Lavoie c. Canada

Lavoie c. Canada
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2002-03-08
Référence neutre
2002 CSC 23
Recueil
[2002] 1 RCS 769
Numéro de dossier
27427
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 27427
Contenu de la décision
Lavoie c. Canada, [2002] 1 R.C.S. 769, 2002 CSC 23
Elisabeth Lavoie et Jeanne To‑Thanh‑Hien Appelantes
c.
Sa Majesté la Reine du chef du Canada
et la Commission de la fonction publique Intimées
et entre
Janine Bailey Appelante
c.
Sa Majesté la Reine du chef du Canada
et la Commission de la fonction publique Intimées
et
Centre de recherche‑action sur les relations raciales Intervenant
Répertorié : Lavoie c. Canada
Référence neutre : 2002 CSC 23.
No du greffe : 27427.
2001 : 12 juin; 2002 : 8 mars.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droits à l’égalité — Citoyenneté — Préférence en matière d’emploi dans la fonction publique fédérale accordée aux citoyens canadiens par la Loi sur l’emploi dans la fonction publique — La préférence fondée sur la citoyenneté porte‑t‑elle atteinte aux droits à l’égalité? — Dans l’affirmative, la préférence est‑elle justifiée? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 15(1) — Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑33, art. 16(4) c).
L’alinéa 16(4)c) de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (« LEFP ») confère aux citoyens canadiens un traitement préférentiel dans l’emploi dans la fonction publique fédérale. Les nominations dans la fonction publique relèvent strictement de la Commission de la fonction publique, tout comme le pouvoir discrétionnaire d’accorder la préférence aux citoyens canadiens en vertu de l’al. 16(4)c). La dotation se fait par concours public ou par concours interne, ce dernier n’étant ouvert qu’aux employés de la fonction publique. Le concours public comporte généralement trois étapes : l’établissement d’un répertoire (les candidats soumettent une demande à l’examen général de la Commission), la présentation (la Commission donne suite à la demande de dotation d’un ministère en lui présentant des candidats qualifiés) et la sélection (le ministère dresse une liste d’admissibilité à partir de la liste des candidats qualifiés présentés et fait son choix à partir de la liste d’admissibilité). La préférence fondée sur la citoyenneté en cause ici intervient à l’étape de la présentation dans le cadre d’un concours public. Les appelantes, des ressortissantes étrangères ayant postulé à des emplois dans la fonction publique sans avoir obtenu au préalable la citoyenneté canadienne, ont été défavorisées d’une manière ou d’une autre par l’application de l’al. 16(4)c), et contestent cette disposition comme violation de leurs droits à l’égalité en vertu du par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés . La Section de première instance de la Cour fédérale a fait droit au moyen fondé sur le par. 15(1) , mais a jugé que la disposition pouvait être justifiée en vertu de l’article premier de la Charte . La Cour d’appel fédérale a rejeté à la majorité le pourvoi des appelantes.
Arrêt (le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé et Binnie sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté. L’alinéa 16(4)c) de la LEFP est constitutionnel.
Les juges Gonthier, Iacobucci, Major et Bastarache : L’alinéa 16(4)c) de la LEFP porte atteinte au par. 15(1) de la Charte . La disposition contestée est en conflit avec l’objet du par. 15(1) , qui est d’empêcher toute atteinte à la dignité et à la liberté humaines essentielles par l’imposition de désavantages, de stéréotypes, ou de préjugés politiques ou sociaux, et de favoriser l’existence d’une société où tous sont reconnus par la loi comme des êtres humains égaux ou comme des membres égaux de la société canadienne, tous aussi capables, et méritant le même intérêt, le même respect, et la même considération.
L’approche intégrée du par. 15(1) , énoncée dans Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) comporte trois grandes questions. En ce qui concerne les deux premières, la loi contestée établit une distinction nette entre citoyens et non‑citoyens et la citoyenneté est un motif de discrimination analogue selon le par. 15(1) . La troisième question, qui vise à déterminer si la distinction est discriminatoire, évalue l’expérience subjective du demandeur par rapport à une norme objective, compte tenu de quatre facteurs contextuels. Parmi les quatre, le deuxième facteur tient compte de la mesure dans laquelle la différence de traitement peut en fait être acceptable selon le par. 15(1) : lorsqu’il existe un véritable rapport entre le motif sur lequel est fondée l’allégation et la nature de la différence de traitement, il peut être acceptable d’établir certaines distinctions par voie législative. Dans le contexte de lois dont la raison d’être même est de définir la citoyenneté (comme en l’espèce), l’argument selon lequel citoyens et non‑citoyens sont dans des situations tellement différentes qu’ils n’ont pas droit à un traitement égal et la citoyenneté est une catégorie pertinente (et en fait nécessaire) sur laquelle se fonde l’inégalité de traitement, va au‑delà de ce que vise l’arrêt Law. La mesure légale ou gouvernementale doit prendre en compte la situation particulière de ceux qu’elle touche, y compris tout avantage ou désavantage relatif. En l’espèce, la situation des non‑citoyens diffère de celle des citoyens uniquement parce que le législateur leur a donné un statut juridique unique. La distinction n’est pas établie en fonction de différences personnelles réelles entre les individus. Elle ne fait qu’ajouter au fardeau d’un groupe déjà défavorisé. Il est impossible de concilier une telle distinction avec la conclusion de la Cour dans Andrews c. Law Society of British Columbia. De plus, les trois autres facteurs contextuels indiquent tous une atteinte au par. 15(1) . Premièrement, bien que les appelantes en l’espèce aient toutes un niveau d’instruction relativement élevé, il est bien établi que les non‑citoyens sont marginalisés sur le plan politique, font l’objet de stéréotypes et ont de tous temps été défavorisés. Deuxièmement, l’alinéa 16(4)c) de la LEFP n’a pas pour objet de redresser la situation d’un groupe plus défavorisé que les non‑citoyens; le groupe de comparaison en l’espèce a plutôt dans l’ensemble un statut plus enviable que le groupe dont font partie les appelantes. Enfin, la nature de l’intérêt en cause, l’emploi, est de ceux qui méritent la protection constitutionnelle.
Les facteurs de l’arrêt Law ne doivent pas être appliqués de manière trop mécanique. La question de savoir si la loi perpétue l’opinion que les non‑citoyens sont moins capables ou moins dignes d’être reconnus ou valorisés en tant qu’êtres humains ou que membres de la société canadienne est la question primordiale. La méthode de Law exige que l’on regarde en contexte comment un non‑citoyen peut légitimement se sentir face à un texte de loi précis. Cet examen subjectif de la dignité humaine oblige le demandeur à établir le fondement rationnel de son expérience de discrimination en ce sens qu’une personne raisonnable vivant une situation semblable partagerait cette expérience. En l’espèce, les appelantes ont légitimement senti qu’un fardeau leur était imposé du fait que, même après avoir élu domicile au Canada, leur avancement professionnel était entravé en raison de leur statut de non‑citoyennes. La liberté de choix du travail et l’emploi sont des aspects fondamentaux de la société et, contrairement peut‑être au droit de vote et aux autres activités politiques, devraient, aux yeux d’un immigrant, lui être tout aussi accessibles qu’à un citoyen canadien.
L’État a prouvé, selon la prépondérance des probabilités, que l’al. 16(4)c) apporte à l’égalité une restriction raisonnable et justifiée dans le cadre d’une société libre et démocratique conformément à l’article premier de la Charte . Les objectifs de l’al. 16(4) c) sont suffisamment importants pour justifier la restriction des droits à l’égalité des appelantes. La politique canadienne de citoyenneté intègre deux objectifs distincts : valoriser la citoyenneté comme lien unissant les Canadiens, et encourager et faciliter la naturalisation des résidents permanents. L’effet insigne des dispositions contestées n’est pas de dissuader l’immigration mais de souligner la valeur de la citoyenneté. À une époque où les mouvements transfrontaliers se multiplient, la citoyenneté offre aux immigrants un sentiment fondamental d’identité et d’appartenance. Le législateur a tenté de réaliser l’objectif de valoriser la citoyenneté canadienne en respectant la diversité culturelle.
À l’égard du lien rationnel, une certaine déférence est due au législateur quant à savoir si un privilège ou un autre fait progresser un intérêt pressant de l’État. Pour le premier objectif, le choix du législateur s’appuie sur le sens commun et une pratique internationale répandue, deux indicateurs pertinents de l’existence d’un lien rationnel en l’espèce. Pour le deuxième objectif, il existe un lien très étroit entre les taux d’immigration et de naturalisation au Canada, ce qui veut dire qu’une grande proportion d’immigrants décident de se faire naturaliser après trois ans de résidence. On peut raisonnablement supposer que les mesures prises par l’État pour valoriser la citoyenneté jouent un rôle.
Le critère de l’atteinte minimale, qui consiste à déterminer s’il existe d’autres moyens moins attentatoires de valoriser la citoyenneté chez les fonctionnaires, est respecté. Certaines caractéristiques de l’al. 16(4)c) le rendent moins attentatoire qu’il pourrait l’être : il s’agit d’une préférence seulement, et non d’une exclusion totale; elle ne s’applique pas au concours interne, qui est le moyen le plus courant de doter un poste dans la fonction publique; elle ne s’applique qu’au stade de la présentation dans un concours public; et le Canada permet la double citoyenneté, de sorte que le droit canadien n’oblige pas les non‑citoyens à choisir entre leur citoyenneté étrangère et l’accès à la fonction publique. Même si certaines personnes sont certainement victimes des failles de l’al. 16(4)c) de la LEFP, on peut douter de l’existence d’une option raisonnable qui comblerait ces lacunes d’une manière juste, cohérente et probe. Le législateur a consciencieusement envisagé des options autres que l’al. 16(4)c) et il a décidé de ne pas les adopter. Il n’appartient pas à notre Cour de décréter que le législateur aurait dû prendre une autre décision.
Enfin, les effets attentatoires de l’al. 16(4)c) ne surpassent pas en importance l’objectif poursuivi. Le désavantage du non‑citoyen par rapport au citoyen ne paraît pas important : il est presque aussi difficile pour un citoyen que pour un non‑citoyen d’accéder à la fonction publique; l’avancement par voie de concours public demeure une possibilité réelle pour les non‑citoyens malgré leur désavantage par rapport à leurs collègues; les non‑citoyens qui sont membres de la fonction publique ont un accès inconditionnel aux concours internes qui sont le moyen le plus usité d’obtenir de l’avancement dans la fonction publique. À défaut de preuve plus soutenue des répercussions sur les perspectives de carrière des appelantes, les inconvénients subis ne représentent pas un prix trop élevé pour permettre à l’État de définir les droits et les privilèges de ses citoyens.
Le juge Arbour : L’alinéa 16(4)c) de la LEFP ne porte pas atteinte au par. 15(1) de la Charte . Les appelantes n’ont pas réussi à établir que leur allégation satisfait au troisième volet du critère de l’arrêt Law pour l’appréciation des revendications du droit à l’égalité. Une personne raisonnable se trouvant dans une situation semblable à celle des appelantes conclurait, après examen des divers facteurs contextuels établis dans Law, que l’al. 16(4)c) de la LEFP ne porte pas atteinte à la dignité humaine essentielle des appelantes et qu’il n’est donc pas discriminatoire.
Au cœur de la troisième question de Law se trouve la reconnaissance du fait que les distinctions donnant lieu à une différence de traitement devant la loi ne portent pas toutes atteinte à l’égalité garantie au par. 15(1) de la Charte . Il est vital de déterminer si une distinction légale fondée sur un motif énuméré ou analogue est discriminatoire. Le point de vue approprié pour l’analyse d’une allégation de discrimination comporte une partie subjective et une partie objective. Exclure la partie objective reviendrait à admettre qu’il suffit, pour étayer une allégation en vertu du par. 15(1) , que le demandeur affirme, sans plus, que sa dignité a souffert en raison d’une loi, ce qui porterait un tort irrévocable à la méthode adoptée dans Law. Même si certaines distinctions créées par la loi fondées, par exemple, sur la race, pourraient en fait être qualifiées d’atteintes au par. 15(1) sans qu’il soit nécessaire d’examiner de façon détaillée si elles sont discriminatoires ou non, il s’agit de l’exception qui confirme la règle. Dans un empressement tout naturel à étendre le plus largement possible les droits à l’égalité, il faut éviter de dépouiller ces droits de tout contenu significatif. Sinon, il en résultera une garantie d’égalité de vaste étendue, mais superficielle, laissant les droits à l’égalité à la merci, dans presque tous les cas, d’une analyse de justification diluée sous le régime de l’article premier. Lorsque la perspective subjective‑objective est correctement appliquée comme condition nécessaire à la constatation de la discrimination, il devient plus difficile d’établir l’atteinte à des droits à l’égalité. Il devient aussi plus difficile, après constatation d’une discrimination, d’établir que l’atteinte au par. 15(1) peut être justifiée. Libérée de la nécessité de préserver l’intégrité du processus législatif contre des constatations trop faciles d’atteintes au par. 15(1) , l’analyse de la justification selon l’article premier pourrait alors être faite avec la rigueur intransigeante pour laquelle elle a été conçue. Bien que cette approche du par. 15(1) paraisse estomper la distinction entre le type de considérations qui sont appropriées sous son régime et celles qui le sont pour l’article premier, le recoupement est fonction jusqu’à un certain point du fait que le par. 15(1) comporte sa propre restriction interne : plus précisément, la différenciation entre distinctions législatives et discrimination.
Presque toutes les démocraties libérales limitent, sur le fondement de la citoyenneté, l’accès à leur fonction publique. Ces restrictions indiquent un large consensus international sur l’idée que de telles restrictions ne touchent pas la dignité humaine essentielle des non‑citoyens et que la différence de traitement partielle et temporaire qu’elles imposent n’est pas discriminatoire. L’analyse de la liste non exhaustive de facteurs contextuels proposée dans Law milite plus avant contre la conclusion que l’al. 16(4)c) de la LEFP porte atteinte à la dignité humaine essentielle de non‑citoyens raisonnables. Premièrement, même si dans plusieurs aspects de leur vie, les non‑citoyens en général subissent le type de désavantages, de stéréotypes, de préjugés ou de vulnérabilité auxquels le par. 15(1) de la Charte vise à remédier, le doute est permis quant à savoir si ces appelantes en particulier souffrent d’un désavantage préexistant. Au contraire, il s’agit d’une certaine façon de la préservation d’un avantage préexistant des appelantes, qui veulent conserver tous les avantages qui leur reviennent légalement comme citoyennes de l’Union européenne et d’autres pays, tout en réclamant les privilèges et avantages similaires offerts aux citoyens canadiens dans un cadre législatif analogue. Deuxièmement, lorsque le motif sur lequel se fonde l’allégation correspond à des différences personnelles qui ont un rapport avec l’objet de la loi, le demandeur peut avoir de la difficulté à prouver qu’il y a atteinte à la dignité humaine essentielle, même si la différence de traitement fondée sur ce motif est injustifiable dans la grande majorité des cas. La citoyenneté est pertinente par rapport à la distribution publique des avantages dans la mesure où elle s’attache à la catégorie de personnes qui ont assumé des obligations corrélatives ou réciproques en échange des avantages en question, de sorte que priver des non‑citoyens de ces avantages ne peut être une atteinte à la dignité humaine. Le recours en l’espèce au motif analogue de la citoyenneté comme fondement de l’imposition par voie législative d’une différence de traitement est à la fois : a) inévitable, dans la mesure où le fait même de légiférer en matière de citoyenneté implique une différence de traitement entre citoyens et non‑citoyens et b) approprié, dans la mesure où le motif de la citoyenneté correspond à des différences personnelles réelles entre les diverses personnes qui peuvent solliciter des avantages de l’État. Enfin, la nature et l’étendue des droits touchés par l’al. 16(4)c) de la LEFP ne sont pas suffisamment essentielles et vastes, et les effets de cette disposition ne sont pas suffisamment graves et localisés pour permettre aux appelantes d’établir avec succès qu’il y a eu atteinte à leur dignité humaine essentielle. L’intérêt en cause en l’espèce est loin d’équivaloir au travail comme tel. Contrairement à Andrews c. Law Society of British Columbia, il ne s’agit pas d’une situation où l’on refuse aux appelantes l’accès aux professions qu’elles ont choisies, en raison de leur statut de non‑citoyennes. Tout au plus, l’al. 16(4) c) les prive d’une chance de participer avec d’autres personnes à des concours publics ouvrant des postes de la fonction publique fédérale.
Le juge LeBel : L’alinéa 16(4)c) de la LEFP ne viole pas l’art. 15 de la Charte . La prétention des appelantes ne satisfait pas au troisième volet du critère de l’arrêt Law parce que la préférence fondée sur la citoyenneté ne touche pas la dignité essentielle des non‑citoyens. Il n’y a pas lieu de décider si l’article premier pourrait justifier une atteinte à l’art. 15 en l’espèce. Toutefois, l’application du critère de l’arrêt Oakes doit tenir compte de l’évolution jurisprudentielle qui reconnaît que le volet atteinte minimale de ce critère permet de laisser au Parlement et aux législatures provinciales une marge importante d’appréciation dans le choix des réparations appropriées, pourvu qu’elles s’inscrivent à l’intérieur d’une gamme de mesures raisonnables.
Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé et Binnie (dissidents) : L’alinéa 16(4)c) de la LEFP porte atteinte au par. 15(1) de la Charte d’une manière qui exclut les immigrants du tissu social canadien. Une loi qui exclut toute une catégorie de personnes de certains types d’emplois pour le seul motif qu’elles n’ont pas la citoyenneté et sans égard aux qualités ou mérites d’individus faisant partie du groupe, porte atteinte à la dignité humaine. Il appartient au législateur, en matière de citoyenneté, de concevoir des dispositions conformes au par. 15(1) . Définir la citoyenneté canadienne n’exige pas que le Parlement soit autorisé à exercer de la discrimination contre des non‑citoyens. Le fait que certaines des appelantes auraient pu demander la citoyenneté, mais ne l’ont pas fait, n’empêche pas de conclure à la discrimination. Le fait qu’une personne puisse se soustraire à la discrimination en modifiant son comportement ne supprime pas l’effet discriminatoire. Le seul fait de contraindre certaines personnes à faire un tel choix viole la dignité humaine et est en soi discriminatoire.
L’atteinte en l’espèce n’est pas justifiée en vertu de l’article premier de la Charte . En supposant que promouvoir la citoyenneté et encourager une catégorie restreinte de fonctionnaires à devenir citoyens canadiens soient des objectifs urgents et réels, il n’y a pas de lien rationnel entre la mesure discriminatoire contestée et l’un ou l’autre de ces objectifs. Premièrement, la disposition incriminée confère un avantage aux citoyens en exerçant une discrimination contre des non‑citoyens. Loin d’avoir un lien rationnel avec l’objectif de promouvoir la citoyenneté, la disposition en cause sape cet objectif en donnant à penser que la citoyenneté canadienne bénéficie de la discrimination exercée contre des non‑citoyens, un groupe reconnu depuis longtemps par la Cour comme une « minorité distincte et isolée » digne de protection. Deuxièmement, la conclusion selon laquelle la préférence fondée sur la citoyenneté semble avoir généralement fonctionné comme incitatif à la naturalisation n’est pas convaincante. Rien dans la preuve n’indique que le taux élevé de naturalisation est de quelque manière attribuable à la préférence fondée sur la citoyenneté. L’affirmation selon laquelle cette préférence ne confère qu’un avantage minimal au citoyen, parce qu’il est presque aussi difficile pour un citoyen que pour un non‑citoyen d’accéder à la fonction publique, milite contre l’existence d’un lien rationnel. Enfin, le fait que l’exigence de la citoyenneté pour l’emploi dans la fonction publique est une pratique internationale répandue n’est ni pertinent ni indicatif de l’existence d’un lien rationnel. Aucune preuve n’indique que d’autres pays imposant des restrictions basées sur la citoyenneté à l’emploi dans la fonction publique partagent les mêmes objectifs que le Parlement en l’espèce.
Jurisprudence
Citée par le juge Bastarache
Arrêt appliqué : Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; arrêts mentionnés : Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Winner c. S.M.T. (Eastern) Ltd., [1951] R.C.S. 887; Chiarelli c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 711; Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203; Eaton c. Conseil scolaire du comté de Brant, [1997] 1 R.C.S. 241; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; Weatherall c. Canada (Procureur général), [1993] 2 R.C.S. 872; Brooks c. Canada Safeway Ltd., [1989] 1 R.C.S. 1219; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique, [1990] 3 R.C.S. 451; Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483; Egan c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 513; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Mathews c. Diaz, 426 U.S. 67 (1976); Sugarman c. Dougall, 413 U.S. 634 (1973); RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Mow Sun Wong c. Hampton, 435 F.Supp. 37 (1977); Dagenais c. Société Radio‑Canada, [1994] 3 R.C.S. 835.
Citée par le juge Arbour
Arrêt appliqué : Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; arrêts mentionnés : Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Smith, Kline & French Laboratories Ltd. c. Canada (Procureur général), [1987] 2 C.F. 359; Renvoi : Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486; Weatherall c. Canada (Procureur général), [1993] 2 R.C.S. 872; Egan c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 513.
Citée par le juge LeBel
Arrêt appliqué : Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497.
Citée par le juge en chef McLachlin et le juge L’Heureux‑Dubé (dissidentes)
Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203; Little Sisters Book and Art Emporium c. Canada (Ministre de la Justice), [2000] 2 R.C.S. 1120, 2000 CSC 69; Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; Adler c. Ontario, [1996] 3 R.C.S. 609; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Egan c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 513; M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; McKinley c. BC Tel, [2001] 2 R.C.S. 161, 2001 CSC 38; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b) 7, 8, 15(1).
Déclaration universelle des droits de l’homme, A.G. Rés. 217 A (III), Doc. A/810 N.U., p. 71 (1948), art. 21(2).
Loi de 1908 modifiant la Loi du service civil, S.C. 1908, ch. 15, art. 14.
Loi du service civil, S.R.C. 1906, ch. 16.
Loi du Service civil, 1918, S.C. 1918, ch. 12, art. 38, 41(1).
Loi sur la citoyenneté canadienne, S.C. 1946, ch. 15.
Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑33, art. 16(4) c).
Loi sur l’emploi dans la Fonction publique, S.C. 1966‑67, ch. 71.
Loi sur le service civil, S.C. 1960‑61, ch. 57, art. 40(1)a), b), c).
Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑35 , ann. I, partie I.
Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 999 R.T.N.U. 171 (1966), art. 25c).
Doctrine citée
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Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. II, 1re sess., 20e lég., 22 octobre 1945, p. 1368 et suiv.
Canada. Chambre des communes. Rapport du Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration. La citoyenneté canadienne : Un sentiment d’appartenance, juin 1994.
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Canada. Chambre des communes. Sous‑comité sur les droits à l’égalité. Égalité pour tous : Rapport du Comité parlementaire sur les droits à l’égalité, 1985.
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [2000] 1 C.F. 3, 174 D.L.R. (4th) 588, 242 N.R. 278, 64 C.R.R. (2d) 189, [1999] A.C.F. no 754 (QL), qui a confirmé un jugement de la Section de première instance, [1995] 2 C.F. 623, 95 F.T.R. 1, 125 D.L.R. (4th) 80, 31 C.R.R. (2d) 109, 95 C.L.L.C. ¶210‑023, [1995] A.C.F. no 608 (QL). Pourvoi rejeté, le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé et Binnie sont dissidents.
David J. Jewitt, pour les appelantes Elisabeth Lavoie et Jeanne To‑Thanh‑Hien.
Andrew Raven et David Yazbeck, pour l’appelante Janine Bailey.
Graham R. Garton, c.r., et Yvonne Milosevic, pour les intimées.
Joanne St. Lewis et Milton James Fernandes, pour l’intervenant.
Version française des motifs du juge en chef McLachlin et des juges L’Heureux-Dubé et Binnie rendus par
1 Le Juge en chef et le juge L’Heureux‑Dubé (dissidentes) — Nous sommes d’accord avec le juge Bastarache que l’al. 16(4) c) de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑33 (« LEFP »), porte atteinte au par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés en ce qu’il exclut les immigrants du tissu social canadien, et nous souscrivons à ses motifs sur ce point. À notre avis, cette conclusion est imposée par l’arrêt Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143, avec lequel on ne peut pas faire de distinction en ce qui touche la discrimination. En revanche, nous ne pensons pas que l’atteinte se justifie en vertu de l’article premier comme « restriction raisonnable » du droit à l’égalité (par. 21).
I. Question 1 : L’alinéa 16(4) c) de la LEFP porte‑t‑il atteinte au par. 15(1) de la Charte ?
2 La violation du par. 15(1) consiste en une distinction discriminatoire fondée sur un motif énuméré ou analogue. Sur les deux points, la présente instance est similaire à l’affaire Andrews. Premièrement, la distinction en cause est basée sur la citoyenneté, le motif analogue retenu dans Andrews. Une fois identifié, un motif analogue est « un indicateur permanent de discrimination législative potentielle » qui n’a pas à être établi chaque fois par la suite : Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203, par. 7‑10; voir aussi Little Sisters Book and Art Emporium c. Canada (Ministre de la Justice), [2000] 2 R.C.S. 1120, 2000 CSC 69, par. 119, le juge Binnie. La distinction contestée ici — la privation d’une possibilité d’emploi — est identique à celle qui est reconnue dans Andrews. Une distinction est discriminatoire lorsqu’elle porte atteinte à la dignité humaine : Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497. L’arrêt Law confirme Andrews et doit en conséquence être tenu comme établissant qu’une loi qui exclut toute une catégorie de personnes de certains types d’emplois pour le seul motif qu’elles n’ont pas la citoyenneté et sans égards aux qualités ou mérites d’individus faisant partie du groupe, porte atteinte à la dignité humaine (Andrews, p. 183, le juge McIntyre).
3 On soutient qu’il y a une distinction à faire avec Andrews qui porte sur une loi provinciale, alors que la présente instance a trait à une loi fédérale relevant de la compétence sur la citoyenneté. Pour que cette compétence ait un sens, dit‑on, le Parlement doit avoir une grande marge de manœuvre dans la détermination des droits et privilèges se rattachant à la citoyenneté. À notre avis, cet argument énonce une fausse dichotomie entre le droit du Parlement de légiférer sur la citoyenneté et son obligation de veiller à ce que ses lois respectent le par. 15(1) . Le Parlement n’a pas à choisir entre légiférer sur la citoyenneté et la discrimination. Sa tâche est plutôt de rédiger des textes relatifs à la citoyenneté qui sont conformes au par. 15(1) . Cela laisse au Parlement amplement de latitude pour exercer sa compétence, en autant qu’il ne fait pas de distinctions portant indûment atteinte à la dignité humaine : Law. Nous ne pouvons être d’accord que définir la citoyenneté canadienne autorise le Parlement à discriminer envers des non‑citoyens.
4 On prétend par ailleurs que Andrews porte sur l’exclusion totale de non‑citoyens d’un type d’emploi, alors qu’il s’agit ici de la perte d’une chance d’emploi. Là encore, la nuance nous échappe. Dans les deux cas, des non‑citoyens ont été privés de possibilités d’emploi pour la seule et unique raison qu’ils n’avaient pas la citoyenneté.
5 Enfin, il est fait grand cas de ce que certaines des appelantes auraient pu obtenir la citoyenneté, mais ne l’ont pas fait. À notre avis, cette considération n’empêche pas de conclure à la discrimination. Tout d’abord, ce choix n’est imputable qu’à deux des appelantes. Deuxièmement, l’avantage est de toute manière refusé pendant la période de résidence requise pour obtenir la citoyenneté. Troisièmement, le fait qu’une personne puisse éviter la discrimination en modifiant son comportement n’en supprime pas l’effet discriminatoire. S’il en était autrement, l’employeur qui refuserait d’embaucher des femmes dans son usine parce qu’il ne veut pas mettre un vestiaire à leur disposition pourrait prétendre que la cause réelle de l’effet discriminatoire est le « choix » des femmes de ne pas utiliser le vestiaire des hommes. Le seul fait de contraindre certaines personnes à faire ce type de choix viole la dignité humaine et est discriminatoire en soi. Jusqu’à maintenant, le droit en matière de discrimination n’a pas exigé que le demandeur prouve qu’il n’aurait pu éviter l’effet discriminatoire pour que soit reconnue l’atteinte à l’égalité garantie au par. 15(1) . Dans Andrews, la Cour ne s’est pas arrêtée à ces considérations. Au contraire, le juge La Forest dit expressément que, dans certains cas, l’acquisition de la citoyenneté canadienne peut être « fort préjudiciable » lorsqu’elle cause la perte de la citoyenneté d’origine et il ne laisse aucun doute que ce coût doit jouer en faveur de la personne touchée par la mesure discriminatoire : Andrews, p. 201.
II. Question 2 : L’atteinte au par. 15(1) est‑elle justifiée en vertu de l’article premier de la Charte ?
6 Nous devons maintenant examiner l’article premier de la Charte et décider si l’effet discriminatoire de la loi est justifié dans une société libre et démocratique. Dans cette analyse, « il faut se rappeler que, lorsqu’un tribunal conclut à la violation du par. 15(1) et à la violation de la dignité humaine qui s’ensuit, c’est au droit à l’égalité réelle qu’il a été porté atteinte » (Corbiere, précité, le juge L’Heureux‑Dubé, par. 98 (soulignement omis)). En vérité, « rares seront les cas dans lesquels il sera raisonnable de discriminer dans le cadre d’une société libre et démocratique » (voir Adler c. Ontario, [1996] 3 R.C.S. 609, le juge L’Heureux‑Dubé, par. 95 (citant Andrews, le juge Wilson, p. 154)). La discrimination fondée sur la non‑citoyenneté doit faire l’objet d’un examen minutieux. Pour citer le juge La Forest dans Andrews, p. 201 :
Si nous permettons à des gens de venir s’installer au Canada, je ne vois pas pourquoi on devrait les traiter différemment des autres. L’article 15 parle de « tous ». Bien sûr, il y aura des exceptions, mais celles‑ci seront soumises à la justification rigoureuse prescrite par l’article premier.
Dans Andrews, la majorité conclut que la responsabilité de justifier une mesure discriminatoire dans ce type de cas est « lourde ».
7 La Cour a statué que, pour se prévaloir de la protection de l’article premier, le gouvernement doit prouver que l’atteinte à la Charte est « raisonnable » et que « sa justification peut “se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique” » (R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, p. 135). Le test élaboré par la Cour comporte les quatre volets suivants : (1) l’objectif de la loi doit être urgent et réel; (2) l’atteinte aux droits doit avoir un lien rationnel avec l’objectif de la loi; (3) la disposition contestée doit porter le moins possible atteinte au droit garanti par la Charte ; et (4) il doit y avoir proportionnalité entre les effets de la mesure et son objectif, de sorte que l’atteinte au droit garanti ne l’emporte pas sur la réalisation de l’objectif législatif (voir Egan c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 513, par. 182, le juge Iacobucci (citant Oakes, p. 138‑139)).
8 Nous sommes d’accord avec la majorité que la disposition contestée peut avoir deux objectifs : encourager la naturalisation et promouvoir la citoyenneté. Signalons au passage que les motifs majoritaires paraissent reformuler ou modifier ces objectifs au fur et à mesure que progresse l’analyse selon l’article premier. Cependant, comme notre désaccord porte sur l’existence d’un lien rationnel, il n’y a pas lieu de s’attarder sur ce point. À notre avis, lorsque deux objectifs sont tenus pour urgents et réels, l’analyse selon l’article premier doit s’appliquer à chacun d’eux, séparément, pour que le justiciable n’ait pas à deviner quel objectif gouvernemental est censé justifier l’atteinte à ses droits en vertu de la Charte . Nous examinerons successivement chacun de ces objectifs.
9 Présumant que « promouvoir la citoyenneté » et encourager une catégorie restreinte de fonctionnaires à devenir citoyens canadiens soient des objectifs urgents et réels, conformément au premier volet du test de l’arrêt Oakes, nous ne sommes pas convaincues qu’il existe un lien rationnel entre la mesure discriminatoire contestée et l’un ou l’autre de ces objectifs. Pour satisfaire à ce volet du test, l’État doit montrer que la loi contestée est « soigneusement conçu[e] pour atteindre l’objectif en question » et qu’elle n’est « ni arbitrair[e], ni inéquitabl[e], ni fondé[e] sur des considérations irrationnelles » (Oakes, p. 139).
10 On plaide qu’il existe un lien rationnel entre l’octroi au citoyen d’un avantage lié à l’emploi dans la fonction publique et l’objectif législatif de promotion de la citoyenneté. Avec égards, nous sommes d’avis que cette affirmation néglige le point crucial que la disposition attaquée confère un avantage à des citoyens en exerçant une discrimination contre des non‑citoyens. Loin d’avoir un lien rationnel avec la promotion de la citoyenneté, la disposition en cause sape cet objectif en donnant à penser que la citoyenneté canadienne bénéficie, ou se nourrit, de la discrimination contre des non‑citoyens, un groupe reconnu depuis longtemps par la Cour comme une minorité distincte et isolée, digne de protection (Andrews, précité, p. 152). Ce raisonnement nous paraît incompatible avec la « tolérance », la « foi dans l’égalité » et le « respect de tous les membres de la société », qui sont censés définir la citoyenneté canadienne (Citoyenneté et Immigration Canada, <http://www.cic.gc.ca/francais/ministere/faq/ guide‑23.html> et <http://www.cic.gc.ca/francais/vivre/bienvenue/bien‑03.html>. Comme le souligne la majorité (au par. 52), « [l]es immigrants arrivant au Canada s’attendent à bénéficier des mêmes possibilités fondamentales que les citoyens » et, en conséquence, le travail et l’emploi, qui sont des « aspects fondamentaux » de la société canadienne, « devraient [. . .] lui être tout aussi accessibles qu’à un citoyen canadien », et « [l]a discrimination dans ces domaines peut aboutir à exclure les immigrants du tissu social canadien, et accentuer un désavantage existant sur le marché du travail au Canada ».
11 En d’autres termes, nous ne voyons pas comment la valeur de la citoyenneté canadienne puisse être accrue par une loi qui, de l’aveu même de la majorité, est discriminatoire envers des non‑citoyens, alors que, dans Andrews, le juge La Forest reconnaît que « [t]out au long de son histoire, notre pays a tiré sa force des gens qui sont venus l’habiter » (p. 197). À cet égard, nous trouvons convaincante la conception évolutive de la citoyenneté canadienne du juge Linden : « Cette conception plus large et plus inclusive qui s’est développée au Canada s’accompagne de retombées importantes sur le plan juridique [. . .] C’est un instrument d’égalité et non pas d’exclusion » (Lavoie c. Canada, [2000] 1 C.F. 3 (C.A.), par. 121). Une loi qui favorise le groupe relativement privilégié de citoyens canadiens par rapport au groupe relativement défavorisé de non‑citoyens ne valorise pas la citoyenneté canadienne, fondée sur des principes d’inclusion et d’acceptation, mais elle la discrédite. L’anomalie de ce raisonnement est accentuée par l’affirmation de la majorité que la préférence fondée sur la citoyenneté ne confère qu’un avantage minimal au citoyen. Il nous est difficile de concevoir qu’un avantage minime, obtenu au prix de la violation du droit à l’égalité garanti au par. 15(1) , puisse être de nature à promouvoir la citoyenneté.
12 En outre, le gouvernement n’a offert aucune preuve que l’exclusion des non‑citoyens favorise en fait l’objectif de promotion de la citoyenneté. Face à cette difficulté, la majorité soutient qu’« une certaine déférence est due au législateur quant à savoir si un privilège ou un autre fait progresser un intérêt pressant de l’État » (par. 59). Or, la déférence des tribunaux ne peu