Shirt c. Nation Crie de Saddle Lake

Shirt c. Nation Crie de Saddle Lake
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2022-03-08
Référence neutre
2022 CF 321
Numéro de dossier
T-1382-20, T-1384-20
Contenu de la décision
Date : 20220308
Dossiers : T‑1382‑20
(T‑1384‑20)
Référence : 2022 CF 321
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 8 mars 2022
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
ERIC SHIRT
demandeur
et
NATION CRIE DE SADDLE LAKE
défenderesse
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Le demandeur, Eric Shirt [chef Shirt ou demandeur], demande le contrôle judiciaire de deux décisions rendues par les conseillers de la Nation crie de Saddle Lake [NCSL]. La première décision est une motion adoptée lors d’une réunion d’urgence de la bande le 26 octobre 2020 visant à démettre le demandeur de son poste élu de chef de la NCSL, motion adoptée par le conseil de bande de la NCSL [conseil] par une résolution du conseil en date du 5 novembre 2020 [décision de destitution]. La décision de destitution est contestée par le demandeur dans le dossier T‑1382‑20 de la Cour. La deuxième décision figure dans une lettre datée du 9 novembre 2020 par laquelle les conseillers de la NCSL souhaitaient révoquer tous les privilèges et pouvoirs administratifs du demandeur en tant que chef de la NCSL [décision de suspension]. La décision de suspension est contestée par le demandeur dans le dossier T‑1384‑20 de la Cour. Par ordonnance du juge responsable de la gestion de l’instance en date du 5 novembre 2021, ces questions ont été regroupées.
Contexte
[2] Le demandeur est membre de la NCSL. Lors d’une élection tenue le 12 juin 2019, il a été élu chef.
[3] La NCSL est une bande au sens de la Loi sur les Indiens, LRC 1985, c I‑5. La NCSL compte environ 11 184 membres. De ce nombre, environ 8 000 membres vivent dans la réserve de la NCSL. Les élections de la NCSL sont régies par le [traduction] « code électoral tribal de Saddle Lake fondé sur les coutumes » [code électoral] qui a été produit vers 1960. Conformément au code électoral, le chef et neuf conseillers sont élus pour un mandat de trois ans. Le code électoral est, au mieux, limité. Il compte trois pages et ne contient que trois sections : l’admissibilité à la nomination à un poste; les règlements de vote; et les règlements de procédure électorale. Il semble qu’à la suite de la décision de la Cour dans Shirt c Nation crie de Saddle Lake, 2017 CF 364, un effort a été fait pour mettre à jour le code électoral. Un document intitulé [traduction] Modifications préliminaires définitives – février 2019 a été produit, mais rien ne prouve qu’il a été ratifié par les membres de la NCSL.
[4] À la suite de l’élection, des tensions se sont manifestées entre le chef et les conseillers sur les questions de divulgation financière et de responsabilité, dont les détails ne sont pour la plupart pas pertinents aux questions soulevées dans les présentes demandes de contrôle judiciaire.
[5] Toutefois, ce qui est pertinent, c’est que la preuve indique que le Canada, par l’entremise de Services aux Autochtones Canada [SAC], fournit à la NCSL un financement annuel supérieur à 60 millions de dollars. Il est accordé au moyen d’ententes de financement annuelles qui, selon leurs modalités, permettent la vérification des comptes et des dossiers de la NCSL.
[6] Dans une lettre datée du 24 septembre 2020, SAC a informé le chef Shirt qu’il effectuerait un audit juricomptable [audit] du financement fourni à la NCSL au moyen d’ententes de financement et examinerait les dépenses liées à tout le financement pour la période du 1er avril 2016 au 30 septembre 2020. SAC a indiqué qu’il avait retenu les services d’Ernst & Young pour effectuer l’audit, que SAC serait en contact pour fixer les dates de la visite sur place et qu’il attendait avec impatience de collaborer avec le chef Shirt et son personnel.
[7] Au moyen d’une lettre datée du 25 septembre 2020, SAC a demandé au chef Shirt l’autorisation d’envoyer une équipe d’auditeurs à la NCSL afin d’obtenir les renseignements financiers nécessaires à la réalisation de l’audit et de demander l’accès aux locaux où se trouvent les renseignements physiques et électroniques. Le déplacement devait avoir lieu en octobre 2020 avec au plus quatre auditeurs présents. La lettre indiquait que le déplacement se déroulerait dans le contexte de la pandémie de COVID‑19 et que l’équipe d’audit suivrait rigoureusement les exigences de l’Agence de la santé publique ainsi que toute autre exigence adoptée par la NCSL. La lettre invitait la NCSL à indiquer à l’annexe A de la lettre les exigences supplémentaires en matière de santé qu’elle aurait adoptées au sein de la collectivité. De plus, si le chef Shirt acceptait de recevoir la visite de l’équipe d’audit en octobre 2020, il devait signer la page 2 de la lettre, Annexe A, Autorisation de déplacement, et la retourner à SAC. L’annexe A a été signée par le chef Shirt; aucune autre mesure de sécurité à l’égard de la COVID‑19 n’a été indiquée.
[8] L’affidavit du demandeur, qui a été souscrit le 3 août 2021 et déposé à l’appui des présentes demandes [affidavit Shirt], indique qu’il a été informé à l’avance de l’audit, mais que SAC et la GRC lui ont conseillé de ne pas donner d’avis préalable de l’audit au conseil de la NCSL, craignant que des dossiers puissent être détruits.
[9] Le 19 octobre 2020, lors d’une assemblée des membres de la bande, un membre de la NCSL a présenté une motion visant à ce qu’un audit juricomptable soit effectué sur les finances de la NCSL. La motion n’a pas été adoptée.
[10] Le 24 octobre 2020, SAC et les auditeurs se sont rendus à la réserve de la NCSL pour obtenir des documents relatifs à l’audit juricomptable. Le chef Shirt a laissé une lettre de la même date pour Ron Stone, directeur des finances de la NCSL, avisant que SAC avait entrepris un audit juricomptable conformément à l’entente de financement de mars 2018. De plus, à cet égard, SAC s’était rendu aux bureaux de la NCSL et avait obtenu divers dossiers financiers, y compris ceux qui avaient été retirés du lieu de travail de M. Stone. Le chef Shirt a indiqué dans cette lettre que SAC l’avait informé que les dossiers seraient retournés une fois qu’ils auraient été copiés.
[11] Bien que les dossiers certifiés du tribunal [DCT] ne contiennent aucun compte rendu de la réunion, il semble que le conseil ait convoqué une réunion spéciale du conseil le 24 octobre 2020 en réponse à la réalisation de l’audit.
[12] Le 25 octobre 2020, le conseil a publié un communiqué informant les membres de la NCSL que le chef Shirt, un groupe de jeunes membres de la NCSL et trois personnes non membres de la NCSL étaient entrés dans le bureau des comptes de la NCSL et avaient pris le serveur principal des comptes, plusieurs disques durs et diverses boîtes et avaient changé les serrures de la porte. Il indiquait également que le chef Shirt avait reçu la correspondance de SAC du 24 septembre 2020, envoyée à son adresse électronique personnelle, concernant la tenue d’un audit juricomptable, mais qu’il n’avait pas fourni la lettre ou son contenu au conseil lors de ses réunions hebdomadaires. Le communiqué de presse indiquait qu’une réunion d’urgence de la bande se tiendrait le lundi 26 octobre 2020 et que des détails suivraient.
[13] Le 26 octobre 2020, un courriel a été envoyé au chef Shirt à 21 h 44 pour l’informer qu’on avait tenté de lui remettre une lettre jointe, mais qu’il n’était pas disponible et que sa sœur avait refusé d’accepter la lettre en son nom. La lettre jointe indique ce qui suit :
[traduction]
Monsieur,
Objet : Nation crie de Saddle Lake [« NCSL »]
Entrée et enlèvements non autorisés de biens
Nous avons été informés que vous avez facilité l’accès non autorisé au bureau d’administration de la NCSL afin de retirer des ordinateurs, des serveurs et plusieurs boîtes de dossiers du département des finances. Vous avez pris ces mesures unilatérales sans en informer le conseil ni demander son consentement.
Par conséquent, le conseil a convoqué une réunion spéciale du conseil le 24 octobre 2020 et une motion a été adoptée vous enjoignant de cesser toute activité en attendant un examen plus approfondi par les membres de la bande et demandé une ordonnance de cessation et d’abstention en vigueur immédiatement.
Nous vous demandons de retourner immédiatement les biens qui ont été pris sans autorisation. La capacité de la Nation de respecter ses obligations sera gravement affectée si ces articles ne sont pas retournés. De plus, les renseignements confidentiels qui ont été retirés peuvent entraîner une responsabilité envers la Nation que vous devrez assumer.
Nous avons convoqué une réunion d’urgence de la bande pour 13 h le lundi 26 octobre 2020, au cours de laquelle vos gestes seront portés à l’attention de toute la collectivité. Nous vous demandons respectueusement d’être présent pour être redevable de vos gestes devant les citoyens.
[14] La lettre est signée par tous les conseillers et est envoyée en copie conforme au ministre de SAC.
[15] La réunion d’urgence de la bande a eu lieu le 26 octobre 2020. Le chef Shirt n’était pas présent. Un résumé de la motion indique que deux motions ont été proposées et adoptées. La première (motion no 4) indiquait que [traduction] « le chef Eric Shirt soit destitué de ses fonctions immédiatement ». Cent soixante‑six membres présents ont voté en faveur de cette motion, trois contre et vingt‑cinq personnes se sont abstenues. La deuxième motion (motion no 5) indiquait ce qui suit : [traduction] « Que les membres de la Nation crie de Saddle Lake appuient le quorum du conseil pour signer immédiatement toute entente, toute modification, toute lettre et tout document au nom de la Nation crie de Saddle Lake et de toute entreprise de la bande. De plus, nous, les membres de la Nation crie de Saddle Lake, ne reconnaissons pas Eric Shirt comme seul signataire et tous les organismes externes, y compris SAC, doivent en être informés immédiatement. Tout ce qu’Eric Shirt a signé au nom de la Nation doit être examiné et faire l’objet d’une enquête par le quorum du conseil ». Cette motion a obtenu 147 voix pour, 0 contre et 5 abstentions.
[16] Le 27 octobre 2020, le chef Shirt a écrit au conseil pour l’informer qu’il n’avait reçu la lettre ci‑dessus qu’après que la réunion eut déjà eu lieu. Il a indiqué qu’il n’avait reçu aucun avis officiel de la réunion et qu’il considérait que les motions étaient illégales et que le conseil n’avait pas le pouvoir de le destituer. Il a également déclaré qu’il était prêt à assister à une réunion de la bande régulièrement convoquée pour discuter de l’audit.
[17] Les membres du conseil ont répondu par une lettre non datée indiquant que normalement le conseil serait obligé d’agir selon les souhaits de la communauté, y compris la motion de destitution du demandeur en tant que chef, [traduction] « toutefois, dans un souci d’équité, nous croyons que vous devez avoir la possibilité de parler de vos gestes devant les membres ». Par conséquent, l’ordre du jour d’une réunion communautaire qui devait avoir lieu le 29 octobre 2020 avait été modifié pour donner au demandeur le temps de [traduction] « répondre aux questions des membres de la collectivité au sujet de vos gestes et de déterminer si la motion demandant votre destitution doit être maintenue ». La lettre se poursuivait ainsi : [traduction] « Nous croyons que vous devez avoir cette occasion dans l’intérêt de l’équité envers vous et la collectivité. Si vous choisissez de ne pas être présent, veuillez prendre note que la motion sera soumise aux membres en votre absence et nous respecterons la volonté des citoyens ».
[18] Le demandeur a répondu par lettre datée du 28 octobre 2020. Il a fait remarquer que dans sa lettre du 27 octobre 2020, il avait indiqué qu’il serait heureux de participer à une réunion des membres de la bande de la NCSL pour discuter de l’audit juricomptable entrepris par SAC. Toutefois, dans sa lettre antérieure, il avait expressément indiqué qu’il fallait s’assurer que tous les membres de la NCSL avaient une chance équitable de participer. Le demandeur s’est interrogé sur les mesures prises pour s’assurer que cela serait possible pour la réunion prévue le lendemain à 10 h et sur l’avis qui avait été donné aux membres de la NCSL, y compris les membres hors réserve. Il a noté que sa lettre du 27 octobre 2020 exprimait également des préoccupations précises au sujet du court préavis concernant la réunion, mais que le conseil avait de nouveau prévu une réunion de la bande avec un préavis de moins de 24 heures, ce qui a empêché des membres de la bande d’y participer. Entre autres choses, le demandeur a demandé au conseil de l’informer avant la réunion du pouvoir invoqué pour présenter une [traduction] « motion » visant sa destitution. Il a fait remarquer que le règlement électoral exige qu’un membre du conseil ait eu une [traduction] « conduite inacceptable » et que 60 % des membres de la bande signent une pétition à l’appui de sa destitution. Le demandeur a déclaré qu’il n’avait reçu aucune motion de ce genre, et qu’il n’avait pas reçu de renseignements concernant un comportement présumé inacceptable.
[19] Bien qu’il n’y ait aucune documentation à ce sujet dans les dossiers certifiés du tribunal, les membres du conseil semblent avoir tenu une réunion spéciale du conseil le 29 octobre 2020 au cours de laquelle une motion a été adoptée pour reporter la réunion de la bande au 18 novembre 2020.
[20] Le 1er novembre 2020, le demandeur a de nouveau écrit au conseil pour lui faire remarquer qu’il n’avait pas reçu de réponse à sa lettre du 28 octobre 2020 et soulever de nouveau des préoccupations au sujet de sa destitution alléguée en tant que chef. Il affirme également que la réunion d’urgence de la bande avait été imprudente compte tenu de la COVID‑19 et qu’un nombre important de ménages de la réserve de la NCSL étaient maintenant en confinement. Pour cette raison, une réunion en personne serait imprudente et impraticable. Le demandeur a indiqué que la seule façon de procéder à la réunion serait de la faire par Zoom ou une plateforme semblable et a demandé au conseil d’engager une société qui pourrait faciliter une réunion pour tous les membres de la NCSL.
[21] Par une résolution du conseil qui indique qu’elle a été adoptée le 5 novembre 2020, le conseil a reproduit dans son ensemble les deux motions présentées et adoptées à la réunion d’urgence de la bande du 26 octobre 2020 (le résumé de la motion) et ayant pour but d’accepter et d’approuver les deux motions. Il s’agit de la décision qui fait l’objet du dossier T‑1382‑20 de la Cour, la décision de destitution.
[22] Le 9 novembre 2020, ou vers cette date, le conseil a écrit à SAC, en faisant parvenir une copie conforme au ministre de SAC, en déclarant, entre autres choses que :
[traduction]
La Nation crie de Saddle Lake (NCSL) sur une résolution des citoyens, et par motion des membres de la NCSL, à une réunion dûment convoquée le lundi 26 octobre 2020, et après résolution des membres, a démis M. Ralph Eric Shirt du poste de chef de la nation. Il incombe donc au conseil, en tant que chef dûment élu et soussigné au présent document, de mettre en œuvre le retrait des pouvoirs confiés à Ralph Eric Shirt en tant que chef de la Nation crie de Saddle Lake (voir la motion no 4).
Les gestes répréhensibles de Ralph Eric Shirt, exposés le samedi 24 octobre 2020, qui ont entraîné l’enlèvement illégal de documents financiers et d’équipement des bureaux du département des finances et des comptes de l’administration tribale de Saddle Lake, ont créé une souffrance excessive et une consternation importante à l’égard du pouvoir attaché à la fonction. Par conséquent, les citoyens de la nation ont exprimé leur détermination à l’égard de l’abus de la charge et pour laquelle le chef Eric Shirt a manifesté un mépris volontaire relativement à son obligation fiduciaire envers les citoyens de la nation, ce qui a abouti à une résolution visant à révoquer effectivement la responsabilité et le devoir de chef de M. Ralph Eric Shirt.
[…]
La nécessité d’obtenir cet avis respecte la volonté exprimée par les citoyens de la Nation crie de Saddle Lake. Ayant été adoptées dans le cadre du pouvoir de nos citoyens et faisant partie du droit inhérent de pratiquer la gouvernance coutumière et traditionnelle, il est impératif que ces résolutions soient pleinement respectées et maintenues par la Couronne, représentée par le ministère des Services aux Autochtones Canada, et par toutes les autres parties concernées.
[…]
[23] Des copies du résumé de la motion adoptée à la réunion d’urgence de la bande et de la résolution du conseil, en date du 5 novembre 2020, ayant pour but d’adopter comme résolution du conseil les motions adoptées à la réunion d’urgence de la bande, étaient jointes.
[24] Bien qu’il ait déjà affirmé que le chef Shirt avait été destitué, par lettre du 9 novembre 2020, le conseil a écrit au chef Shirt dans le but de révoquer ses privilèges et son pouvoir, en déclarant ce qui suit :
[traduction]
Monsieur Eric Shirt
Objet : Révocation des privilèges administratifs et pouvoir au conseil
En ce qui concerne les questions ainsi présentées et dans la mesure où vous en avez été informé, le conseil de Saddle Lake a été informé qu’une enquête des autorités compétentes est en cours en ce qui concerne les circonstances survenues le samedi 24 octobre 2020. Comme cela peut vous concerner directement, nous n’avons pas d’autre choix que de vous informer que tous les privilèges administratifs et pouvoirs au conseil qui vous sont normalement accordés sont effectivement révoqués. Cet avis est à jour et en vigueur, en attendant les résultats de l’examen et de l’enquête par les autorités compétentes et d’autres questions juridiques au fur et à mesure qu’elles se présentent. Nous estimons que cela est nécessaire afin de maintenir l’intégrité du leadership et de respecter la volonté des membres de la bande.
Nous vous remercions de votre collaboration à cet égard et vous invitons à y accorder la plus grande attention et à vous comporter en conséquence.
[25] Il s’agit de la décision qui fait l’objet du dossier T‑1384‑20 de la Cour, la décision de suspension.
[26] Le 16 novembre 2020, la NCSL a écrit à un tiers fournisseur pour l’informer que les membres de la NCSL avaient [traduction] « destitué Eric Shirt en tant que chef » et qu’il [traduction] « n’a plus le pouvoir de parler au nom de Saddle Lakes avec aucune de nos sociétés partenaires ».
[27] Le 21 septembre 2021, lors d’une réunion régulière du conseil, le conseil a adopté une [traduction] « motion » stipulant que [traduction] « le conseil rappelle aux membres qu’Eric Shirt a été destitué de ses fonctions par les citoyens et qu’il n’a aucune autorité en matière de prise de décision pour la Nation à compter du 27 octobre 2021 » (on renvoie probablement à octobre 2020).
Dossiers certifiés du tribunal [DCT]
[28] Le DCT déposé dans le dossier T‑1382‑20 (décision de destitution) ne contient qu’un seul document, une copie de la lettre du 24 octobre 2020 adressée à M. Ron Stone par le chef Shirt. L’avocat de la NCSL, Robert R. Roddick, certifie que le DCT contient tous les documents dont le conseil de la NCSL était saisi lorsqu’il a pris la décision de destitution.
[29] M. Roddick certifie également que le DCT déposé dans l’affaire T‑1384‑20 (décision de suspension) contient tous les documents dont le conseil était saisi lorsque la décision de suspendre le chef Shirt a été prise. Ce DCT ne contient que deux documents. Le premier est une copie du procès‑verbal de la réunion de la bande tenue le 19 octobre 2020, qui comprend la motion rejetée visant à faire effectuer un audit juricomptable. Le deuxième document est le résumé de la motion de la réunion d’urgence de la bande tenue le 26 octobre 2020.
Code électoral tribal de Saddle Lake fondé sur les coutumes
[traduction]
Article 3
Règlements de procédure électorale
f) Le conseiller ou le chef coupable d’inconduite qui a fait l’objet d’une pétition demandant sa destitution, signée par 60 % des membres résidents de la réserve, est ainsi renvoyé par le président d’élection titulaire et une élection partielle est convoquée pour doter le poste vacant.
Questions en litige
[30] À mon avis, les questions en litige dans les présentes demandes de contrôle judiciaire sont les suivantes :
Y avait‑il pouvoir de prendre les décisions et les décisions étaient‑elles raisonnables?
Le demandeur a‑t‑il été privé d’équité procédurale?
Quelle est la réparation appropriée?
Norme de contrôle
[31] Les parties soutiennent, et c’est aussi mon avis, que la norme de contrôle est celle de la décision raisonnable (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov] aux para 23 à 25).
[32] Les parties soutiennent également, et je suis d’accord, que les questions d’équité procédurale sont susceptibles de contrôle selon la norme de la décision correcte (voir : Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24 au para 79, et Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12 au para 43). Dans Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c. Canada (Procureur général), 2018 CAF 69 [CPR], la Cour d’appel fédérale a conclu que même si l’exercice d’examen requis peut être particulièrement bien reflété, bien que de manière imparfaite, dans la norme de la décision correcte, certaines questions de procédure ne se prêtent pas à une analyse relative à la norme de contrôle applicable. Au contraire, la Cour doit décider si les procédures étaient équitables eu égard à l’ensemble des circonstances. En fait, « la question fondamentale demeure celle de savoir si le demandeur connaissait la preuve à réfuter et s’il a eu possibilité complète et équitable d’y répondre » (CPR, aux para 54 à 56); voir aussi Association canadienne des avocats en droit des réfugiés c Canada (Immigration, Réfugiés et Citoyenneté), 2020 CAF 196 au para 35).
Pouvoir de prendre les décisions
Position du demandeur
[33] Le demandeur fait valoir que les décisions de le destituer ont été prises sans autorisation. Le code électoral prévoit un processus de destitution d’un chef ou d’un conseiller, lequel nécessite une pétition signée par 60 % des membres, mais ce processus n’a pas été suivi. Le conseil n’a aucun autre pouvoir, en vertu du code électoral, de destituer un chef ou un conseiller. De plus, bien qu’il s’agisse officiellement d’une décision de suspension, la décision du conseil du 9 novembre 2020 de révoquer les privilèges et pouvoirs administratifs du chef Shirt est, en fait, une décision de destitution et devrait être considérée comme telle. Enfin, pour ce qui est de toute autorité pour le destituer en raison d’un pouvoir coutumier non écrit, le demandeur fait valoir que c’est à la défenderesse qu’il incombe de prouver que cette coutume existe, ce qu’elle n’a pas fait.
Position de la défenderesse
[34] La défenderesse soutient que le code électoral ne traite que de la destitution du chef ou des conseillers élus et ne dit rien sur les suspensions. Ainsi, il ne porte pas sur le domaine, ni ne constitue un code complet de gestion de la conduite du chef et du conseil. La défenderesse soutient que les tribunaux ont reconnu que la coutume de la bande peut autoriser les mesures disciplinaires ou les sanctions des membres du conseil, sauf la destitution, et qu’il s’agit d’un tel cas. De plus, cette situation se distingue des affaires où l’on a conclu que des suspensions ont été imposées sans autorisation (comme Lafond c. Première Nation crie du lac Muskeg, 2008 CF 726 [Lafond]; McKenzie c Première Nation crie Mikisew, 2020 CF 1184 [McKenzie]; Whalen c Première Nation no 468 de Fort McMurray, 2019 CF 732 [Whalen]).
[35] La défenderesse soutient que malgré la terminologie renvoyant à [traduction] « destitution » utilisée dans la motion de la réunion d’urgence de bande et la résolution du conseil adoptant cette motion, les [traduction] « mesures disciplinaires » imposées au chef Shirt ont en réalité pris la forme d’une suspension de la charge plutôt que d’une destitution. Cette situation est illustrée par les tentatives de la défenderesse d’aborder et de régler les préoccupations d’« inconduite » et par le fait que le chef Shirt continue de recevoir son salaire et d’utiliser son téléphone cellulaire et son adresse électronique.
Analyse
[36] Comme l’affirme le demandeur, « tout exercice du pouvoir par une autorité publique doit être autorisé par la loi » (Bell Canada c 7265921 Canada Ltd, 2018 CAF 174 au para 46; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2018 CSC 31 au para 111. Voir également Vavilov, au para 109).
[37] Il est également bien établi qu’un conseil de bande constitue un office fédéral au sens de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7 (Tourangeau c. Première Nation de Smith’s Landing, 2020 CF 184 [Tourangeau], au para 27; Balfour c Nation des Cris de Norway House, 2006 CF 213 au para 20). Les décisions du conseil de bande peuvent donc faire l’objet d’un contrôle de la Cour et elles peuvent être annulées, infirmées ou être déclarées nulles ou illégales en vertu de l’article 18.1(3) de la Loi sur les Cours fédérales si elles sont rendues sans autorisation.
[38] Le code électoral prévoit le processus à suivre pour la destitution d’un chef ou d’un conseiller. Plus précisément, l’article 3f) indique qu’un chef ou un conseiller [traduction] « coupable d’inconduite qui a fait l’objet d’une pétition demandant sa destitution, signée par 60 % des membres résidents de la réserve » sera renvoyé par le président d’élection titulaire et une élection partielle sera convoquée pour doter le poste vacant. Toutefois, les membres de la bande de la NCSL n’ont pas suivi ce processus en vue de la destitution du chef Shirt.
[39] Le code électoral ne fournissait pas aux membres de la bande de la NCSL un autre processus en vertu duquel le chef ou les membres du conseil pouvaient être destitués. Le code électoral n’autorisait pas non plus le conseil à convoquer la réunion d’urgence de la bande dans le but de faciliter le dépôt d’une motion par un membre de la bande, de destituer le demandeur, ni de permettre l’adoption ultérieure de cette motion par la résolution du conseil. Aucune disposition du code électoral n’autorisait le conseil à démettre le chef Shirt de son poste de chef dûment élu. La défenderesse ne conteste pas ce fait.
[40] Par conséquent, la décision de destitution doit être annulée. La décision de destituer le chef Shirt a été prise sans autorisation et était donc invalide (Lafond, au para 30; Prince c Première Nation de Sucker Creek no 150A, 2008 CF 1268 [Prince] au para 47).
[41] Il reste donc la décision de suspension. Il s’agit de savoir si le conseil dispose d’une autre source d’autorité lui permettant de destituer le chef Shirt au moyen d’une suspension. La défenderesse affirme que, bien que le code électoral ne mentionne pas les suspensions d’un chef ou de conseillers, le droit coutumier de la NCSL comble cette lacune.
[42] Pour commencer, il faut évaluer la nature de la décision du 9 novembre 2020. Plus exactement, s’agissait‑il d’une décision de suspension comme l’affirme la défenderesse ou d’une décision de renvoi (en l’espèce, elle serait peut‑être plus précisément décrite comme une continuation de la destitution existante)?
[43] La raison pour laquelle le conseil, après avoir décidé de destituer le chef Shirt le 26 octobre 2020, lui a par la suite écrit la lettre du 9 novembre 2020, dans le but de révoquer ses privilèges administratifs et son pouvoir au conseil, c’est‑à‑dire le suspendre, n’est pas claire. Il est probable que si le chef Shirt avait été démis d’un poste élu, tous les pouvoirs et privilèges connexes auraient pris fin au moment de la destitution.
[44] À cet égard, la défenderesse a déposé l’affidavit d’Eddy Makokis, conseiller de la NCSL, souscrit le 30 août 2021 [affidavit Makokis]. Lors du contre‑interrogatoire sur son affidavit, on a demandé à M. Makokis pourquoi, si le chef Shirt avait déjà été démis de ses fonctions, il a également été suspendu. M. Makokis n’a pas été en mesure de fournir une réponse cohérente à cette question.
[45] Lorsqu’il a comparu devant moi, l’avocat de la défenderesse a soutenu que, après l’adoption de la motion en destitution, le conseil s’est rendu compte qu’il devait [traduction] « reculer » sur cette position, compte tenu du manque d’équité procédurale accordée au chef Shirt, comme l’a démontré la lettre non datée du conseil (reçue par le chef Shirt le 28 octobre 2020), qui lui avait offert de s’adresser aux membres de la bande le lendemain à la réunion de la bande devant avoir lieu le 29 octobre 2020. L’avocat de la défenderesse soutient qu’en réalité, il n’y a eu qu’une seule décision et que c’était celle de suspendre le chef Shirt.
[46] S’il n’y a eu qu’une seule décision, alors j’ai du mal à comprendre les efforts de la NCSL de la qualifier de suspension.
[47] Cette difficulté tient au fait qu’à la suite de la lettre du 28 octobre 2020, le conseil a constamment représenté aux membres de la NCSL et aux parties de l’extérieur que le chef Shirt a été destitué. La motion présentée à la réunion d’urgence de la bande, que le conseil a adoptée dans la résolution du conseil du 5 novembre 2020, précise que [traduction] « le chef Shirt doit être destitué immédiatement ». Dans une lettre non datée (qui, selon le témoignage du chef Shirt, lui a été envoyée en copie le 9 novembre 2020), le conseil a informé le directeur général régional de SAC pour la région de l’Alberta, le ministre des Services aux Autochtones et, le chef de l’opposition, que les membres avaient décidé de [traduction] « démettre M. Ralph Eric Shirt du poste de chef de la nation. Il incombe donc au conseil, en tant que chef dûment élu […], de mettre en œuvre le retrait des pouvoirs confiés à Ralph Eric Shirt en tant que chef ». La motion présentée à la réunion d’urgence de la bande et la résolution du conseil du 5 novembre 2020 étaient jointes à la lettre. Une lettre envoyée par le conseil à Seven Lakes Oilfield Services, en date du 16 novembre 2020, indique que [traduction] « les membres de Saddle Lake ont démis Eric Shirt du poste de chef de la Nation crie de Saddle Lake. Eric Shirt n’a plus le pouvoir de parler au nom de Saddle Lakes avec aucune de nos sociétés partenaires ». De plus, de façon significative, lors d’une réunion du conseil tenue le 21 septembre 2021, une motion a été adoptée à l’unanimité par le conseil : [traduction] « le conseil rappelle aux membres qu’Eric Shirt a été destitué par les citoyens et qu’il n’a aucune autorité en matière de prise de décision pour la Nation à compter du 27 octobre 2021 » (non souligné dans l’original). Encore une fois, il s’agissait vraisemblablement de renvoyer au 27 octobre 2020, le lendemain de la réunion d’urgence de la bande.
[48] Ainsi, bien que devant la Cour, la défenderesse affirme que le chef Shirt a simplement été suspendu, dans tous les autres forums, elle communique clairement que le chef Shirt a été destitué. Compte tenu de ce qui précède, je n’accepte pas l’argument de la défenderesse selon lequel, bien que le terme destitution ait été utilisé dans les résolutions et la correspondance du conseil, il s’agit [traduction] « simplement d’une imprécision de terminologie, et que la véritable nature de la décision est celle d’une suspension ».
[49] De plus, la durée de la suspension alléguée est également un facteur à prendre en considération dans la qualification de la décision du 5 novembre 2020. La Cour a précédemment rejeté une distinction entre la destitution d’une fonction d’élu et ce qui est essentiellement une suspension indéfinie, concluant que, parce que la suspension n’était pas limitée dans le temps, elle équivalait effectivement à une destitution (Prince, au para 31); Lafond, aux para 12 à 14; McKenzie, au para 66).
[50] En l’espèce, la suspension alléguée a eu lieu le 5 novembre 2020 par une lettre envoyée par le conseil au chef Shirt, laquelle indique ce qui suit :
[traduction]
En ce qui concerne les questions ainsi présentées et dans la mesure où vous en avez été informé, le conseil de Saddle Lake a été informé qu’une enquête des autorités compétentes est en cours en ce qui concerne les événements survenus le samedi 24 octobre 2020. Comme cela peut vous concerner directement, nous n’avons pas d’autre choix que de vous informer que tous les privilèges administratifs et pouvoirs au conseil qui vous sont normalement accordés sont effectivement révoqués. Cet avis est à jour et en vigueur, en attendant les résultats de l’examen et de l’enquête par les autorités compétentes et d’autres questions juridiques au fur et à mesure qu’elles se présentent. Nous estimons que cela est nécessaire afin de maintenir l’intégrité du leadership et de respecter la volonté des membres de la bande.
[51] Hormis l’intelligibilité de la lettre, elle semble indiquer que le chef Shirt serait suspendu pendant que les enquêtes sur la conduite de l’audit étaient réalisées par les autorités.
[52] Lors du contre‑interrogatoire sur son affidavit, M. Makokis a déclaré que les enquêtes mentionnées dans la décision de suspension étaient liées à [traduction] « l’introduction par effraction » (le chef Shirt facilitant l’accès au département des finances de la NCSL par un serrurier et étant accompagné des auditeurs nommés par SAC) et que le conseil avait demandé à la GRC d’enquêter. M. Makokis a confirmé qu’en décembre 2020 ou en janvier 2021, la GRC avait terminé son enquête et a informé le conseil qu’elle ne déposerait pas d’accusations. Il a également confirmé que, bien qu’il en ait été informé, le conseil n’a pas réintégré le chef Shirt. Aucune autre [traduction] « question juridique » en suspens n’est mentionnée dans le témoignage de M. Makokis.
[53] M. Makokis déclare également que le conseil a demandé au demandeur de fournir une copie de la [traduction] « plainte » et de toute autre correspondance qu’il avait avec SAC et la GRC, mais que le chef Shirt avait refusé de fournir cette information. L’affidavit Makokis poursuit en indiquant que le conseil a suspendu le chef Shirt avec rémunération [traduction] « jusqu’à ce que l’information demandée soit fournie et que le demandeur accepte de respecter les politiques de la NCSL en matière de confidentialité et d’accès aux dossiers financiers de la NCSL ». Lors du contre‑interrogatoire sur ce point, M. Makokis a déclaré que les demandes de ces documents n’avaient pas été présentées avant décembre 2020 ou janvier 2021, après l’envoi de la lettre de suspension du 9 novembre 2020.
[54] Ce témoignage semble indiquer que la suspension alléguée a des objectifs changeants. Premièrement, le conseil a déclaré qu’elle prendrait fin lorsque l’enquête serait terminée, mais cela n’a pas été le cas. Au lieu de cela, quelques mois plus tard, de nouvelles exigences ont été imposées, lesquelles n’étaient pas liées au délai.
[55] À mon avis, il s’agit d’une situation quelque peu comparable à celle de McKenzie, en ce sens que la suspension alléguée n’est pas pour une période déterminée, mais qu’elle est plutôt liée à l’exigence du conseil que le chef Shirt lui fournisse de la correspondance relative à la réalisation de l’audit et qu’il accepte de respecter certaines politiques de la NCSL – politiques que le chef Shirt n’a jamais reconnu avoir violées. Il n’a pas non plus été établi que son comportement était d’une façon quelconque répréhensible. Je souligne également que rien dans les DCT ne confirme que le conseil a exigé que les communications lui soient transmises ou n’indique pourquoi, si elles existent, le défaut de communication justifie une suspension indéfinie.
[56] La défenderesse tente également de qualifier la destitution du chef Shirt de mesure disciplinaire interne non prévue dans le code électoral. Elle soutient que, puisque le chef Shirt a continué d’être payé et qu’on lui a donné accès à des courriels et à un téléphone cellulaire, et que puisque le conseil a tenté d’aborder et de régler ses préoccupations, ces faits illustrent que la décision a été qualifiée de suspension.
[57] Toutefois, un argument semblable a été avancé dans des circonstances factuellement similaires, mais a été rejeté par le juge Grammond dans la décision Whalen. Dans cette affaire, le conseil de la Première Nation a suspendu l’un de ses conseillers, avec solde, pour conduite répréhensible alléguée. Le juge Grammond a conclu que le conseil n’avait pas le pouvoir aux termes de son règlement électoral de suspendre un conseiller et n’avait pas non plus établi l’existence d’une pratique coutumière de suspension des conseillers.
[58] Dans le cadre de cette conclusion, il a souligné que les lois adoptées par les membres, comme les codes électoraux, l’emportent sur les lois et décisions prises par les conseils de bande. Les conseils n’ont pas le pouvoir de destituer un conseiller en dehors des règlements électoraux en vigueur et :
[49] Dans ce contexte, la distinction suggérée par la PNFM entre suspension et destitution est insoutenable. Tant l’une que l’autre empêche un conseiller d’exercer ses pouvoirs et fonctions, y compris le droit de participer et de voter aux réunions du conseil. Le motif invoqué pour refuser au conseil le pouvoir de suspendre (ou de destituer) les conseillers est évident. La suspension par le conseil priverait les électeurs de la PNFM du droit de choisir leurs dirigeants. La suspension d’un conseiller a pour effet pratique d’annuler les résultats de l’élection et de priver les électeurs de toute représentation […]. Cela ne peut être raisonnablement réconcilié avec l’objectif et la structure du Règlement électoral.
(Non souligné dans l’original)
[59] Le juge Grammond a conclu que le fait de formuler la question comme une question de « discipline » n’aide en rien la Première Nation puisqu’une personne titulaire d’une charge publique n’est pas un employé et le conseil « n’est pas le “patron” des conseillers » (Whalen, au para 54).
[60] À mon avis, le fait que le chef Shirt continue d’être payé ne prouve pas qu’il n’a pas été effectivement destitué et qu’il est simplement suspendu. La question est de savoir s’il a été empêché indéfiniment d’exercer ses pouvoirs et ses fonctions de chef dûment élu de la NCSL. Il ne fait aucun doute qu’il n’a pas été en mesure de le faire depuis l’adoption de la motion de destitution le 26 octobre 2021.
[61] De même, et bien que la défenderesse en ait fait grand cas à l’audience devant moi, la question de savoir si le chef Shirt a continué d’avoir un téléphone cellulaire et un accès au courriel (la preuve sur ce point est contradictoire) n’est pas un facteur convaincant en ce qui concerne la qualification de sa destitution. Il n’a pu exercer aucune fonction de chef et a été exclu de la gouvernance de la bande.
[62] Enfin, pour ce qui est de l’opinion de la défenderesse selon laquelle la qualification de la destitution du chef Shirt en tant que suspension est démontrée par les tentatives de la défenderesse pour régler les problèmes d’inconduite, je n’y souscris pas. Comme le montre la chronologie ci‑dessus, le seul effort du conseil a été d’organiser une réunion de bande. Elle a été fixée pour la dernière fois au 18 novembre 2020, mais il semble qu’elle n’ait pas eu lieu. Bien que l’affidavit Makokis indique que le conseil avait convoqué une réunion pour le 16 septembre 2021, invitant le chef Shirt à s’adresser aux membres à ce moment‑là, il n’y a aucune preuve de cette réunion prévue dans le dossier dont je suis saisie. Lorsqu’il a comparu devant moi, l’avocat de la défenderesse a laissé entendre qu’une réunion ne pouvait pas avoir lieu en raison des restrictions liées à la COVID. C’est peut‑être le cas, mais il n’y a pas non plus de preuve à cet effet, ni que d’autres efforts pour y parvenir, comme par Zoom, ont été envisagés. Plus important encore, et comme nous en parlerons plus loin, la convocat