Commissaire des Territoires du Nord Ouest c. la Reine

Commissaire des Territoires du Nord Ouest c. la Reine
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2001-07-04
Référence neutre
2001 CAF 220
Numéro de dossier
A-555-00
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Fédération Franco-ténoise c. Canada (C.A.) [2001] 3 C.F. 641
Date : 20010704
Référence neutre : 2001 CAF 220
CORAM : LE JUGE EN CHEF
LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LÉTOURNEAU
Dossier : A-555-00
ENTRE :
COMMISSAIRE DES TERRITOIRES DU NORD-OUEST,
PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE LÉGISLATIVE DES
TERRITOIRES DU NORD-OUEST, et COMMISSAIRE AUX LANGUES
DES TERRITOIRES DU NORD-OUEST
Appelants
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE, FÉDÉRATION FRANCO-TÉNOISE,
ÉDITIONS FRANCO-TÉNOISES / L'AQUILON, FERNAND DENAULT,
SUZANNE HOUDE, NADIA LAQUERRE, ANDRÉ LÉGARÉ
et PIERRE RANGER
Intimés
- et -
COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES DU CANADA
Intervenante
Dossier : A-558-00
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE
Appelante
- et -
FÉDÉRATION FRANCO-TÉNOISE, ÉDITIONS FRANCO-TÉNOISES /
L'AQUILON, FERNAND DENAULT, SUZANNE HOUDE,
NADIA LAQUERRE, ANDRÉ LÉGARÉ, PIERRE RANGER,
COMMISSAIRE DES TERRITOIRES DU NORD-OUEST,
PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE LÉGISLATIVE DES TERRITOIRES
DU NORD-OUEST, et COMMISSAIRE AUX LANGUES DES
TERRITOIRES DU NORD-OUEST
Intimés
- et -
COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES DU CANADA
Intervenante
Audience tenue à Yellowknife, Territoires du Nord-Ouest, le mercredi 2 mai 2001 et le jeudi 3 mai 2001.
Jugement prononcé à Ottawa, Ontario, le mercredi 4 juillet 2001.
MOTIFS DU JUGEMENT PAR: LE JUGE DÉCARY
Y ONT SOUSCRIT: LE JUGE EN CHEF
LE JUGE LÉTOURNEAU
Date : 20010704
Référence neutre : 2001 CAF 220
CORAM : LE JUGE EN CHEF
LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LÉTOURNEAU
Dossier : A-555-00
ENTRE :
COMMISSAIRE DES TERRITOIRES DU NORD-OUEST,
PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE LÉGISLATIVE DES
TERRITOIRES DU NORD-OUEST, et COMMISSAIRE AUX LANGUES
DES TERRITOIRES DU NORD-OUEST
Appelants
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE, FÉDÉRATION FRANCO-TÉNOISE,
ÉDITIONS FRANCO-TÉNOISES / L'AQUILON, FERNAND DENAULT,
SUZANNE HOUDE, NADIA LAQUERRE, ANDRÉ LÉGARÉ
et PIERRE RANGER
Intimés
- et -
COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES DU CANADA
Intervenante
Dossier : A-558-00
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE
Appelante
- et -
FÉDÉRATION FRANCO-TÉNOISE, ÉDITIONS FRANCO-TÉNOISES /
L'AQUILON, FERNAND DENAULT, SUZANNE HOUDE,
NADIA LAQUERRE, ANDRÉ LÉGARÉ, PIERRE RANGER,
COMMISSAIRE DES TERRITOIRES DU NORD-OUEST,
PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE LÉGISLATIVE DES TERRITOIRES
DU NORD-OUEST, et COMMISSAIRE AUX LANGUES DES
TERRITOIRES DU NORD-OUEST
Intimés
- et -
COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES DU CANADA
Intervenante
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE DÉCARY
[1] Ces deux appels résultent d'une action en déclaration de droits linguistiques assortie d'une réclamation en dommages qui a été instituée en Cour fédérale du Canada par la Fédération franco-ténoise et des représentants de la communauté francophone des Territoires du Nord-Ouest (les Franco-ténois) contre Sa Majesté la Reine, le Commissaire des Territoires du Nord-Ouest (le Commissaire des Territoires), le Président de l'Assemblée législative des Territoires du Nord-Ouest (le Président de l'Assemblée législative) et le Commissaire aux langues des Territoires du Nord-Ouest (le ou la Commissaire aux langues). Pour faciliter la lecture, j'utiliserai le mot Territoires pour désigner les Territoires du Nord-Ouest et je regrouperai à l'occasion le Commissaire des Territoires, le Président de l'Assemblée législative et le Commissaire aux langues sous l'expression "les défendeurs territoriaux".
[2] Les deux appels ont été réunis pour fins d'audition et de motifs de jugement. Dans le dossier A-555-00, il s'agit essentiellement de décider si la Cour fédérale a compétence à l'endroit des défendeurs territoriaux. Dans le dossier A-558-00, il s'agit de décider si l'action validement instituée en Cour fédérale contre Sa Majesté la Reine ne devrait pas être suspendue de manière à ce que l'action puisse se déplacer devant la Cour suprême des Territoires du Nord-Ouest (la Cour suprême des Territoires).
A. Les procédures
[3] Le 25 janvier 2000, les Franco-ténois s'adressaient à la Cour fédérale du Canada par voie d'action pour obtenir en vertu de l'article 17 de la Loi sur la Cour fédérale les réparations suivantes:
Le gouvernement du Canada:
(a) une déclaration que le gouvernement canadien ne respecte pas ses responsabilités en vertu des articles 16 et 20 de la Charte canadienne des droits et libertés (ci-après la « Charte » ) et du principe fondamental sous-jacent de la Constitution de protection et de respect des droits des minorités, en déléguant une grande partie de sa compétence législative au gouvernement des T.N.-O. sans exiger ou s'assurer que son délégué respecte lui-même les droits linguistiques des citoyens canadiens résidant aux T.N.-O.;
(b) une déclaration qu'en abdiquant ses obligations linguistiques de la manière susmentionnée, le gouvernement canadien renie son engagement à favoriser l'épanouissement de la minorité francophone aux T.N.-O., à appuyer son développement et à promouvoir la pleine reconnaissance et l'usage du français dans la société canadienne, tel que stipulé à la Partie VII de la Loi sur les langues officielles du Canada;
(c) en raison de l'omission, depuis 1982, de Sa Majesté La Reine et du gouvernement du Canada d'assurer aux demandeurs le plein respect des droits linguistiques constitutionnels aux T.N.-O:
(i) dommages-intérêts généraux;
(ii) dommages-intérêts spéciaux;
(iii) dommages-intérêts punitifs;
[...]
Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest:
(f) une déclaration que le Commissaire des T.N.-O., l'Assemblée législative, et le gouvernement des T.N.-O. sont assujettis aux articles 16 et 20 de la Charte et doivent respecter la Loi sur les langues officielles des T.N.-O. et, sans limitation de la susdite, une déclaration que:
(i) le public a droit de communiquer en français avec le siège ou l'administration centrale de toutes les institutions du gouvernement des T.N.-O. ou pour en recevoir des services, en vertu des articles 16 et 20 de la Charte et l'article 14 de la Loi sur les langues officielles des T.N.-O.;
(ii) l'emploi du français dans les institutions suivantes du gouvernement des T.N.-O. fait l'objet d'une demande importante ou se justifie par la vocation du bureau, en vertu des articles 16 et 20 de la Charte et l'article 14 de la Loi sur les langues officielles des T.N.-O.:
· La Commissaire aux langues;
· Le ministère de l'Éducation, de la Culture et de la Formation;
· Le ministère des Finances;
· Le ministère de la Justice;
· Le ministère des Affaires communautaires et municipales;
· Le ministère de la Santé et des Services sociaux;
· Le ministère des Transports;
· Le ministère des Travaux publics;
· Le ministère des Ressources renouvelables, de la Faune et du Développement économique;
· Les Conseils, commissions et agences des T.N.-O., notamment:
- Bureau territorial du crédit;
- Collège Aurora;
- Commission des eaux;
- Commission d'appel de l'assistance sociale;
- Commission des licences d'alcool;
- Commission des accidents du travail;
- Commission des services légaux;
- Commission des normes du travail;
- Commission du transport routier;
- Conseil territorial de révision;
- Conseil du statut de la femme;
- Conseil territorial du développement;
- Institut des sciences;
- Société d'énergie des T.N.-O.;
- Société d'habitation des T.N.-O.;
- Tribunal d'appel de l'évaluation;
- Secrétariat du bureau de gestion des finances;
(iii) ces institutions du gouvernement des T.N.-O. tenues de communiquer avec le public et lui offrir des services en français doivent faire une « offre active » en français, en vertu des articles 16 et 20 de la Charte et l'article 14 de la Loi sur les langues officielles des T.N..-O.;
(g) une déclaration que, dans leur intégralité, la politique et les lignes directrices du gouvernement des T.N.-O. émises comme mesure de mise en oeuvre de la Loi sur les langues officielles des T.N.-O. vont à l'encontre des articles 8, 10, 11 et 14 de ladite loi et des articles 16 et 20 de la Charte;
(h) une déclaration que l'Assemblée législative des T.N.-O. est assujettie à l'article 18 de la Charte;
(i) une déclaration que, dans la mesure où l'article 11 de la Loi sur les langues officielles des T.N.-O. n'exige pas que tout acte écrit émanant de la Législature ou du gouvernement des T.N.-O. qui s'adresse au public soit établi en français, il est incompatible avec les articles 16 et 20 de la Charte et est nul et sans effet dans la mesure de cette incompatibilité;
(j) contre le Commissaire des T.N.-O., l'Assemblée législative des T.N.-O. et la Commissaire aux langues, une ordonnance de prendre, dans un délai raisonnable, les mesures nécessaires pour respecter leurs responsabilités en vertu de la Loi sur les langues officielles des T.N.-O. et les articles 16 et 20 de la Charte, notamment:
(i) dans un délai d'un an, de respecter leurs obligations linguistiques institutionnelles concernant les services au public, notamment en créant et comblant des postes bilingues, au siège ou l'administration centrale de toutes les institutions du gouvernement des T.N.-O., et à chaque bureau où la communication et la prestation de services en français fait l'objet d'une demande importante ou se justifie par la vocation du bureau;
(ii) dorénavant, d'imprimer et de publier en français tous les actes écrits émanant de l'Assemblée législative ou du gouvernement des T.N.-O. qui s'adressent au public et, dans un délai d'un an, d'imprimer et de publier tous les actes écrits produit par lesdites entités depuis 1982; et
(iii) dorénavant, de communiquer en français de façon efficace, notamment en diffusant toutes annonces du gouvernement des T.N.-O. en français par les médias qui desservent les Franco-ténois, notamment le journal l'Aquilon;
(k) contre l'Assemblée législative des T.N.-O. une ordonnance de prendre, dans un délai raisonnable, les mesures nécessaires pour respecter ses responsabilités en vertu de l'article 18 de la Charte, notamment d'imprimer et de publier en français dorénavant toutes les archives, comptes rendus et procès-verbaux de l'Assemblée législative et, dans un délai d'un an, d'imprimer et de publier en français toutes les archives, comptes rendus et procès-verbaux de l'Assemblée législative depuis 1982;
(l) en raison de la violation flagrante et continue, depuis 1982, de leurs obligations linguistiques et des droits du public d'obtenir des services en français et de communiquer en français avec les instances de l'Assemblée et du gouvernement des T.N.-O.:
(i) dommages-intérêts généraux;
(ii) dommages-intérêts spéciaux;
(iii) dommages-intérêts punitifs;
[...]
[4] Le 9 mars 2000, Sa Majesté se prévalait des dispositions de la Règle 182 des Règles de la Cour fédérale (1998) ("les Règles") et mettait en cause ses trois co-défendeurs dans l'action principale, soit les défendeurs territoriaux. Par cette mise en cause, Sa Majesté demandait à la Cour, dans l'éventualité où la demande de réparation visant Sa Majesté était accordée sur la base d'un manquement imputable à l'un desdits co-défendeurs, d'ordonner que le ou lesdits co-défendeurs indemnisent Sa Majesté.
[5] Le 10 mars 2000, les défendeurs territoriaux, représentés chacun par le ministère de la Justice des Territoires, demandaient par requête le rejet de la déclaration pour cause d'absence de compétence de la Cour fédérale à l'égard de chacun d'eux. Dans l'hypothèse où la Cour en viendrait à la conclusion qu'elle a compétence à l'égard de l'un d'eux mais pas à l'égard de tous, la Cour était invitée à décliner juridiction de manière à permettre que les procédures soient instituées, plutôt, devant la Cour suprême des Territoires.
[6] Le 13 mars 2000, Sa Majesté, s'appuyant sur l'alinéa 50(l)b) de la Loi sur la Cour fédérale, demandait la suspension de l'instance, pour le motif que la Cour fédérale n'avait pas compétence sur tous les défendeurs et qu'il serait plus approprié de saisir le seul tribunal ayant compétence pour trancher tout le litige, soit la Cour suprême des Territoires.
[7] Le 8 septembre 2000, monsieur le juge Rouleau rejetait les deux requêtes (Fédération Franco-ténoise c. Canada, [2001] 1 C.F. 241 (1re instance).
[8] En ce qui a trait à la requête en rejet présentée par les défendeurs territoriaux, le juge en vient à la conclusion que les conditions requises par la Cour suprême du Canada dans ITO- International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc., [1986] 1 R.C.S. 752, à la page 766, pour asseoir la compétence de la Cour fédérale sont ici rencontrées: les trois défendeurs territoriaux faisant à son avis partie de la "Couronne fédérale", il y a, par le biais de l'article 17 de la Loi sur la Cour fédérale, attribution de compétence à la Cour fédérale; les Ordonnances édictées par le gouvernement des Territoires constituent des règles de droit fédéral; et la loi invoquée en l'espèce étant en fin de compte la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest, L.R.C. 1985, ch. N-27, il s'agit là d'une loi du Canada au sens de l'article 101 de la Loi constitutionnelle de 1867.
[9] En ce qui a trait à la requête en suspension d'instance présentée par Sa Majesté, le juge se contente d'en disposer dans les termes suivants:
[36] Étant donné la conclusion de la Cour quant à la question de la compétence, je suggère de rejeter la requête sur cette question.
[10] Les défendeurs territoriaux et Sa Majesté en ont appelé de l'ordonnance du juge Rouleau.
[11] Les motifs qui suivent renverront à l'occasion à des dispositions de textes constitutionnels antérieurs à la Loi constitutionnelle de 1982 qui n'ont toujours pas de version française officielle. J'utiliserai les textes qu'a proposé en 1990 le Rapport du comité de rédaction constitutionnelle française chargé d'établir, sous le régime de l'article 55 de la Loi constitutionnelle de 1982, un projet de version française de certains textes constitutionnels.
[12] La Loi sur les territoires du Nord-Ouest appelle "ordonnance" ce que l'Assemblée législative des Territoires appelle "loi". C'est le terme "ordonnance", bien sûr, qui est correct, mais rien ne découle en pratique de l'emploi de l'un ou l'autre des termes que ne désavoue d'ailleurs pas le Parlement du Canada. Je note que la Loi sur le Nunavut, sanctionnée en juin 1993 (L.C. 1993, ch. 28), emploie le terme "loi" pour désigner un texte législatif qu'adopte la législature du Nunavut.
B. Le cadre limité du débat devant la Cour dans le dossier A-555-00
[13] La Cour est appelée à qualifier le statut du Commissaire des Territoires, du Président de l'Assemblée législative et de la Commissaire aux langues aux seules fins de déterminer s'ils peuvent être poursuivis en Cour fédérale dans une action fondée sur l'article 17 de la Loi sur la Cour fédérale. Cet article se lit comme suit:
17. (1) Sauf disposition contraire de la présente loi ou de toute autre loi fédérale, la Section de première instance a compétence concurrente, en première instance, dans les cas de demande de réparation contre la Couronne.
(2) La Section de première instance a notamment compétence concurrente en première instance, sauf disposition contraire, dans les cas de demande motivés par:
a) la possession par la Couronne de terres, biens ou sommes d'argent appartenant à autrui;
b) un contrat conclu par ou pour la Couronne;
c) un trouble de jouissance dont la Couronne se rend coupable;
d) une demande en dommages-intérêts formée au titre de la Loi sur la responsabilité civile de l'État et le contentieux administratif.
[...]
(5) La Section de première instance a compétence concurrente, en première instance, dans les actions en réparation intentées:
a) au civil par la Couronne ou le procureur général du Canada;
b) contre un fonctionnaire, préposé ou mandataire de la Couronne pour des faits -- actes ou omissions -- survenus dans le cadre de ses fonctions.
[...]
17. (1) Except as otherwise provided in this Act or any other Act of Parliament, the Trial Division has concurrent original jurisdiction in all cases where relief is claimed against the Crown.
(2) Without restricting the generality of subsection (1), the Trial Division has concurrent original jurisdiction, except as otherwise provided, in all cases in which
(a) the land, goods or money of any person is in the possession of the Crown;
(b) the claim arises out of a contract entered into by or on behalf of the Crown;
(c) there is a claim against the Crown for injurious affection; or
(d) the claim is for damages under the Crown Liability and Proceedings Act.
[...]
(5) The Trial Division has concurrent original jurisdiction
(a) in proceedings of a civil nature in which the Crown or the Attorney General of Canada claims relief; and
(b) in proceedings in which relief is sought against any person for anything done or omitted to be done in the performance of the duties of that person as an officer, servant or agent of the Crown.
[...]
[14] Il est acquis que la Cour fédérale a compétence relativement à cette partie de l'action qui vise Sa Majesté la Reine du chef du Canada.
[15] Il est admis que la Cour suprême des Territoires aurait compétence pour entendre l'affaire dans son intégralité, à l'égard des quatre co-défendeurs, si elle en était saisie.
[16] La Cour n'est pas saisie du mérite de la demande des Franco-ténois. Elle ne décide pas de la validité de la délégation qu'a faite le gouvernement du Canada de sa compétence législative relativement aux droits linguistiques des francophones des Territoires. Elle ne décide pas si les Territoires sont une "institution fédérale" au sens des articles 16 et 20 de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte). Elle ne décide pas s'il y a violation par Sa Majesté ou par l'un ou l'autre des défendeurs territoriaux d'une obligation constitutionnelle ou législative en matière de droits linguistiques.
[17] La Cour doit aussi présumer, au stade de ces requêtes de nature interlocutoire, que les lois fédérales et les ordonnances territoriales invoquées par les parties sont valides.
[18] La Cour n'est pas appelée, non plus, à préjuger de la qualité des services en français que les Franco-ténois recevraient en Cour suprême des Territoires si l'action était ultimement décidée en cette Cour. L'article 12 de la Loi sur les langues officielles des Territoires permet l'usage du français devant les tribunaux des Territoires ainsi que dans les actes de procédure et l'article 13 de la Loi exige que les décisions définitives, exposé des motifs compris, soient rendues en français et en anglais. Nous devons donc supposer que le droit des Franco-ténois d'avoir un procès en français serait respecté si les procédures étaient éventuellement entamées devant la Cour suprême des Territoires.
[19] Je note au passage que l'action n'a pas été instituée contre le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest proprement dit (auquel notre Cour a reconnu qualité pour ester en justice dans Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest c. L'Alliance de la fonction publique du Canada, 2001 CAF 162, para. 15) non plus que contre le procureur général des Territoires (lequel, aux termes de l'alinéa 5c) de la Loi sur le ministère de la Justice (L.R.T.N.-O. 1988, ch. 97 (Suppl.), "est chargé des intérêts du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest ou de tout autre ministère dans tout litige où ils sont parties et portant sur des matières relevant de la compétence de la Législature").
C. Le statut des Territoires
[20] Le Procureur du gouvernement des Territoires ne prétend pas que les Territoires ont un statut constitutionnel équivalent à celui des provinces. Il est en effet certain, selon la jurisprudence, que tel n'est pas le cas (voir Morin c. Crawford (1999), 29 C.P.C. (4th) 362 (Cour suprême des Territoires, j. Vertes; Royal Bank of Canada c. Scott (1971), 20 D.L.R. (3d) 728 (Cour territoriale des Territoires, j. Morrow); Regina c. Lynn Holdings Limited (1969), 68 W.W.R. 64 (Cour de magistrat du Territoire du Yukon, j. Varcoe); Conseil canadien des relations du travail c. La Ville de Yellowknife, [1977] 2 R.C.S. 729; Territoires du Nord-Ouest c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1996] 3 C.F. 182 (1re inst.), conf. relativement à l'aspect juridictionnel par (1977), 208 N.R. 385 (C.A.F.), permission d'appeler rejetée, C.S.C. 25924, 28 août 1997). La doctrine va dans le même sens (voir Jacques-Yvan Morin et José Woehrling, La Constitution du Canada et du Québec--Du Régime Français à nos jours, t. 1, Éditions Thémis, 1994, p. 406; Gérald-A. Beaudoin, Le Fédéralisme au Canada--Les Institutions--Le Partage du pouvoir, Wilson & Lafleur, 2000, p. 894; Peter W. Hogg, Constitutional Law of Canada, Carswell, 1992, p. 38).
[21] Le juge Dubé, dans Le Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest c. Alliance de la Fonction publique du Canada (1999), 180 F.T.R. 20 me paraît avoir bien décrit le statut des Territoires lorsqu'il s'est exprimé en ces termes:
[31] Je ne peux pas accepter l'argument du GTNO qu'il y a eu une évolution vers une Couronne distincte dans les TNO et que cette évolution vers un gouvernement responsable a donné lieu à une entité distincte, ce qui a mis les TNO sur un pied d'égalité avec les dix provinces canadiennes. Comme l'a mentionné l'avocat de la CCDP, cette théorie créerait un "darwinisme constitutionnel". En biologie, la théorie de l'évolution enseigne qu'une espèce descend d'une espèce primitive et devient une entité différente et plus complexe.
[32] Il ne fait aucun doute que les pouvoirs et la compétence législative du GTNO se sont accrus au fil des ans, mais leur source demeure la Couronne fédérale. La Couronne britannique a abandonné ses pouvoirs et sa compétence législative à l'égard du Canada en faveur du Parlement et des législatures provinciales, mais pas en faveur des territoires avant qu'ils n'aient atteint le statut de provinces à part entière. La Loi sur les Territoires du Nord-Ouest n'est qu'une loi fédérale prévoyant la création d'un gouvernement local dirigé par une personne nommée par le gouvernement fédéral. Les TNO ne sont pas devenus une province par évolution, mais sont toujours un territoire en vertu d'une simple délégation de pouvoir.
[22] Cette interprétation est d'ailleurs celle que le gouvernement canadien adopte dans ses relations avec les Territoires, tel qu'il appert d'une Instruction donnée au Commissaire des Territoires, le 29 mars 2000, par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien. Bien que cette instruction n'ait pas été déposée devant le juge Rouleau, la Cour accepte qu'elle soit déposée en appel. Il s'agit en effet d'un document public qui éclaire le débat et qui fait partie de la trame historique dans le cadre de laquelle le statut des Territoires doit être déterminé. Je crois utile de reproduire certains extraits de cette instruction:
Le gouvernement du Canada maintient son engagement à l'égard des principes d'un gouvernement représentatif et responsable dans les Territoires du Nord-Ouest. Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest tient ses pouvoirs de l'autorité constitutionnelle fédérale. Il a été établi pour représenter et servir tous les résidents conformément à la Charte des droits et libertés. Le cadre juridique de sa structure gouvernementale fondamentale est précisé dans la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest.
La charge de commissaire est abordée principalement dans les articles 3 à 5 inclusivement de la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest. En particulier, l'article 3 crée le poste de commissaire, tandis que l'article 5 exige du commissaire qu'il « exerce le gouvernement des Territoires suivant les instructions du gouverneur en conseil ou du ministre » . Vous devez agir conformément aux instructions données par les ministres antérieurs mais, en cas de conflit, la présente lettre remplace toutes les instructions précédentes.
[...]
Il est opportun que le rôle du commissaire continue d'évoluer à l'appui d'un gouvernement responsable dans les Territoires du Nord-Ouest. Les grandes lignes des rapports susmentionnés se trouvent dans les dispositions pertinentes de la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest et les conventions applicables à un gouvernement responsable. À titre de lignes de conduite générales, et compte tenu des différences constitutionnelles entre les territoires et les provinces, vous devez exercer vos fonctions de commissaire, sur le plan pratique, d'une façon semblable aux fonctions d'un lieutenant gouverneur d'une province.
Le Conseil exécutif est l'institution suprême pour l'exercice des pouvoirs exécutifs au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest. Il est établi par l'article 9 de la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest. Conformément aux conventions constitutionnelles du Canada, vous devez agir selon l'avis de votre premier ministre et du Conseil exécutif pour toutes les questions touchant la politique territoriale et les décisions administratives relevant de votre compétence. Il n'existe que quelques cas où votre premier ministre a seul la capacité de décider ou encore où vous pouvez vous servir de vos prérogatives, lesquelles sont semblables à celles des lieutenants gouverneurs provinciaux.
[23] Le procureur du gouvernement des Territoires soutient cependant que la Loi sur la Cour fédérale devrait s'interpréter de manière à ce que la compétence de la Cour relativement à l'administration fédérale ne s'étende pas à une administration territoriale qui tient davantage d'une administration provinciale que de l'administration fédérale. Il fait grand état de ce que le Parlement du Canada a, dans la Loi d'interprétation (L.R.C. 1985, ch. I-21), assimilé les Territoires à une province et qu'il s'est par ailleurs assuré que certaines lois fédérales d'importance ne s'appliquent pas aux Territoires.
[24] L'article 35 de la Loi d'interprétation stipule en effet que dans tous les textes fédéraux--sous réserve, bien sûr, de dispositions particulières dans un texte donné--l'expression "province" vise les Territoires du Nord-Ouest et que les expressions "lieutenant-gouverneur" et "lieutenant-gouverneur en conseil" visent le Commissaire des Territoires. Ce même article 35 précise que l'expression "loi provinciale" utilisée dans tout texte fédéral comprend les ordonnances des Territoires.
[25] La Loi sur la responsabilité de l'État (L.R.C. 1985, ch. C-50) précise, à l'article 2, que les préposés et mandataires de l'État fédéral ne comprennent pas "les personnes nommées ou engagées sous le régime d'une ordonnance [...] des Territoires du Nord-Ouest".
[26] Le paragraphe 3(1) de la Loi sur les langues officielles (L.R.C. 1985, ch. 31 (4e suppl.)) et l'article 3 de la Loi sur le multiculturalisme canadien (L.R.C. 1985, ch. 24 (4e suppl.)) précisent que l'expression "institutions fédérales" ne comprend pas, pour les fins d'application de ces lois, "les institutions du conseil ou de l'administration [...] des Territoires du Nord-Ouest". Le paragraphe 7(3) de la Loi sur les langues officielles énonce, par ailleurs, que les ordonnances des Territoires et les actes en découlant ne sont pas sujets aux exigences de bilinguisme qui s'appliquent aux actes pris dans l'exercice d'un pouvoir législatif par le gouverneur en conseil ou par un ministre fédéral.
[27] Un amendement apporté en 1993 (ch. 28, art. 78) à la Loi canadienne sur les droits de la personne (L.R.C. 1985, ch. H-6) prévoit, à l'article 63, que "les plaintes déposées sous le régime de la présente partie [la partie III, Actes discriminatoires et Dispositions générales] qui portent sur des actions ou omissions mineures dans [...] les Territoires du Nord-Ouest [...] ne sont recevables sous ce régime que dans la mesure où elles le seraient dans les provinces". Par ailleurs, le paragraphe 66(1) de cette Loi précise que "la présente loi lie Sa Majesté du chef du Canada sauf en ce qui concerne les gouvernements [...] des Territoires du Nord-Ouest".
[28] Le Code canadien du travail prévoit, aux paragraphes 123(1) et 167(1), que la Partie II du Code [Sécurité et Santé au travail] et la Partie III du Code [Durée normale du travail, salaire, congés et jours fériés] ne s'appliquent pas à l'emploi dans le cadre d'une entreprise de nature locale ou privée dans les Territoires.
[29] De nombreuses lois contiennent des définitions ou des listes d'institutions fédérales qui excluent expressément ou implicitement les ministères et institutions des Territoires:
· Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. 1985, ch. A-1, art. 3;
· Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 3;
· Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 2;
· Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37, art. 2;
· Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P-35, art. 2;
· Loi sur les Archives nationales du Canada, L.R.C. 1985, ch. 1, (3e suppl.), art. 2;
· Loi sur le statut de l'artiste, L.C. 1992, ch. 33, art. 6;
· Loi sur la protection civile, L.R.C. 1985, ch. 6 (4e suppl.), art. 2.
[30] Ces lois établissent très certainement que le Parlement a pleinement exercé le pouvoir que lui a conféré l'article 4 de la Loi constitutionnelle du Canada de 1871 de "prendre des mesures relatives à la paix et à l'ordre dans les territoires non compris dans les provinces existantes ainsi qu'à leur administration et à leur bon gouvernement". Le Parlement me semble avoir fait le maximum de ce que lui permet la Constitution pour donner aux Territoires du Nord-Ouest un statut se rapprochant de celui des provinces mais ne l'égalant pas.
[31] Ces lois viennent aussi rappeler, du simple fait qu'elles existent, qu'il est nécessaire, pour que les lois fédérales ne s'appliquent pas aux Territoires, qu'elles le disent directement, comme dans le cas de la Loi sur les langues officielles, ou indirectement, comme par l'application de l'article 35 de la Loi d'interprétation.
[32] Le procureur a aussi porté à notre attention l'article 30 et le paragraphe 32(1) de la Charte, lesquels se lisent comme suit:
30. Dans la présente charte, les dispositions qui visent les provinces, leur législature ou leur assemblée législative visent également le territoire du Yukon, les territoires du Nord-Ouest ou leurs autorités législatives compétentes.
30. A reference in this Charter to a province or to the legislative assembly or legislature of a province shall be deemed to include a reference to the Yukon Territory and the Northwest Territories, or to the appropriate legislative authority thereof, as the case may be.
32. (1) La présente charte s'applique
a) au Parlement et au gouvernement du Canada, pour tous les domaines relevant du Parlement, y compris ceux qui concernent le territoire du Yukon et les territoires du Nord-Ouest;
b) à la législature et au gouvernement de chaque province, pour tous les domaines relevant de cette législature.
32. (1) This Charter applies
(a) to the Parliament and government of Canada in respect of all matters within the authority of Parliament including all matters relating to the Yukon Territories and Northwest Territories; and
(b) to the legislature and government of each province in respect of all matters within the authority of the legislature of each province.
[33] Je comprends de l'article 30 qu'il établit la même corrélation, pour les fins de l'application de la Charte, entre les provinces et les Territoires, qu'établit l'article 35 de la Loi d'interprétation entre les provinces et les Territoires pour les fins de l'application des lois fédérales. Cet article doit être lu de concert avec l'article 31, qui précise que la Charte "n'élargit pas les compétences législatives de quelque organisme ou autorité que ce soit". Ce n'est donc pas parce que les Territoires sont à certaines fins assimilés à des provinces que leurs compétences législatives sont élargies par la Charte et qu'ils peuvent se dire les égaux, sur le plan des compétences législatives, des provinces.
[34] Je comprends de l'article 32--lequel se trouve sous le titre "Application de la charte"--qu'il vise à s'assurer que tous les champs de compétence législative prévus par la Constitution sont couverts par la Charte, peu importe que ces compétences soient exercées par le gouvernement fédéral, par les gouvernements provinciaux ou par les gouvernements territoriaux du Nord-Ouest et du Yukon. Je ne partage pas l'avis du procureur des Franco-ténois selon qui l'article 32 viendrait diluer la portée de l'article 30. L'article 32 dit simplement que la Charte s'applique aux champs de compétence exercés par les Territoires, lesquels sont attribués au Parlement du Canada par la Constitution. La Charte, en somme, s'applique à tous les champs de compétence, même ceux dont l'exercice est délégué aux Territoires par le Parlement.
[35] La partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 est aussi pertinente en l'espèce. Elle définit la procédure de modification de la Constitution du Canada et prévoit aux alinéas 42(1)e) et f) que:
42. (1) Toute modification de la Constitution du Canada portant sur les questions suivantes se fait conformément au paragraphe 38(1):
[...]
e) le rattachement aux provinces existantes de tout ou partie des territoires;
f) par dérogation à toute autre loi ou usage, la création de provinces.
42. (1) An amendment to the Constitution of Canada in relation to the following matters may be made only in accordance with subsection 38(1):
[...]
e) the extension of existing provinces into the territories; and
f) notwithstanding any other law or practice, the establishment of new provinces.
L'article 44 vient préciser que:
44. Sous réserve des articles 41 et 42, le Parlement a compétence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relatives au pouvoir exécutif fédéral, au Sénat ou à la Chambre des communes.
[36] Cette procédure de modification constitutionnelle établit sans l'ombre d'un doute non seulement que les Territoires ne sont pas une province, mais aussi que le Parlement fédéral ne peut sans le consentement des provinces transformer les Territoires en province.
[37] Le procureur des Franco-ténois soutient de son côté que les Territoires, du fait qu'ils constituent un gouvernement délégué sous la tutelle, à la limite, du gouvernement fédéral, ont le statut d'agent ou de mandataire du gouvernement fédéral. Cette prétention est sans fondement. Les Territoires se situent, par rapport au Parlement du Canada, dans une situation analogue à celle dans laquelle se trouvent les municipalités par rapport à la législature provinciale ou les colonies britanniques par rapport au Parlement impérial: sous réserve du pouvoir ultime de contrôle que s'est réservé le Parlement du Canada et pour peu qu'elle agisse dans les limites de sa compétence, l'Assemblée législative des Territoires exerce un pouvoir législatif au même titre que le Parlement fédéral exerce les siens et elle agit pour elle-même et en son propre nom. Ainsi que le note le juge Vertes, dans Morin c. Crawford (supra, paragraphe 20), à la page 380:
[TRADUCTION]
Il est reconnu depuis longtemps que les assemblées territoriales, qu'il s'agisse de celle des Territoires du Nord-Ouest ou du Yukon, n'agissent pas à titre de mandataires ou de délégataires du Parlement fédéral lorsqu'elles légifèrent dans leur domaine de compétence. En ce sens, elles sont de la nature d'un organisme législatif souverain. C'est ce que la Cour d'appel du Yukon a fait remarquer dans l'arrêt R. v. Chamberlist (1970), 72 W.W.R. 746 ( C.A.Y.) en parlant des pouvoirs du Commissaire en conseil du Yukon (juge Morrow, aux pages 749 et 750) :
Les pouvoirs conférés peuvent être expressément restreints, mais il est néanmoins tout à fait possible pour un parlement comme celui du Canada de transmettre le pouvoir de légiférer à un autre organisme législatif dans la mesure où ce pouvoir n'excède pas le sien.
Ainsi, en parlant de la question de la délégation d'un pouvoir législatif relativement à l'Indian Councils Act, 1861, 24 & 25 Vict., ch. 67 lord Selborne dit ce qui suit, dans l'arrêt Reg. v. Burah (1873) 3 App Cas 889, à la page 904 :
[...] Les pouvoirs de l'assemblée législative indienne sont expressément limités par la loi du Parlement impérial qui a créé cette assemblée; bien sûr, l'assemblée législative ne peut pas excéder les limites de ses attributions. Cependant, lorsqu'elle agit dans les limites de ses attributions, elle n'est aucunement un agent ou un délégataire du Parlement impérial, mais elle possède, et le Parlement voulait qu'elle possède, de pleins pouvoirs en ce qui concerne la législation dans son ensemble, lesquels sont de la même nature que ceux du Parlement lui-même.
[38] De cet aperçu constitutionnel, législatif et jurisprudentiel, il est permis de tirer les conclusions que voici:
a) Au point de vue constitutionnel
[39] Sur le plan constitutionnel, les Territoires n'ont pas le même statut que les provinces. Ils demeurent une créature fédérale, soumise en principe au bon vouloir du gouvernement du Canada. Sa Majesté la Reine, dans les Territoires, est Sa Majesté la Reine du chef du Canada. Bien que des arrangements législatifs et politiques puissent avoir les apparences de conventions entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des Territoires, ces arrangements ne sauraient transformer les Territoires en province: il n'est en effet pas possible qu'un statut de province soit reconnu aux Territoires sans que soit modifiée en ce sens, selon la méthode prévue par elle, la Constitution canadienne.
b) Au point de vue législatif
[40] Sur le plan législatif, le Parlement du Canada a investi les Territoires des attributs d'un véritable gouvernement responsable et a confié à ce dernier la plénitude des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire que la Constitution du pays permettait au Parlement de déléguer, s'arrêtant juste en deçà de la plénitude des pouvoirs associée à un gouvernement responsable souverain, plénitude limitée par la Constitution au gouvernement du Canada et aux gouvernements provinciaux.
[41] Le Parlement a toutefois réservé au gouverneur en conseil le contrôle ultime de l'exercice par le gouvernement des Territoires de son pouvoir législatif. Le Parlement s'est par ailleurs fait fort de rappeler dans sa législation que les lois fédérales s'appliquaient aux institutions des Territoires à moins de dispositions contraires.
[42] Bien que toute comparaison entre les territoires et les municipalités soit injuste envers les Territoires puisque leur statut s'apparente davantage à celui d'une province qu'à celui d'une municipalité, il est permis de dire que les Territoires, pas plus que les municipalités, ne sont les mandataires de leurs créateurs respectifs lorsqu'ils administrent le territoire dont la gestion leur a été confiée.
c) Au point de vue politique
[43] Sur le plan politique, le gouvernement du Canada traite avec les Territoires comme s'il traitait avec les provinces, jusqu'au maximum, me semble-t-il, permis par la Constitution. La réalité politique peut éclairer le débat juridique; elle ne peut toutefois le fausser: quelles que soient les apparences politiques, il n'existe, en droit, ni Couronne "territoriale", ni province "territoriale", ni Sa Majesté la Reine "du chef des Territoires".
D. Le statut des Territoires pour les fins de l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale
[44] Il sera utile, à ce stade, de dire un mot de la jurisprudence qui s'est penchée sur le statut des Territoires aux fins de l'application de l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale. Cet article permet de présenter une demande de contrôle judiciaire à l'égard d'une décision rendue par un "office fédéral". La Loi sur la Cour fédérale, au paragraphe 2(1), définit office fédéral" ("federal board, commission or other tribunal") comme suit:
"office fédéral" Conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou