Ecology Action Centre c. Canada (Environnement et Changement climatique)

Ecology Action Centre c. Canada (Environnement et Changement climatique)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2021-12-13
Référence neutre
2021 CF 1367
Numéro de dossier
T-541-20, T-679-20
Contenu de la décision
Date : 202111213
Dossiers : T-541-20
T-679-20
Référence : 2021 CF 1367
Ottawa (Ontario), le 13 décembre 2021
En présence de monsieur le juge Bell
ENTRE :
L’ECOLOGY ACTION CENTRE, LA FONDATION SIERRA CLUB, LE FONDS MONDIAL POUR LA NATURE CANADA
demandeurs
et
LE MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT ET DU CHANGEMENT CLIMATIQUE, REPRÉSENTÉ PAR LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
et
LE CONSEIL DES INNU DE EKUANITSHIT
intervenant
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] Les gouvernements du Canada et de Terre-Neuve-et-Labrador reconnaissent tous deux les avantages économiques et les répercussions potentielles à long terme sur nos écosystèmes de l’exploration pétrolière et gazière extracôtière dans les eaux canadiennes à l’est de la province de Terre-Neuve-et-Labrador. Pour cette raison, le gouvernement du Canada a mis en œuvre un régime réglementaire dans le but d’éviter la duplication de la gestion de cette exploration et d’assurer l’application et le maintien des normes les plus élevées en matière de protection environnementale. La Fondation Sierra Club Canada, le Fonds mondial pour la nature Canada et l’Ecology Action Centre (les « demandeurs ») s’opposent au régime réglementaire et aux moyens par lesquels le gouvernement du Canada l’a mis en œuvre.
[2] Les demandeurs sollicitent, en vertu des articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7, le contrôle judiciaire de l’Évaluation régionale du forage exploratoire extracôtier pétrolier et gazier à l’est de Terre-Neuve-et-Labrador (l’« évaluation régionale »), qui a été rendue disponible au public et aux demandeurs le 4 mars 2020. Le Comité d’évaluation régionale (le « Comité ») a établi l’évaluation régionale, laquelle constitue une partie du rapport (le « rapport final ») qu’il a remis à la ministre de l’Environnement et du Changement climatique du Canada (la « ministre »). Les demandeurs demandent également le contrôle judiciaire du Règlement visant des activités concrètes exclues (puits d’exploration au large des côtes de Terre-Neuve-et-Labrador) (le « Règlement ») pris par la ministre en vertu de l’alinéa 112(1)a.2) de la Loi sur l’évaluation d’impact, LC 2019, c 28, art 1 (la « LÉI »). Le Règlement est entré en vigueur le 4 juin 2020. Les deux demandes de contrôle judiciaire ont été regroupées.
[3] Dès le début des présents motifs, il est important de préciser ce que le rapport final n’est pas. Le rapport final n’est pas lié à la production des réserves de pétrole et de gaz. Il s’agit d’un rapport portant sur l’exploration. Des activités d’exploration ont lieu dans la zone visée depuis des années. Avant le début de l’évaluation régionale, la ministre des Ressources naturelles de Terre-Neuve-et-Labrador de l’époque avait décrit l’exploration comme étant, en partie, une activité « à faible impact » dont « les impacts potentiels et les mesures d’atténuation standard sont connus ». Le ministre des Services aux Autochtones de l’époque, Seamus O’Regan, en parlant de l’Évaluation régionale, avait affirmé que le gouvernement du Canada « travaille de concert avec le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador à l’amélioration de l’efficacité et de l’efficience des évaluations environnementales des futurs projets dans la région, tout en veillant au maintien des normes les plus élevées en matière de protection de l’environnement ». Les propos du ministre O’Regan concernaient directement la duplication de la gestion de l’exploration pétrolière et gazière au large des côtes à l’est de la province de Terre-Neuve-et-Labrador, un problème que le régime réglementaire mis en œuvre par le gouvernement du Canada avait pour but d’éliminer.
[4] Il est également important de préciser que chacun des trois demandeurs a été un participant actif, financé par les contribuables canadiens, au processus d’évaluation régionale. Le mieux est de citer l’avis de demande des demandeurs, où ils affirment collectivement ce qui suit :
[traduction]
Les demandeurs ont été des participants actifs au processus d’évaluation régionale qui a débouché sur le rapport final. Chacun a fait partie du Groupe consultatif technique (le « GCT ») mis sur pied conformément à l’Entente. Le GCT était composé de ministères et organismes gouvernementaux, de groupes autochtones, d’organisations de défense de l’environnement ou de l’industrie possédant des intérêts, des connaissances et de l’expertise liée à l’évaluation régionale. Aux termes de l’Entente, le GCT avait pour tâche de collecter des renseignements, de mener des analyses et de conseiller le Comité. Chacun a reçu du financement pour sa participation au processus d’évaluation régionale et à d’autres processus d’évaluation environnementale concernant le développement pétrolier et gazier au large des côtes.
[Non souligné dans l’original.]
[5] Enfin, je ferais observer qu’au cours de son travail, le Comité a procédé à de vastes consultations, entre autres auprès de communautés autochtones. La liste de ces communautés se trouve à la page 46 du dossier de demande des demandeurs :
[traduction]
La Nation innue (Innus du Labrador); le gouvernement du Nunatsiavut (Inuit du Labrador); le Conseil communautaire de NunatuKavut; la Première Nation Miawpukek; la Première Nation Qalipu; le Bureau de négociation Kwilmu’kw Maw-klusuaqn représentant la Première Nation d’Acadia, la Première Nation de la vallée de l’Annapolis, la Première Nation de Bear River, la Première Nation d’Eskasoni, la Première Nation de Glooscap, la Première Nation de Membertou, la Nation mi’kmaw de Paqtnkek, la Première Nation de Pictou Landing, la Première Nation de Potlotek, la Première Nation de Wagmatcook et la Première Nation We’koqma’q; Mi’gmawe’l Tplu’taqnn Inc représentant la Première Nation de Fort Folly, la Première Nation d’Eel Ground, la Première Nation de Pabineau, la Première Nation d’Esgenoôpetitj, la Première Nation de Bouctouche, la Première Nation d’Indian Island, la Première Nation d’Eel River Bar et la Première Nation mi’kmaq de Metepnagiag; la Nation Wolastoqey du Nouveau-Brunswick représentant la Première Nation de Kingsclear, la Première Nation des Malécites de Madawaska, la Première Nation d’Oromocto, la Première Nation de Saint Mary’s, la Première Nation de Tobique et la Première Nation de Woodstock; la Confédération des Mi’kmaq de l’Île-du-Prince-Édouard représentant la Première Nation d’Abegweit et la Première Nation de Lennox Island; le Secrétariat Mi’gmawei Mawiomi représentant les Micmacs de Gesgapegiag, la Nation Micmac de Gespeg, et le gouvernement mi’gmaq de Listuguj; le Conseil des Innu d’Ekuanitshit; la Première Nation des Innus de Nutashkuan; l’Institut des ressources naturelles d’Unama’ki; le Groupe de conservation mi’kmaq; et l’Atlantic Policy Congress.
[6] Pour les motifs exposés ci-dessous, je rejette les demandes de contrôle judiciaire.
II. Les faits et les décisions visées
A. Le contexte législatif de la LÉI
[7] La LÉI est entrée en vigueur le 28 août 2019, la loi l’ayant précédée étant la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012), LC 2012, c 19, art 52 (la « LCÉE de 2012 »). Les évaluations d’impact sont menées par l’Agence canadienne d’évaluation d’impact (l’« Agence »), une organisation fédérale rendant des comptes à la ministre. Est compris dans le mandat de l’Agence la conduite ou la gestion d’évaluations d’impact pour les « projets désignés » assujettis à la LÉI. Les projets désignés sont ceux visés par le Règlement sur les activités concrètes, DORS/2019-285 (le « RAC ») ou par arrêté ministériel. Les projets de forage exploratoire extracôtier sont un type de projet assujetti aux exigences de la LÉI.
[8] Les évaluations régionales, bien qu’elles ne soient pas définies dans la LÉI, permettent au gouvernement du Canada d’étudier et d’examiner, pour certains projets désignés, des questions allant au-delà d’évaluations d’impact portant sur un projet précis. Elles ont pour but d’aider le gouvernement à prendre des décisions grâce au fait qu’elles présentent une analyse plus complète qu’une analyse visant un site précis. Elles sont multifacettes, visent de vastes zones et ont pour objectif général de permettre la compréhension des effets d’activités concrètes existantes ou futures pouvant faire l’objet d’évaluations sous le régime de la LÉI. Chose importante, l’alinéa 112(1)a.2) de la LÉI confère au ministre en poste le pouvoir, après avoir pris en compte l’évaluation régionale, de prendre des règlements qui excluent des activités du processus d’évaluation d’impact prévu par la LÉI. Il y a exclusion lorsque l’activité proposée se trouve dans une zone pour laquelle une évaluation régionale a été réalisée et lorsque le projet remplit les conditions fixées dans la réglementation applicable.
[9] Les articles 92 à 103 de la LÉI énoncent diverses exigences relatives à la réalisation des évaluations régionales. Ces exigences comprennent entre autres les suivantes :
- L’Agence est tenue d’offrir de consulter toute instance qui a des attributions relatives aux activités concrètes faisant l’objet de l’évaluation et de coopérer avec elle (art 94);
- Le ministre en poste doit répondre à toute demande de procéder à une évaluation (art 97(1));
- L’Agence – ou le comité dans le cas où un comité a été établi en vertu des articles 92 ou 95 – doit prendre en compte l’information scientifique et les connaissances autochtones fournies à l’égard de l’évaluation (art 97(2));
- L’Agence ou le comité doit veiller à ce que le public ait accès aux renseignements qu’il utilise dans le cadre de l’évaluation et à ce que le public ait la possibilité de participer de façon significative à l’évaluation (art 98-99).
[10] Au titre des paragraphes 93(2) et 93(3) et de l’article 96 de la LÉI, le ministre en poste dispose de vastes pouvoirs discrétionnaires dans l’établissement du cadre de l’évaluation régionale, y compris en établir l’objet et les objectifs. Une fois l’évaluation régionale terminée, le comité d’évaluation compétent doit présenter un rapport au ministre en poste en application du paragraphe 102(1) de la LÉI. L’évaluation régionale contestée en l’espèce est la première évaluation à avoir été effectuée sous le régime de la LÉI.
B. Évaluation régionale du forage exploratoire extracôtier pétrolier et gazier à l’est de Terre-Neuve-et-Labrador
[11] L’évaluation régionale s’applique aux forages exploratoires extracôtiers et aux activités associées dans une « zone d’étude » définie située à l’est de Terre-Neuve-et-Labrador. L’évaluation régionale a été menée de concert par l’Agence, l’Office Canada-Terre-Neuve-et-Labrador des hydrocarbures extracôtiers (l’« Office »), Ressources naturelles Canada et le ministère des Ressources naturelles de Terre-Neuve-et-Labrador en vertu d’une entente signée en mars 2019 (l’« Entente »). L’Entente est jointe aux présents motifs, à l’annexe A. L’évaluation régionale a été commencée sous le régime de la LCÉE de 2012 et a été terminée sous le régime de la LÉI.
[12] L’Entente prévoyait la mise sur pied d’un Comité de cinq membres de même que d’un groupe de travail et d’un groupe consultatif technique (le « GCT ») devant soutenir le Comité. Le GCT était composé de participants provenant de ministères et organismes gouvernementaux, de groupes autochtones, de partenaires de l’industrie, de groupes d’intérêts et d’autres organisations. L’appendice A de l’Entente énonce les facteurs que le Comité devait prendre en considération et l’appendice D énonce le cadre de référence du Comité.
[13] Une fois l’Entente et le Comité mis en place, le processus d’évaluation régionale a commencé. Voici un survol de la chronologie des événements et des occasions où le public a pu participer à l’évaluation régionale :
Mai 2019 – le Comité a mené une série de réunions sur la planification et la portée des questions visées avec des groupes d’intérêts et des groupes autochtones, dont les demandeurs et l’intervenant;
8 août 2019 – le Comité a écrit à la ministre pour l’informer qu’il faudrait peut-être un délai supplémentaire pour terminer l’évaluation régionale, au-delà de l’échéance de l’automne 2019;
24 septembre 2019 – le président de l’Agence a répondu au Comité au nom de la ministre, les informant que le calendrier était [traduction] « agressif et difficile », mais qu’on souhaitait que l’évaluation régionale soit terminée à temps; le délai supplémentaire demandé n’a pas été accordé à ce moment;
Septembre 2019 – le Comité a tenu plusieurs séances du GCT sur différents thèmes. Les représentants des demandeurs ont assisté à ces séances et ont présenté des observations. Une des séances du GCT portait sur le développement d’un outil d’aide à la décision fondé sur un système d’information géographique (« SIG »);
Octobre 2019 – le Comité a invité des participants du GCT, dont les demandeurs, à se prononcer sur diverses recensions des écrits sur les effets environnementaux potentiels du forage exploratoire extracôtier;
13 novembre 2019 – l’intervenant a participé à un processus du GCT appelé « Connaissances autochtones et double perspective »;
Du 4 au 6 décembre 2019 – le Comité a tenu des ateliers avec des groupes d’intérêts et des groupes autochtones pour discuter et obtenir leur avis sur la version préliminaire de leurs recommandations, avant la publication du rapport provisoire et la période officielle d’examen par le public. Le public, dont les demandeurs, a reçu la version préliminaire des recommandations du Comité la veille de la tenue des ateliers;
17 décembre 2019 – les demandeurs ont écrit à la ministre pour lui faire part de leurs préoccupations quant au processus, notamment le délai trop court donné au Comité pour terminer l’évaluation régionale. La ministre n’a pas répondu aux préoccupations des demandeurs;
10 janvier 2020 – la ministre a approuvé une modification à l’Entente, laquelle autorisait que le rapport final du Comité soit remis au plus à la fin de février 2020;
23 janvier 2020 – le rapport provisoire a été communiqué au public, dont les demandeurs. Ils ont eu 30 jours pour examiner et commenter les recommandations figurant dans le rapport provisoire;
Du 23 au 29 février 2020 – le Comité a eu cinq jours pour examiner les commentaires reçus et finaliser le rapport;
4 mars 2020 – le rapport final du Comité a été rendu public;
31 mai 2020 – l’outil d’aide à la décision fondé sur un SIG a été finalisé. Cet outil consistait en la description et l’évaluation des renseignements techniques et factuels censés fonder le rapport final et les recommandations. Le Comité a dit de cet outil qu’il faisait [traduction] « partie intégrante de l’évaluation régionale ».
[14] Les demandeurs ont exprimé plusieurs fois leurs préoccupations, principalement sur le fait que le délai prévu pour la réalisation de l’évaluation régionale était beaucoup trop court pour permettre une évaluation complète.
[15] Le rapport final, trop long pour qu’il puisse être reproduit intégralement dans les présents motifs, énonce plusieurs recommandations. Celles-ci sont incluses en pièce jointe aux présents motifs, à l’annexe B.
C. Le Règlement visant des activités concrètes exclues (puits d’exploration au large des côtes de Terre-Neuve-et-Labrador) (le « Règlement »)
[16] Le 4 mars 2020, le même jour que la publication du rapport final, la ministre a sollicité des commentaires sur son Document de travail sur un projet de règlement ministériel visant à désigner le forage exploratoire extracôtier à l’est de Terre-Neuve-et-Labrador aux fins d’exclusion en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact (le « document de travail »). Il était proposé dans ce document de travail la création d’un règlement qui exclurait des projets de forage exploratoires pétroliers et gaziers des exigences en matière d’évaluation prévues par la LÉI.
[17] Le 7 avril 2020, Mme Gretchen Fitzgerald de la Fondation Sierra Club Canada a écrit à la ministre pour solliciter une rencontre lors de laquelle la ministre et les demandeurs pourraient discuter des préoccupations à l’égard du projet de règlement. La demande de Mme Fitzgerald est demeurée sans réponse et la réunion n’a pas eu lieu.
[18] En raison des interruptions causées par la COVID-19, la ministre a prorogé le délai pour la présentation de commentaires sur le document de travail et l’a reporté au 30 avril 2020.
[19] Rappelons que le Règlement est entré en vigueur le 4 juin 2020. Il prévoit, entre autres, que les projets de forage exploratoire extracôtier qui remplissent les conditions fixées par le Règlement sont exclus du RAC et ne constituent pas des « projets désignés » pour l’application de la LÉI.
[20] Je ferais observer que le Règlement ne figure pas dans la Gazette du Canada. Le paragraphe 112(4) de la LÉI dispose que la Loi sur les textes réglementaires, LRC 1985, c S-22, ne s’applique pas aux règlements pris en vertu de l’alinéa 112(1)a.2), comme le Règlement. Cette loi est l’instrument législatif qui prescrit, entre autres exigences, que les règlements soient publiés dans la Gazette du Canada (art 11). Pour ce motif, et par souci de commodité, le Règlement est joint aux présents motifs, à l’annexe C.
III. Les dispositions pertinentes
[21] Les dispositions pertinentes de la LÉI sont les articles 92, 93, 96, 97, 98 et 99, le paragraphe 102(1), l’alinéa 112(1)a.2) et le paragraphe 112(4). Elles sont également jointes aux présents motifs, à l’annexe D.
IV. Les questions en litige
[22] La Cour est appelée à examiner les questions suivantes dans les présentes demandes de contrôle judiciaire regroupées :
Le rapport final, et en conséquence l’évaluation régionale, est-il une décision justiciable?
Si le rapport final est justiciable, l’évaluation régionale était-elle :
i) d’une part, raisonnable?
ii) d’autre part, équitable sur le plan procédural?
Le Règlement satisfait-il au critère du caractère raisonnable énoncé dans l’arrêt Portnov c Procureur général du Canada, 2021 CAF 171 [Portnov]? En d’autres mots, le Règlement constitue-t-il, dans les circonstances, une mesure législative subordonnée qui est raisonnable eu égard à ce que prévoit la LÉI?
[23] Parce que je conclus que le rapport final n’est pas une décision justiciable, il n’est pas nécessaire que je me penche sur la deuxième question, sauf en ce qui concerne le caractère raisonnable du Règlement.
V. Le rapport final est-il une décision justiciable?
[24] Les demandeurs soutiennent que le rapport final, y compris l’évaluation régionale, est justiciable de plein droit en raison de ses effets juridiques et pratiques. Ils soutiennent qu’il faut établir une distinction entre le rapport final et les rapports des commissions d’examen établis sous le régime de la LCÉE de 2012, lesquels, les demandeurs le reconnaissent, n’étaient pas justiciables. Ils soutiennent que les effets du rapport final vont bien au-delà du processus d’évaluation régionale et se feront sentir pendant des décennies.
[25] Les demandeurs soutiennent que le contrôle judiciaire vise, entre autres, « les décisions ou les ordonnances qui déterminent les droits d’une partie, même si la décision en question ne constitue pas la décision finale » (Larny Holdings Ltd. c Canada (Ministre de la Santé), 2002 CFPI 750, [2003] 1 CF 541 au para 18).
[26] En outre, les demandeurs soutiennent qu’indépendamment de sa décision sur le caractère justiciable du rapport final, la Cour doit déterminer si le Comité s’est acquitté de son mandat et a produit une évaluation régionale permettant à la ministre de satisfaire aux exigences légales préalables à la prise du Règlement. La question devient donc celle de savoir si le rapport final comporte des lacunes significatives. S’il est conclu que le rapport final comporte des lacunes significatives, la décision – ou en l’espèce le Règlement – peut être annulée pour ce motif (Tsleil-Waututh Nation c Canada (Procureur général), 2018 CAF 153, [2019] 2 RCF 3 au para 201 [Trans Mountain].
[27] Le défendeur soutient que le rapport final n’est pas justiciable puisqu’il ne s’agit pas d’une « décision » susceptible de contrôle judiciaire sous le régime de la Loi sur les Cours fédérales. Le rapport final ne fait que présenter des renseignements et des conseils à la ministre. Le défendeur invoque de la jurisprudence récente de la Cour d’appel fédérale à l’appui de sa thèse. Dans l’arrêt Nation Gitxaala c Canada, 2016 CAF 187, [2016] 4 RCF 418 [Gitxaala], la Cour d’appel s’est penchée sur le rapport d’une commission d’examen conjoint établi sous le régime de la LCÉE de 2012 et de la Loi sur l’Office national de l’énergie, LRC 1985, c N-7. La commission avait effectué une évaluation environnementale sous le régime de la LCÉE de 2012. Elle avait établi un rapport présentant des recommandations au gouverneur en conseil. La Cour d’appel a conclu que le seul véritable décideur était le gouverneur en conseil. Le rapport n’était pas susceptible de contrôle judiciaire (Gitxaala au para 125). Dans l’arrêt Trans Mountain, la Cour d’appel fédérale avait été invitée à infirmer l’arrêt Gitxaala au motif qu’il était « manifestement erroné ». Elle ne l’a pas fait. Après une analyse approfondie, la Cour d’appel a conclu, comme elle l’avait fait dans l’arrêt Gitxaala, que le rapport n’était pas justiciable.
[28] L’arrêt Taseko Mines Ltd. c Canada (Environnement), 2019 CAF 319 [Taseko Mines], concernait une demande de contrôle judiciaire visant le rapport final d’une commission fédérale établie sous le régime de la LCÉE de 2012. La commission, composée de trois membres, avait été constituée en vertu de l’ancienne Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, LC 1992, c 37, et reconduite sous le régime de la LCÉE de 2012. L’arrêt Taseko Mines a été rendu en appel d’une décision de la Cour fédérale dans laquelle le juge de première instance avait rejeté la demande de contrôle judiciaire de Taseko Mines. Le juge de première instance avait conclu que la commission n’avait pas manqué aux principes d’équité procédurale et avait tiré des conclusions de fait raisonnables (Taseko Mines au para 33). En appel, l’appelante et les parties gouvernementales intimées avaient établi une distinction avec les arrêts Gitxaala et Trans Mountain au motif que le régime législatif applicable dans chacune de ces affaires comportait un recours interne efficace (au para 42). La Cour d’appel fédérale n’a pas souscrit à cette affirmation. Elle a conclu que la distinction ne changeait pas le fait que le rapport final, en soi, ne touchait pas les droits et n’entraînait aucune conséquence juridique. Elle a conclu que le rapport ne servait qu’à aider le ministre en poste (ou le gouverneur en conseil) à prendre ses décisions (au para 43).
[29] Dans les décisions rendues par la Cour d’appel fédérale dans Gitxaala, Trans Mountain et Taseko Mines, une partie avait demandé le contrôle judiciaire d’un rapport établi par un comité ou une commission sous le régime de la LCÉE de 2012 ou sous le régime à la fois de cette loi et d’une autre loi. Ces comités ou commissions ont produit plusieurs recommandations afin d’aider le gouverneur en conseil dans ses décisions. Dans ces trois appels, la Cour d’appel fédérale a tiré la même conclusion, c’est-à-dire que le rapport ne touchait pas les droits et n’entraînait aucune conséquence juridique. Il s’ensuivait que ces rapports n’étaient pas susceptibles de contrôle judiciaire. Au paragraphe 43 de l’arrêt Taseko Mines, la Cour d’appel a affirmé ce qui suit :
[43] Après avoir dûment examiné cet argument, je me sens tenu de le rejeter essentiellement pour les motifs énoncés dans l’arrêt Trans Mountain. La distinction entre les deux régimes, soulignée par les parties, ne change rien au fait que le rapport final, en soi, ne touche aucun droit et n’entraîne aucune conséquence juridique (arrêt Trans Mountain, aux paragraphes 179 et 180; arrêt Nation Gitxaala, aux paragraphes 121 à 123 et 125). Que l’on puisse ou non demander à la Commission d’examiner ses conclusions et ses recommandations, le rapport final ne sert qu’à aider le ministre (ou le gouverneur en conseil) à prendre ses décisions. Compte tenu des précédents susmentionnés et de la décision de la Cour dans l’arrêt Jada Fishing Co. Ltd. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2002 CAF 103, 41 Admin L.R. (3d) 281, au paragraphe 12, je conclus que le rapport final n’est pas susceptible de contrôle judiciaire.
[Non souligné dans l’original.]
[30] L’article 92 de la LÉI dispose que le ministre en poste peut constituer un comité chargé de procéder à l’évaluation des effets d’activités concrètes existantes ou futures exercées dans une région d’un territoire domanial. Le paragraphe 102(1) de la LÉA dispose qu’au terme de l’évaluation régionale, le comité établit et présente un rapport au ministre en poste. Le rapport final n’est pas une « décision ». Il s’agit d’un rapport consultatif remis au ministre en poste pour l’aider dans ses décisions futures. Ce rapport n’est pas justiciable.
[31] Le défendeur reconnaît que le contenu du rapport final est un facteur pertinent à considérer lors de l’examen de la validité du Règlement. Je suis d’accord avec les parties à cet égard; voir l’arrêt Trans Mountain, au paragraphe 201:
[201] […] Comme notre Cour le fait remarquer au paragraphe 125 de ses motifs dans l’arrêt Gitxaala, il incombe au gouverneur en conseil d’examiner toute lacune dans le rapport qui lui est présenté. La décision du gouverneur en conseil peut ensuite faire l’objet d’un contrôle judiciaire par notre Cour en application de l’article 55 de la Loi sur l’Office national de l’énergie. La Cour doit être convaincue que la décision du gouverneur en conseil est conforme à la loi, raisonnable et constitutionnelle. Si la décision du gouverneur en conseil repose sur un rapport qui comporte d’importantes lacunes, elle peut être annulée pour ce motif. Autrement dit, aux termes de la loi, le gouverneur en conseil ne peut agir que s’il dispose d’un « rapport ». Or, un rapport qui comporte des lacunes importantes, par exemple s’il ne répond pas aux normes législatives, ne constitue pas un tel rapport. Dans ce contexte, on peut contrôler le rapport de l’Office pour vérifier qu’il s’agit d’un « rapport » sur lequel le gouverneur en conseil peut à bon droit fonder sa décision. Le rapport n’est pas à l’abri d’un contrôle de notre Cour et de la Cour suprême.
[Non souligné dans l’original.]
[32] Étant donné que j’ai conclu que le rapport n’est pas justiciable, je n’ai pas à examiner son caractère raisonnable indépendamment de la question de la validité du Règlement. Je passe maintenant à l’examen de cette question.
VI. Quelle est la norme de contrôle à appliquer pour juger de la validité du Règlement?
[33] Les demandeurs soutiennent que la validité du Règlement doit être examinée selon la norme de la décision raisonnable. Ils font valoir que le critère de la validité ou quoi que ce soit qui ressemble à la norme de la décision correcte sont maintenant choses du passé. Ils soutiennent que notre Cour doit se demander « si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle‑ci » (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration c. Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov] au para 99).
[34] Les demandeurs se fondent également sur une décision rendue récemment, l’arrêt Portnov. Dans cette affaire, la Cour a dû prendre en considération la question de la validité d’un règlement pris en vertu de la Loi sur le blocage des biens de dirigeants étrangers corrompus, LC 2011, c 10 (la « Loi sur le blocage des biens »). En vertu de l’article 4 de la Loi sur le blocage des biens, le gouverneur en conseil peut, sur demande d’un État étranger, prendre un décret ou un règlement restreignant ou interdisant des activités à l’égard de biens détenus par des personnes désignées. En 2014, à la suite d’une demande présentée par l’Ukraine, le gouverneur en conseil a pris un règlement intitulé Règlement sur le blocage des biens de dirigeants étrangers corrompus (Ukraine), DORS/2014-44 (le « Règlement de 2014 »).
[35] Le Règlement de 2014 désignait dix-huit personnes. Il restreignait et interdisait toute activité à l’égard de certains biens pour une période maximale de cinq ans. M. Portnov était l’une de ces dix-huit personnes. En vertu de l’article 6 de la Loi sur le blocage de biens, le gouverneur en conseil peut prendre un décret prolongeant la période de validité du règlement précédent. C’est exactement ce que le gouverneur en conseil a fait en 2019 à l’égard de seize des dix-huit personnes visées. M. Portnov a demandé à la Cour fédérale une ordonnance annulant le décret de prolongation et le Règlement modifiant le Règlement sur le blocage des biens de dirigeants étrangers corrompus (Ukraine), DORS 2019/68. Dans sa décision répertoriée sous la référence 2019 CF 1648, le juge de la Cour fédérale a rejeté la demande de M. Portnov. En appel, M. Portnov a attaqué la décision de la Cour fédérale sur le fait qu’elle avait choisi la norme de la décision raisonnable énoncée dans l’arrêt Vavilov comme étant la norme de contrôle judiciaire à appliquer à l’égard du règlement pris par le gouverneur en conseil. Il a soutenu qu’il existait une règle particulière qu’il fallait appliquer lorsqu’on attaque un règlement. Cette règle, selon lui, a été énoncée dans l’arrêt Katz Group Canada Inc. c Ontario (Santé et Soins de longue durée), 2013 SCC 64, 2013 3 RCS 810 (la « règle énoncée dans l’arrêt Katz »). Pour décrire cette règle, je ne peux faire mieux que de citer le juge Stratas, qui a affirmé ce qui suit dans l’arrêt Portnov :
[19] La règle énoncée dans l’arrêt Katz comporte trois volets : (1) le fardeau de la preuve incombe à la partie qui conteste la validité du règlement; (2) dans la mesure du possible, le règlement doit être interprété de manière à ce qu’il respecte les dispositions de sa loi habilitante; (3) la partie doit réfuter la présomption de validité du règlement. En ce qui a trait au troisième volet, il est indiqué dans l’arrêt Katz (aux paragraphes 24 et 28) que cette présomption ne peut être réfutée que si le règlement est « sans importance », « non pertinent » ou « complètement étranger » aux objectifs de la loi habilitante. Un éminent théoricien du droit administratif canadien a appelé cette norme celle de [traduction] « l’hyperretenue » : Paul Daly, « Regulations and Reasonableness Review » dans Administrative Law Matters (29 janvier 2021), <www.administrativelawmatters.com/blog/2021/01/29/regulations-and-reasonableness-review/>. Je suis d’accord.
[36] Dans son raisonnement l’ayant menée à abandonner la règle énoncée dans l’arrêt Katz, la Cour d’appel fédérale a formulé quatre observations principales : 1) l’arrêt Vavilov enseigne maintenant que les « questions touchant véritablement à la compétence […] auront forcément une valeur de précédent moindre » (Portnov au para 26); 2) il est reconnu dans l’arrêt Vavilov qu’il y a des cas où le législateur a délégué à un organe administratif un large pouvoir lui permettant de concevoir des règlements pour la réalisation des objectifs de sa loi habilitante, mais que cet arrêt « n’énonce aucune règle particulière pour les règlements » (Portnov au para 26); 3) l’arrêt Vavilov enseigne que le contrôle judiciaire de toutes les décisions administratives se fait selon la norme de la décision raisonnable, à moins que l’une des trois exceptions donnant lieu à l’application de la norme de la décision correcte ne joue (Portnov au para 27); 4) « la règle énoncée dans l’arrêt Katz s’applique sans distinction à tous les règlements, indépendamment de leur contenu ou de leur contexte. Cela cadre mal avec l’arrêt Vavilov, qui préconise l’approche contextuelle dans les contrôles effectués selon la norme de la décision raisonnable » (Portnov au para 27).
[37] Je suis d’avis qu’il y a une énorme distinction entre, d’une part, les décrets et les règlements pris, par exemple, par l’un des tribunaux administratifs qui existent par centaines, comme les diverses régies provinciales des marchés agricoles, et, d’autre part, les mesures législatives subordonnées prises par le gouverneur en conseil. Je me demande, purement à titre théorique, pourquoi, si la Cour suprême du Canada souhaitait abandonner la règle énoncée dans Katz, ne l’a-t-elle pas fait expressément, comme elle l’a fait dans d’autres situations? Par exemple, dans l’arrêt Rio Hotel Ltd. c Nouveau-Brunswick (Commission des licences et permis d’alcool), [1987] 2 RCS 59, 1987 CanLII 72 [Rio Hotel], la Cour suprême a expressément conclu que, puisque les arrêts de la Cour d’appel de l’Ontario Re Koumoudouros et al. and Municipality of Metropolitan Toronto, 52 OR (2d) 442, 24 DLR (4th) 638; Re Nordee Investments Ltd. and City of Burlington, 48 OR (2d) 123, 13 DLR (4th) 37; et Re Sherwood Park Restaurant Inc. et al. and Town of Markham, 48 OR (2d) 449, 14 DLR (4th) 287, étaient incompatibles avec les motifs exposés dans l’arrêt Rio Hotel, ces décisions étaient erronées (au para 38). La Cour suprême a adopté une approche semblable dans l’arrêt Vavilov, au paragraphe 37, quand elle a conclu que, dans les appels prévus par la loi, il fallait recourir aux normes applicables en appel, et non à la norme de la décision raisonnable. Enfin, pour ce qui est de l’observation de la Cour d’appel fédérale selon laquelle l’arrêt Vavilov n’énonce aucune règle particulière pour les règlements, il est possible que les juges de la Cour suprême reconnaissaient qu’il existait déjà une règle particulière, soit celle énoncée dans l’arrêt Katz. Cela dit, je suis tenu de suivre l’opinion de la Cour d’appel fédérale. La règle du stare decisis n’exige rien de moins.
[38] Le Règlement sera donc examiné selon la norme de la décision raisonnable, conformément au cadre établi dans les arrêts Vavilov et Portnov.
VII. Les demandeurs ont-ils démontré que le Règlement est déraisonnable?
A. Le Règlement est-il fondé sur un rapport final valide ?
[39] Les demandeurs soutiennent que le Comité, en préparant le rapport final, était tenu de respecter la LÉI et son cadre de référence. De plus, les demandeurs sont d’avis qu’un facteur est [traduction] « bien examiné », si la commission ou le comité lui a accordé « un haut niveau d’attention ». S’il n’appartient pas à la Cour « d’évaluer et de soupeser la méthodologie et les conclusions d’une commission spécialisée », les demandeurs estiment que la Cour joue néanmoins un rôle prépondérant en ce sens qu’elle veille à ce que chaque facteur que la commission est censée examiner le soit effectivement (Ontario Power Generation Inc. c Greenpeace Canada, 2015 CAF 186 [Ontario Power Generation] aux paras 129-130).
[40] Les demandeurs soulèvent plusieurs motifs à l’appui de leur thèse selon laquelle le rapport final — partant le Règlement — n’est pas raisonnable. Essentiellement, ils soutiennent que le rapport final n’est pas un rapport au sens où il faut l’entendre pour l’application de la LÉI. Par conséquent, le Règlement n’est pas fondé sur un rapport, tel qu’il le devrait. Parmi leurs nombreuses objections au rapport final, on y trouve les suivantes :
le rapport final n’énumère pas et n’examine pas les changements à l’environnement, l’incidence de pannes ou d’accidents et les effets cumulatifs, contrairement à ce qui est indiqué dans le cadre de référence du Comité;
le Comité a choisi de faire rapport sur les « mesures d’atténuation et de suivi améliorées »;
les effets cumulatifs énoncés dans le rapport final sont superficiels, car le Comité n’a examiné que les sources potentielles d’effets, plutôt que les effets mêmes;
le Comité n’a pas tenu compte de la preuve des « risques », car le seul moyen d’arriver à ses conclusions était de faire fi des observations des demandeurs;
le Comité a tu les observations et recommandations énoncées dans le rapport du Secrétariat canadien des avis scientifiques (SCAS) qui contredisaient l’objectif prédéterminé de la ministre. Selon les demandeurs, la Cour suprême dans l’arrêt Vavilov indique clairement que le fait de ne pas tenir compte d’une preuve, voire la suppression d’éléments de preuve, porte un coup fatal au dossier (Vavilov, au para 126);
le Comité a fait fi des lignes directrices pertinentes sur les effets cumulatifs, tout particulièrement un document intitulé Évaluation des effets environnementaux cumulatifs en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012);
le Comité a appliqué à tort son mandat sur les effets cumulatifs, car il a opté pour une approche de planification ou de restauration au lieu de déterminer les effets cumulatifs découlant des activités d’exploration dans la zone extracôtière combinées à d’autres activités concrètes qui ont été menées ou le seront;
le Comité est arrivé à la conclusion qu’il souhaitait en adoptant une interprétation déraisonnable de son mandat qui lui permettait de ne pas procéder à une évaluation des risques et des effets cumulatifs;
le Comité n’a pas suivi dans l’ordre les étapes énoncées dans l’Entente et a [traduction] « changé ses recommandations en secret à la demande des représentants qui craignaient que les recommandations n’aillent à l’encontre du Règlement prédéterminé »;
l’article 4.22 de l’Entente définit les quatre étapes comme étant la mobilisation, l’analyse, la rédaction de rapports et les commentaires. De plus, selon le cadre de référence, le rapport final constitue la dernière étape. Les demanderesses prétendent que le Comité a commencé par rédiger ses recommandations, contrairement aux étapes énoncées dans l’Entente et son cadre de référence;
le Comité a modifié au moins une de ses recommandations à la demande de Ressources naturelles Canada (RNC) pour appuyer des « engagements politiques pris à l’égard des provinces » antérieurement. La recommandation 20 des recommandations provisoires du Comité d’évaluation régionale laisse entendre qu’une partie de la région à l’étude ne devrait pas être visée par des activités d’exploration. En réponse aux préoccupations graves de RNC, le Comité a modifié cette recommandation. Les rapports intérimaire et final du Comité ne recommandent pas de soustraire certaines parties de la région à l’étude aux activités d’exploration;
bref, ce qui précède démontre que le Comité n’a pas examiné de manière impartiale les opinions qui allaient à l’encontre d’une issue prédéterminée. Le Comité n’a pas exercé son pouvoir discrétionnaire de manière indépendante.
[41] Selon le défendeur, les demandeurs souhaitent simplement que la Cour réexamine le rapport final ainsi que les renseignements et l’expertise qui sous-tendent l’évaluation régionale. Il affirme que les demandeurs invitent la Cour à se poser comme l’arbitre de la science et des politiques. Selon lui, ce n’est pas le rôle de la Cour. La Cour d’appel fédérale affirme que la cour « doit s’assurer que les étapes prévues à la Loi sont suivies, mais elle doit, quant au fond, s’en remettre aux autorités responsables » (Bow Valley Naturalists Society c Canada (Ministre du Patrimoine canadien), [2001] 2 CF 461, 2001 CanLII 22029, au para 78). Le défendeur affirme que la cour saisie du contrôle judiciaire a pour fonction de vérifier que le Règlement respecte la loi habilitante et qu’il est raisonnable compte tenu de la preuve et des renseignements disponibles. Quant à l’examen par le décideur administratif de la preuve scientifique, la Cour d’appel fédérale a établi que le rôle de la Cour consiste à vérifier, sur le plan de la forme plutôt que du fond, qu’il a bel et bien examiné les facteurs prescrits par la loi (Ontario Power Generation, au para 126).
[42] Le défendeur soutient que l’évaluation régionale a été menée conformément à la LÉI, à l’Entente et