Djossou c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Djossou c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-11-14
Référence neutre
2014 CF 1080
Numéro de dossier
IMM-7980-13
Notes
Une correction fut apportée le 26 mai 2015
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20141114
Dossier : IMM-7980-13
Référence : 2014 CF 1080
Montréal (Québec), le 14 novembre 2014
En présence de monsieur le juge Martineau
ENTRE :
MONIA PATRICIA DJOSSOU
demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] La demanderesse conteste la légalité d’une décision par laquelle la Section d’appel des réfugiés [SAR] de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié [CISR] confirme une décision antérieure de la Section de la protection des réfugiés [SPR] à l’effet que la demanderesse n’a pas la qualité de « réfugié au sens de la Convention » ou de « personne à protéger » au sens des articles 96 et 97 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 [LIPR ou Loi].
[2] La demanderesse est une citoyenne béninoise ayant demandé l’asile suite au traitement persécutoire qu’elle dit avoir subi au Togo après le décès de son mari togolais. Sa belle-famille veut la forcer à épouser son beau-frère dans un mariage polygame, et ce, suite à un viol et au harcèlement qu’elle a vécus là-bas. La demanderesse ne désire pas chercher refuge au Bénin, car dit-elle, sa famille la forcera à retourner chez son beau-frère, puisque son père a déjà reçu de l’argent de sa belle-famille.
[3] La SPR a refusé la demande d’asile pour des questions de crédibilité et aussi parce que le comportement de la demanderesse n’était pas compatible avec celui d’une personne qui déclare craindre d’être persécutée dans son pays. Dans son appel à la SAR, la demanderesse reproche à la SPR d’avoir erré en fait et en droit : 1) dans son appréciation de la crédibilité de la demanderesse, en ne tenant pas compte de toute la preuve au dossier; 2) dans la façon dont elle justifie sa conclusion de rejet, car sa décision est insuffisamment motivée.
[4] La demanderesse a prié la SAR de tenir une audience orale, mais sa requête a été rejetée par le commissaire Bissonnette qui a estimé qu’aucune nouvelle preuve admissible, conforme aux exigences du paragraphe 110(4) de la Loi, n’avait été présentée à la SAR. En l’espèce, l’appel de la demanderesse a été rejeté sur dossier parce que la décision de la SPR « appartient aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit », alors que les motifs de rejet de la SPR « étaient suffisamment justifiés, transparents et intelligibles », d’où la présente demande de contrôle judiciaire.
Approche systémique [5] Ni l’interprétation du pouvoir de la SAR d’admettre des nouvelles preuves, ni le refus du commissaire de tenir une audience orale ne sont en cause ici (pour une étude intéressante de la question, lire le jugement rendu par la juge Gagné dans Singh v Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2014 FC 1022 [Singh]). La seule question dans ce dossier est donc de déterminer si la SAR a commis une erreur révisable en appliquant, aux déterminations de fait ou mixtes de fait et de droit de la SPR, la norme dite de la « décision raisonnable » que les cours de justice appliquent lorsqu’elles siègent en contrôle judiciaire (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 [Dunsmuir]). On peut à cet égard parler d’approche systémique de la part de la SAR.
[6] En effet, ce n’est pas la première fois que la légalité de décisions empruntant le même raisonnement juridique du même commissaire et d'autres commissaires de la SAR est examinée en contrôle judiciaire par des juges de cette Cour. Voir les jugements rendus dans les affaires suivantes :
1. Iyamuremye c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 494 [Iyamuremye] (juge Shore), cassant une décision du 25 juillet 2013 du commissaire Bissonnette (dossier IMM-5282-13);
2. Triastcin c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 975 [Triastcin] (juge Shore), cassant une décision du 26 août 2013 du commissaire Bissonnette (dossier IMM-5981-13);
3. Akuffo v Canada (Citizenship and Immigration), 2014 FC 1063 [Akuffo] (juge Gagné), confirmant une décision du 18 septembre 2013 du commissaire Gallagher (dossier IMM-6640-13);
4. Alvarez c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 702 [Alvarez] (juge Shore), cassant une décision du 18 octobre 2013 du commissaire Bissonnette (dossier IMM‑7218-13);
5. Eng c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 711 [Eng] (juge Shore), cassant une décision du 22 octobre 2013 du commissaire Bissonnette (dossier IMM‑7281-13);
6. Njeukam c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 859 [Njeukam] (juge Locke), confirmant une décision du 22 octobre 2013 du commissaire Bissonnette (dossier IMM-7280-13);
7. Yetna c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 858 [Yetna] (juge Locke), cassant une décision du 5 novembre 2013 du commissaire Leduc (dossier IMM‑7567‑13);
8. Spasoja c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 913 [Spasoja] (juge Roy), cassant une décision du 8 novembre 2013 du commissaire Bissonnette (dossier IMM‑7630-13);
9. Huruglica c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 799 [Huruglica] (juge Phelan), cassant une décision du 5 septembre 2013 du commissaire Bosveld (IMM‑6362-13);
10. Diarra c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 1009 [Diarra] (juge Beaudry), cassant une décision du 23 janvier 2014 du commissaire Leduc (dossier IMM-1217-14);
11. Guardado c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 953 [Guardado] (juge Martineau), cassant une décision du 24 janvier 2014 du commissaire Bissonnette (dossier IMM-882-14); et
12. Alyafi c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 952 [Alyafi] (juge Martineau), cassant une décision du 30 janvier 2014 du commissaire Gallagher (dossier IMM-1091-14).
[7] Comme on peut le constater à la lecture des motifs fournis par la Cour dans les diverses affaires mentionnées plus haut, plusieurs collègues et moi-même, sommes unanimement d’avis que la SAR commet une erreur révisable en adoptant la norme de contrôle judiciaire de la décision raisonnable, et ce, même si les opinions concernant la nature ou la portée de l’appel devant la SAR peuvent différer. Toutes ces décisions de la SAR ont par ailleurs un point commun; elles ont été décidées entre le 24 juillet 2013 et le 30 janvier 2014, soit quelque quatre mois avant que cette Cour n’ait été invitée, pour la première fois, à examiner la légalité d’une décision de la SAR qui applique ce même raisonnement (Iyamuremye, précité, décidé le 26 mai 2014). À deux exceptions près où il a été décidé que le résultat était raisonnable malgré les failles dans le raisonnement du commissaire (Njeukam et Akuffo, précités), la Cour a décidé de casser la décision de la SAR et de retourner l’appel à la SAR pour re-détermination.
Position générale des parties [8] Sans surprise, la demanderesse soutient aujourd’hui que la décision rendue le 7 novembre 2013 par le commissaire Bissonnette devrait connaître le même sort que les autres décisions de la SAR annulées par la Cour. La norme de la décision correcte s’applique en l’espèce. En effet, les articles 110 et 111 de la LIPR ne font pas référence à quelque norme de contrôle ou concept de déférence que ce soit. Si la décision de la SPR est erronée en droit, en fait ou en droit et en fait, la SAR peut la casser et y substituer la décision qui aurait dû être rendue. Le législateur avait bel et bien l’intention de créer un « appel complet » devant la SAR. En l’espèce, le commissaire Bissonnette ne pouvait se contenter d’examiner la raisonnabilité de la conclusion de rejet de la SPR et seulement se demander si celle-ci « appartient aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir, précité au para 47). En particulier, pour déterminer si la SPR avait erré dans l’appréciation de la crédibilité de la demanderesse – en ignorant les explications ou les documents produits – il fallait nécessairement que la SAR réévalue l’ensemble de la preuve et parvienne à ses propres conclusions sur le bien-fondé de la demande d’asile.
[9] Reprenant une argumentation qui n’a pas été jusqu’ici retenue par la Cour, le défendeur réitère, au contraire, que le commissaire Bissonnette n’a commis aucune erreur révisable en ne réévaluant pas l’ensemble de la preuve au dossier et en appliquant la norme de contrôle judiciaire de la décision raisonnable. C’est la norme de la décision raisonnable qui s’applique à l’examen de la décision de la SAR. De toute façon, la proposition de la demanderesse que la SAR doit procéder à une « analyse indépendante de la preuve » et qu’appuie une certaine jurisprudence de la Cour n’est pas cohérente en droit et ignore l’économie des nouvelles dispositions législatives. Le libellé de l’article 110 de la LIPR oblige le demandeur d’asile à identifier toute erreur de fait, de droit ou mixte, qui a été commise par la SPR en première instance. Il n’est pas question de faire un nouveau procès ou de réévaluer l’ensemble de la preuve au dossier. Enfin, le défendeur ajoute que même si la norme applicable à l’examen des déterminations de fait ou mixtes de fait et de droit de la SPR était celle de l’erreur manifeste et dominante, retenue par certains collègues de la Cour, le résultat devrait être le même, ce qui justifie le rejet de la présente demande de contrôle judiciaire.
[10] Lors de l’audition, en réponse aux interrogations de la Cour au sujet de la jurisprudence, la savante procureure de la demanderesse a plaidé qu’à défaut de trancher à son tour, selon la norme de la décision correcte, la question de la portée de l’appel devant la SAR, la Cour pourrait, à tout le moins, apporter dans ses motifs de jugement des précisions concernant la portée des articles 110 et 111 de la LIPR. L’opinion de la Cour pourra être fort utile aux parties et au tribunal lorsque la question sera re-déterminée, étant donné que les indications dans la jurisprudence au sujet du test applicable sont parfois obscures et contradictoires. En particulier, la procureure de la demanderesse s’interroge sur la portée du test proposé par le juge Phelan dans l’affaire Huruglica, précitée, selon lequel « la SAR doit instruire l’affaire comme une procédure d’appel hybride »; d’un côté, la Cour indique que la SAR « doit examiner tous les aspects de la décision de la SPR et arriver à sa propre conclusion » (au para 54), tandis que de l’autre, la Cour indique que la SAR « peut reconnaître et respecter la conclusion de la SPR sur des questions comme la crédibilité et/ou lorsque la SPR jouit d’un avantage particulier pour tirer une conclusion » (au para 55). Ces indications paraissant contradictoires. La procureure de la demanderesse estime également que l’application automatique du test de l’erreur manifeste et dominante que semblent proposer les juges Shore et Roy (Alvares, Eng et Spasoja, précitées) est susceptible, à terme, d’engendrer de sérieux problèmes d’application et de créer des injustices, car on ne peut comparer la SAR à une cour d’appel traditionnelle qui entend des milliers d’affaires différentes.
[11] À première vue, les deux parties conviennent que dans sa formulation actuelle la norme de l’erreur manifeste et dominante énoncée par la Cour suprême dans les arrêts Housen c Nikolaisen, 2002 CSC 33 [Housen] et HL c Canada (Procureur général), 2005 CSC 25 [HL], semble plus exigeante que la norme de la décision raisonnable définie dans l’arrêt Dunsmuir, précité. Rappelons que dans cette dernière affaire la Cour suprême avait décidé de fusionner les deux normes antérieures (raisonnable simpliciter et manifestement déraisonnable) en une seule norme de contrôle. Si pour le défendeur, une déférence accrue (erreur manifeste et dominante) ne pose aucun problème, par contre, pour la demanderesse, cela ne fait aucun sens pratique. La demanderesse fait valoir que selon le nouveau régime, des milliers de demandeurs d’asile déboutés par la SPR sont maintenant privés de la possibilité d’avoir un examen des risques avant renvoi [ERAR]. Or, les cas d’appel à la SAR sont déjà limités à certains pays, tandis que la vie des individus est en jeu le plus souvent. Pour la demanderesse, ces derniers facteurs militent fortement en faveur de l’adoption par la SAR d’une norme d’examen des décisions de la SPR accordant très peu de place à la déférence, et qui est certainement moins déférente que la norme de la raisonnabilité, peu importe le qualificatif utilisé (raisonnable ou erreur manifeste et dominante).
[12] Pour les raisons qui suivent, il y a lieu d’accueillir la présente demande de contrôle judiciaire.
La norme de contrôle [13] Commençons cette analyse par la norme de contrôle que cette Cour, à titre de cour supérieure siégeant en contrôle judiciaire de toute décision prise dans le cadre de l’application de la LIPR (articles 3, 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7; article 72 de la LIPR) doit elle-même appliquer aux diverses déterminations de la SAR (Dunsmuir aux paras 27 et suivants). La déférence que la SAR accorde au non à la SPR soulève une question de droit. Deux normes s’affrontent : celle de la décision correcte et celle de la décision raisonnable.
[14] Or, on le sait bien, l’application par une cour de justice en révision judiciaire de la norme de la décision correcte à une question de droit décidée par un tribunal administratif est plus exigeante que l’application de la norme de la raisonnabilité. En effet, « [à] la différence d’un examen selon la norme de la décision correcte, il y a souvent plus d’une bonne réponse aux questions examinées selon la norme de la décision raisonnable » (Barreau du Nouveau-Brunswick c Ryan, 2003 CSC 20 au para 51). Au contraire, selon la norme de la décision correcte, il ne peut y avoir qu’une seule bonne réponse. Il va sans dire que cela peut, dans certains cas, avoir un effet déterminant sur le résultat d’une demande de contrôle judiciaire (comme c’était le cas, par exemple, dans l’affaire Singh, précitée au para 65; voir également King c Canada (Procureur général), 2012 CF 488 aux paras 94, 144-145 [King], confirmée par 2013 CAF 131).
[15] Mais pourquoi parler de déférence?
[16] C’est que, règle générale, la norme plus déférente de la raisonnabilité s’applique habituellement lorsqu’un décideur interprète sa propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie (Dunsmuir, précité aux paras 54 et 55; Smith c Alliance Pipeline Ltd, 2011 CSC 7, [2011] 1 RCS 160 au para 28; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 RCS 654 au para 30 [Alberta Teachers’ Association]; Front des artistes canadiens c Musée des beaux-arts du Canada, 2014 CSC 42 au para 13). Comme le résume bien la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c Canada (Procureur général), 2014 CSC 40 au para 55 [Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada] :
En pareil cas, l’examen en fonction d’une norme déférente est présumé, sauf si la question en litige relève de l’une des catégories à laquelle s’applique la norme de la décision correcte, en l’occurrence, les questions constitutionnelles, les questions de droit qui revêtent une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et qui sont étrangères au domaine d’expertise du décideur, les questions portant sur la délimitation des compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents, de même que la catégorie exceptionnelle des questions touchant véritablement à la compétence (Dunsmuir, par. 58-61 et Alberta Teachers’ Association, par. 30, citant Canada (Commission canadienne des droits de la personne), par. 18 ainsi que Dunsmuir, par. 58-61).
[17] Dans Dunsmuir, précité, la Cour suprême rappelle que lorsqu’une analyse complète de la norme de contrôle applicable doit être faite, l’analyse doit être contextuelle, et prendre en considération les facteurs pertinents à la détermination de la norme applicable (au para 64) :
Nous rappelons que son issue dépend de l’application d’un certain nombre de facteurs pertinents, dont (1) l’existence ou l’inexistence d’une clause privative, (2) la raison d’être du tribunal administratif suivant l’interprétation de sa loi habilitante, (3) la nature de la question en cause et (4) l’expertise du tribunal administratif. Dans bien des cas, il n’est pas nécessaire de tenir compte de tous les facteurs, car certains d’entre eux peuvent, dans une affaire donnée, déterminer l’application de la norme de la décision raisonnable.
[18] On doit d’abord se demander si la jurisprudence établit de « manière satisfaisante » le degré de déférence correspondant à une catégorie de questions en particulier (Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36 aux paras 48-49). Malgré le fait que certains de mes collègues ont jusqu’ici utilisé la norme de la décision correcte (Iyamuremye, précité au para 20; Alvarez, précité au para 17; Eng, précité au para 18; Huruglica, précité aux paras 25-34; Yetna, précité au para 14; Spasoja, précité aux paras 7 à 9), il ne s’agit pas d’un courant unanime (contra, Akuffo, précité aux paras 16 à 26). Je suis moi-même d’avis, au risque de me tromper, que c’est la norme de la décision raisonnable qui s’applique au présent examen de la légalité de la décision à l’étude.
[19] En premier lieu, il n’est pas évident selon moi que la question en litige appartienne à une des catégories de questions auxquelles s’applique la norme de la décision correcte (Dunsmuir, précité aux paras 58-61; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, précité au para 55). Tout d’abord, dans le présent dossier, aucune question constitutionnelle n’a été soulevée par les parties. Je doute également qu’une véritable « question de compétence » au sens strict soit en jeu, ce qui est le cas « lorsque le tribunal administratif doit déterminer expressément si les pouvoirs dont le législateur l’a investi l’autorisent à trancher une question » (Dunsmuir, précité au para 59). Faut-il le rappeler, la Cour suprême du Canada invite les tribunaux judiciaires à « éviter de qualifier trop rapidement un point de question de compétence, et ainsi l’assujettir à un examen plus étendu, lorsqu’il existe un doute à cet égard » (Dunsmuir, précité au para 35, citant l’arrêt Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c Société des alcools du Nouveau-Brunswick, [1979] 2 RCS 227 à la p 233).
[20] Selon les paragraphes 110(1) et (2) de la LIPR, l’appel devant la SAR porte sur « une question de droit, de fait ou mixte » soulevée par le demandeur d’asile ou le ministre dans son avis d’appel. En l’espèce, les parties conviennent que la SAR a été validement saisie de l’appel de la demanderesse. Or, la SAR possède expressément le pouvoir d’infirmer toute décision de la SPR qui « est erronée en droit, en fait ou en droit et en fait » (alinéa 111(2)a) de la LIPR). La portée de l’appel n’est donc pas en cause directement. Il ne s’agit pas non plus ici d’interpréter la portée des exclusions mentionnées au paragraphe 110(2) – qui restreint la capacité de la SAR d’entendre certains types d’appel. En fait, il s’agit plutôt de déterminer si une erreur révisable a été commise par le commissaire en décidant d’appliquer la norme de la décision raisonnable à l’examen des questions de fait ou mixtes qu’a soulevées la demanderesse dans son avis d’appel (Dunsmuir, précité), et ce, sur la base d’une interprétation ou d’une application contestable qu’il a faite du jugement rendu par la Cour d’appel de l’Alberta dans l’affaire Newton c Criminal Trial Lawyers’ Association, 2010 ABCA 399, 493 AR 89 [Newton].
[21] En effet, pour le commissaire Bissonnette, seule une pure question de droit ou une violation à la justice naturelle sont examinées en appel par la SAR selon la norme de la décision correcte (décision contestée au para 38). Autrement, l’appelante a le fardeau de démonter à la SAR le « caractère déraisonnable » des conclusions de fait ou mixtes de la SPR qu’elle attaque (décision contestée aux paras 39 à 41). Mais peut-on considérer la question des « normes de contrôle » devant la SAR comme une « question de compétence », au sens large, parce qu’elle serait accessoire à la délimitation des « compétences respectives » de la SAR et de la SPR?
[22] C’est du moins ce que laisse entendre mon collègue, le juge Roy, dans l’affaire Spasoja (précitée au para 8). Avec égards, je ne suis pas convaincu qu’il faut aller dans cette voie. En effet, contrairement à un arbitre de grief et un tribunal des droits de la personne – qui peuvent tous les deux être saisis, en première instance, d’une question relative à la discrimination dans l’emploi – la SPR et la SAR n’exercent pas une compétence concurrente en matière de détermination du statut de réfugié – sinon lorsque la SAR décide de casser en appel la décision de la SRP et y substituer la décision qui aurait dû être rendue, sans renvoyer l’affaire à la SPR, comme le permet l’article 111 de la LIPR.
[23] Les questions d’interprétation législative sont indubitablement des questions de droit (Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, précité au para 33). C’est donc le cas lorsque la SAR interprète sa loi constitutive, ici la LIPR. Or, en pratique, la déférence est en grande partie une question accessoire à la conception que la SAR se fait du rôle qu’elle exerce en appel. En l’absence d’un texte de loi explicite, on peut dire qu’il s’agit d’une question de « politique judiciaire ou institutionnelle » – à défaut d’un meilleur énoncé descriptif. Force est de constater ici que, ni l’article 110, ni l’article 111 de la LIPR, ne font expressément référence au « degré de déférence » que la SAR peut ou non accorder à une détermination de fait, de droit, ou mixte de la SPR. Au passage, il ne faut pas confondre le concept de déférence qu’on associe aux « normes de contrôle » avec les motifs particuliers d’appel ou de révision d’une décision appelable ou révisable (Alyafi, précité aux paras 14-15). Donc, s’il ne s’agit pas d’une véritable question de compétence, la question en litige relève-t-elle d’une autre catégorie à laquelle s’applique la norme de la décision correcte?
[24] Jusqu’ici, la Cour suprême a fait une lecture très restrictive de la dernière exception, celle dite de la question de droit d’« importance capitale ». C’est d’ailleurs en fonction de cette lecture restrictive que ma collègue la juge Gagné a récemment conclu que la norme de la décision raisonnable devait être appliquée à la question de la norme applicable par la SAR aux conclusions de fait de la SPR (Akuffo, précité aux paras 17-26). La juge Gagné note que la norme de la décision correcte s’appliquera uniquement si la question est, à la fois, une question d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et une question qui déborde de l’expertise du tribunal administratif (au para 20). Citant l’affaire Alberta Teachers’ Association, précitée, la juge Gagné indique qu’une question d’importance générale est une question dont la réponse a des répercussions en dehors du régime législatif en cause (Akuffo, précité au para 21). De plus, depuis la décision dans Alberta Teachers, précitée, la Cour suprême n’a trouvé aucune situation qui tomberait dans cette exception à l’application de la norme de la décision raisonnable (Akuffo, précité au para 21), puisque des questions dont la réponse n’aurait pas valeur de précédent en dehors d’un contexte spécifique ne sont pas d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble.
[25] Dans Nor-Man Regional Health Authority Inc c Manitoba Association of Health Care Professionals, 2011 CSC 59 [Nor-Man] et dans Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, section locale 30 c Pâtes & Papier Irving, Ltée, 2013 CSC 34 [Irving], la Cour a réaffirmé que les décisions arbitrales rendues en vertu d’une convention collective étaient assujetties à la norme de la décision raisonnable, même lorsque l’arbitre appliquait une doctrine d’equity, soit la préclusion (Nor-Man, précité au para 38) et même si le conflit était d’intérêt public (Irving, précité au para 66). Dans Irving, les juges Rothstein et Moldaver, pour la minorité (dissidente sur une autre question), ont précisé que même si le conflit était d’intérêt public général, la norme applicable était celle de la décision raisonnable puisque l’application de la convention collective fait partie de l’expertise des arbitres et que : « Le présent conflit a peu de conséquences juridiques en dehors du droit du travail et c’est ce qui détermine la norme de contrôle applicable, et non ses conséquences possibles dans le monde réel » (au para 66). La Cour suprême en est venue à une conclusion similaire dans Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, précité, où elle a indiqué que la question de savoir si certaines parties pouvaient se prévaloir d’un mécanisme de plainte en vertu de la Loi sur les transports, LC 1996, c 10, n’était pas une question touchant véritablement la compétence, ou une question d’importance capitale puisque la réponse à la question en litige n’aurait valeur de précédent que pour le régime législatif en cause (aux paras 60-62).
[26] Dans McLean c Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, la Cour suprême a réaffirmé la présomption selon laquelle la norme de la raisonnabilité s’applique à l’interprétation faite par les tribunaux administratifs de leur loi constitutive (au para 21). Le juge Moldaver, pour la majorité, précise que l’interprétation par un tribunal administratif d’une période de prescription contenue dans sa loi constitutive n’amenait pas l’application de la norme de la décision correcte :
Premièrement, même si je conviens que, sur le plan théorique, les délais de prescription revêtent généralement une importance capitale aux fins d’une saine administration de la justice, il ne s’ensuit pas que l’interprétation par la Commission du délai applicable en l’espèce doit être contrôlée selon la norme de la décision correcte. (au para 28)
[27] La Cour suprême a également refusé l’argument de l’appelante qui prétendait que le délai de prescription ne faisait pas partie des dispositions substantielles sur lesquelles la Commission avait une expertise particulière (au para 30). Selon la Cour :
[M]ieux vaut généralement laisser au décideur administratif le soin de clarifier le texte ambigu de sa loi constitutive. La raison en est que le choix d’une interprétation parmi plusieurs qui sont raisonnables tient souvent à des considérations de politique générale dont on présume que le législateur a voulu confier la prise en compte au décideur administratif plutôt qu’à une cour de justice. L’exercice de ce pouvoir discrétionnaire d’interprétation relève en effet de l’« expertise » du décideur administratif. (au para 33)
[28] Cette conclusion est similaire à celle dans Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c Canada (Procureur général), 2011 CSC 53 [Canada (Commission canadienne des droits de la personne)], où la Cour suprême a indiqué que la norme de la décision raisonnable s’appliquait à la décision de la Commission canadienne des droits de la personne qu’elle pouvait adjuger des dépens en vertu de sa loi constitutive puisqu’il s’agissait d’une question de droit qui relevait essentiellement de l’expertise de la Commission dans l’interprétation et l’application de sa loi constitutive (au para 25). La Cour a également indiqué que :
De plus, on ne saurait affirmer que la décision d’un tribunal d’accorder ou non un type particulier d’indemnité, en l’occurrence des dépens, revêt une importance capitale pour le système juridique canadien dans son ensemble ni qu’elle est étrangère au domaine d’expertise du décideur. L’indemnisation intervient souvent dans des circonstances variées et en application de régimes multiples. On ne saurait dire non plus de la décision d’accorder ou non des dépens dans le cadre de cette indemnisation, ni de la détermination de leur montant, qu’elles mettraient en péril le système juridique, et ce, même si une juridiction de révision concluait que la décision est erronée. (au para 25)
[29] La jurisprudence de la Cour suprême démontre que lorsque la réponse à une question n’aura pas de valeur de précédent en dehors d’un régime législatif particulier, il ne s’agit pas d’une question qui revêt une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble. Ces décisions démontrent également qu’une interprétation large doit être faite de l’expertise du tribunal administratif dans l’application de sa loi constitutive ou d’une loi étroitement liée à son mandat, notamment que l’expertise du tribunal n’est pas limitée aux dispositions substantielles, mais s’étend aux dispositions procédurales.
[30] Avec égards, je ne suis pas aussi convaincu que mon collègue, le juge Phelan, que « [l]e choix de la norme de contrôle appropriée est une question juridique qui déborde largement le domaine de spécialisation de la SAR, même si elle dépend de l’interprétation de la LIPR, la loi constitutive de la SAR » (Huruglica, précité au para 30). À première vue, à cause de l’expérience de ses commissaires et de l’expertise institutionnelle dont elle jouit, la SAR est très bien placée pour décider si les nouvelles dispositions législatives créent un « véritable appel », un « appel de novo », ou un autre type d’appel administratif. D’ailleurs, la nécessité pour la SAR d’avoir des membres experts fut une des raisons évoquées par la députée Nina Grewal pour expliquer pourquoi le gouvernement ne supportait pas une mise en œuvre de la SAR en 2007:
Il faut également noter que, relativement à la mise en oeuvre de la Section d'appel des réfugiés, la Commission de l'immigration et du statut de réfugié a déclaré que les compétences des membres de la Section d'appel des réfugiés devraient être différentes de celles des autres membres de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié. En effet, les candidats devraient avoir des qualités de décideur en matière d'appels et posséder des compétences juridiques et analytiques plus poussées. Ils devraient en outre avoir une expérience antérieure en matière d'arbitrage. (Débats de la Chambre des communes, 39e parl, 1e sess, no 122 (2 mars 2007) aux pp 1330 et s))
[31] Également, les commentaires de Peter Showler, alors président de la CISR, devant le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration lors de l’examen en 2001 du Projet de loi C-11, devenu la LIPR, démontrent que l’objet de la création de la SAR n’était pas simplement d’ajouter une étape intermédiaire entre la détermination du statut de réfugié par la SPR et la révision judiciaire auprès de la Cour fédérale :
Nous croyons que la SAR obtiendra deux résultats différents, mais complémentaires. En examinant les décisions individuelles de la SPR sur le fond, la SAR pourra, de manière efficace, corriger les erreurs faites par la SPR. De plus, la Section assurer[a] la cohérence dans le processus décisionnel grâce à la jurisprudence uniforme à l'échelle du pays que cette section établira sur les questions liées au droit des réfugiés. Comme je l'ai déjà dit devant votre comité, ce système n'aura pas selon nous pour seul avantage d'améliorer la qualité de nos décisions. Si la jurisprudence est plus cohérente et uniforme, les décideurs de la SPR pourront en fait également rendre leurs décisions plus rapidement. (Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration, Témoignages, 37e parl, 1re sess, réunion no 5 (20 mars 2001) aux pp 0915-20, 0945 ; soulignements ajoutés)
[32] De plus, la LIPR prévoit au paragraphe 162(1) que :
162. (1) Chacune des sections a compétence exclusive pour connaître des questions de droit et de fait — y compris en matière de compétence — dans le cadre des affaires dont elle est saisie.
162. (1) Each Division of the Board has, in respect of proceedings brought before it under this Act, sole and exclusive jurisdiction to hear and determine all questions of law and fact, including questions of jurisdiction.
[33] Il est donc apparent que la SAR a compétence sur toute question de droit qui lui est présentée, incluant sur le choix de la norme qu’elle doit appliquer. La spécialisation de la SAR, et l’expertise de ses membres, comme démontrées par sa fonction d’uniformisation du droit et la valeur de précédent des décisions à trois commissaires en vertu de l’article 171c) de la LIPR, indiquent que la Cour fédérale doit faire preuve de déférence envers la SAR. De plus, bien qu’il existe des différences dans la façon que la Section d’appel de l’immigration [SAI] et la SAR entendent ou décident les appels dont elles peuvent être saisies, leurs décisions respectives sont protégées par la même clause privative (article 162 de la LIPR); les membres des deux sections possèdent une expertise considérable pour trancher les appels sous le régime de la LIPR; et les deux sections ont le pouvoir de rendre la décision qui aurait dû être rendue par le premier décideur. Or, dans le cas de la SAI, la Cour suprême a décidé que considérés ensemble, ces facteurs font clairement ressortir que la norme de contrôle de la raisonnabilité s’applique à l’examen d’une décision rendue en vertu de l’article 67 de la LIPR (Canada (Citoyenneté et Immigration c Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 RCS 339 au para 58 [Khosa]). Pourquoi en serait-il autrement dans le cas d’une décision rendue par la SAR en vertu de l’article 111 de la LIPR?
[34] Par conséquent, à moins d’être convaincue que « l’établissement de la norme de contrôle [applicable à l’examen que fait un tribunal d’appel spécialisé à la décision d’un tribunal administratif inférieur] est un aspect légitime du « rôle de supervision » de la Cour supérieure » (Newton, précité au para 39, cité dans Huruglica, précité au para 27), et que l’on considère, de surcroît, qu’il s’agit d’une question de droit d’« importance capitale pour le système juridique dans son ensemble », la Cour devrait aujourd’hui éviter de décréter unilatéralement quelles sont les normes de déférence applicables aux décisions de la SPR lors d’un appel devant la SAR.
[35] Il n’empêche, la Cour a certifié dans l’affaire Huruglica, précitée, la question de droit suivante : « [traduction] quelle est la portée de l’examen fait par la Section d’appel des réfugiés lorsqu’elle considère un appel d’une décision de la Section de la protection des réfugiés? ». Le défendeur a depuis alors déposé un avis d’appel à la Cour d’appel fédérale [A-470-14].
[36] Un juge de la Cour fédérale n’a pas le privilège de se tromper sur la norme de contrôle applicable à l’examen de la décision de la SAR. À ce stade, on ne peut donc pas présumer que la Cour d’appel fédérale – si elle accepte de répondre à une question aussi générale de la Cour – répondra à la question certifiée par le juge Phelan en examinant la décision de la SAR selon la norme de la décision correcte. Par exemple, dans B010 c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CAF 87, la Cour d’appel fédérale a appliqué la norme de la décision raisonnable à l’interprétation que la Section de l’immigration avait faite de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR et a répondu à la question certifiée en disant qu’ « il est raisonnable de définir l’interdiction de territoire prévue à l’alinéa 37(1)b) en se fondant sur le paragraphe 117(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés […] ». Si la Cour d’appel fédérale juge dans l’affaire Huruglica que c’est plutôt la norme de la décision raisonnable qui s’applique, elle pourrait reformuler la question certifiée par le juge Phelan en se demandant plutôt si l’option retenue par la SAR (l’approche de la raisonnabilité empruntée à Dunsmuir, précité) était une issue acceptable en regard des articles 110 et 111 de la LIPR. Aussi, peut-être choisira-t-elle de répondre plutôt aux questions qui ont été certifiées par la juge Gagné (Akuffo, précité au para 53), si jamais le demandeur d’asile débouté en appelle à la Cour d’appel fédérale du jugement négatif de la Cour fédérale.
[37] Voilà donc pourquoi il m’est apparu plus prudent, dans le présent dossier, tant que la question ne sera pas finalement résolue en appel, d’adopter une approche pragmatique. Aussi, pour les raisons mêmes qui ont été invoquées dans l’affaire Alyafi, précitée, je ne crois pas qu’il y ait lieu, aujourd’hui, de me prononcer de façon finale sur l’interprétation des articles 110 et 111 de la LIPR pour décider de la présente demande de contrôle judiciaire. Pour l’heure, diverses approches semblent possibles, mais ce qui est clair cependant, c’est que l’option retenue par la SAR (approche calquée sur la révision judiciaire) n’est pas une issue acceptable en droit. Même en appliquant la norme moins exigeante de la raisonnabilité, j’arrive donc au même résultat final que mes collègues qui ont appliqué la norme plus sévère de la décision correcte. Il y a lieu d’intervenir en l’espèce. De cette façon, le choix de la norme de contrôle appropriée n’a pas un caractère déterminant dans ce dossier (ce qui aurait pu être le cas si j’avais adopté la norme de la décision correcte ou si j’avais débouté la demanderesse en appliquant la norme de la décision raisonnable).
L’appel n’est pas un contrôle judiciaire [38] En premier lieu, il est important de rappeler qu’il ne faudrait pas considérer la norme du caractère raisonnable comme une dispense générale d’examen pour les décisions des tribunaux spécialisés. Même si l’interprétation de dispositions législatives par un tribunal de cette nature doit être contrôlée suivant la norme du caractère raisonnable, il reste que l’interprétation du droit est toujours contextuelle. Les dispositions législatives, en effet, n’agissent pas en vase clos : le tribunal administratif doit toujours tenir compte du contexte juridique dans lequel il est appelé à appliquer celles qui le concernent (voir King, précité au para 60; Dunsmuir, précité au para 74).
[39] Le problème fondamental dans se dossier, c’est que le raisonnement juridique du commissaire Bissonnette (voir les paragraphes 30 à 31 de la décision à l’étude), m’apparaît à sa face même déraisonnable, car la SAR ne peut, en pratique, se comporter dans un appel comme une cour de justice siégeant en révision judiciaire (Alyafi, précité aux paras 10-18 et 53; Spasoja, précité aux paras 3, 9, 11 et 47; Huruglica, précité aux paras 39-54). Autrement, la création d’une instance spécialisée d’appel en matière de détermination du statut de réfugié n’aurait aucune raison d’être (Alyafi, précité para 12).
[40] Dans le cas présent, les paragraphes 110(1) et 111(1) et (2) de la LIPR prescrivent :
110. (1) Sous réserve des paragraphes (1.1) et (2), la personne en cause et le ministre peuvent, conformément aux règles de la Commission, porter en appel — relativement à une question de droit, de fait ou mixte — auprès de la Section d’appel des réfugiés la décision de la Section de la protection des réfugiés accordant ou rejetant la demande d’asile.
110. (1) Subject to subsections (1.1) and (2), a person or the Minister may appeal, in accordance with the rules of the Board, on a question of law, of fact or of mixed law and fact, to the Refugee Appeal Division against a decision of the Refugee Protection Division to allow or reject the person’s claim for refugee protection.
[…]
[…]
111. (1) La Section d’appel des réfugiés confirme la décision attaquée, casse la décision et y substitue la décision qui aurait dû être rendue ou renvoie, conformément à ses instructions, l’affaire à la Section de la protection des réfugiés.
111. (1) After considering the appeal, the Refugee Appeal Division shall make one of the following decisions:
(a) confirm the determination of the Refugee Protection Division;
(b) set aside the determination and substi