s’il y a lieu, une explication, toujours selon les faits particuliers du dossier, quant à savoir pourquoi l’exception s’est avérée applicable ou non en l’espèce. Dans de telles circonstances, il s’agit simplement pour le Ministre de justifier le pourquoi de sa décision de façon compréhensible. Ce n’est pas trop demandé. Je note que la lettre du 20 février 2013 invite la demanderesse à téléphoner au Ministère si elle a des questions. Une lettre adéquatement explicative éviterait bien des appels.
[50] Dans l’arrêt Baker, précité, la juge l’Heureux-Dubé s’exprimant au nom de la Cour reconnaît que l’obligation d’équité procédurale inclut, selon les circonstances, l’exigence de donner une explication écrite de la décision. Elle écrit au paragraphe 43 :
43 […] Les solides arguments démontrant les avantages de motifs écrits indiquent que, dans des cas comme en l’espèce où la décision revêt une grande importance pour l’individu, dans des cas où il existe un droit d’appel prévu par la loi, ou dans d’autres circonstances, une forme quelconque de motifs écrits est requise. […] Il serait injuste à l’égard d’une personne visée par une telle décision, si essentielle pour son avenir, de ne pas lui expliquer pourquoi elle a été prise.
[Non souligné dans l’original.]
Ces commentaires s’appliquent fort bien aux circonstances du présent dossier bien qu’il n’y ait pas d’appel de prévu pour de telles décisions et que les conséquences sur la demanderesse ne sont qu’économiques. La revue des critères de Baker, précité, réalisée ci-dessus me permet de conclure que le Ministre doit expliquer ses décisions et indiquer la façon dont il a pris en considération la demande d’exception et conclu de la façon qu’il l’a fait.
[51] En plus, je note que dans Baker, précité, aucun motif ne fut émis, mais que les notes au dossier du décideur satisfaisaient l’exigence d’émettre des motifs dans la décision. Dans notre cas, il n’y a absolument rien au dossier de comparable : aucune note, aucun commentaire ni quoi que ce soit émanant du décideur qui puisse expliquer sa conclusion ou encore confirmer que la demande particulière d’exception fut prise en considération.
[52] Le défendeur soumet la décision Canada (Procureur général) c Mavi, 2011 CSC 30 pour appuyer son argument qu’aucun motif n’est exigé par l’obligation d’équité procédurale dans le présent dossier. Dans ce jugement, il s’agit d’un dossier administratif de recouvrement de créance découlant d’un engagement pris. Dans le domaine de l’immigration, citoyens et résidents permanents peuvent parrainer des membres de leur famille qui veulent immigrer au Canada pourvu qu’ils signent un engagement de subvenir à leurs besoins. Si le membre de la famille a recours à l’assistance sociale, le citoyen ou résident permanent est réputé avoir manqué à ses obligations et il devient donc responsable du coût supporté par l’État. Tel que l’a relaté le juge Binnie au nom de ses collègues, dans de telles circonstances l’obligation en matière d’équité procédurale est minimale, car la procédure de recouvrement n’implique pas un processus décisionnel complexe. Toutefois, il y a une procédure à suivre qui ne nécessite pas l’obligation d’émettre des motifs, car l’existence de la dette justifie à elle seule la mesure de recouvrement.
[53] Le dossier de l’affaire Mavi ne se compare pas au présent dossier. De l’aveu même du défendeur, l’allocation d’une quote-part et la procédure qui s’ensuit sont complexes et pourraient nécessiter, comme en l’espèce, une demande de quote-part, des rencontres, des soumissions écrites présentées à l’appui de la demande et une demande au Ministre concernant la possibilité de changer l’Avis aux importateurs. Il y a aussi une discrétion à exercer quant à la possibilité d’accorder une exception au principe établi par l’Avis aux importateurs. Ce processus ne se compare pas à une procédure de recouvrement de créance découlant d’un bris d’engagement. Ce qui demeure en jeu et sujet à une discrétion dans un tel cas, ce sont les modalités de remboursement; dans le cas à l’étude, il y a l’interprétation à donner à la notion de personnes liées, la base juridique à l’appui de la conclusion et la prise en considération de l’exception demandée.
C. La décision rendue par le défendeur le 20 février 2013 est-elle suffisamment motivée?
[54] La décision du 20 février 2013 n’est pas suffisamment motivée. À vrai dire, je n’y trouve aucun motif sur lequel appuyer un raisonnement justificatif. La réponse donnée à la demanderesse est telle qu’elle justifie l’intervention de la Cour indépendamment de l’analyse du caractère raisonnable de la décision dans son ensemble. Le dossier devra être retourné devant le décideur à des fins de réexamen.
[55] À titre de précision à ce stade-ci de l’analyse, il convient d’apporter une précision au sujet de la décision contestée, et plus particulièrement en ce qui concerne la correspondance quelque peu confuse que se sont échangées les parties. Le 8 novembre 2012, la demanderesse ayant essuyé un refus quant à sa demande d’attribution d’une quote-part de la portion du contingent tarifaire de poulet réservée pour 2012 a demandé au Ministre de revoir cette décision. Dans une lettre datée du 2 janvier 2013, un employé du Ministère a informé la demanderesse que la question de l’admissibilité des transformateurs considérés comme liés à des entreprises de restauration à une part de la portion du contingent tarifaire de poulet réservée aux fabricants de produits non inscrits sur la LMIC avait été soumise au Comité consultatif pour le contingent tarifaire de poulet et que l’Avis aux importateurs faisait l’objet d’un examen par le Ministre. Les faits au dossier révèlent que la question a été présentée au Ministre, qui a décidé de maintenir sa politique.
[56] À l’audience, les parties ont convenu que la décision contestée, soit celle du 20 février 2013, répond à la demande pour 2013 et non à la demande de révision concernant le refus de 2012. Dans cette lettre, le défendeur affirme l’intention du Ministre de maintenir sa politique énoncée à la section 9.2 de l’Avis aux importateurs no 815, et il répond définitivement à la demande pour 2013 au dernier paragraphe de la décision, qui s’appuie vraisemblablement sur la décision du Ministre. Ce paragraphe est si court que je me permets de le répéter intégralement ici : « [traduction] Par conséquent, le Ministère n’est pas en mesure d’examiner votre demande d’attribution d’une quote-part de la portion du contingent tarifaire de poulet réservée pour 2013 ». Par ailleurs, tel qu’il est mentionné précédemment, quoiqu’elle ait donné lieu à des communications entre les parties, la demande de révision concernant le refus de 2012 demeure sans réponse définitive de la part du défendeur.
[57] Comme il a déjà été relaté, de l’aveu même du défendeur, si la Cour se limitait à une lecture simple de la décision contestée, il pourrait s’avérer plus prudent de retourner le dossier au décideur pour s’assurer qu’il exerce convenablement son pouvoir discrétionnaire. C’est à bon droit que le défendeur précise que l’exercice de la Cour n’est pas limité à cette lettre; au contraire, bien qu’elle ne puisse pas substituer ses propres motifs à ceux du décideur, la Cour peut consulter la totalité du dossier dont disposait le défendeur lorsqu’il a pris sa décision pour « apprécier le caractère raisonnable du résultat » (Newfoundland Nurses, précité, au para 15).
[58] Toutefois, je suis d’avis qu’il y a lieu d’atténuer les efforts susceptibles d’être requis de la part d’une Cour de contrôle comme la nôtre dans la mise en application de ce principe énoncé dans Newfoundland Nurses. Insuffisance de motifs n’équivaut pas nécessairement à absence de motifs. Faut-il rappeler que la décision au centre de l’affaire Newfoundland Nurses comportait 12 pages, qu’elle a été rendue au terme d’une instance quasi judiciaire appuyée d’un vaste dossier de preuves, et qu’elle énonçait les faits, les arguments des parties, les dispositions pertinentes et une série de principes d’interprétation applicables en plus de l’analyse (Newfoundland Nurses, précité, au para 5). En l’espèce, la décision du Ministre, qui a des conséquences réelles pour la demanderesse, tient sur quelques lignes. Récemment, dans la décision Komolafe c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2013 CF 431 aux paras 9 à 11, [2013] ACF no 449, le juge Rennie a indiqué ce qui suit :
[9] La décision ne jette aucune lumière sur le raisonnement de l’agente. L’agente s’est contentée d’énoncer sa conclusion, sans l’expliquer. Il est impossible de savoir comment elle est parvenue à cette décision.
[10] L’arrêt Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 RCS 708, ne valide pas la décision. L’arrêt Newfoundland Nurses établit que le contrôle judiciaire porte sur la décision en soi, et non sur le processus décisionnel. Lorsqu’elles sont manifestes, les lacunes de la preuve peuvent être comblées s’il est possible de le faire en s’appuyant sur la preuve et sur des inférences logiques,