Renvoi relatif à certaines modifications à la Residential Tenancies Act (N.-É.)

Renvoi relatif à certaines modifications à la Residential Tenancies Act (N.-É.)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1996-02-22
Recueil
[1996] 1 RCS 186
Numéro de dossier
24276
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Nouvelle-Écosse
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24276
Contenu de la décision
Renvoi relatif à certaines modifications à la Residential Tenancies Act (N.‑É.), [1996] 1 R.C.S. 186
DANS L'AFFAIRE du renvoi à la Cour
d'appel de la Nouvelle‑Écosse par le
lieutenant‑gouverneur de cette province,
conformément à la Constitutional Questions
Act, R.S.N.S. 1989, ch. 89, de questions
relatives à la constitutionnalité de
certaines dispositions de la loi intitulée
An Act to Amend Chapter 401 of the Revised
Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act,
S.N.S. 1992, ch. 31
Le procureur général de la Nouvelle‑Écosse Appelant
c.
D. A. Rollie Thompson Intimé
et
Le procureur général de l'Ontario,
le procureur général du Québec,
le procureur général du Manitoba et
le procureur général de la Colombie‑Britannique Intervenants
Répertorié: Renvoi relatif à certaines modifications à la Residential Tenancies Act (N.‑É.)
No du greffe: 24276.
1995: 5 octobre; 1996: 22 février.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel de la nouvelle‑écosse
Droit constitutionnel ‑‑ Tribunaux ‑‑ Compétence ‑‑ Modification de la loi provinciale sur la location résidentielle pour créer un nouveau mécanisme de règlement des différends ‑‑ Ces dispositions portent‑elles atteinte à l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 ? ‑‑ La compétence conférée au directeur de la location résidentielle et à la commission de location résidentielle est‑elle «nouvelle»? ‑‑ Act to Amend Chapter 401 of the Revised Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act, S.N.S. 1992, ch. 31.
La Residential Tenancies Act de la Nouvelle-Écosse a été modifiée en 1992, mais la proclamation des modifications créant un nouveau mécanisme de règlement des différends a été reportée jusqu'à ce qu'il ait été statué sur leur constitutionnalité. Les dispositions législatives habilitent le directeur de la location résidentielle nommé par la province et ses représentants à enquêter sur des différends entre propriétaires et locataires, à agir en qualité de médiateur à cet égard et à statuer sur ces différends. Elles confèrent au directeur le pouvoir de rendre des ordonnances relatives au respect de la Loi ou du bail, à la résiliation du bail, aux réparations et à la possession. Il peut être interjeté appel de la décision du directeur à une commission de location résidentielle par voie d'audition de novo. La commission peut ordonner les mêmes redressements que le directeur. La décision de la commission peut, sur autorisation, être portée en appel devant la Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse sur des questions de droit et de compétence. La compétence du directeur et celle de la commission sont exclusives. Tous les différends en matière de location résidentielle doivent être tranchés au moyen de la procédure établie par la Loi. À l'exception de l'inscription formelle des ordonnances et de sa compétence limitée en appel, le tribunal supérieur n'a aucun pouvoir à l'égard de ces différends. Dans le cadre d'un renvoi par le lieutenant‑gouverneur en conseil, la Cour d'appel a déclaré les dispositions législatives inconstitutionnelles en ce qui concerne la commission de location résidentielle et constitutionnelles en ce qui concerne le directeur. Le procureur général de la Nouvelle‑Écosse se pourvoit de plein droit contre la décision et, dans un pourvoi incident, l'intimé conteste la décision pour ce qui est de la validité constitutionnelle du poste de directeur.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli et le pourvoi incident est rejeté.
Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, McLachlin, Iacobucci et Major: Le premier volet du critère établi dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, qui permet de déterminer si l'attribution d'un pouvoir à un tribunal inférieur porte atteinte à l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 , pose la question de savoir si le pouvoir «correspond généralement» à un pouvoir ou à une compétence qu'exerçaient les cours supérieures, de district ou de comté au moment de la Confédération. L'objet de cette étape est de déterminer si le pouvoir est analogue à un pouvoir qui était exercé par les tribunaux qui sont devenus les cours visées à l'art. 96 . Si seuls les tribunaux inférieurs d'avant la Confédération exerçaient le pouvoir en question ou le partageaient dans la pratique avec les tribunaux qui allaient devenir les cours supérieures, l'art. 96 n'est alors pas visé et il n'est pas nécessaire de poursuivre l'examen. Aux fins de la qualification du pouvoir judiciaire qui, affirme‑t‑on, est retiré par suite de son attribution à un organisme de constitution provinciale, l'analyse historique est concentrée sur le type de différend concerné. L'examen ne doit pas s'attacher à une analyse formaliste des recours, ni non plus viser à évaluer la nature et les objectifs du régime législatif, points qui ne doivent être abordés qu'à la troisième étape, si on se rend jusque‑là. Le but est de vérifier si le type de litige en cause correspond généralement à un type de litige qui relevait exclusivement ou principalement des cours supérieures au moment de la Confédération ou à cette époque.
La preuve produite en l'espèce démontre que les cours supérieures au Canada n'avaient pas compétence exclusive sur les différends en matière de location à bail au moment de la Confédération. Dans chacune des anciennes colonies, les tribunaux inférieurs exerçaient une compétence concurrente appréciable à cet égard au moment de la Confédération ou à cette époque. Il s'ensuit que l'attribution, par la législature de la Nouvelle‑Écosse, de pouvoirs en matière de location résidentielle à un tribunal de constitution provinciale ne porte pas atteinte à l'art. 96 .
Les dispositions législatives en cause dans le présent pourvoi ne satisfont pas au critère relatif à la compétence nouvelle. Les pouvoirs conférés sont visiblement analogues à ceux qu'exerçaient les tribunaux en 1867. Les dispositions en cause codifient le droit existant et établissent un mécanisme impartial de règlement des différends à l'intention des propriétaires et des locataires. Tant le directeur que la commission tranchent des différends entre les parties, qui présentent des éléments de preuve et des observations. Les appels sont permis et les parties peuvent faire exécuter les ordonnances en tant qu'ordonnances de la cour. Voilà exactement le genre de fonctions dont les cours de justice se sont traditionnellement acquittées relativement aux différends en matière de location résidentielle. S'il ne fait guère de doute que l'urbanisation a eu pour effet d'accroître le nombre de locataires habitant les villes, la proportion en pourcentage des personnes qui louent des locaux par rapport à la population totale semble être demeurée relativement constante au fil des ans. Fait plus important encore, le fait que la location résidentielle soit un phénomène de plus en plus urbain ne peut suffire pour transformer l'objet de la compétence. La codification de règles de droit ne peut créer une compétence nouvelle, puisqu'elle suppose nécessairement que la compétence existait déjà. En outre, la Loi ne modifie pas fondamentalement le fait que la location résidentielle tient de la nature du contrat et de la tenure à bail. Enfin, le fait que les dispositions législatives visent apparemment à répondre à ce qu'on perçoit comme une priorité sociale ne crée pas une compétence nouvelle.
Le juge en chef Lamer et les juges Sopinka et Cory: Les dispositions législatives en cause dans le présent pourvoi doivent être qualifiées de «compétence sur la location résidentielle et sur les différends entre propriétaires et locataires résidentiels». Puisqu'elle est une compétence nouvelle, qui n'existait pas en 1867, elle n'est pas une compétence qui doit être exercée par un juge d'une cour supérieure visée à l'art. 96 . En vue de déterminer si une compétence est nouvelle, la cour doit se demander si la loi vise à répondre à un intérêt nouveau de la société pour le sujet de la loi et à une conception nouvelle à cet égard, si elle est fondée sur des principes de droit qui la distinguent de lois similaires, et s'il y a une politique sociale identifiable, distincte des objectifs de politique générale visés par les lois analogues. Même s'il ne fait aucun doute que le droit relatif aux rapports entre propriétaires et locataires n'est pas nouveau, le concept de location résidentielle est, dans une large mesure, un phénomène propre aux sociétés urbaines modernes. En 1867, même s'il survenait certainement des différends en matière de location résidentielle, il n'existait à l'égard de ces différends aucune compétence du type de celle envisagée par la législature actuelle de la Nouvelle‑Écosse. La Residential Tenancies Act a établi une branche particulière du droit relatif aux rapports en matière de location immobilière ainsi qu'un code complet régissant la location résidentielle. Enfin, il se dégage une politique sociale identifiable, distincte des lois analogues. Il s'agit d'une loi à caractère nettement social, reflétant l'évolution marquée qui s'est produite depuis 1867 et une conception des rapports entre propriétaires et locataires résidentiels totalement différente de celle qui existait à ce moment. En outre, si cette compétence avait existé avant la Confédération, les législatures dans les quatre provinces qui ont formé la Confédération l'auraient confiée à leurs tribunaux inférieurs. La location résidentielle donne lieu à un grand nombre d'affaires répétitives, portant sur des questions étroitement délimitées et peu complexes. Il s'agit de différends qui se prêtent bien à une procédure de règlement par des non‑juristes chargés d'appliquer les règles pertinentes avec équité et bon sens. Comme la compétence contestée en l'espèce n'est pas contraire au premier volet du critère énoncé dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle étant donné qu'elle est une compétence nouvelle qui ne correspond pas généralement à un pouvoir ou à une compétence exercé par les cours supérieures, de district ou de comté, au moment de la Confédération, il n'est pas nécessaire d'examiner les deuxième et troisième volets de ce critère.
Le juge Gonthier: Bien que l'on convienne du cadre établi par le juge en chef Lamer pour déterminer si une compétence conférée à des tribunaux est une compétence nouvelle aux fins de l'application de l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 , le régime législatif n'intègre pas une philosophie ou une approche sociale suffisamment nouvelle pour exclure toute analogie avec la compétence que possédaient les tribunaux au moment de la Confédération. Pour les motifs exprimés par le juge McLachlin, les cours supérieures au Canada n'avaient pas compétence exclusive sur les différends en matière de location au moment de la Confédération et, par conséquent, les dispositions contestées de la Residential Tenancies Act ne portent pas atteinte à l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 .
Jurisprudence
Citée par le juge McLachlin
Arrêts mentionnés: Sobeys Stores Ltd. c. Yeomans, [1989] 1 R.C.S. 238; Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714; Procureur général du Québec c. Grondin, [1983] 2 R.C.S. 364; Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants (Î.‑P.‑É.), [1991] 1 R.C.S. 252; Dupont c. Inglis, [1958] R.C.S. 535; Re Burke and Arab (1981), 130 D.L.R. (3d) 38, autorisation de pourvoi refusée, [1983] 1 R.C.S. 55; Re Attorney‑General of Nova Scotia and Gillis (1980), 111 D.L.R. (3d) 349; Labour Relations Board of Saskatchewan c. John East Iron Works, Ltd., [1949] A.C. 134.
Citée par le juge en chef Lamer
Arrêt appliqué: Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants (Î.‑P.‑É.), [1991] 1 R.C.S. 252; arrêts mentionnés: Re Burke and Arab (1981), 130 D.L.R. (3d) 38, autorisation de pourvoi refusée, [1983] 1 R.C.S. 55; Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714; Procureur général du Québec c. Grondin, [1983] 2 R.C.S. 364; Sobeys Stores Ltd. c. Yeomans, [1989] 1 R.C.S. 238; MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson, [1995] 4 R.C.S. 725; Reference re Adoption Act, [1938] R.C.S. 398; Labour Relations Board of Saskatchewan c. John East Iron Works, Ltd., [1949] A.C. 134; Procureur Général de Québec c. Barreau de la Province de Québec, [1965] R.C.S. 772; Renvoi: Family Relations Act (C.-B.), [1982] 1 R.C.S. 62; Scowby c. Glendinning, [1986] 2 R.C.S. 226; Massey‑Ferguson Industries Ltd. c. Saskatchewan, [1981] 2 R.C.S. 413; Brooks c. Pavlick, [1964] R.C.S. 108; Asselin c. Industries Abex Ltée (1985), 22 D.L.R. (4th) 212; Walker's Case (1587), 3 Co. Rep. 22a., 76 E.R. 676; Re Pepita and Doukas (1979), 101 D.L.R. (3d) 577; Pajelle Investments Ltd. c. Herbold, [1976] 2 R.C.S. 520.
Lois et règlement cités
Act concerning the City of Halifax, S.N.S. 1864, 27 Vict., ch. 81, art. 123.
Act further to enlarge the jurisdiction of the City Court of the City of Saint John, and in amendment of the Law relating to said Court, S.N.B. 1864, 27 Vict., ch. 46.
Act relating to the City Court of the City of Saint John, S.N.B. 1860, 23 Vict., ch. 57.
Act respecting the Division Courts, C.S.U.C. 1859, ch. 19, art. 55(2).
Act to amend an Act intituled An Act to amend the Law relating to the collection of Taxes and small debts in the Parish of Portland, in the City and County of Saint John, and for other purposes in the said Parish, S.N.B. 1867, 30 Vict., ch. 36, art. 4.
Act to Amend Chapter 401 of the Revised Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act, S.N.S. 1992, ch. 31, art. 7, 8(2) [pas encore en vigueur].
Act to enlarge the jurisdiction of the City Court of the City of Saint John, S.N.B. 1859, 22 Vict., ch. 38, art. 1.
Act to improve the Administration of the Law, and to reduce the number of Courts of Justice within this Province, and to diminish the expense of the Judiciary therein, S.N.S. 1841, 4 Vict., ch. 3.
Act to Incorporate the Town of Halifax, S.N.S. 1841, 4 Vict., ch. 55, art. 54.
Act to regulate proceedings before Justices of the Peace in Civil Suits, S.N.B. 1834, 4 Gul. 4, ch. 45.
Act to regulate the Summary Trial of Actions before His Majesty's Justices of the Peace, in the Town and Peninsula of Halifax, S.N.S. 1792, 32 Geo. 3, ch. 14.
Charter of City of Saint John, S.N.B. 1855, 18 Vict., vol. 3, Appendix.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(14) , 96 , 97 à 101 .
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S‑26, art. 36 .
Of Tenancies and of Forcible Entry and Detainer, R.S.N.S. 1864, ch. 140.
Of the Jurisdiction of Justices in Civil Suits, R.S.N.B. 1854, ch. 137, art. 53.
Of the Jurisdiction of Justices of the Peace in Civil Cases, R.S.N.S. 1864, ch. 128, art. 1.
Residential Tenancies Act, R.S.N.S. 1989, ch. 401, art. 3(1), 7(1), 13 à 17 [abr. & rempl. 1992, ch. 31, art. 7], 18(3), (4) [abr. & rempl. idem, art. 8(2)], 21.
Residential Tenancies Act, S.N.S. 1970, ch. 13.
Doctrine citée
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POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse (1994), 115 D.L.R. (4th) 129, 130 N.S.R. (2d) 346, 27 Admin. L.R. (2d) 196, dans le cadre d'un renvoi concernant la constitutionnalité de certaines dispositions législatives. Pourvoi accueilli et pourvoi incident rejeté.
Alexander M. Cameron, pour l'appelant.
D. A. Rollie Thompson, procureur désigné pour agir à titre d'intimé.
Janet E. Minor et Dale E. Ives, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Jean Bouchard et Isabelle Harnois, pour l'intervenant le procureur général du Québec.
Donna J. Miller, c.r., et Deborah L. Carlson, pour l'intervenant le procureur général du Manitoba.
Deborah K. Lovett, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Version française des motifs du juge en chef Lamer et des juges Sopinka et Cory rendus par
1 Le juge en chef Lamer ‑‑ Il s'agit d'un pourvoi formé à l'encontre d'une décision rendue par la Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse dans le cadre d'un renvoi concernant la constitutionnalité de certaines dispositions de la loi intitulée An Act to Amend Chapter 401 of the Revised Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act, S.N.S. 1992, ch. 31.
I. Introduction
2 Notre société étant de plus en plus urbanisée, complexe et réglementée, le règlement rapide et efficace des différends est devenu un objectif important des administrations provinciales. Nous sommes une fois de plus appelés, en l'espèce, à examiner les limites que l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 et la jurisprudence correspondante imposent en ce qui concerne le pouvoir des provinces de réorganiser leur système judiciaire et d'assigner des fonctions judiciaires à des organismes administratifs. Nous devons décider si des personnes nommées par les provinces peuvent statuer sur des différends en matière de location résidentielle.
II. Les faits
3 En 1970, pour répondre à ce qu'elle percevait comme étant un besoin de sa population sans cesse croissante et de plus en plus urbaine, la Nouvelle‑Écosse a édicté une loi sur la location résidentielle. Elle a ainsi substitué des droits et des obligations bien définis dans des dispositions législatives aux principes de common law régissant le droit des contrats et le droit des biens, principes ayant évolué depuis les temps féodaux. Cette mesure a permis de circonscrire les problèmes susceptibles de surgir entre propriétaires et locataires, et des commissions de location résidentielle formées de non‑juristes se sont vues confier le pouvoir de résoudre ce genre de différends. L'intention de la législature, qui était de faire de la Residential Tenancies Act, S.N.S. 1970, ch. 13, un code complet, a été contrecarrée lorsque la Cour d'appel, dans l'arrêt Re Burke and Arab (1981), 130 D.L.R. (3d) 38 (autorisation de pourvoi refusée parce qu'il avait cessé d'y avoir un différend entre les parties, [1983] 1 R.C.S. 55), a invalidé le mécanisme de règlement des différends pour le motif qu'il ne résistait pas à l'examen constitutionnel fondé sur le critère relatif à l'art. 96 , énoncé par notre Cour dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714.
4 En vertu du régime actuel de règlement des différends, les propriétaires ou les locataires peuvent déposer une plainte fondée sur la Residential Tenancies Act, R.S.N.S. 1989, ch. 401, auprès de la Cour suprême de la Nouvelle‑Écosse. Celle‑ci renvoie ensuite la plainte à la commission de location résidentielle. La plainte est entendue par un commissaire qui rend sa décision sous forme de rapport. Le rapport de la commission est ensuite soumis à la Cour pour approbation, approbation qui est rarement refusée, sauf dans les cas où l'une ou l'autre des parties dépose un avis d'opposition. Après examen de l'opposition, la cour peut écarter l'opposition, renvoyer l'affaire à la commission, demander des renseignements supplémentaires ou encore modifier le rapport. Il peut être interjeté appel à la Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse sur des questions de droit et de compétence.
5 La Residential Tenancies Act a été modifiée en 1992 par An Act to Amend Chapter 401 of the Revised Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act. La proclamation des modifications créant un nouveau mécanisme de règlement des différends a été reportée jusqu'à ce que notre Cour ait statué sur leur constitutionnalité. Ces modifications établissent le poste de directeur de la location résidentielle, à qui on confie trois fonctions: enquêter, agir en qualité de médiateur et rendre des décisions. Le directeur est également habilité à intimer au propriétaire ou au locataire concerné de respecter les dispositions du bail, de ne pas violer de nouveau le bail ou de verser une indemnité; il peut également résilier le bail et ordonner au locataire de quitter les lieux, indiquer ce qui sera fait du cautionnement ou ordonner au locataire de lui verser le montant du loyer, en fiducie, jusqu'à ce que le propriétaire se soit acquitté d'une obligation. Il peut être interjeté appel de la décision du directeur à une commission de location résidentielle par voie d'audition de novo. La commission peut ordonner les mêmes redressements que le directeur. La décision de la commission peut, sur autorisation, être portée en appel devant la Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse sur des questions de droit et de compétence.
6 Le lieutenant-gouverneur en conseil de la Nouvelle-Écosse a, par décret daté du 2 novembre 1993, soumis la question de la constitutionnalité des modifications non proclamées à la Cour d'appel de cette province. La Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse a déclaré les dispositions législatives inconstitutionnelles en ce qui concerne la commission de location résidentielle (4 contre 1) et constitutionnelles en ce qui concerne le directeur (5 contre 0): (1994), 115 D.L.R. (4th) 129, 130 N.S.R. (2d) 346, 27 Admin. L.R. (2d) 196. Le procureur général de la Nouvelle‑Écosse se pourvoit de plein droit contre la décision de la Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse conformément à l'art. 36 de la Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S‑26 . Dans un pourvoi incident, l'intimé conteste la décision de la Cour d'appel de la Nouvelle-Écosse pour ce qui est de la validité constitutionnelle du poste de directeur.
III. Dispositions constitutionnelles et législatives pertinentes
7 L'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 est ainsi rédigé:
96. Le gouverneur-général nommera les juges des cours supérieures, de district et de comté dans chaque province, sauf ceux des cours de vérification dans la Nouvelle‑Écosse et le Nouveau‑Brunswick.
8 L'article 7 de la loi intitulée An Act to Amend Chapter 401 of the Revised Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act (la «Loi»), abroge les art. 13 à 17 de la Residential Tenancies Act et les remplace par les dispositions suivantes:
[traduction]
DEMANDE AU DIRECTEUR
13 (1) Le directeur a compétence exclusive, en première instance, pour enquêter et tenter, par la médiation, de régler un différend lorsque, au plus tard quatre‑vingt-dix jours après l'expiration d'un bail, une personne lui présente, au moyen du formulaire réglementaire, accompagné, s'il y a lieu, des droits exigibles fixés par règlement:
a) soit une demande pour qu'il tranche une question soulevée par la présente loi;
b) soit une demande alléguant la violation du bail ou d'une disposition de la présente loi.
(2) Conformément au règlement, le demandeur signifie aux autres parties concernées une copie de la demande visée au paragraphe (1).
(3) Le directeur peut d'office enquêter et statuer sur une affaire concernant un bail ou la présente loi.
(4) Dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par le présent article, le directeur peut adopter la méthode la plus rapide pour tenter, par la médiation, de régler l'affaire en question, et pour enquêter et statuer sur celle-ci.
(5) Sur réception d'une demande visée au paragraphe (1), le directeur enquête et, sous réserve des paragraphes (7) et (8), tente par la médiation de régler l'affaire.
(6) En cas de règlement par médiation, le directeur constate le règlement par écrit. Le règlement, qui doit être signé par les deux parties, lie celles-ci et ne peut faire l'objet d'un appel.
(7) Si, au terme d'une enquête, le directeur est d'avis qu'il est improbable que les parties arrivent à un règlement par médiation dans un délai de quatorze jours, ou si l'affaire est urgente et met en jeu la sécurité du locateur, du locataire concerné ou d'autres locataires, le directeur peut rendre une décision ou une ordonnance conformément à l'article 14.
(8) Le directeur peut rejeter une demande ou refuser de continuer toute instance si, à son avis, il s'agit d'une affaire futile, frivole ou vexatoire, ou si elle n'a pas été introduite de bonne foi; et il peut, sous réserve de l'approbation du ministre, rendre une ordonnance en ce sens.
(9) L'auteur d'une demande peut la retirer à n'importe quel moment avant qu'une décision ou une ordonnance soit rendue.
(10) Il est entendu que le locateur et le locataire ont le droit d'être représentés par un avocat à toute étape des procédures.
14 (1) Le directeur peut, lorsqu'il rend une décision ou une ordonnance en application de l'article 13:
a) intimer au locateur ou au locataire de respecter le bail ou de se conformer à une obligation prévue par la présente loi;
b) interdire au locateur ou au locataire de manquer de nouveau au bail ou à une obligation prévue par la présente loi;
c) intimer au locateur ou au locataire de prendre des mesures, notamment d'effectuer des réparations, en vue de corriger un manquement, et contraindre le locateur ou le locataire à payer les dépenses raisonnables engagées à cette fin;
d) imposer le paiement d'une indemnité pour toute perte qui a été subie ou sera subie et qui découle directement du manquement;
e) résilier le bail à la date fixée dans l'ordonnance et intimer au locataire de quitter le logement à cette date;
f) indiquer ce qui sera fait du cautionnement;
g) intimer au locataire de lui verser le montant du loyer en fiducie, jusqu'à ce que le locateur se soit acquitté d'une obligation lui incombant.
(2) Si aucun appel n'est interjeté en vertu de l'article 15 dans le délai prévu, les décisions ou ordonnances rendues par le directeur en application de l'article 13 sont réputées être des décisions ou ordonnances de la commission.
APPELS
15 (1) Sauf disposition contraire de la présente loi, toute personne directement touchée par une décision ou une ordonnance du directeur peut en appeler à la commission de location résidentielle de la région où se trouve le logement visé.
(2) Dans les dix jours qui suivent la décision ou l'ordonnance, l'appelant dépose auprès du directeur un avis d'appel en la forme réglementaire, accompagné des droits fixés par règlement.
(3) L'appelant remet, de la manière prévue par règlement, une copie de l'avis d'appel à toutes les personnes directement touchées par la décision ou l'ordonnance.
(4) La commission donne un préavis suffisant de la date de l'audition aux parties soit par avis public en la forme réglementaire, soit par signification à personne ou par courrier recommandé.
(5) La commission tient une audition à l'égard de chaque affaire.
(6) La commission établit ses propres règles de pratique et de procédure et donne aux parties la possibilité de présenter des éléments de preuve et des observations.
(7) La commission peut tenir l'audition soit oralement, notamment par conférence téléphonique, soit par écrit, ou encore en partie par écrit et en partie oralement.
(8) La commission reçoit les témoignages de la façon qu'elle juge appropriée, et elle n'est pas liée par les règles de preuve applicables aux procédures judiciaires.
16 (1) Dans les sept jours qui suivent l'audition tenue conformément à l'article 15, la commission:
a) confirme, modifie ou annule la décision ou l'ordonnance du directeur;
b) rend toute décision ou ordonnance que celui-ci aurait pu rendre.
(2) La commission dresse un dossier de l'audition, composé des éléments suivants:
a) la décision ou l'ordonnance du directeur visée par l'appel;
b) l'avis d'appel à la commission;
c) l'avis de l'audition donné par la commission;
d) les observations écrites reçues par la commission;
e) la décision ou l'ordonnance de la commission et les motifs formulés à l'appui de celle‑ci.
. . .
17A (1) Sous réserve des paragraphes (2) et (3), la personne qui est partie à un appel présenté à la commission conformément à la présente loi peut, si elle a participé à l'audition, interjeter appel de la décision ou de l'ordonnance de la commission à la Division d'appel de la Cour suprême.
(2) Il ne peut être interjeté appel à la Division d'appel conformément au présent article que sur une question de droit ou de compétence, et uniquement avec l'autorisation d'un juge de la Division d'appel de la Cour suprême.
(3) La demande d'autorisation d'appel doit être présentée dans les quatorze jours qui suivent la décision ou l'ordonnance de la commission ou dans le délai supérieur accordé par le juge.
(4) La commission a le droit de se faire entendre, par l'entremise d'un avocat ou autrement, lors de la présentation d'une demande d'autorisation d'appel ou de l'audition d'un appel interjeté conformément au présent article.
(5) Au terme de l'audition d'un appel interjeté conformément au présent article, la Division d'appel de la Cour suprême peut:
a) rendre la décision ou l'ordonnance qui, à son avis, aurait dû être rendue;
b) annuler, modifier ou confirmer la décision de la commission;
c) renvoyer l'affaire à la commission avec des directives.
9 Aux termes du par. 8(2), les par. 18(3) et (4) de la Residential Tenancies Act sont abrogés et remplacés par ce qui suit:
[traduction]
. . .
(4B) La commission entend les appels formés à l'encontre des décisions ou ordonnances du directeur.
IV. Les questions constitutionnelles
10 J'ai formulé les questions constitutionnelles suivantes le 6 décembre 1994:
1.L'Assemblée législative de la Nouvelle‑Écosse est‑elle compétente pour adopter les dispositions non proclamées de An Act to Amend Chapter 401 of the Revised Statutes, 1989, the Residential Tenancies Act, S.N.S. 1992, ch. 31 (la «Loi»), dans la mesure où ces dispositions confèrent une compétence, en matière de location résidentielle, à des personnes autres qu'un juge nommé conformément à l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 , et, plus particulièrement, l'Assemblée législative de la Nouvelle‑Écosse est‑elle compétente pour adopter les dispositions suivantes de la Loi?
2.Si l'Assemblée législative n'est pas compétente pour adopter les dispositions précédentes de la Loi, à quels égards ces dispositions sont‑elles ultra vires?
V.La décision de la Cour d'appel de la Nouvelle‑Écosse (1994), 115 D.L.R. (4th) 129
La majorité (le juge en chef Clarke et les juges Matthews, Chipman et Roscoe)
11 S'exprimant pour la majorité, le juge en chef Clarke de la Nouvelle‑Écosse a appliqué le critère relatif à l'art. 96 énoncé dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, précité. Se posait en premier lieu la question de la qualification des dispositions contestées. La majorité a paru adopter la façon dont l'intimé a qualifié la compétence en cause, savoir le pouvoir [traduction] «de trancher les différends en matière de location résidentielle, y compris celui de rendre des ordonnances concernant le respect du bail ou de la Loi, les réparations, les indemnités, la résiliation et la possession et d'autres questions connexes» (p. 140). Appliquant l'analyse historique, les juges de la majorité ont conclu que la compétence sur les rapports entre propriétaires et locataires avait, en 1867, été conférée aux tribunaux visés à l'art. 96 dans trois des provinces formant la Confédération (Ontario, Nouvelle‑Écosse et Nouveau‑Brunswick), et que dans une autre province (Québec), il s'agissait d'une compétence concurrente ou partagée.
12 Les juges de la majorité ont dit être convaincus que, en Ontario, la situation historique a été circonscrite par la Cour suprême du Canada dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, et que cette question avait également été réglée pour la Nouvelle‑Écosse dans une décision antérieure de la Cour d'appel de la province, Burke, précité. Dans cet arrêt, la cour avait statué que la compétence sur les différends entre propriétaires et locataires, y compris le pouvoir d'ordonner des évictions, relevait exclusivement des cours supérieures. Même si, en l'espèce, la cour disposait de certaines données historiques concernant la Cour inférieure des plaids communs, dont elle n'avait peut-être pas pu bénéficier dans l'affaire Burke, la majorité a dit être convaincue que la conclusion tirée dans cet arrêt était correcte.
13 Le juge en chef Clarke a ensuite examiné la situation au Nouveau‑Brunswick. Le 17 juin 1867, une loi conférant à la cour de comté compétence en matière de location a été adoptée, et la Cour inférieure des plaids communs (qui avait jusque-là partagé cette compétence avec la Cour suprême) a été abolie. Les juges de la majorité ont donc conclu qu'il était incontesté, sur le plan historique, que le 1er juillet 1867 la Cour inférieure des plaids communs n'existait plus et que la Cour de comté (cour visée à l'art. 96 ) s'était vue confier compétence sur le droit relatif aux rapports entre propriétaires et locataires. Le juge en chef Clarke a clos son analyse historique en statuant que, en ce qui concerne le Québec, la Cour suprême du Canada avait fait cette analyse dans l'arrêt Procureur général du Québec c. Grondin, [1983] 2 R.C.S. 364. Dans cette affaire, la Cour suprême a jugé que, même si la Cour supérieure et la Cour de circuit avaient toutes deux compétence sur les rapports entre propriétaires et locataires, elles partageaient néanmoins cette compétence avec un système de tribunaux inférieurs à l'échelle de la province. En conséquence, la validité de la loi québécoise a été confirmée.
14 En ce qui concerne le second volet du critère énoncé dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, le juge en chef Clarke a examiné la situation du directeur séparément de celle de la commission. Il a conclu que les principaux aspects du rôle du directeur sont la médiation et l'enquête, et que la loi se voulait un moyen de permettre aux propriétaires et aux locataires de régler leurs différends de façon simple et rapide. Il a également statué que la médiation et l'enquête sont des objectifs souhaitables, qui constituaient l'essentiel d'un mécanisme de règlement des différends évitant le «formalisme» des tribunaux judiciaires. Soulignant que, sous le régime actuel, beaucoup plus de la moitié des plaintes sont réglées dans le cadre de procédures de médiation informelles appliquées actuellement, le juge en chef Clarke a conclu que le recours à des mesures d'enquête et de médiation par le directeur ou, pour celui-ci, par des fonctionnaires de la location résidentielle nommés par la province, était un objectif socio-économique souhaitable visant à répondre à un besoin de la société. Après avoir examiné le processus décisionnel dont l'application est confiée au directeur, le juge en chef Clarke a statué que la personne mécontente d'une décision ou d'une ordonnance rendue par ce dernier peut interjeter appel à la commission de location résidentielle, qui tient une audition de novo au cours de laquelle les parties ont la possibilité de se faire entendre. Par conséquent, le juge en chef Clarke a estimé qu'il était difficile de conclure que prédominait une fonction judiciaire à la première étape du mécanisme de règlement des différends. Il a conclu que le directeur exerçait des fonctions de nature administrative et donc qu'il n'était pas nécessaire de poursuivre l'examen de la question. Il a jugé que le processus de nomination du directeur par la province et la délégation par ce dernier de pouvoirs à des fonctionnaires de la location résidentielle étaient constitutionnels.
15 Le juge en chef Clarke a ensuite examiné la procédure qu'appliquerait la commission de location résidentielle et statué que celle‑ci aurait pour fonction principale et prédominante de rendre des décisions. Il a conclu que la commission est appelée à trancher des différends privés entre des parties. Elle n'est ni un médiateur ni un enquêteur, et elle n'est pas non plus habilitée à élaborer ou à mettre en {oe}uvre un régime de politique sociale générale. Elle doit plutôt statuer sur des faits et leur appliquer le droit pertinent.
16 Ayant conclu que la commission de location résidentielle exerce des fonctions judiciaires, les juges de la majorité ont dû appliquer le troisième volet du critère énoncé dans le Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle. Le juge en chef Clarke a fait remarquer qu'en se prononçant sur les questions prévues par la loi non proclamée, la commission n'exerce pas des pouvoirs complémentaires de fonctions administratives générales ou accessoires à de telles fonctions. Elle ne remplit pas de fonctions administratives. Le juge en chef Clarke a conclu que le pouvoir de la commission de rendre des décisions, pouvoir de nature judiciaire, est sa fonction fondamentale. La commission se prononce sur les droits et les obligations de parties opposées; elle entend l'affaire de novo et tire ses propres conclusions sur les faits et les questions en litige. La commission a pour fonction principale de statuer sur des questions portant sur un sujet qui, suivant l'analyse historique, relevait au moment de la Confédération de la compétence des cours visées à l'art. 96 . Le juge a conclu que les pouvoirs conférés à la commission ne peuvent être maintenus comme étant un accessoire nécessaire [traduction] «à la réalisation des objectifs plus larges de la législature» (p. 158). La c