Canada c. Grenier

Canada c. Grenier
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2005-10-27
Référence neutre
2005 CAF 348
Numéro de dossier
A-596-04
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20051027
Dossier : A-596-04
Référence : 2005 CAF 348
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NOËL
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE
appelante
et
DANIEL GRENIER
intimé
Audience tenue à Québec (Québec), le 18 octobre 2005.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 27 octobre 2005.
MOTIFS DU JUGEMENT : LÉTOURNEAU J.A.
Y ONT SOUSCRIT : DÉCARY J.A.
NOËL J.A.
Date : 20051027
Dossier : A-596-04
Référence : 2005 CAF 348
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NOËL
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE
appelante
et
DANIEL GRENIER
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE LÉTOURNEAU
[1] Un détenu doit-il contester directement par voie de contrôle judiciaire une décision du Directeur du pénitencier l'affectant ou peut-il, à son choix, ignorer cette procédure et l'attaquer collatéralement au moyen d'une action en dommages-intérêts ?
[2] Comme on le verra au cours des présents motifs, la question est importante, mais pas nouvelle. Elle s'est posée à plusieurs reprises. La réponse qu'elle a reçue fut tantôt hésitante, tantôt divergente, tantôt différée. Dans l'affaire Her Majesty The Queen in the Right of Canada, B. » Warna and D.A. Hall v. Budisukma Puncak Sendirian Berhad, Martitime Consortium Management Sendirian Berhad [2005] F.C.A. 267, au paragraphe 59 (Berhad), notre Cour énonçait que la question n'était pas définitivement résolue et demeurait ouverte pour une prochaine détermination. Le temps est maintenant venu d'y répondre, et ce d'une manière affirmative.
Le contexte dans lequel la question se soulève en l'espèce
[3] L'intimé est détenu au pénitencier à sécurité maximum de Donnacona. Cet établissement est administré par le Service correctionnel du Canada en vertu de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, L.C. 1992, ch. 20 (Loi) et du Règlement concernant le système correctionnel, la mise en liberté sous condition et le maintien en incarcération, DORS/92-620 (Règlement).
[4] Le 29 mai 1998, il fut impliqué dans un incident où il lança à un agent correctionnel les feuilles qu'il tenait en main. Le geste fut perçu comme une menace et une tentative de frapper l'agent. Des collègues de travail de cette dernière intervinrent immédiatement et l'intimé fut retourné à sa cellule.
[5] Tenant compte des circonstances de temps, de lieu, de moment et de manière, le directeur du pénitencier (directeur) jugea l'incident grave. Il conclut à la nécessité de placer l'intimé en isolement préventif pour une période de quatorze (14) jours.
[6] Un rapport d'infraction disciplinaire fut rédigé. Une accusation d'avoir « créé des troubles ou tout autre situation susceptible de mettre en danger la sécurité du pénitencier » fut portée contre l'intimé en vertu de l'alinéa 40m) de la Loi. Elle déboucha sur un verdict de culpabilité et sur l'imposition d'une peine d'isolement disciplinaire d'une durée de quatorze (14) jours. Cette décision du tribunal disciplinaire fut attaquée par voie de contrôle judiciaire. La Cour fédérale devait l'invalider le 11 juin 1998.
[7] Ceci dit, je m'empresse de préciser que le présent appel ne porte pas sur ce volet disciplinaire de l'incident, quoique ce volet demeure une donnée pertinente pour comprendre et analyser la raisonnabilité de la décision du directeur de placer l'intimé en isolement préventif dans l'heure qui suivit l'incident. C'est cette dernière décision du directeur, que l'intimé a attaquée collatéralement par une action en dommages-intérêts, qui se trouve au centre du présent débat.
[8] De fait, l'intimé n'a pas contesté la décision du directeur par voie de contrôle judiciaire, dans les trente (30) jours où la décision lui fut communiquée, comme le stipulent les articles 18 et 18.1 de la Loisur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7. Il a plutôt intenté, quelque trois ans après cette décision, une poursuite en dommages-intérêts contre l'appelante en vertu de l'article 17. Sa réclamation couvrait à la fois l'isolement préventif du 29 mai 1998 et l'isolement disciplinaire du 25 juin 1998. Elle totalisait une somme de 37 000 $ ainsi ventilée : 12 000 $ pour les périodes d'isolement et 25 000 $ à titre de dommages punitifs exemplaires. En ce qui a trait à l'isolement préventif, l'intimé alléguait que la décision était illégale parce qu'oppressive et arbitraire.
[9] L'action fut accueillie en partie par le protonotaire le 28 janvier 2004. L'appelante fut alors condamnée à verser à l'intimé une somme de 3 000 $ comme dommages-intérêts compensatoires et un montant de 2 000 $ à titre de dommages exemplaires.
[10] Le succès de l'intimé fut partiel parce que le protonotaire ne vit aucune faute de l'appelante dans la prise de décision relative à l'isolement disciplinaire. Par contre, en ce qui a trait à l'isolement préventif, il conclut que la décision du directeur était arbitraire et engageait de ce fait la responsabilité de l'appelante. De là l'attribution des dommages.
[11] En appel à la Cour fédérale, celle-ci confirma la compétence du protonotaire de décider, dans le cadre d'une action simplifiée, la question de la faute génératrice de responsabilité. En outre, elle s'est dite d'avis que la décision du protonotaire était justifiée par la preuve présentée et n'était entachée d'aucune erreur dominante.
[12] Cette mise en contexte m'amène à discuter de la nécessité ou non pour l'intimé d'attaquer par voie de contrôle judiciaire la décision du directeur relative à l'isolement préventif avant de procéder par action en dommages-intérêts.
L'intimé devait-il se pourvoir en contrôle judiciaire de la décision du directeur plutôt que par la voie d'une action en dommages-intérêts ?
[13] Cette question fut soulevée en Cour fédérale où les parties ont respectivement pris des positions opposées. L'appelante invoqua l'arrêt Tremblay v. Canada, [2004] 244 D.L.R. (4e éd.) 422 (C.A.F.), permission d'appeler à la Cour suprême du Canada refusée avec dépens le 16 décembre 2004, [2004] C.S.C.R. no. 307, pour soutenir que l'intimé ne pouvait choisir entre deux procédures et devait recourir à la procédure de contrôle judiciaire. Je reviendrai sur cette décision.
[14] Pour sa part, l'intimé soutint que les faits le concernant lui permettaient d'invoquer au soutien de son choix de procédure l'arrêt Zarzour c. Canada, [2000] A.C.F. no. 2070 (C.A.F.). Dans cette affaire, j'écrivais au paragraphe 48 qu'il y a lieu, en rapport avec cette question, de prendre une approche utilitaire et de privilégier la procédure qui permet d'éliminer ou de réparer le préjudice découlant de la décision rendue. À titre d'exemple, j'indiquais qu'il peut être inutile d'exiger d'un détenu qui a déjà purgé sa période d'isolement qu'il demande par voie de contrôle judiciaire l'annulation de la décision qui l'y a contraint. Sous-entendue dans cet énoncé se retrouvait l'idée que cette décision n'était alors plus opérante et ne produisait plus d'effet. On peut donc comprendre pourquoi l'intimé se réclame de cette décision.
[15] La Cour fédérale a appliqué le principe de l'arrêt Zarzour aux faits de l'espèce et on ne saurait lui en faire reproche. Au paragraphe 8 de sa décision, le juge saisi de l'appel a ainsi résumé sa perception de l'état du droit sur la question :
Il transparaît de la jurisprudence applicable en la matière que, dans les cas où la décision à l'origine du préjudice est encore opérante au moment où le recours est intenté, la partie qui s'estime lésée ne peut avoir recours à une action mais doit plutôt se prévaloir de la demande de contrôle judiciaire : Sweet c. Canada, [1999] A.C.F. no 1539, en ligne : QL; Zarzour, précité; Tremblay, précité. À l'inverse, dans l'éventualité où la décision ayant engendré le prétendu préjudice n'a plus d'effet dans le temps, il est possible pour le requérant d'intenter une action afin de réclamer des dommages : Creed c. Canada (Solliciteur général), [1998] A.C.F. no. 199, en ligne : QL; Shaw c. Canada, [1999] A.C.F. no. 657, en ligne : QL.
[16] En rétrospective, je crois que le choix de l'exemple donné à titre obiter dans l'affaire Zarzour était malheureux car, sur le plan des effets matériels et juridiques, une décision ordonnant l'isolement préventif continue de produire des effets même longtemps après que la période de détention en isolement a été servie.
[17] De fait, en l'espèce, l'intimé fonde une partie de sa réclamation en dommages sur le fait que la décision du directeur est restée à son dossier carcéral, a nui à la poursuite de son plan correctionnel, a compromis son retour dans un pénitencier à sécurité medium et diminue, sinon anéantit, ses chances de libération conditionnelle : voir les paragraphes 43 à 48 de l'affidavit de l'intimé, dossier d'appel, volume 1, page 169.
[18] En outre, une décision d'un organisme fédéral continue de produire un effet juridique tant qu'elle n'est pas invalidée. Comme cette Cour le disait dans l'affaire Berhad, précitée, au paragraphe 60, elle fournit un fondement juridique à l'action de ceux et de celles qui ont pour mission de la mettre en oeuvre ou qui font usage de mécanismes coercitifs pour la faire respecter.
Elle justifie légalement l'engagement et les dépenses des deniers publics que sa mise en oeuvre requiert.
[19] En somme, une décision d'un organisme fédéral, comme celle en l'espèce du directeur, conserve sa force et son autorité légales, demeure juridiquement opérante et produit des effets légaux tant qu'elle n'a pas été invalidée.
Le remembrement du droit administratif fédéral
[20] Pour les raisons que j'exprimerai ci-après, je crois que la conclusion à laquelle en est venue notre collègue, le juge Desjardins dans l'affaire Tremblay, précitée, est la bonne en ce qu'il s'agit de la conclusion recherchée par le législateur et mandatée par la Loi sur les Cours fédérales. Elle y affirmait que le justiciable qui veut s'attaquer à une décision d'un organisme fédéral n'a pas le libre choix d'opter entre une procédure de contrôle judiciaire et une procédure d'action en dommages-intérêts : il doit procéder par contrôle judiciaire pour faire invalider la décision.
[21] En vertu de l'article 17 de la Loi sur les Cours fédérales, la Cour fédérale possède une compétence concurrente avec les tribunaux des provinces pour entendre une demande en dommages-intérêts formée au titre de la Loi sur la responsabilité civile de l'État et le contentieux administratif. Je reproduis en partie l'article 17 :
17. (1) Sauf disposition contraire de la présente loi ou de toute autre loi fédérale, la Cour fédérale a compétence concurrente, en première instance, dans les cas de demande de réparation contre la Couronne.
(2) Elle a notamment compétence concurrente en première instance, sauf disposition contraire, dans les cas de demande motivés par :
a) la possession par la Couronne de terres, biens ou sommes d'argent appartenant à autrui;
b) un contrat conclu par ou pour la Couronne;
c) un trouble de jouissance dont la Couronne se rend coupable;
d) une demande en dommages-intérêts formée au titre de la Loi sur la responsabilité civile de l'État et le contentieux administratif.
17. (1) Except as otherwise provided in this Act or any other Act of Parliament, the Federal Court has concurrent original jurisdiction in all cases in which relief is claimed against the Crown.
(2) Without restricting the generality of subsection (1), the Federal Court has concurrent original jurisdiction, except as otherwise provided, in all cases in which
(a) the land, goods or money of any person is in the possession of the Crown;
(b) the claim arises out of a contract entered into by or on behalf of the Crown;
(c) there is a claim against the Crown for injurious affection; or
(d) the claim is for damages under the Crown Liability and Proceedings Act.
(je souligne)
[22] Par contre, le Parlement a cru opportun de réserver et d'octroyer à la Cour fédérale une compétence exclusive de contrôler la légalité des décisions rendues par tout office fédéral :
18. (1) Sous réserve de l'article 28, la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour :
a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;
b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l'alinéa a), et notamment de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d'obtenir réparation de la part d'un office fédéral.
(2) Elle a compétence exclusive, en première instance, dans le cas des demandes suivantes visant un membre des Forces canadiennes en poste à l'étranger : bref d'habeas corpus ad subjiciendum, de certiorari, de prohibition ou de mandamus.
(3) Les recours prévus aux paragraphes (1) ou (2) sont exercés par présentation d'une demande de contrôle judiciaire.
18. (1) Subject to section 28, the Federal Court has exclusive original jurisdiction
(a) to issue an injunction, writ of certiorari, writ of prohibition, writ of mandamus or writ of quo warranto, or grant declaratory relief, against any federal board, commission or other tribunal; and
(b) to hear and determine any application or other proceeding for relief in the nature of relief contemplated by paragraph (a), including any proceeding brought against the Attorney General of Canada, to obtain relief against a federal board, commission or other tribunal.
(2) The Federal Court has exclusive original jurisdiction to hear and determine every application for a writ of habeas corpus ad subjiciendum, writ of certiorari, writ of prohibition or writ of mandamus in relation to any member of the Canadian Forces serving outside Canada.
(3) The remedies provided for in subsections (1) and (2) may be obtained only on an application for judicial review made under section 18.1.
(je souligne)
[23] Dans l'affaire Canada c. Capobianco, [2005] J.Q. no. 1155, 2005 QCCA 209, la Cour d'appel du Québec a reconnu cette compétence exclusive et a conclu que le recours en dommages institué devant la Cour supérieure du Québec était prématuré puisque la réclamation du demandeur reposait essentiellement sur la prémisse que les décisions prises à son endroit par les offices fédéraux, desquelles résultait son préjudice, étaient illégales : seule la Cour fédérale avait compétence pour sanctionner cette illégalité qui, au terme du paragraphe 3 de l'article 18, s'exerce par la procédure de contrôle judiciaire prévue par le Parlement.
[24] En créant la Cour fédérale et en édictant l'article 18, le législateur fédéral a voulu mettre un terme au morcellement existant du contrôle de la légalité des décisions des organismes fédéraux. À l'époque, ce contrôle était effectué par les tribunaux des provinces : voir Patrice Garant, Droit administratif, 4ième éd., vol. 2, Les Éditions Yvon Blais inc., 1996, aux pages 11 à 15. L'harmonisation des disparités dans les décisions judiciaires devait se faire au niveau de la Cour suprême du Canada. Par souci de justice, d'équité et d'efficacité, sous réserve des exceptions de l'article 28, le Parlement a confié à une seule Cour, la Cour fédérale, l'exercice du contrôle de la légalité des décisions des organismes fédéraux. Ce contrôle doit s'exercer et s'exerce, aux termes de l'article 18, seulement par la présentation d'une demande de contrôle judiciaire. La Cour d'appel fédérale est le tribunal investi du mandat d'assurer l'harmonisation en cas de décisions conflictuelles, dégageant ainsi la Cour suprême du Canada d'un volume considérable de travail, tout en lui réservant la possibilité d'intervenir dans les cas qu'elle juge d'intérêt national.
[25] Or, accepter que le contrôle de la légalité des décisions des organismes fédéraux puisse se faire par le biais d'une action en dommages-intérêts, c'est permettre un recours en vertu de l'article 17. Permettre à cette fin un recours sous l'article 17, c'est tout d'abord soit ignorer, soit dénier l'intention clairement exprimée par le législateur au paragraphe 18(3) que le recours doit s'exercer seulement par voie de demande de contrôle judiciaire. La version anglaise du paragraphe 18(3) met l'emphase sur ce dernier point en utilisant le mot « only » dans l'expression « may be obtained only on an application for judicial review » .
[26] C'est aussi réintroduire judiciairement le partage des compétences entre la Cour fédérale et les tribunaux des provinces. C'est faire renaître dans les faits une ancienne problématique à laquelle le législateur fédéral a remédié par l'adoption de l'article 18 et l'attribution d'une compétence exclusive à la Cour fédérale et, dans les cas de l'article 28, à la Cour d'appel fédérale. C'est précisément cette intention législative que la Cour d'appel du Québec a reconnue dans l'affaire Capobianco, précitée, afin d'éviter que l'action en dommages, introduite en Cour supérieure du
Québec et s'attaquant à la légalité des décisions d'offices fédéraux, ne conduise, en fait et en droit, à un démembrement dysfonctionnel du droit administratif fédéral.
La compromission de la sécurité juridique
[27] Permettre un recours en vertu de l'article 17, que ce soit en Cour fédérale ou devant les tribunaux des provinces, pour faire sanctionner l'invalidité de décisions d'organismes fédéraux, c'est aussi permettre une atteinte au principe de la finalité des décisions et à la sécurité juridique qui s'y rattache.
[28] Il ne m'est pas nécessaire de discourir longuement sur l'importance des principes de l'autorité de la chose jugée et de la finalité des décisions. De même, je n'ai pas à épiloguer sur l'abondante jurisprudence qui reconnaît et promeut ces principes. Je me contenterai de dire que ces principes existent dans l'intérêt public et que l'intention du législateur de protéger cet intérêt ressort du court délai octroyé pour contester une décision administrative.
[29] Le législateur fédéral a prévu au paragraphe 18.1(2) que le délai de présentation d'une demande de contrôle judiciaire est de trente (30) jours à compter du moment où la décision contestée de l'organisme fédéral fut communiquée au demandeur (sujet à une extension des délais autorisée par la Cour). Au sujet de cette limite temporelle, notre Cour écrit dans l'affaire Berhad, précitée, au paragraphe 60 :
[60] À mon avis, la raison primordiale pour laquelle un armateur qui s'estime lésé par les conclusions d'une inspection de sécurité de son navire doit épuiser les recours prévus par la loi avant d'intenter une action en responsabilité civile est l'intérêt public dans le caractère définitif des décisions qui font suite aux inspections. L'importance de cet intérêt public est reflétée dans les délais relativement brefs qui sont imposés à quiconque veut contester une décision administrative - un délai de 30 jours à compter de la date à laquelle la décision est communiquée, ou tel autre délai que la Cour peut accorder sur requête en prorogation de délai. Ce délai n'est pas capricieux. Il existe dans l'intérêt public, afin que les décisions administratives acquièrent leur caractère définitif et puissent aussi être exécutées sans délai, apportant la tranquillité d'esprit à ceux qui observent la décision ou qui veillent à ce qu'elle soit observée, souvent à grands frais. En l'espèce, la décision du président n'a été contestée qu'un an et demi après qu'elle a été rendue, lorsque les intimées ont déposé leur action en dommages-intérêts.
[30] Dans la présente affaire, je le rappelle, l'action en dommages fut intentée, à quelques jours près, trois ans après le prononcé de la décision attaquée. Au-delà du fait qu'il ignore, sans explication et sans justification, le délai prévu au paragraphe 18.1(3), le recours utilisé par l'intimé crée de l'incertitude juridique inconvenante et préjudiciable quant à la finalité de la décision et de son exécution.
La promotion des contestations indirectes
[31] Le principe de la finalité des décisions commande également, dans l'intérêt public, que les possibilités de contestations indirectes d'une décision administrative soient limitées et circonscrites, particulièrement lorsque le législateur a opté pour une procédure de contestation directe de cette décision, à l'intérieur de paramètres définis.
[32] Dans l'affaire Berhad, précitée, où les propriétaires d'un navire poursuivaient en dommages Sa Majesté la Reine, suite à une décision administrative de deux inspecteurs d'ordonner la saisie de leur navire, notre Cour réitère aux paragraphes 61, 62, 65 et 66 le principe applicable en semblable matière :
[61] Il y va aussi de l'intérêt public que les actions en responsabilité civile ne servent pas de moyen de contestation incidente de décisions qui sont ou devraient être définitives. L'arrêt R. c. Consolidated Maybrun Mines Ltd., [1998] 1 R.C.S. 706, est ici instructif parce que, un peu comme dans la présente affaire, il concerne la contestation incidente d'une ordonnance qui imposait l'adoption de certaines mesures destinées à protéger l'environnement, alors qu'un recours direct en révision aurait pu être déposé en vertu de la Loi sur la protection de l'environnement. Dans le cas qui nous occupe, l'ordonnance de détention qui exigeait que certaines réparations soient effectuées visait non seulement à protéger le milieu marin, mais également à assurer la sauvegarde de vies humaines.
[62] Dans l'arrêt Maybrun, la Cour suprême, après examen du texte législatif et de l'intention qui l'avait motivé, a jugé qu'une personne accusée de ne pas s'être conformée à une ordonnance prise en vertu de ce texte « ne peut, en défense, chercher à attaquer la validité de l'ordonnance alors qu'elle ne s'est pas prévalue des mécanismes d'appel prévus par le [texte législatif] » : ibidem, au paragraphe 65. De l'avis de la Cour, permettre une telle contestation incidente encouragerait un comportement contraire aux objectifs du texte législatif et tendrait à miner son efficacité : ibidem, au paragraphe 60. Les circonstances de cette affaire diffèrent légèrement de celles de l'espèce, mais les conclusions de la Cour suprême conservent néanmoins toute leur valeur ici. Si un accusé, qui a droit à une défense pleine et entière, n'est pas autorisé dans une instance pénale à prendre comme bouclier une contestation incidente de l'ordonnance administrative qui est à l'origine de l'accusation portée contre lui, il me semble que, dans les mêmes circonstances, l'on doive dissuader une partie d'utiliser une contestation incidente comme une épée dans une instance civile du genre de celle que les intimées ont introduite.
[...]
[65] La Cour suprême a dit clairement que, lorsqu'une cour de justice est conduite à revoir une décision administrative, par voie de contrôle judiciaire ou par voie d'appel, elle doit déterminer, par une analyse pragmatique et fonctionnelle, la norme de contrôle qu'il convient d'appliquer. L'approche à adopter est dictée par le fait que la décision contestée est celle d'un organe administratif, et non par la procédure d'après laquelle la décision est contestée, puis éventuellement réformée par les tribunaux. La Cour suprême a dissipé tout doute sur cette question dans les motifs de l'arrêt Dr. Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, où la juge en chef McLachlin, rédigeant l'arrêt de la Cour, écrivait aux paragraphes 21 et 25 :
Le terme « contrôle judiciaire » comprend le contrôle des décisions administratives autant par voie de demande de contrôle judiciaire que par exercice d'un droit d'appel prévu par la loi. Chaque fois que la loi délègue un pouvoir à une instance administrative décisionnelle, le juge de révision doit commencer par déterminer la norme de contrôle applicable selon l'analyse pragmatique et fonctionnelle.
[...]
Le contrôle des conclusions d'une instance administrative doit commencer par l'application de la méthode pragmatique et fonctionnelle.
[66] Selon moi, le même principe est applicable lorsque la contestation de la décision, comme c'est le cas ici, prend la forme d'une action en responsabilité civile découlant de la décision, plutôt que la forme d'une demande de contrôle judiciaire de la décision. Prétendre le contraire serait accroître les risques de contestations incidentes comme moyen d'éluder la retenue qui souvent résulte d'une analyse pragmatique et fonctionnelle. Ce serait faire fi de l'intention du législateur et du message envoyé par la Cour suprême dans l'arrêt Dr. Q, précité, message qui privilégiait, s'agissant de la retenue que doivent montrer les cours de justice envers les décisions des organes administratifs, une démarche plus nuancée et plus contextuelle. Les cours de justice doivent préserver le principe de la primauté du droit, mais leur pouvoir de contrôle ne doit pas être mis sans nécessité à contribution : voir l'arrêt Dr. Q, précité, aux paragraphes 21 et 26. [...]
(je souligne)
[33] Il est d'autant plus important de ne pas permettre un recours sous l'article 17 comme mécanisme de contrôle de la légalité d'une décision d'un organisme fédéral que cette procédure de contestation indirecte de la décision permet de contourner les dispositions impératives du paragraphe 18(3) de la Loi sur les Cours fédérales.
L'absence de compétence du protonotaire pour entendre une demande de contrôle judiciaire
[34] Pour pouvoir conclure à une responsabilité de l'appelante suite à l'ordonnance d'isolement préventif, le protonotaire devait contrôler la légalité de la décision du directeur ordonnant cette détention et l'annuler. Or, si l'intimé avait procédé directement par demande de contrôle judiciaire comme l'exige le paragraphe 18(3), le protonotaire n'aurait pas eu compétence pour exercer ce contrôle : voir les règles 50 et 300 et suivantes des Règles des Cours fédérales (Règles). La contestation indirecte entreprise par l'intimé a donc permis au protonotaire d'assumer et d'exercer une compétence réservée à un juge de la Cour fédérale, bref de faire indirectement ce que la Loi sur les Cours fédérales et les Règles ne lui permettent pas de faire directement.
[35] En conclusion, l'intimé ne pouvait remettre en cause indirectement, par voie d'une action en dommages prise sous l'empire de l'article 17, la légalité de la décision du directeur ordonnant, le 29 mai 1998, qu'il soit placé en isolement préventif. Il devait demander directement la nullité ou l'invalidité de cette décision, par voie de contrôle judiciaire conformément à l'article 18.
[36] Cette conclusion à laquelle j'en suis arrivé suffirait à disposer de l'appel. Toutefois, étant donné le flottement et l'incertitude qui entouraient la question du recours permis dans ces circonstances, je crois qu'il est dans l'intérêt de la justice et des parties d'examiner le mérite de la décision rendue par le protonotaire et entérinée par la Cour fédérale.
La norme de contrôle applicable à la décision de la Cour fédérale
[37] En appel, notre Cour n'interviendra pas avec des conclusions de fait prises par le juge de la Cour fédérale, ou avec ses conclusions mixtes de fait et de droit, à moins qu'elles ne soient viciées par une erreur manifeste et dominante. En ce qui a trait aux questions de droit, la norme de la décision correcte s'applique. Il en va de même pour des questions mixtes de fait et de droit lorsque la question de droit peut facilement être extirpée des questions de fait : voir Housen c. Nikolaisen, [2002] 2 R.C.S. 235, aux paragraphes 8 et 10; Berhad, précitée, au paragraphe 21.
La norme de contrôle applicable à la décision administrative contestée
[38] Le protonotaire fut le premier intervenant confronté avec la demande en dommages-intérêts de l'intimé contre l'appelante. Pour réussir, cette action en dommages devait, dans une première étape, rechercher et obtenir une déclaration d'illégalité de la décision du directeur. Le protonotaire acquiesca à la revendication de l'intimé et qualifia d'arbitraire la décision du directeur ordonnant l'isolement préventif.
[39] En matière de contrôle judiciaire, le paragraphe 18.1(4) de la Loi sur les Cours fédérales, et plus particulièrement les alinéas c) et d), énoncent que le juge siégeant en révision judiciaire peut déclarer nulle ou illégale une décision entachée d'une erreur de droit ou, entre autres choses, une décision fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire. Je reproduis les paragraphes 18.1(1) à (4) :
18.1 (1) Une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est directement touché par l'objet de la demande.
(2) Les demandes de contrôle judiciaire sont à présenter dans les trente jours qui suivent la première communication, par l'office fédéral, de sa décision ou de son ordonnance au bureau du sous-procureur général du Canada ou à la partie concernée, ou dans le délai supplémentaire qu'un juge de la Cour fédérale peut, avant ou après l'expiration de ces trente jours, fixer ou accorder.
(3) Sur présentation d'une demande de contrôle judiciaire, la Cour fédérale peut :
a) ordonner à l'office fédéral en cause d'accomplir tout acte qu'il a illégalement omis ou refusé d'accomplir ou dont il a retardé l'exécution de manière déraisonnable;
b) déclarer nul ou illégal, ou annuler, ou infirmer et renvoyer pour jugement conformément aux instructions qu'elle estime appropriées, ou prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l'office fédéral.
(4) Les mesures prévues au paragraphe (3) sont prises si la Cour fédérale est convaincue que l'office fédéral, selon le cas :
a) a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l'exercer;
b) n'a pas observé un principe de justice naturelle ou d'équité procédurale ou toute autre procédure qu'il était légalement tenu de respecter;
c) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d'une erreur de droit, que celle-ci soit manifeste ou non au vu du dossier;
d) a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose;
e) a agi ou omis d'agir en raison d'une fraude ou de faux témoignages;
f) a agi de toute autre façon contraire à la loi.
18.1 (1) An application for judicial review may be made by the Attorney General of Canada or by anyone directly affected by the matter in respect of which relief is sought.
(2) An application for judicial review in respect of a decision or an order of a federal board, commission or other tribunal shall be made within 30 days after the time the decision or order was first communicated by the federal board, commission or other tribunal to the office of the Deputy Attorney General of Canada or to the party directly affected by it, or within any further time that a judge of the Federal Court may fix or allow before or after the end of those 30 days.
(3) On an application for judicial review, the Federal Court may
(a) order a federal board, commission or other tribunal to do any act or thing it has unlawfully failed or refused to do or has unreasonably delayed in doing; or
(b) declare invalid or unlawful, or quash, set aside or set aside and refer back for determination in accordance with such directions as it considers to be appropriate, prohibit or restrain, a decision, order, act or proceeding of a federal board, commission or other tribunal.
(4) The Federal Court may grant relief under subsection (3) if it is satisfied that the federal board, commission or other tribunal
(a) acted without jurisdiction, acted beyond its jurisdiction or refused to exercise its jurisdiction;
(b) failed to observe a principle of natural justice, procedural fairness or other procedure that it was required by law to observe;
(c) erred in law in making a decision or an order, whether or not the error appears on the face of the record;
(d) based its decision or order on an erroneous finding of fact that it made in a perverse or capricious manner or without regard for the material before it;
(e) acted, or failed to act, by reason of fraud or perjured evidence; or
(f) acted in any other way that was contrary to law.
[40] Il n'apparaît pas clairement, à la lecture des motifs de sa décision, si le protonotaire en est venu à la conclusion que la décision était arbitraire parce qu'elle ne respectait pas les exigences de la Loi ou plutôt parce que les faits invoqués au soutien de l'isolement préventif ne justifiaient pas une telle mesure. Je crois qu'on y retrouve un peu un mélange des deux : voir les paragraphes 79 à 85 de sa décision, dossier d'appel, aux pages 45 à 48. Quoiqu'il en soit, le paragraphe 18.1(4) identifie les motifs permettant de réviser et d'annuler une décision administrative.
[41] Une décision de la nature de celle prise par le directeur a trait à la sécurité du pénitencier qu'il a charge d'administrer, à la sécurité de la population carcérale et du personnel sous sa gouverne, et, enfin, à la sécurité de la population en général. Le paragraphe 4a) de la Loi réitère que « la protection de la société est le critère prépondérant lors de l'application du processus correctionnel » . Il s'agit là de l'un des principes qui guident le Service correctionnel du Canada dans l'exécution de son mandat. Les questions de sécurité sont particulièrement importantes, sérieuses et délicates dans un pénitencier à sécurité maximum où les tensions sont vives, la dangerosité des délinquants très élevée et la situation plus facilement portée à l'explosion. La sécurité y demeure une préoccupation de tous les instants.
[42] Dans le cas présent, le geste de l'intimé était, au plan de la sécurité, d'autant plus préoccupant qu'il fut posé en présence d'autres détenus et du personnel du pénitencier. Il constituait, selon les autorités carcérales, un défi public à l'autorité et un dénigrement, tout aussi public, du rôle et des fonctions du personnel du pénitencier.
[43] L'administration et la gestion d'un pénitencier à sécurité maximum requièrent des connaissances spécialisées, du doigté et de l'expertise. Une décision selon laquelle, suite à un incident disciplinaire, le maintien d'un détenu au sein de la population carcérale générale constitue à ce moment un risque trop élevé est une décision de nature polycentrique. Il s'agit d'une décision prise en consultation avec de nombreux intervenants, notamment l'enquêteur correctionnel, les agents correctionnels impliqués dans l'incident, l'agent de libération affecté au cas sous étude, sans compter l'assistance de criminologues, de psychologues et de psychiatres. La décision prise tient compte de l'historique du comportement du détenu, tant celui qui l'a amené au pénitencier que celui qu'il a affiché au fil des ans en institution, en particulier son dossier disciplinaire : voir l'affidavit de M. Guérette, surveillant correctionnel au pénitencier à sécurité maximum de Donnacona, dossier d'appel, aux pages 184 à 188.
[44] Dans le cas qui nous occupe, l'isolement préventif de l'intimé fut révisé par le Comité de révision des cas d'isolement qui, le 4 juin 1998, recommandait qu'il soit maintenu : voir l'affidavit de M. Lemieux, alors sous-directeur du pénitencier de Donnacona, dossier d'appel, page 178, paragraphe 11.
[45] En outre, l'incident du 29 mai 1998 qui a conduit l'intimé à un isolement préventif a également donné lieu à un rapport d'infraction qui fut maintenu par le Comité de gestionnaires
chargé de l'examiner. Ce Comité est composé du directeur, du sous-directeur, de tous les gérants d'unités et de surveillants correctionnels du pénitencier : voir l'affidavit de M. Guérette, dossier d'appel, page 185, aux pages 12 à 20.
[46] Pour pouvoir ordonner comme il l'a fait l'isolement préventif temporaire de l'intimé, le directeur devait être convaincu qu'il n'existait pas d'autre solution valable et avoir des motifs raisonnables de croire que l'intimé « a agi, tenté d'agir ou a l'intention d'agir d'une manière
compromettant la sécurité d'une personne ou du pénitencier et que son maintien parmi les autres détenus mettrait en danger cette sécurité » . Je reproduis l'alinéa 31(3)a) de la Loi :
Isolement préventif
31. (1) L'isolement préventif a pour but d'empêcher un détenu d'entretenir des rapports avec l'ensemble des autres détenus.
(2) Le détenu en isolement préventif doit être replacé le plus tôt possible parmi les autres détenus du pénitencier où il est incarcéré ou d'un autre pénitencier.
(3) Le directeur du pénitencier peut, s'il est convaincu qu'il n'existe aucune autre solution valable, ordonner l'isolement préventif d'un détenu lorsqu'il a des motifs raisonnables de croire, selon le cas :
a) que celui-ci a agi, tenté d'agir ou a l'intention d'agir d'une manière compromettant la sécurité d'une personne ou du pénitencier et que son maintien parmi les autres détenus mettrait en danger cette sécurité;
[...]
Administrative Segregation
31. (1) The purpose of administrative segregation is to keep an inmate from associating with the general inmate population.
(2) Where an inmate is in administrative segregation in a penitentiary, the Service shall endeavour to return the inmate to the general inmate population, either of that penitentiary or of another penitentiary, at the earliest appropriate time.
(3) The institutional head may order that an inmate be confined in administrative segregation if the institutional head believes on reasonable grounds
(a) that
(i) the inmate has acted, has attempted to act or intends to act in a manner that jeopardizes the security of the penitentiary or the safety of any person, and
...
and the institutional head is satisfied that there is no reasonable alternative to administrative segregation.
(je souligne)
Je note qu'en anglais, le législateur parle de « reasonable alternative » et que le terme « reasonable » a été improprement rendu en français par le mot « valable » . L'appréciation de ce qui est raisonnable par rapport à ce qui est valable ne fait pas nécessairement appel aux mêmes considérations et ne débouche pas nécessairement sur le même résultat. Une alternative peut être raisonnable sans qu'elle soit valable et vice-versa.
[47] La décision du directeur, assistée et corroborée comme elle le fut par les différents intervenants du milieu, se situe au coeur de l'expertise de ces professionnels et commande déférence de la part des tribunaux. Le texte même de l'alinéa 31(3)a) de la Loi fait ressortir cette nécessité.
[48] Premièrement, les autorités carcérales connaissent bien l'intimé et en assument la surveillance dans une perspective de sécurité et de réadaptation sociale. Elles sont au courant de ses activités en détention, de ses relations, de sa réceptivité aux programmes institutionnels, de ses manquements à la discipline, etc. Elles sont au parfum de l'impact au niveau de la sécurité que peut avoir dans un pénitencier à sécurité maximum un défi public à leur autorité. Sans leur donner carte blanche, il faut tout de même reconnaître qu'elles jouissent d'un avantage indéniable lorsqu'il y a lieu de déterminer si, compte tenu de tous ces éléments, y compris la nature de l'infraction disciplinaire commise, il existe une autre solution raisonnable (reasonable) pour assurer temporairement la sécurité des personnes et du pénitencier. Je préfère utiliser le terme « raisonnable » qui à la fois correspond plus à l'intention législative exprimée par cette disposition et tient meilleur compte de l'impondérabilité que ce genre de situations entraîne, de sorte que le choix de la mesure à prendre doit se situer dans les limites du raisonnable.
[49] Deuxièmement, elles doivent avoir des motifs « raisonnables » de croire que l'intimé a agi d'une manière compromettant la sécurité d'une personne ou du pénitencier et que son maintien parmi les autres détenus mettrait en danger cette sécurité. Le législateur a expressément choisi le
critère de la raisonnabilité pour guider et mesurer l