James Richardson International Ltd. c. Canada

James Richardson International Ltd. c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2004-11-10
Référence neutre
2004 CF 1577
Numéro de dossier
T-20-03
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20041110
Dossier : T-20-03
Référence : 2004 CF 1577
OTTAWA (ONTARIO), LE 10 NOVEMBRE 2004
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE MACTAVISH
ENTRE :
JAMES RICHARDSON INTERNATIONAL LIMITED
demanderesse
et
SA MAJESTÉ LA REINE et
LA COMMISSION CANADIENNE DES GRAINS
défenderesses
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] James Richardson International Limited (JRI) oeuvre dans la manutention, le nettoyage et l'expédition du grain. Elle exerce également d'autres activités telles que l'exploitation d'un silo terminal au port de Vancouver.
[2] La Commission canadienne des grains (CCG) est l'organisme fédéral chargé de fixer et de faire respecter les normes de qualité pour le grain canadien. L'un de ces principaux objectifs vise à offrir à l'industrie céréalière une inspection et un classement du grain qui soient justes et équitables, afin d'en assurer la fiabilité sur les marchés intérieur et extérieur.
[3] JRI est l'un des cinq membres de la British Columbia Terminal Elevators Operators' Association (BCTEOA). Le 25 août 2002, les membres de la BCTEOA ont mis en lock-out leurs employés syndiqués. Au début du lock-out, JRI avait dans ses installations terminales 121 wagons remplis de grain, prêts pour le déchargement.
[4] Dans la semaine du 2 septembre 2002, JRI a avisé la CCG qu'elle entendait décharger ce grain les 10 et 11 septembre. JRI a demandé à la CCG de procéder à l'inspection pendant le déchargement, comme l'exige la Loi sur les grains du Canada, L.R.C. 1985, ch. G-10 (la Loi). À défaut de réalisation de cette inspection, JRI a demandé à être dispensée des exigences d'inspection et de classement du grain prévues par la Loi.
[5] La CCG a refusé que ses inspecteurs franchissent la ligne de piquetage dressée aux installations terminales de JRI à Vancouver pour procéder à une inspection, parce qu'elle se disait préoccupée par la sécurité de ses employés. La CCG a également refusé de dispenser JRI de l'exigence d'inspection.
[6] Au lieu de demander une injonction forçant la CCG à exécuter l'inspection, JRI est allée de l'avant et a procédé au déchargement du grain le 10 septembre 2002, en faisant appel à une main-d'oeuvre non syndiquée. JRI s'est efforcée de prélever des échantillons de grain et d'enregistrer le poids du grain en employant des méthodes et du matériel autorisés par la CCG. Les opérations de pesée et d'échantillonnage du grain n'ont toutefois pas été réalisées sous la surveillance d'un inspecteur de la CCG, comme l'exige la Loi sur les grains du Canada.
[7] La CCG a ensuite ordonné à JRI de fournir les motifs expliquant pourquoi elle ne devrait pas être reconnue coupable d'avoir enfreint la Loi. À la suite d'un échange de correspondance, la CCG a conclu que JRI avait enfreint la Loi et elle lui a imposé une suspension de licence d'un jour comme sanction. La CCG a de plus ordonné à JRI d'effectuer une « pesée de contrôle » , ou une vérification, de ses stocks de grain, et ce, dès la fin du conflit de travail ou avant, selon l'appréciation du chef de la pesée de la CCG.
[8] JRI demande maintenant le contrôle judiciaire des diverses décisions prises par la CCG concernant ce chargement de grain particulier. Par ordonnance du juge Noël, JRI a obtenu l'autorisation de présenter une seule demande pour ces décisions, parce qu'elles constituent un ensemble de décisions interdépendantes prises dans un processus continu lié au même objet.
Questions en litige
[9] JRI a soulevé les six questions suivantes dans le cadre de la présente demande :
1. La CCG a-t-elle agi sans compétence ou outrepassé sa compétence, ou encore commis une erreur de droit, en refusant de procéder à l'inspection officielle et au prélèvement d'un échantillon officiel à la demande de JRI, obligation qui lui incombe en vertu du paragraphe 30(1) de la Loi sur les grains du Canada? (Refus de l'inspection)
2. La CCG a-t-elle agi sans compétence, contrairement à la loi ou en violation de son obligation d'équité procédurale, en refusant de dispenser, par ordonnance, l'installation terminale des exigences d'inspection et de pesée officielles, en vertu de la Loi? (Refus de l'exemption)
3. En rendant l'ordonnance par laquelle elle tranche que JRI a enfreint la Loi sur les grains du Canada et en imposant une sanction, la CCG a-t-elle commis une erreur de droit en concluant à pareille violation et agi sans compétence en ne respectant pas la condition préalable à l'établissement de l'ordonnance et en imposant par la suite une sanction non autorisée par la Loi? (Ordonnance du 8 novembre)
4. En établissant cette ordonnance, la CCG a-t-elle manqué à son obligation d'agir équitablement envers JRI, a-t-elle fait preuve de parti pris et manqué d'impartialité, a-t-elle fondé sa décision sur des conclusions de fait erronées, sur des questions et des faits non pertinents ou sur des faits et des éléments de preuve contradictoires, ou encore tranché en l'absence de faits et d'éléments de preuve, et a-t-elle commis une erreur de droit ou agi de façon contraire à la Loi?
5. En refusant de procéder à la pesée de contrôle du grain conformément à l'ordonnance ou en la retardant indûment, le chef de la pesée de la CCG a-t-il agi sans compétence, outrepassé sa compétence ou encore refusé de l'exercer, a-t-il fondé sa décision sur des conclusions de fait erronées, a-t-il commis une erreur de droit ou agi de façon contraire à la loi et a-t-il manqué à son obligation d'agir équitablement envers JRI? (Refus de la pesée de contrôle)
6. La CCG a-t-elle fait preuve de parti pris et manqué d'indépendance et d'impartialité en refusant d'accorder l'exemption et de procéder à l'inspection et à la pesée de contrôle et en rendant l'ordonnance du 8 novembre.
Les questions préliminaires
[10] Avant d'étudier les questions soulevées par JRI, il faut régler deux questions préliminaires. Premièrement, la défenderesse soutient que, en ce qui a trait aux refus d'inspection et d'exemption, la présente demande de contrôle judiciaire a été présentée bien au-delà de la période de 30 jours prévue par le paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7. Elle affirme que la Cour devrait donc refuser d'entendre ces aspects de la demande.
[11] Deuxièmement, la défenderesse soutient que la présente demande de contrôle judiciaire est théorique, dans la mesure où elle se rapporte aux refus d'inspection et d'exemption.
Délai de présentation de la demande eu égard aux refus d'inspection et d'exemption
[12] Les décisions contestées ont été prises les 9 et 10 septembre 2002. La demande de contrôle judiciaire n'a pas été présentée avant le 9 décembre 2002, soit à peu près trois mois après la communication des décisions à JRI.
[13] JRI savait bien que sa demande de contrôle judiciaire était hors délai, en ce qui concerne les deux premières décisions de la CCG. D'ailleurs, JRI a expressément sollicité dans sa demande une ordonnance de prorogation du délai de présentation de la demande de contrôle judiciaire des refus d'inspection et d'exemption, en cas de besoin.
[14] La CCG n'a soulevé la question du délai de présentation en temps opportun à l'égard des refus d'inspection et d'exemption que peu de temps avant que la demande soit mise au rôle. Toutefois, comme l'a souligné la juge Dawson dans Hamilton-Wentworth (municipalité régionale) c. Canada (ministre de l'Environnement), [2000] A.C.F. no 440, habituellement, une question visant le délai de présentation d'une demande de contrôle judiciaire devrait être débattue à l'audition de la demande, plutôt que dans le cadre d'une requête préliminaire en radiation.
[15] Rien ne donne à penser que JRI n'a pas eu suffisamment de temps pour préparer cette question ou qu'elle a subi un préjudice quelconque en raison du fait que la CCG n'a soulevé la question que tard dans la journée. Par conséquent, je suis prête à examiner la proposition suivant laquelle cet aspect de la demande de JRI est tardif.
[16] La question est donc de savoir si la décision du juge Noël de permettre que les diverses décisions de la CCG en cause en l'espèce soient traitées dans une même demande de contrôle judiciaire m'empêche d'examiner le délai de présentation de la demande de JRI en ce qui a trait aux refus d'inspection et d'exemption.
[17] À cet égard, il est utile de passer en revue le déroulement de la procédure dans la présente affaire. Dans sa première demande, JRI sollicitait le contrôle judiciaire de cinq décisions distinctes de la CCG (l'une de celles-ci n'est plus en cause). Le greffe de la Cour n'a pas voulu accepter la demande pour dépôt, parce qu'elle visait plusieurs décisions, contrairement à l'article 302 des Règles de la Cour fédérale. JRI a reformulé sa demande qu'elle désignait désormais comme une demande de contrôle judiciaire de l'ordonnance du 8 novembre et d'une série d'actions ou d'inactions de la part de la CCG.
[18] Cette fois-ci, le greffe a accepté la demande pour dépôt mais, étant donné que JRI essayait encore de contester plusieurs décisions dans une même demande, le dossier a été immédiatement confié au juge Noël pour qu'il donne des instructions.
[19] Le juge Noël a ordonné au greffe d'informer l'avocate de JRI que, à moins que des motifs valables ne soient fournis à la Cour pour justifier le contrôle judiciaire de plusieurs décisions dans une même demande, celle-ci serait rejetée. Le juge Noël a de plus précisé qu'une copie de ses instructions devait être signifiée à la CCG si l'avis de demande lui avait déjà été signifié.
[20] L'avis de demande de JRI n'avait pas encore été signifié à la CCG à ce moment-là et il ne semble pas qu'une copie des instructions du juge Noël lui ait déjà été signifiée. Le 6 janvier 2003, après réception des observations de JRI, le juge Noël a ordonné que JRI soit autorisée à contester plusieurs décisions de la CCG dans une même demande de contrôle judiciaire.
[21] JRI reconnaît que la question du délai de présentation de la demande de contrôle judiciaire n'a pas été abordée dans les observations déposées en réponse aux instructions du juge Noël. D'ailleurs, à la lecture du dossier, il apparaît que la question du délai n'a aucunement été soulevée devant le juge Noël. En outre, la CCG n'a jamais eu la possibilité de soulever la question avant l'ordonnance du 6 janvier 2003 rendue par le juge Noël. Par conséquent, je suis d'avis qu'il m'est permis d'examiner la question de savoir si une prorogation du délai de présentation de la demande doit à bon droit être accordée.
[22] Comme la jurisprudence l'a clairement établi, une ordonnance en application de l'article 302 des Règles de la Cour fédérale peut être refusée si elle permet au demandeur de prolonger le délai de 30 jours prévu au paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les Cours fédérales (voir Lavoie c. Canada (Service correctionnel), [2000] A.C.F. no 1564). La question est alors de savoir si la nature continue du processus en cause en l'espèce doit être prise en compte pour relever JRI de son obligation de demander le contrôle judiciaire dans le délai prévu.
[23] JRI a cité plusieurs décisions dans lesquelles la nature continue du processus en cause a été invoquée pour accorder une prorogation du délai de présentation d'une demande de contrôle judiciaire. À mon avis, on peut facilement établir une distinction entre chacune de ces décisions et la présente affaire.
[24] Dans Krause c. Canada, [1999] 2 C.F. 476 (C.A.), la Cour n'a pas eu à se pencher sur des décisions ou des ordonnances distinctes comme c'est le cas en l'espèce avec les refus d'inspection et d'exemption. La demande de contrôle judiciaire visait plutôt les actes posés par un ministre dans la mise en oeuvre d'une décision. La Cour a estimé que le manquement reproché au ministre quant à son obligation d'origine législative était, dans ce cas, d'une nature continue, parce qu'il survenait de nouveau à chaque année fiscale. Par conséquent, la demande n'était pas tardive.
[25] Dans Puccini c. Canada (directeur général, Services de l'administration corporative, Agriculture Canada), [1993] 3 C.F. 557 (1re inst.), le juge Gibson a conclu que les événements en cause s'apparentaient plus à un processus continu qu'à des décisions ou ordonnances particulières. Dans la présente affaire, les refus d'inspection et d'exemption représentent deux décisions particulières et bien distinctes de la part de la CCG.
[26] La décision de la juge Dawson dans l'affaire Hamilton-Wentworth citée précédemment visait une requête en vue de l'annulation d'une demande de contrôle judiciaire. En raison du contexte dans lequel la question a été soulevée, la juge Dawson n'a rendu aucune décision sur le fond quant à savoir si l'affaire portait sur un processus continu. Elle a seulement tranché que l'argument de la demanderesse n'était pas à ce point dénué de toute chance de succès que la radiation de la demande de contrôle judiciaire était justifiée.
[27] Finalement, dans Saskatchewan Wheat Pool c. Canada (Commission canadienne des grains), [2004] A.C.F. no 1568, la situation était entièrement différente de celle en l'espèce. En outre, dans cette affaire, la CCG ne s'est pas opposée à la prorogation accordée.
[28] Les faits ayant donné lieu aux diverses décisions en cause dans la présente affaire découlent d'un processus continu et se rapportent au même objet. Conséquemment, l'audition commune de ces questions permettait l'utilisation efficace des ressources judiciaires. Toutefois, les refus d'inspection et d'exemption représentent deux décisions particulières et bien distinctes de la part de la CCG. En conséquence, je suis d'avis que, pour trancher si le délai doit être prorogé pour permettre à JRI de contester ces décisions, il faut appliquer le critère habituel.
[29] Dans Canada (Procureur général) c. Hennelly, [1999] A.C.F. no 846, la Cour d'appel fédérale a établi un critère en quatre volets auxquels il doit être satisfait pour obtenir une prorogation de délai. Ainsi, le demandeur doit démontrer :
(1) qu'il a toujours eu l'intention de poursuivre la demande;
(2) qu'il existe une explication raisonnable justifiant le retard;
(3) que le défendeur ne subit aucun préjudice en raison du retard;
(4) que la demande est bien fondée.
Il incombe à JRI d'établir ces quatre éléments pour qu'une prorogation de délai lui soit accordée.
[30] La première question consiste donc à décider si JRI a sans cesse démontré l'intention de poursuivre sa demande. À cet égard, l'examen du dossier révèle que, dans les semaines qui ont immédiatement suivi les refus d'inspection et d'exemption, la communication entre JRI et la CCG à propos du chargement de grain était continue, et ce, tant entre les membres du personnel oeuvrant au plan opérationnel de chacune des deux organisations qu'entre les conseillers juridiques internes de celles-ci dont les discussions portaient sur le processus de justification.
[31] Même si cette correspondance fait bel et bien état d'un désaccord permanent entre les parties quant aux actions posées par l'une et l'autre relativement au déchargement du grain, le dossier ne révèle pas que JRI a toujours eu l'intention de poursuivre sa demande.
[32] Le critère de l'arrêt Hennelly est conjonctif, c'est-à-dire que le demandeur doit être en mesure de satisfaire aux quatre éléments qui le composent. Compte tenu du fait que j'ai conclu que JRI n'a pas réussi à établir qu'elle avait l'intention ferme de poursuivre la demande, il est inutile d'examiner les autres éléments du critère. Par conséquent, la demande de prorogation de délai présentée par JRI est rejetée.
[33] Partant de la conclusion que JRI n'a pas droit à une prorogation du délai de présentation de la demande de contrôle judiciaire à l'égard des refus d'inspection et d'exemption, il est inutile de discuter des arguments de la CCG concernant le caractère théorique de ces deux décisions.
Les questions de fond
[34] J'aborde maintenant les questions de fond soulevées par JRI. Compte tenu de la conclusion que j'ai tirée au sujet de la question du délai de présentation de la demande, il n'est pas nécessaire d'analyser les deux premières questions. La troisième question qui se rapporte à l'ordonnance du 8 novembre comporte plusieurs volets.
[35] Comme premier argument, JRI allègue que la CCG a commis une erreur de droit en concluant qu'elle avait enfreint les dispositions de la Loi sur les grains du Canada concernant la pesée et l'inspection, alors que la violation alléguée était le résultat direct du défaut de la CCG d'exécuter les obligations de pesée et d'inspection qui lui incombent en vertu de la Loi. Deuxièmement, JRI soutient que la CCG a commis une erreur de droit en passant outre à une condition préalable essentielle d'origine législative avant de rendre sa décision du 8 novembre 2002. Finalement, JRI prétend que, après avoir conclu qu'elle avait enfreint la Loi sur les grains du Canada, la CCG a commis une erreur de droit en lui imposant une sanction non autorisée par la Loi.
[36] Chacun de ces arguments sera étudié à tour de rôle.
La CCG a-t-elle commis une erreur en concluant que JRI a enfreint la Loi sur les grains du Canada?
[37] JRI admet avoir déchargé, le 10 septembre 2002, le grain des 121 wagons qui se trouvaient dans ses installations. Elle admet également que le grain n'a pas fait l'objet d'une inspection et d'une pesée officielles sous la surveillance de la CCG, comme l'exigence l'article 70 de la Loi sur les grains du Canada. Elle cherche maintenant à justifier sa conduite en alléguant qu'elle a été forcée de procéder ainsi en raison du défaut de la CCG de fournir les services de pesée et d'inspection, une obligation qui lui incombe en vertu de la Loi.
[38] À mon avis, il s'agit là essentiellement d'une contestation incidente des ordonnances rendues par la CCG les 9 et 10 septembre, à savoir les refus d'inspection et d'exemption. Ayant déjà statué que la demande de contrôle judiciaire s'y rattachant était hors délai, je refuse de m'attarder davantage à ces décisions.
La CCG a-t-elle commis une erreur de droit en concluant dans l'ordonnance rendue le 8 novembre 2002 que JRI avait enfreint la Loi, sans d'abord avoir satisfait à une condition d'origine législative préalable à l'établissement de pareille ordonnance?
[39] Le 8 novembre 2002, la CCG a conclu que JRI avait enfreint l'article 70 de la Loi en stockant du grain dans son installation sans qu'il ait été d'abord procédé à l'inspection et à la pesée officielles.
[40] L'ordonnance du 8 novembre de la CCG a été rendue sur le fondement de l'article 93 de la Loi sur les grains du Canada, lequel prévoit ce qui suit :
93. (1) Si elle a des motifs raisonnables de croire à la perpétration d'une infraction à la présente loi par le titulaire d'une licence, soit d'exploitation d'une installation, soit de négociant en grains, ou à l'existence d'un des états visés par les alinéas 90(1)b), c), d) ou e), la Commission peut, par ordonnance, sur réception du rapport d'inspection prévu à l'article 90 ou au cours d'une enquête effectuée au titre de l'article 91 :
93. (1) Where, on receiving the report of an inspector pursuant to section 90 or on making an investigation pursuant to section 91, the Commission believes on reasonable grounds that an offence under this Act has been committed by a licensee of an elevator or by a licensed grain dealer or that a condition referred to in paragraph 90(1)(b), (c), (d) or (e) exists in a licensed elevator, the Commission may, by order,
a) exiger que le titulaire de licence ou toute autre personne habilitée par elle à cet effet, effectue une pesée de contrôle des grains, produits céréaliers ou criblures qui se trouvent dans l'installation et interdire, à cette fin, pour une période maximale de trente jours fixée par l'ordonnance, toute entrée et sortie de telles marchandises;
(a) require a weigh-over of any grain, grain products or screenings in the elevator by the licensee or a person authorized for the purpose by the Commission and, for that purpose, prohibit, for such period not exceeding thirty days as is specified in the order, the receipt into or removal from the premises of the elevator, or both, of any grain, grain products or screenings;
b) dans le cas d'un état mentionné aux alinéas 90(1)b), c) ou d) :
(b) in the case of a condition referred to in paragraph 90(1)(b), (c) or (d),
(i) exiger qu'il soit remédié à la situation selon les modalités qu'elle ordonne,
(i) require that the condition be remedied in such manner and within such time as is specified in the order, (ii) exiger que les grains, produits céréaliers ou criblures se trouvant dans l'installation et mentionnés dans l'ordonnance soient stockés, ou qu'il en soit disposé, de la manière qu'elle juge équitable,
(ii) require that such grain, grain products and screenings in the elevator as are specified in the order be stored or disposed of in such manner as the Commission considers equitable, and
(iii) interdire, pour une période maximale de trente jours fixée par l'ordonnance, tout usage particulier de l'installation ou de son équipement;
(iii) prohibit, for such period not exceeding thirty days as is specified in the order, any particular use of the elevator or its equipment; and
c) suspendre, à son appréciation, qu'elle exerce ou non les pouvoirs que lui confèrent les alinéas a) et b), la licence en cause pour une période maximale de trente jours fixée par l'ordonnance.
(c) whether or not the Commission exercises any of the powers conferred by paragraphs (a) and (b), in its discretion, suspend the licence to operate the elevator or the licence to carry on business as a grain dealer for such period not exceeding thirty days as is specified in the order.
(2) Sous réserve du paragraphe (3), la Commission ne peut prendre l'arrêté visé au paragraphe (1) que si elle a donné au titulaire de la licence ou à son représentant toute occasion d'être entendu.
(2) Subject to subsection (3), the Commission may not make an order pursuant to subsection (1) unless the Commission has afforded the licensee or a representative of the licensee full and ample opportunity to be heard.
(3) Lorsqu'à son avis l'intérêt public l'exige, la Commission peut prendre un arrêté en application du paragraphe (1) sans que le titulaire ait eu l'occasion de se faire entendre. Elle doit toutefois lui en donner ensuite l'occasion dans les meilleurs délais.
L.R. (1985), ch. G-10, art. 93; 1994, ch. 45, art. 30; 1998, ch. 22, art. 25(F).
(3) Where, in the circumstances of any particular case, the Commission deems it necessary in the public interest to do so, it may make an order pursuant to subsection (1) without first affording a licensee or a representative of the licensee an opportunity to be heard but, in such event, the Commission shall, as soon as possible after making the order, afford to the licensee a full and ample opportunity to be heard.
R.S., 1985, c. G-10, s. 93; 1994, c. 45, s. 30; 1998, c. 22, s. 25(F).
[41] JRI avance que la CCG n'avait pas compétence pour décider qu'elle avait enfreint la Loi parce qu'elle ne pouvait rendre pareille ordonnance sans d'abord avoir reçu le rapport d'inspection prévu à l'article 90 ou effectué une enquête au titre de l'article 91.
[42] L'article 91 confère à la CCG compétence pour enquêter sur diverses questions se rapportant au transport et à la livraison du grain. Je n'entends pas JRI dire que la CCG n'avait pas la compétence nécessaire pour enquêter sur l'allégation de violation de la Loi sur les grains du Canada. JRI fait plutôt valoir que, comme la CCG n'a pas fait enquête, elle n'avait pas compétence pour rendre l'ordonnance du 8 novembre.
Analyse
[43] Pour discuter de l'argument de JRI, il est nécessaire d'avoir une certaine compréhension du processus qui a conduit à l'ordonnance du 8 novembre. Ce processus a été enclenché par une lettre datée du 11 septembre 2002 que Valerie Gilroy, avocate et secrétaire générale à la CCG, a fait parvenir à Nicholas Fox. M. Fox est vice-président aux opérations de l'installation terminale à JRI.
[44] Dans cette lettre, Mme Gilroy avisait M. Fox que la CCG avait été informée que JRI avait reçu du grain les 10 et 11 septembre 2002 à son installation terminale de Vancouver, sans qu'elle fasse procéder à la pesée et l'inspection officielles et sans autorisation, contrairement aux dispositions de l'article 70 de la Loi sur les grains du Canada. En vertu de l'article 93 de la Loi, la CCG a accordé à JRI un délai d'une semaine pour lui permettre de présenter les motifs expliquant pourquoi sa licence ne devrait pas être suspendue pour un certain temps. La CCG a également informé JRI que d'autres sanctions, notamment au plan pénal, pourraient lui être imposées.
[45] En réponse à la lettre de Mme Gilroy, JRI a fait parvenir une lettre datée du 17 septembre 2002 et signée par Marla Altman, conseillère juridique adjointe de cette société. Dans cette lettre, Mme Altman énonçait la position de JRI voulant qu'elle n'ait pas eu le choix de décharger le grain pour éviter toute détérioration de la qualité, devant le refus de la CCG de procéder à la pesée et à l'inspection du grain comme la Loi le lui impose.
[46] Le 19 septembre 2002, Mme Gilroy a accusé réception de la lettre de Mme Altman et elle l'a avisée que la CCG avait l'intention de se pencher sur la question avant la fin de la semaine suivante. Mme Gilroy a ensuite déclaré ce qui suit :
[traduction] Dans les affaires de ce genre, la CCG a l'habitude d'examiner seulement les observations écrites du titulaire de licence, avec les résultats de sa propre enquête, et non d'entendre les présentations orales du titulaire de licence. Si vous avez d'autres renseignements ou observations à lui soumettre, la CCG acceptera et prendra en compte les documents écrits additionnels reçus au plus tard le 25 septembre 2002.
[47] Le 23 septembre 2002, Mme Altman a de nouveau écrit à Mme Gilroy pour lui signaler d'autres observations au nom de JRI. Mme Altman a également soulevé un certain nombre de questions quant à l'équité du processus suivi, un sujet que nous aborderons d'ailleurs plus en détail plus loin dans les présents motifs.
[48] Deux jours plus tard, Mme Gilroy a répondu à la lettre du 23 septembre de Mme Altman. Elle a commenté ses observations au sujet de l'équité du processus et elle a en outre mentionné ce qui suit :
[traduction] En ce qui a trait au rassemblement des faits dans la présente enquête, la Commission a demandé à plusieurs hauts fonctionnaires de se pencher sur votre lettre datée du 17 septembre 2002, ainsi que sur votre dernière lettre, et des observations ont été fournies (voir les copies jointes).
[49] Mme Gilroy avait joint à sa lettre une série de notes de service et de courriels provenant de divers membres du personnel de la CCG qui échangeaient de l'information concernant l'affaire. L'un de ces documents était une chronologie préparée par Ken Nash, directeur régional, région du Pacifique, à la CCG. M. Nash est directement intervenu dans les événements qui ont eu lieu à l'installation terminale de JRI en septembre 2002. Plus particulièrement, M. Nash avait participé aux discussions qui ont eu cours avec le personnel de JRI concernant la demande d'inspection puis la demande d'exemption. En outre, M. Nash était présent à l'installation terminale de JRI les 10 et 11 septembre 2002 et il avait donc observé la situation depuis la ligne de piquetage.
[50] Des documents préparés par Gordon Mandigo, chef de la pesée à la CCG, et Norm Woodbeck, inspecteur en chef des grains intérimaire, ont également été fournis à JRI.
[51] JRI s'est ensuite vu accorder un nouveau délai d'une semaine pour réagir à ces nouveaux renseignements et il lui a été expressément demandé d'aborder la question de la sanction, particulièrement par rapport à ce qui est prévu à l'article 93 de la Loi.
[52] Dans la même lettre, Mme Gilroy a avisé JRI qu'il lui était loisible de demander une audience publique en vertu du paragraphe 98(2) de la Loi. Cette disposition est rédigée comme suit :
98(2) La Commission tient une audience publique pour entendre toute personne qui le souhaite et dont l'intérêt est en jeu, dans les cas suivants :
a) la présente loi exige que toute personne ait la possibilité d'être entendue au sujet de la délivrance, du refus de délivrance, de la suspension ou de la révocation d'une licence ou au sujet de toute enquête visée à l'alinéa 91(1)h);
98(2) Where
(a) this Act requires that any person be given an opportunity to be heard in connexion with the issue, refusal to issue, suspension or revocation of a licence or in connexion with any investigation into a complaint referred to in paragraph 91(1)(h), and
b) le demandeur ou le titulaire de la licence, ou la personne visée par la plainte, demande la tenue d'une audience publique.
1970-71-72, ch. 7, art. 80.
(b) the applicant for the licence, the licensee or the person who is the subject of the complaint requests a public hearing,
the Commission shall hold a public hearing to hear all persons having an interest in the matter and wishing to be heard in connexion therewith.
1970-71-72, c. 7, s. 80.
[53] Le 10 octobre 2002, Mme Altman a de nouveau écrit à Mme Gilroy pour lui communiquer d'autres observations concernant ce qui s'était passé les 10 et 11 septembre. Mme Altman a également formulé de brèves observations relativement à ce qui, de l'avis de JRI, constituerait une sanction appropriée.
[54] Il importe de noter que Mme Altman n'a à aucun moment demandé la tenue d'une audience publique à l'égard de cette affaire.
[55] Mme Gilroy a ensuite fait parvenir à JRI une lettre datée du 8 novembre 2002, accompagnée d'une copie de l'ordonnance de la CCG rendue le même jour.
[56] Les parties conviennent que la question de savoir si l'enquête est une condition préalable pour conclure qu'un titulaire de licence a enfreint la Loi implique l'interprétation de la Loi sur les grains du Canada et l'examen de la compétence de la CCG. Par conséquent, elles s'entendent pour dire que la norme de contrôle applicable à l'égard de cette question est celle de la décision correcte.
[57] En l'absence d'un rapport d'inspection ou de la conduite d'une enquête, on pourrait se demander si la CCG avait compétence pour conclure qu'un titulaire de licence avait enfreint la Loi sur les grains du Canada. Pareille question implique en effet l'interprétation de la Loi et un examen de la compétence de la CCG. Avant d'entreprendre cette analyse, il importe toutefois de trancher une question de fait préliminaire, à savoir si la CCG a réellement effectué une enquête avant de rendre l'ordonnance du 8 novembre.
[58] L'article 91 ne prévoit pas un processus quelconque à suivre pour mener une enquête. Après avoir examiné le dossier, je suis d'avis que la correspondance entre Mme Gilroy et M. Fox d'une part et entre Mme Gilroy et Mme Altman d'autre part, dans la période allant du 11 septembre au 8 novembre 2002, démontre que la CCG a fait enquête sur la conduite de JRI avant de rendre la décision par laquelle elle a tranché, en date du 8 novembre 2002, que JRI a enfreint les dispositions de l'article 70 de la Loi sur les grains du Canada.
[59] Après avoir conclu qu'une enquête a bel et bien eu lieu, j'estime qu'il n'est donc pas nécessaire de décider si la conduite d'une enquête est une condition préalable pour que la CCG puisse conclure à la violation de la Loi.
[60] En tranchant qu'une enquête a bel et bien été effectuée, je ne tire ici aucune conclusion quant à l'équité du processus d'enquête suivi. Cette question sera abordée plus loin dans les présents motifs.
Dans l'ordonnance rendue le 8 novembre 2002, la CCG a-t-elle commis une erreur de droit en imposant une sanction non autorisée par la Loi sur les grains du Canada?
[61] Nul ne conteste que JRI a déchargé le grain contenu dans les 121 wagons sans qu'il ait été procédé à la pesée et à l'inspection officielles sous la surveillance de la CCG. D'ailleurs, JRI ne conteste pas l'imposition par la CCG d'une sanction suspendant sa licence pour une journée.
[62] JRI conteste toutefois l'ordonnance de la CCG lui enjoignant de procéder à une « pesée de contrôle » . Dans une « pesée de contrôle » , tout le grain entreposé dans l'installation terminale d'un titulaire de licence est pesé et inspecté. Il s'agit essentiellement d'une vérification des stocks du titulaire de licence.
[63] Le paragraphe contesté de l'ordonnance du 8 novembre prévoit ce qui suit :
[traduction] Exige qu'une pesée de contrôle des grains, produits céréaliers ou criblures qui se trouvent dans l'installation terminale du titulaire de licence, située à Vancouver, en Colombie-Britannique, et exploitée par JRI [¼] soit entreprise dans les meilleurs délais après le règlement du présent conflit de travail et avant la reprise des activités à l'installation terminale, ou plus tôt, selon l'appréciation du chef de la pesée [¼] et interdit, à cette fin, toute entrée et sortie de telles marchandises pour la période nécessaire à l'exécution de la pesée de contrôle, laquelle sera déterminée par le chef de la pesée.
[64] L'argument de JRI est fondé sur le libellé de l'alinéa 93(1)a) de la Loi sur les grains du Canada, qui, pour plus de commodité, est de nouveau reproduit ci-dessous.
93. (1) Si elle a des motifs raisonnables de croire à la perpétration d'une infraction à la présente loi par le titulaire d'une licence, soit d'exploitation d'une installation, soit de négociant en grains, ou à l'existence d'un des états visés par les alinéas 90(1)b), c), d) ou e), la Commission peut, par ordonnance, sur réception du rapport d'inspection prévu à l'article 90 ou au cours d'une enquête effectuée au titre de l'article 91 :
93. (1) Where, on receiving the report of an inspector pursuant to section 90 or on making an investigation pursuant to section 91, the Commission believes on reasonable grounds that an offence under this Act has been committed by a licensee of an elevator or by a licensed grain dealer or that a condition referred to in paragraph 90(1)(b), (c), (d) or (e) exists in a licensed elevator, the Commission may, by order,
a) exiger que le titulaire de licence ou toute autre personne habilitée par elle à cet effet, effectue une pesée de contrôle des grains, produits céréaliers ou criblures qui se trouvent dans l'installation et interdire, à cette fin, pour une période maximale de trente jours fixée par l'ordonnance, toute entrée et sortie de telles marchandises;
(a) require a weigh-over of any grain, grain products or screenings in the elevator by the licensee or a person authorized for the purpose by the Commission and, for that purpose, prohibit, for such period not exceeding thirty days as is specified in the order, the receipt into or removal from the premises of the elevator, or both, of any grain, grain products or screenings;
[65] JRI reconnaît qu'il est nécessaire d'interdire l'entrée et la sortie du grain à l'installation terminale durant une pesée de contrôle, afin de permettre que cette opération se déroule avec efficacité. Elle fait toutefois remarquer que l'alinéa 93(1)a) limite à au plus 30 jours la période durant laquelle il peut être interdit au titulaire de licence de recevoir ou de retirer du grain. En l'espèce, JRI allègue que, au moment où elle a été rendue, l'ordonnance du 8 novembre avait pour effet de l'empêcher d'exercer ses activités pendant une période de temps indéterminée.
[66] Selon la suite des événements, le lock-out s'est poursuivi jusqu'au 14 décembre 2002. La pesée de contrôle a commencé le 8 janvier 2003 et s'est terminée le 7 février 2003. JRI dit que, par conséquent, il lui a été impossible d'exercer ses activités pendant environ 90 jours, ce qui dépasse nettement la période de 30 jours prévue par la Loi.
[67] JRI soutient également que l'ordonnance du 8 novembre a eu en réalité l'effet de suspendre sa licence d'exploitation de l'installation terminale pendant 90 jours, bien que l'alinéa 93(1)c) limite la durée de la suspension ordonnée par la CCG à une période maximale de 30 jours.
[68] Je ne souscris pas aux arguments de JRI à cet égard. Même si JRI a été dans l'impossibilité d'exercer ses activités pendant environ 90 jours à la fin de 2002 et au début de 2003, cette situation était, en grande partie, attribuable au seul fait qu'elle avait mis ses employés en lock-out. La seule période durant laquelle JRI s'est vu empêcher d'exercer ses activités en raison des mesures prises par la CCG est la période allant du 8 janvier au 7 février 2003, soit lorsque la pesée de contrôle a été effectuée. Cette période ne dépasse pas le maximum prévu à l'alinéa 93(1)a) de la Loi sur les grains du Canada.
[69] Par conséquent, JRI n'a pas réussi à me convaincre que la CCG a commis une erreur dans l'ordonnance qu'elle a rendue le 8 novembre en imposant une sanction non autorisée par la Loi sur les grains du Canada.
[70] La question suivante est donc de savoir si JRI a été privée d'une procédure équitable en ce qui concerne l'ordonnance du 8 novembre de la CCG.
La CCG a-t-elle manqué à son obligation d'agir équitablement envers JRI?
[71] JRI soutient qu'elle s'est vu refuser la divulgation complète du dossier à l'encontre duquel elle devait opposer une défense et, en conséquence, qu'elle n'a pas eu la possibilité d'être entendue avant que la CCG ne rende l'ordonnance du 8 novembre.
[72] Les parties sont d'avis que les questions touchant l'équité procédurale doivent être analysées suivant la norme de la décision correcte et je souscris à cette opinion.
[73] JRI allègue premièrement que la CCG a fait erreur en exigeant d'elle qu'elle justifie pourquoi sa licence ne devrait pas être suspendue en vertu de l'article 93 de la Loi sur les grains du Canada. Selon JRI, bien qu'il ait appartenu à la CCG d'établir la perpétration d'une infraction, celle-ci est partie du principe qu'une infraction avait été commise, déplaçant ainsi le fardeau de la preuve et forçant JRI à justifier sa conduite.
[74] Je ne suis pas convaincue que cet argument devrait être accepté. La question de savoir si JRI a déchargé le grain, les 10 et 11 septembre 2002, sans d'abord avoir fait procéder à une inspection et une pesée officielles, comme l'exige la Loi, n'a jamais été contestée. Ainsi, il a toujours existé une preuve prima facie que JRI a enfreint la loi. Les parties ne s'entendent pas sur la question de savoir si JRI était justifiée de procéder au déchargement en raison du défaut de la CCG d'exécuter convenablement ses obligations prévues par la Loi.
[75] La question qui s'ensuit consiste donc à se demander si JRI a eu la possibilité de se défendre pleinement. À cet égard, JRI soutient que, comme les faits étaient contestés, la CCG avait l'obligation de tenir une audience afin que les questions relatives à la crédibilité puissent être convenablement tranchées. Je ne souscris pas à cet argument. Le 25 septembre 2002, Valerie Gilroy a informé JRI qu'elle avait le droit de demander une audience publique en vertu de l'article 98 de la Loi. À défaut de s'être prévalue de ce droit, JRI ne peut maintenant faire valoir que la CCG n'a pas respecté les règles de l'équité procédurale à cet égard.
[76] La question de savoir si la divulgation faite pas la CCG était suffisante se révèle plus problématique. Tel qu'il a été mentionné précédemment, il a eu échange de correspondance entre Mme Gilroy et M. Fox puis entre Mme Gilroy et Mme Altman en septembre et octobre 2002. Le 25 septembre 2002, Mme Gilroy a écrit à Mme Altman pour lui fournir des copies d'une série de notes de service et de courriels provenant de personnes désignées comme étant des hauts fonctionnaires de la CCG. L'une de ces personnes était Ken Nash qui, il faut se le rappeler, était directeur régional pour la région du Pacifique. M. Nash est directement intervenu dans les événements qui ont eu l