Alliance de la fonction publique du canada c. Canada (Procureur général)

Alliance de la fonction publique du canada c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-04-28
Référence neutre
2014 CF 393
Numéro de dossier
T-2123-12
Contenu de la décision
Date : 20140428
Dossier :
T-2123-12
Référence : 2014 CF 393
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 28 avril 2014
En présence de madame la juge Kane
ENTRE :
ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, CONSEIL DU TRÉSOR DU CANADA, SOCIÉTÉ DU MUSÉE DES SCIENCES ET DE LA TECHNOLOGIE DU CANADA, CENTRE CANADIEN D’HYGIÈNE ET DE SÉCURITÉ AU TRAVAIL, SOCIÉTÉ DU MUSÉE CANADIEN DES CIVILISATIONS, MUSÉE DES BEAUX-ARTS DU CANADA, NAV CANADA et WEENEEBAYKO HEALTH AHTUSKAYWIN
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La demanderesse, l’Alliance de la Fonction publique du Canada (AFPC), sollicite le contrôle judiciaire de la décision en date du 23 octobre 2012 par laquelle la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) a exercé son pouvoir discrétionnaire en vertu de l’article 41 de la Loi canadienne des droits de la personne, LRC 1985, c H-6 (LCDP) pour ne pas statuer sur certaines des allégations soulevées dans une plainte relative aux droits de la personne déposée par l’AFPC. On alléguait dans cette plainte, présentée en 2002, que les rajustements salariaux ordonnés en 1998 par le Tribunal canadien des droits de la personne (le Tribunal) n’avaient pas été accordés aux employés de certains organismes régis par le Code canadien du travail et d’autres organismes de la fonction publique.
[2] Bien que l’AFPC soutienne que la Commission a rejeté deux tiers de la plainte, la Commission a accepté que des volets importants de la plainte passent à l’étape de l’enquête.
[3] Pour les motifs énoncés ci-dessous, la demande de contrôle judiciaire est rejetée.
Contexte [4] L’historique de la plainte est long et important; elle tire ses origines dans les plaintes déposées au début des années 1980 concernant la discrimination salariale.
[5] En 1984, l’AFPC a allégué que le Conseil du Trésor (CT) s’était livré et continuait de se livrer à la discrimination salariale en contravention de l’article 11 de la LCDP et a déposé une plainte auprès de la Commission. À la suite de cette plainte, une étude à l’échelle de la fonction publique a été réalisée dans le cadre de l’Initiative conjointe patronale-syndicale (l’étude ICPS). L’étude ICPS a porté sur l’équivalence des fonctions et les taux salariaux pour tous les groupes professionnels à prédominance féminine et tous les groupes professionnels à prédominance masculine dont le CT était l’employeur. En 1990, l’AFPC a déposé une autre plainte au nom de six groupes professionnels. Les plaintes de 1984 et de 1990 ont été renvoyées au Tribunal pour qu’il rende une décision. Le 29 juillet 1998, le Tribunal a conclu que le CT contrevenait à l’article 11 et lui a ordonné de verser des paiements à certains groupes professionnels de l’administration publique centrale (l’ordonnance de 1998).
[6] Le 29 octobre 1999, l’AFPC et le CT ont conclu un règlement en matière de parité (le règlement de 1999). Le règlement de 1999 s’appliquait à certains groupes d’employés du CT et n’englobait pas les employés des organismes distincts, des sociétés d’État ou de toute autre organisation ne figurant pas à l’annexe I de la partie I de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (aujourd’hui les annexes I et IV de la Loi sur la gestion des finances publiques, LRC 1985, c F‑11 (LGFP)).
[7] Exception faite du CT lui-même, le règlement de 1999 ne visait aucune des organisations défenderesses dans le cadre de la présente plainte, car ces organisations étaient devenues depuis, en vertu de lois adoptées au Parlement, des organismes distincts régis par le Code canadien du travail, LRC 1985, c L‑2. Ces organismes, soit la Société du Musée des sciences et de la technologie du Canada (MSTC), le Musée canadien des civilisations (MCC), le Musée des beaux-arts du Canada (Musée des beaux-arts), le Centre canadien d’hygiène et de sécurité au travail (CCHST), Weeneebayko Health Ahtuskaywin (WHA) et NAV Canada (NAV), seront ci‑après appelés les « organismes régis par le Code ». Une fois soustraits de l’administration publique centrale, les organismes régis par le Code sont devenus l’employeur de leurs propres employés; autrement dit, le CT n’était plus l’employeur. Des paiements rétroactifs ont été effectués pour la période durant laquelle les employés de ces organismes faisaient encore partie de l’administration publique centrale, autrement dit en tant qu’employés du CT, en vue de respecter l’ordonnance de 1998. Toutefois, l’AFPC soutient qu’il n’y a pas eu de rajustement des salaires par la suite.
La plainte de 2002 [8] En 2002, l’AFPC a lancé la plainte dont il est question dans la présente demande de contrôle judiciaire. Elle y alléguait que l’omission de corriger les taux salariaux discriminatoires après l’établissement des organismes régis par le Code et après leur transfert de l’administration publique centrale constituait une pratique interdite en vertu des articles 7 et 10 de la LCDP. L’AFPC a aussi allégué que le CT et/ou les organismes régis par le Code ont maintenu des salaires discriminatoires en contravention de l’article 11 de la LCDP. La plainte principale (la principale allégation) a été formulée contre les organismes régis par le Code à titre de coemployeurs conjointement avec le CT (c’est-à-dire à titre de codéfendeurs) et la plainte subsidiaire (l’allégation subsidiaire) a été formulée contre les organismes régis par le Code à titre d’employeurs individuels (c’est-à-dire à titre de défendeurs individuels).
[9] Dans la plainte originale, l’AFPC désignait 17 organismes, mais a ensuite retiré les noms de certains organismes, ne conservant que ceux des défendeurs actuels.
[10] De 2004 à 2008, la Commission a laissé en suspens la plainte de 2002 en attendant l’issue d’une action fondée sur la Charte intentée par des employés de sept des organismes. L’action a été abandonnée et l’AFPC a alors demandé à la Commission de réactiver la plainte de 2002.
[11] D’après la principale allégation, le CT emploie de nombreuses personnes par l’entremise de diverses sociétés d’État à titre d’employeurs distincts et a fait preuve de discrimination fondée sur le sexe en n’accordant pas des rajustements de parité salariale à son personnel, en contravention des articles 7 et 10 de la LCDP. L’AFPC a aussi allégué que le CT a exercé de la discrimination et continue d’exercer de la discrimination à l’encontre de son personnel en maintenant des disparités salariales entre les employés qui exécutent des fonctions dans les catégories d’emplois à prédominance féminine et ceux qui exécutent des fonctions équivalentes dans des catégories d’emplois à prédominance masculine dans le même établissement, en contravention de l’article 11 de la LCDP.
[12] D’après l’allégation subsidiaire de l’AFPC, si le CT n’est pas l’employeur de ces personnes, les employeurs distincts, c’est-à-dire les organismes régis par le Code, sont chacun de leur côté l’employeur et ont exercé de la discrimination à l’égard des employés, et continuent de le faire de la même manière.
[13] La Commission a demandé aux parties de lui soumettre des observations sur la question de savoir si elle devait refuser de statuer sur la plainte en vertu des alinéas 41(1)c) et d) de la LCDP. Elle a aussi communiqué aux parties une copie des conclusions du conseiller en règlement anticipé (le rapport visé à l’article 41).
Le rapport visé à l’article 41 [14] Essentiellement, le rapport visé à l’article 41 recommandait à la Commission de ne pas statuer sur la plainte car elle ne relevait pas de sa compétence. D’après ce rapport :
• la plainte était essentiellement une plainte en matière de parité salariale et, à la lumière de la décision Harkin c Procureur général, 2010 TCDP 11 [Harkin], elle ne peut aller de l’avant en vertu des articles 7 et 10;
• il était évident et manifeste que le CT n’est pas l’employeur aux fins de l’article 11. Même si le CT avait été l’employeur, la plainte ne signalait pas de groupe de comparaison au sein du CT et n’avançait pas de motifs raisonnables à l’appui des allégations fondées sur l’article 11;
• l’AFPC n’a pas fourni de groupe de comparaison au sein de chacun des organismes régis par le Code et n’a pas avancé de motifs raisonnables à l’appui des allégations déposées contre eux à titre d’employeurs distincts en vertu de l’article 11.
[15] D’autres conclusions formulées dans le rapport visé à l’article 41 ne sont pas visées par la présente demande de contrôle judiciaire.
[16] Dans ses observations présentées en réponse au rapport visé à l’article 41, l’AFPC a noté que même si le CT n’était pas l’employeur aux fins des relations de travail et de la négociation collective, il est, directement ou indirectement, l’organisme directeur central aux fins de la classification et de la rémunération.
[17] L’AFPC a fait valoir que la définition d’« employeur » aux fins des lois sur les droits de la personne n’est pas nécessairement la même que celle aux fins des relations de travail. Ainsi qu’il est signalé dans Reid c Vancouver Police Board, 2005 BCCA 418, 44 BCLR (4th) 49 (Reid), le facteur le plus important pour établir qui est l’employeur consiste à identifier qui est responsable des pratiques de rémunération et de l’évaluation du travail. L’AFPC soutient que le CT est responsable des pratiques de rémunération et de l’évaluation du travail des employés des organismes régis par le Code.
[18] L’AFPC a soutenu que les employés ont conservé les classifications et les taux salariaux du CT (qui ont par la suite été jugés discriminatoires) au moment du passage aux organismes régis par le Code. Ces classifications ont été maintenues durant une grande partie des années 1990. L’AFPC a noté que le contrôle du CT s’est poursuivi comme l’atteste, par exemple, son pouvoir sur les finances dans les organismes assujettis à la LGFP. Elle a soutenu que, par conséquent, le CT était et est l’employeur pour cette période.
[19] La Commission a pris en considération les observations des parties concernant le rapport visé à l’article 41 et a rendu sa décision le 23 octobre 2012.
La décision de la Commission [20] En exerçant son pouvoir discrétionnaire en vertu de l’article 41 de la LCDP, la Commission a appliqué le critère du caractère « évident et manifeste ». Elle a reconnu que, bien qu’il s’agisse d’un critère exigeant pour justifier l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, le but ultime de l’article 41 est de retirer certaines plaintes du processus d’enquête. Selon la Commission, même des questions comportant des volets factuels importants peuvent être réglées à l’étape de l’article 41 s’il est évident et manifeste que la Commission ne doit pas statuer sur la plainte.
[21] En résumé, la Commission a décidé, en vertu de l’alinéa 41(1)c) de la LCDP :
• de statuer sur les allégations fondées sur les articles 7, 10 et 11 contre le MSTC, le CCHST, le MCC et le Musée des beaux-arts, uniquement à titre de codéfendeurs avec le CT (mais pas à titre de défendeurs individuels);
• de ne pas statuer du tout sur les allégations fondées sur les articles 7, 10 et 11 contre NAV et WHA, c’est-à-dire ni à titre de codéfenderesses avec le CT, ni à titre de défenderesses individuelles.
[22] Il découle de la décision que des éléments importants de la plainte feront l’objet d’une enquête, plus précisément, les allégations fondées sur les articles 7, 10 et 11 contre le MSTC, le CCHST, le MCC et le Musée des beaux-arts, à titre de codéfendeurs (c’est-à-dire, à titre de coemployeurs) avec le CT.
[23] La Commission a également décidé, en vertu de l’alinéa 41(1)d) de la LCDP, que la plainte n’était pas frivole, vexatoire ou entachée de mauvaise foi.
[24] Les paragraphes qui suivent décrivent de manière plus détaillée la décision de la Commission.
Les allégations fondées sur les articles 7 et 10 [25] La Commission a conclu que la décision Harkin – dans laquelle le Tribunal a (entre autres) décidé que les allégations de discrimination salariale fondée sur le sexe devaient être examinées, du point du droit, en vertu de l’article 11 et non des articles 7 et 10 – n’excluait pas que la présente plainte soit examinée en vertu des articles 7 et 10. Elle a conclu que la plainte de l’AFPC semblait avoir une portée plus générale qu’une simple plainte relative à la parité salariale, car elle ne visait pas la discrimination salariale elle-même, mais plutôt l’omission par le CT et/ou les organismes régis par le Code de rajuster les taux salariaux qui avaient déjà été jugés discriminatoires.
La principale allégation : le CCHST, le MCC, le MSTC et le Musée des beaux-arts à titre de codéfendeurs avec le CT [26] La Commission a décidé de statuer sur les plaintes fondées sur les articles 7 et 10 visant ces organismes à titre de codéfendeurs, ayant conclu qu’il n’était pas évident et manifeste que le CCHST, le MCC, le MSTC et le Musée des beaux-arts n’étaient pas des coemployeurs avec le CT dans le contexte de la présente plainte. Elle a noté que le CCHST figure à l’annexe II de la LGFP et que le MCC, le MSTC et le Musée des beaux-arts figurent à l’annexe III. La Commission a conclu que la question de savoir si ces organisations sont des coemployeurs doit être revue à la suite d’un examen de la législation et de la jurisprudence applicables.
La principale allégation : NAV et WHA ne sont pas codéfenderesses avec le CT [27] Ayant conclu qu’il était évident et manifeste que NAV et WHA n’étaient pas coemployeurs avec le CT, la Commission a rejeté, sur le fondement de l’alinéa 41(1)c) de la LCDP, les plaintes déposées en vertu des articles 7 et 10 visant ces deux organismes à titre de codéfenderesses avec le CT. Elle a reconnu que NAV, créée au moyen d’une loi le 1er avril 1996, est une société sans capital-actions du secteur privé, n’est pas assujettie aux dispositions de contrôle et de reddition de comptes de la LGFP, et ne dépend pas des crédits parlementaires. Pour ce qui est de WHA, la Commission a reconnu que l’appareil gouvernemental n’avait joué aucun rôle dans l’administration des questions relatives au personnel après le 1er avril 1996, et que WHA est un organisme à but non lucratif constitué en société sous le régime fédéral, distinct de l’administration publique fédérale.
L’allégation subsidiaire : les organismes régis par le Code ne sont pas des défendeurs individuels [28] La Commission a décidé, sur le fondement de l’alinéa 41(1)c), de ne pas statuer sur les plaintes déposées en vertu des articles 7 et 10 contre ces organismes à titre de défendeurs individuels, ayant conclu qu’il n’y avait pas de base juridique permettant d’appliquer l’ordonnance de 1998 au CCHST, au MCC, au MSTC et au Musée des beaux‑arts, car l’ordonnance de 1998 pouvait seulement lier les parties à la procédure. Par conséquent, faute de toute autre justification ou obligation liant les organismes à l’ordonnance de 1998, la Commission a décidé que les plaintes contre ces organismes à titre de défendeurs individuels ne présentaient pas de motifs raisonnables.
Les allégations fondées sur l’article 11 [29] La Commission a noté dès le départ que, pour qu’elle statue sur une plainte en vertu de l’article 11, il doit y avoir des motifs raisonnables de croire que les employés nommés dans la plainte travaillent pour le même employeur et dans le même établissement. De plus, il faut que la plainte désigne un groupe à prédominance féminine et un groupe de comparaison à prédominance masculine au sein de cet établissement, et fasse état de motifs permettant raisonnablement de croire que le groupe à prédominance féminine touche une rémunération inférieure pour l’exécution de fonctions équivalentes. La Commission a noté que [traduction] : « [l]’exigence de présenter des motifs raisonnables signifie que même si les allégations du plaignant sont tenues pour véridiques à l’étape de l’article 41 (soit la présentation de la plainte de l’AFPC), les allégations doivent avoir un fondement qui dépasse la simple affirmation ou supposition ».
La principale allégation : le CCHST, le MCC, le MSTC et le Musée des beaux-arts à titre de codéfendeurs avec le CT [30] La Commission a conclu qu’il n’était pas évident et manifeste que le CCHST, le MCC, le MSTC et le Musée des beaux-arts ne sont pas des coemployeurs avec le CT dans le contexte de la plainte fondée sur l’article 11. Sur la base du dossier, elle a aussi conclu qu’il n’était pas évident et manifeste que ces organismes constituaient le « même établissement ». La Commission a signalé en particulier qu’il fallait examiner l’impact de la Loi sur les musées, LC 1990, c 3 (Loi sur les musées) et de la Loi sur le Centre canadien d’hygiène et de sécurité au travail, LRC 1985, c C‑13 (Loi sur le CCHST) sur la question de savoir si ces organismes constituent le même employeur ou le même établissement que le CT. Par conséquent, la Commission a décidé de statuer sur les plaintes en vertu des articles 7 et 10 déposées contre ces organismes à titre de codéfendeurs.
La principale allégation : NAV et WHA ne sont pas codéfenderesses avec le CT
[31] Pour les motifs exposés relativement aux principales allégations fondées sur les articles 7 et 10, la Commission a conclu qu’il était évident et manifeste que NAV et WHA n’étaient pas coemployeurs avec le CT.
L’allégation subsidiaire : les organismes régis par le Code ne sont pas des défendeurs individuels [32] La Commission a conclu que l’allégation subsidiaire déposée contre tous les organismes régis par le Code à titre d’employeurs individuels ne faisait pas état de motifs raisonnables et que, par conséquent, en vertu de l’alinéa 41(1)c) de la LCDP, elle ne devait pas statuer sur cette allégation :
[traduction]
[I]l est important de reconnaître que même si la parité salariale a un caractère systémique, il y a des limites à l’application du fondement de la décision du TCDP de 1998. Dans une allégation fondée sur l’article 11, il faut désigner des emplois à prédominance féminine et à prédominance masculine au sein du même établissement dont l’employeur désigné est responsable, et faire état de motifs permettant raisonnablement de croire qu’une comparaison des fonctions et des salaires tend à indiquer une discrimination salariale. Le critère n’est pas exigeant; toutefois, une simple affirmation, une supposition ou un renseignement qui ne répond pas aux exigences de l’article 11 et qui n’entre pas dans le cadre de l’analyse de la parité salariale prévue dans cet article ne peut pas servir de motif raisonnable. [Non souligné dans l’original.]
Pour que les allégations subsidiaires fondées sur l’article 11 aient du sens, elles doivent être examinées séparément, en tant qu’allégations portées contre chacune de ces organisations à titre d’employeur indépendant et distinct du CT. […] Il est difficile de voir comment le fondement de la décision du TCDP de 1998 – plus précisément les emplois à prédominance féminine, les emplois de comparaison à prédominance masculine et l’analyse des salaires et de l’équivalence des fonctions au sein du même établissement dont l’employeur est le CT – pourrait servir à faire état de motifs raisonnables justifiant les allégations fondées sur l’article 11 déposées contre des employeurs différents et distincts.
[…] [D]es motifs raisonnables pour justifier une plainte fondée sur l’article 11 ne peuvent faire renvoi à un autre établissement sous le contrôle d’un autre employeur. […]
[33] Autrement dit, la Commission a conclu que les plaintes fondées sur l’article 11 déposées contre les organismes à titre d’employeurs individuels étaient dépourvues de fondement parce qu’elles reposaient uniquement sur des éléments de comparaison relevant d’un autre employeur (c’est-à-dire le CT). Le rôle des éléments de comparaison à l’article 11 est unique et la Commission a conclu que la jurisprudence se rapportant aux autres dispositions de la LCDP qui minimise l’importance des éléments de comparaison ne s’appliquait pas à l’article 11.
La norme de contrôle [34] L’AFPC soutient que la décision de la Commission de ne pas statuer sur certains éléments de la plainte est déraisonnable. Les défendeurs estiment que la décision est raisonnable, car la Commission a examiné attentivement la plainte et l’ensemble des observations, et a exercé de manière raisonnable son pouvoir discrétionnaire pour écarter des éléments de la plainte.
[35] La demanderesse et les défendeurs conviennent que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable. Toutefois, l’AFPC se fonde sur deux arrêts récents du juge Stratas (Canada (Procureur général) c Abraham, 2012 CAF 266, aux paragraphes 42 et 43, 440 NR 201 [Abraham]; Canada (Procureur général) c Commission canadienne des droits de la personne et al, 2013 CAF 75, au paragraphe 14, 444 NR 120 (PG c CCDP)), pour faire valoir que l’éventail des issues possibles acceptables, c’est-à-dire raisonnables, est étroit dans les présentes circonstances.
[36] Par conséquent, l’AFPC soutient qu’il y a deux raisons de faire preuve de moins de retenue envers la décision de la Commission dans le cadre du contrôle judiciaire. Premièrement, l’article 41 de la LCDP établit une présomption en faveur de la tenue d’une enquête, étant donné que « la Commission statue sur toute plainte dont elle est saisie à moins qu’elle estime celle‑ci irrecevable » pour un des motifs d’exception énumérés. Deuxièmement, en raison de la nature préliminaire et sommaire de l’article 41, la décision de rejeter une plainte en vertu de cet article devrait faire l’objet d’un examen plus rigoureux que la décision de l’accepter, car un tel rejet constitue une décision définitive touchant les droits du plaignant (Sketchley c Canada (Procureur général), 2005 CAF 404, aux paragraphes 79 et 80, 344 NR 257 (Sketchley); Hicks c Canada (Procureur général), 2008 FC 1059, au paragraphe 22, 86 Admin LR (4th) 255 (Hicks); Keith c Service correctionnel du Canada, 2012 CAF 117, au paragraphe 50, 431 NR 121).
[37] Les défendeurs soulignent la nature discrétionnaire de l’alinéa 41(1)c) et soutiennent que la Commission a droit à un degré élevé de retenue judiciaire (Valookaran c Banque Royale du Canada, 2011 CF 276, au paragraphe 10, 386 FTR 136 (Valookaran); Deschênes c Canada (Procureur général), 2009 CF 1126, aux paragraphes 8 et 9, [2009] ACF no 1374 (Deschênes)).
[38] Les défendeurs signalent que dans la décision Canada (Procureur général) c Maracle, 2012 CF 105, 404 FTR 173 (Maracle), la Cour a mis en garde les cours de révision de ne pas s’ingérer dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Commission en vertu de l’article 41 pour la simple raison qu’elles auraient peut-être exercé ce pouvoir différemment. Ils font également valoir que les remarques du juge Stratas dans Abraham sont incidentes.
[39] Étant donné que la demanderesse se fonde sur le jugement du juge Stratas dans Abraham, les extraits pertinents sont cités ci-dessous.
41 Comme on le sait, le caractère raisonnable tient « principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel », mais aussi « à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ». Selon la notion des « issues possibles acceptables », il « est loisible [aux décideurs] d’opter pour l’une ou l’autre des différentes solutions rationnelles acceptables ». Voir l’arrêt Dunsmuir, précité, au paragraphe 47.
42 Le caractère raisonnable constitue une norme de contrôle unique. Mais le fait d’affirmer qu’il existe différentes issues possibles acceptables élude le point de savoir dans quelle mesure cet éventail d’issues doit être large ou étroit dans une affaire donnée. Selon la majorité des juges de la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339, au paragraphe 59, bien que « la raisonnabilité constitue une norme unique », elle « s’adapte au contexte ».
43 Ce contexte influe sur l’étendue de la gamme des solutions possibles acceptables. La Cour suprême a confirmé que cet éventail est tributaire de « l’ensemble des facteurs pertinents » au regard du processus décisionnel en cause : Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5, aux paragraphes 17, 18 et 23; arrêt Halifax (Regional Municipality), précité, au paragraphe 44.
44 À titre d’exemple, lorsque le décideur doit exercer son pouvoir discrétionnaire pour trancher une affaire qui soulève principalement des questions de fait et de politique ayant un aspect juridique négligeable, on peut s’attendre à ce que l’éventail des issues possibles acceptables dont il dispose soit très vaste. D’un point de vue pratique, l’étendue de l’éventail dans ce genre d’affaire signifie qu’il sera relativement difficile pour la partie qui demande le contrôle judiciaire de la décision d’établir que la décision n’appartient pas aux issues possibles acceptables.
45 Dans d’autres cas, toutefois, la situation pourrait être différente. Par exemple, lorsque le décideur doit exercer son pouvoir discrétionnaire pour se prononcer sur une question qui comporte un aspect juridique plus important, il se peut que les issues possibles acceptables auxquelles le décideur pourra recourir soient moins nombreuses. Les questions d’ordre juridique, par opposition aux questions de fait ou de politique, permettent moins d’issues possibles acceptables.
[40] À mon avis, le juge Stratas s’est fait l’écho de l’arrêt de la Cour suprême Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 RCS 339, et a expliqué le principe selon lequel le caractère raisonnable s’adapte au contexte.
[41] En l’espèce, la décision repose sur une appréciation des faits et du droit; le contexte ne nous mène pas à la conclusion que l’éventail des issues devrait être étroit.
[42] Il est également important de rappeler la formulation claire de l’alinéa 41(1)c) :
41. (1) Sous réserve de l’article 40, la Commission statue sur toute plainte dont elle est saisie à moins qu’elle estime celle-ci irrecevable pour un des motifs suivants :
[…]
c) la plainte n’est pas de sa compétence; […]
41. (1) Subject to section 40, the Commission shall deal with any complaint filed with it unless in respect of that complaint it appears to the Commission that
[…]
(c) the complaint is beyond the jurisdiction of the Commission; […]
[43] Manifestement, la Commission dispose d’une certaine marge de manœuvre pour établir si elle « estime » que la plainte n’est pas de sa compétence.
[44] Les observations du juge Rothstein (alors juge de la Cour fédérale) dans la décision Société canadienne des postes c Commission canadienne des droits de la personne (1997), 130 FTR 241, aux paragraphes 4 et 5, [1997] ACF no 578 (CF) (Société canadienne des postes), sur laquelle toutes les parties se fondent, sont claires elles aussi :
Je crois que la même façon de voir est justifiée dans le cas de l’article 41 de la Loi canadienne sur les droits de la personne. La décision incombe à la Commission et elle est énoncée en des termes subjectifs, et non en des termes objectifs. La portée du contrôle judiciaire d’une telle décision est donc étroite. Seules des considérations comme la mauvaise foi de la Commission, l’erreur de droit ou le fait de se fonder sur des facteurs non pertinents s’appliquent.
[…]
Je crois qu’il s’ensuit que, si la Cour doit faire preuve d’une grande retenue judiciaire lorsque des questions de compétence sont en cause, au moins le même degré de retenue, sinon un degré plus élevé, s’appliquerait à d’autres types de décisions visées par l’article 41, par exemple les décisions discrétionnaires, factuelles ou même les décisions de fait et de droit. [Non souligné dans l’original.]
[45] Dans Abraham, le juge Stratas a noté que lorsque la décision repose sur des questions ou un contenu de nature juridique, l’éventail d’issues raisonnables peut être étroit. Par exemple, dans PG c CCDP, la Cour d’appel fédérale a estimé que l’éventail des issues possibles acceptables était relativement étroit parce que la décision du Tribunal avait trait principalement à l’interprétation d’un texte législatif et au droit à l’égalité. L’éventail des issues raisonnables « s’adapte au contexte » et serait plus étroit à la lumière du contexte.
[46] Toutefois, l’appréciation de la nature, de l’organisation et des relations et pratiques d’emploi des organismes régis par le Code nécessite des appréciations préliminaires des faits et du droit, qui relèvent nettement de l’expertise de la Commission. De plus, comme l’a signalé le juge Rothstein dans Société canadienne des postes, la portée du contrôle judiciaire de la décision rendue par la Commission en vertu de l’article 41 est étroite et la cour de révision doit faire preuve de retenue. Bien que la norme de contrôle du caractère raisonnable s’adapte au contexte et que l’éventail des issues possibles acceptables varierait selon ce contexte, dans les présentes circonstances, l’éventail ne serait pas étroit.
Autres principes pertinents tirés de la jurisprudence [47] L’AFPC soutient que l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Commission pour refuser de statuer sur une plainte en vertu de l’article 41 est exceptionnel, que les plaintes doivent répondre au critère exigeant du caractère « évident et manifeste » avant d’être écartées à cette étape préliminaire et que les plaintes de l’AFPC ne répondent pas à ce critère.
[48] Les défendeurs soutiennent que le critère du caractère « évident et manifeste » ne restreint pas indûment le pouvoir discrétionnaire de la Commission et que, pour que le rôle de gardien assigné à cette dernière en vertu de l’article 41 ait un sens, il faut faire preuve de retenue envers sa décision d’écarter les plaintes.
[49] Il existe une jurisprudence considérable concernant l’exercice du pouvoir discrétionnaire en vertu de l’article 41.
[50] Le mandat de la Commission est exposé par le juge Laforest dans Cooper c Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1996] 3 RCS 854, au paragraphe 53, 140 DLR (4th) 193 :
53 La Commission n’est pas un organisme décisionnel; cette fonction est remplie par les tribunaux constitués en vertu de la Loi. Lorsqu’elle détermine si une plainte devrait être déférée à un tribunal, la Commission procède à un examen préalable assez semblable à celui qu’un juge effectue à une enquête préliminaire. Il ne lui appartient pas de juger si la plainte est fondée. Son rôle consiste plutôt à déterminer si, aux termes des dispositions de la Loi et eu égard à l’ensemble des faits, il est justifié de tenir une enquête. L’aspect principal de ce rôle est alors de vérifier s’il existe une preuve suffisante. […]
[51] La jurisprudence subséquente continue de faire renvoi à cette analogie entre la fonction d’examen préalable et l’enquête préliminaire.
[52] Le critère du caractère « évident et manifeste » a d’abord été formulé par le juge Rothstein (alors juge de la Cour fédérale) dans la décision Société canadienne des postes, précitée, aux paragraphes 3 et 4 :
La décision que la Commission rend en vertu de l’article 41 intervient normalement dès les premières étapes, avant l’ouverture d’une enquête. Comme la décision de déclarer la plainte irrecevable clôt le dossier sommairement avant que la plainte ne fasse l’objet d’une enquête, la Commission ne devrait déclarer une plainte irrecevable à cette étape que dans les cas les plus évidents. Le traitement des plaintes en temps opportun justifie également cette façon de procéder. Une analyse fouillée de la plainte à cette étape fait, dans une certaine mesure du moins, double emploi avec l’enquête qui doit par la suite être menée. Une analyse qui prend beaucoup de temps retardera le traitement de la plainte lorsque la Commission décide de statuer sur la plainte. S’il n’est pas évident à ses yeux que la plainte relève d’un des motifs d’irrecevabilité énumérés à l’article 41, la Commission devrait promptement statuer sur elle.
[53] Depuis la décision Société canadienne des postes, la Cour a continué d’examiner les deux facteurs pertinents : la formulation claire de l’article qui confère à la Commission le pouvoir discrétionnaire d’écarter les plaintes à l’étape préliminaire si elle estime qu’une des exceptions énumérées au paragraphe 41(1) s’applique; et la nature sommaire et définitive des décisions rendues en vertu de l’article 41.
[54] La juge Bédard a bien exposé cette approche à la fois dans Conroy c Institut professionnel de la fonction publique du Canada, 2012 CF 887, 415 FTR 179 (Conroy) et dans la décision Maracle, précitée, aux paragraphes 40 à 46.
[55] Dans la décision Maracle, précitée, aux paragraphes 40 à 43, la juge Bédard a formulé des observations sur l’approche exposée dans Société canadienne des postes :
[40] La Cour a adhéré à ce point de vue dans plusieurs de ses jugements (Comstock, précitée, aux paragraphes 39, 40 et 43; Hartjes, précitée, au paragraphe 30, Hicks, précitée, au paragraphe 22; Michon-Hamelin c Canada (Procureur général), 2007 CF 1258, au paragraphe 16 (disponible dans CanLII) (Michon-Hamelin)), et j’y adhère également. La démarche est conforme au rôle premier que la Loi confère à la Commission, soit celui de gardien chargé d’évaluer les allégations faites dans une plainte et de décider s’il est justifié que le Tribunal examine la plainte. Pour décider si elle doit ou non statuer sur une plainte, la Commission dispose d’un certain pouvoir discrétionnaire, mais elle doit se garder de rejeter sommairement la plainte, car elle rend sa décision à un stade très peu avancé de la procédure et avant la tenue de quelque enquête. Pour répondre correctement à la question de savoir si une plainte est de la compétence de la Commission, il peut être nécessaire de procéder à quelque examen préalable. Il convient de souligner qu’à la fin du processus d’enquête, la Commission peut une fois de plus, au titre du sous-alinéa 44(3)(1)b)(ii) de la Loi, rejeter une plainte pour défaut de compétence.
[41] À l’étape précédant l’ouverture de l’enquête, le plaignant n’est pas tenu de présenter des éléments de preuve, mais sa plainte doit néanmoins montrer qu’il existe un lien suffisant avec un motif de distinction illicite.
[42] Ainsi que l’affirment les défendeurs, le critère du caractère « évident » proposé par le juge Rothstein est très semblable au critère servant à déterminer s’il y a lieu de radier un acte de procédure au motif qu’il ne révèle aucune cause d’action valable. La Commission peut s’inspirer de la démarche proposée par la Cour suprême du Canada dans Hunt c Carey Canada Inc., [1990] 2 RCS 959, au paragraphe 33, 74 DLR (4th) 321, à l’égard des requêtes de cette nature lorsqu’elle décide si une plainte doit être rejetée sommairement sans tenir d’enquête :
Ainsi, au Canada, le critère […] est […] dans l’hypothèse où les faits mentionnés dans la déclaration peuvent être prouvés, est‑il "évident et manifeste" que la déclaration du demandeur ne révèle aucune cause d’action raisonnable? Comme en Angleterre, s’il y a une chance que le demandeur ait gain de cause, alors il ne devrait pas être "privé d’un jugement". La longueur et la complexité des questions, la nouveauté de la cause d’action ou la possibilité que les défendeurs présentent une défense solide ne devraient pas empêcher le demandeur d’intenter son action. […]
[Non souligné dans l’original.]
[43] La Cour a adopté une approche semblable dans la décision Michon-Hamelin, précitée. Au paragraphe 23 de cette décision, la juge Mactavish a statué qu’à l’étape précédant l’ouverture de l’enquête, les allégations de faits figurant dans une plainte devaient être tenues pour avérées. À mon sens, il s’agit d’une interprétation correcte. Les décisions de la Commission ont un caractère préliminaire et reposent sur les arguments présentés par les parties sans que la preuve soit examinée. Une analyse fouillée des allégations du plaignant et des arguments de la partie adverse à l’étape précédant l’ouverture de l’enquête ferait, « dans une certaine mesure du moins, double emploi avec l’enquête qui doit par la suite être menée » (Société canadienne des postes, précité, au paragraphe 3). De plus, si la partie invoquant le défaut de compétence de la Commission soulève à la fois des moyens de fait et de droit, c’est, selon moi, le signe que la Commission doit procéder à quelque forme d’enquête pour décider si les allégations révèlent l’existence d’un lien suffisant avec un motif de distinction illicite.
[56] À l’étape de l’examen préliminaire, un demandeur doit exposer les allégations, mais n’est pas tenu de produire des éléments de preuve pour prouver ces allégations. Il n’est pas nécessaire de soumettre de la documentation ou de la preuve à l’appui, car de tels éléments de preuve ne deviennent nécessaires que si la plainte passe à l’étape de l’enquête (décision Valookaran, précitée, au paragraphe 22; Michon-Hamelin c Canada (Procureur général), 2007 CF 1258, [2007] ACF no 1607 (Michon-Hamelin)).
[57] Bien que de nombreuses causes se fondent sur la prémisse exposée dans Michon-Hamelin selon laquelle les allégations d’un plaignant doivent être tenues pour avérées à l’étape de l’examen initial, dans un extrait souvent cité du jugement de la juge Mactavish, le paragraphe 23, il est précisé qu’il n’y avait aucune information autre que les renseignements liés à la plainte et qu’aucune enquête n’avait été menée :
23 Puisqu’aucune enquête n’a été menée sur le fond de la plainte de Mme Michon-Hamelin, les allégations contenues dans son formulaire de plainte doivent être tenues pour avérées. L’enquêteuse n’avait d’ailleurs devant elle aucune preuve ou information venant du défendeur et de nature à réfuter la version des faits donnée par Mme Michon-Hamelin.
[58] Récemment, dans McIlvenna c Banque de Nouvelle-Écosse, 2013 CF 678, aux paragraphes 5, 6, 18 et 19, [2013] ACF no 743 (McIlvenna), le juge Hughes a nuancé le principe selon lequel les allégations doivent être tenues pour avérées à l’étape préliminaire :
5 […] La Commission a statué à partir d’un rapport d’un membre de la Division des services de règlement qui résumait les observations antérieures des parties et formulait une recommandation. Une copie de ce rapport a été envoyée à l’avocat du demandeur et à l’avocat de la Banque Scotia et chacun d’eux a formulé des observations à la suite du rapport. La Commission avait aussi en main ces observations lorsqu’elle a rendu sa décision.
6 Il importe de préciser que des enquêtes initiales ont été effectuées relativement à l’affaire. Le résultat de ces enquêtes a été pris en compte et résumé dans le rapport et chacune des parties a formulé des observations relatives au rapport. La Commission n’a donc pas rendu sa décision uniquement sur la foi de la plainte; elle disposait du rapport de même que des observations des parties concernant le rapport.
[…]
18 Les tribunaux ont établi que, règle générale, la Commission aborderait ces questions dès le début de l’instruction et qu’elle éliminerait celles qui peuvent l’être de façon « claire et évidente » et que, lorsqu’aucune enquête n’a eu lieu, les allégations formulées dans la plainte doivent être considérées comme véridiques [extraits de la décision Michon-Hamelin cités].
19 La situation en l’espèce est différente. Les parties ont eu l’occasion dès le départ de présenter leur thèse de façon détaillée, ce qu’elles ont fait. Un rapport a été rédigé. Les parties ont eu tout le loisir de présenter des observations relatives au rapport et elles l’ont fait. C’est uniquement à la fin de ce processus qu’une décision a été rendue.
[59] Comme dans l’affaire McIlvenna, la décision de la Commission reposait en l’espèce sur le rapport visé à l’article 41 qu’a rédigé le conseiller en règlement anticipé, à qui