Air Canada c. Administration Portuaire De Toronto Et Al

Air Canada c. Administration Portuaire De Toronto Et Al
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2011-12-12
Référence neutre
2011 CAF 347
Numéro de dossier
A-355-10
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20111212
Dossier : A‑355‑10
Référence : 2011 CAF 347
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LA JUGE DAWSON
LE JUGE STRATAS
ENTRE :
AIR CANADA
appelante
et
ADMINISTRATION PORTUAIRE DE TORONTO
et PORTER AIRLINES INC.
intimées
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 6 juin 2011
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 12 décembre 2011
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE STRATAS
MOTIFS CONCOURANTS
QUANT AU RÉSULTAT : LES JUGES LÉTOURNEAU ET DAWSON
Date : 20111212
Dossier : A‑355‑10
Référence : 2011 CAF 347
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LA JUGE DAWSON
LE JUGE STRATAS
ENTRE :
AIR CANADA
appelante
et
ADMINISTRATION PORTUAIRE DE TORONTO
et PORTER AIRLINES INC.
intimées
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE STRATAS
[1] Il s’agit d’un appel du jugement, ayant pour référence 2010 CF 774, par lequel le juge Hughes de la Cour fédérale a rejeté les deux demandes de contrôle judiciaire présentées par Air Canada.
[2] Air Canada a présenté deux demandes de contrôle judiciaire en réponse à deux bulletins publiés par l’Administration portuaire de Toronto au sujet de l’Aéroport Billy Bishop de la ville de Toronto (l’« Aéroport de la ville »). L’Administration portuaire de Toronto gère et exploite l’Aéroport de la ville.
[3] Le juge de la Cour fédérale a rejeté les demandes de contrôle judiciaire pour un certain nombre de motifs. Voici trois de ces motifs et les conclusions du juge de la Cour fédérale s’y rapportant :
● Les bulletins et la conduite de l’Administration portuaire de Toronto décrite dans les bulletins ne sont pas susceptibles de contrôle judiciaire. Ces questions n’ont pas déclenché de droit, dont pourrait se prévaloir Air Canada, de présenter une demande de contrôle judiciaire.
● Lorsque l’Administration portuaire de Toronto a publié les bulletins et adopté la conduite qui y est décrite, elle n’agissait pas en qualité d’« office fédéral ». Par conséquent, la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, n’autorisait pas le contrôle judiciaire de ces actes. La conduite de l’Administration portuaire de Toronto était de nature privée et non publique.
● Air Canada n’a pas démontré que les bulletins et la conduite qui y est décrite ne respectaient pas des obligations en matière d’équité procédurale, étaient déraisonnables ou étaient motivés par un dessein répréhensible.
[4] Air Canada interjette maintenant appel devant la Cour du rejet de ses deux demandes de contrôle judiciaire.
[5] Après les plaidoiries, nous avons mis l’affaire en délibéré. Par la suite, la Cour suprême du Canada a rendu l’arrêt Canada (Procureur général) c. Mavi, 2011 CSC 30, [2011] 2 R.C.S. 504. Ce jugement était susceptible d’avoir de l’importance pour le deuxième de ces trois motifs, particulièrement en ce qui a trait à la distinction entre la nature publique ou privée d’un acte et à la question de savoir si la conduite de l’Administration portuaire de Toronto décrite dans les bulletins était susceptible de contrôle. Nous avons donc invité les parties à présenter d’autres observations écrites au sujet de cet arrêt. Nous avons maintenant reçu les observations écrites supplémentaires des parties et nous les avons examinées.
[6] Pour les motifs exposés ci‑dessous, je souscris au rejet par le juge de la Cour fédérale des demandes de contrôle judiciaire présentées par Air Canada. À l’instar du juge de la Cour fédérale, j’estime que chacun des trois motifs susmentionnés entraîne le rejet des demandes de contrôle judiciaire. Je suis donc d’avis de rejeter l’appel avec dépens.
A. Les faits essentiels
[7] L’Aéroport de la ville est situé sur l’île de Toronto. Cette île, qui était auparavant un endroit tranquille principalement fréquenté par de petits aéronefs et des aviateurs amateurs, est maintenant un aéroport commercial très actif. Cette transformation a pris de nombreuses années.
[8] Un élément essentiel de cette transformation a été l’accord conclu en 1983 entre la ville de Toronto, les commissaires du havre de Toronto et le ministre fédéral des Transports. Désigné familièrement sous le nom d’Accord tripartite, cet accord concédait aux commissaires du havre de Toronto, et par la suite à leur successeur, l’Administration portuaire de Toronto, un bail de 50 ans pour l’Aéroport de la ville et les installations connexes. Aspect important, l’Accord tripartite imposait aux commissaires du havre de Toronto, et ensuite à l’Administration portuaire de Toronto, l’obligation de réglementer le nombre de décollages et d’atterrissages de façon à limiter le bruit dans le quartier résidentiel situé à proximité.
[9] En 1990, une filiale d’Air Canada, Air Ontario, a commencé à exercer ses activités à l’Aéroport de la ville. Plus tard, une autre filiale d’Air Canada, Jazz, a exercé ses activités au même aéroport.
[10] En 1998, la Loi maritime du Canada, L.C. 1998, ch. 10, est entrée en vigueur. Un an plus tard, conformément à ses dispositions, l’Administration portuaire de Toronto a été constituée et des lettres patentes ont été délivrées à cet effet : (1999), Gazette du Canada, partie I, vol. 133, no 23 (supplément). Ces lettres patentes seront examinées plus loin dans les présents motifs. Aux termes de l’alinéa 7.2j) des lettres patentes, l’Administration portuaire de Toronto était autorisée à exploiter et à administrer l’Aéroport de la ville conformément à l’Accord tripartite.
[11] En 2002, l’Administration portuaire de Toronto fonctionnait à perte. Comme nous le verrons plus loin, aux termes de la Loi maritime du Canada, l’Administration portuaire de Toronto devait s’autofinancer. Pour améliorer sa situation financière, l’Administration portuaire de Toronto a essayé de convaincre Jazz de s’engager à poursuivre, voire à développer, ses activités à l’Aéroport de la ville. L’Administration portuaire de Toronto a par ailleurs entamé des pourparlers avec une autre compagnie aérienne intéressée à exercer ses activités à l’Aéroport de la ville. Cette compagnie aérienne, plus tard connue sous le nom de Porter, était exploitée par l’intimée Porter Airlines Inc.
[12] Dans le cadre de cette étude, l’Administration portuaire de Toronto et la compagnie aérienne qui devait plus tard être connue sous le nom de Porter ont communiqué avec le Bureau de la concurrence pour savoir si Porter pouvait développer considérablement ses activités à l’Aéroport de la ville et utiliser 143 des 167 créneaux de décollage et d’atterrissage. Le Bureau de la concurrence leur a répondu. Il a défini le marché pertinent en incluant l’Aéroport international Lester B. Pearson, a estimé que cet aéroport constituait un [traduction] « proche substitut » de l’Aéroport de la ville pour les passagers aériens de Toronto et a pris note de la position dominante d’Air Canada à l’Aéroport international Pearson. Il a conclu que plafonner les créneaux de décollage et d’atterrissage d’Air Canada à l’Aéroport de la ville à un faible niveau et accorder à Porter un certain nombre de créneaux de décollage et d’atterrissage dans l’Aéroport de la ville serait justifié [traduction] « comme mesure provisoire » de façon à permettre à Porter d’offrir un nouveau service viable à l’Aéroport de la ville.
[13] En 2004, Jazz a réduit le nombre de destinations desservies ainsi que la fréquence des vols à l’Aéroport de la ville. En 2005, elle a cessé d’offrir le service de navette entre le traversier et l’Aéroport de la ville et n’utilisait plus que six créneaux de décollage et d’atterrissage à l’Aéroport de la ville.
[14] Consciente de l’expiration prochaine de l’accord d’exploitation de transporteur commercial concernant l’Aéroport de la ville conclu avec Jazz, l’Administration portuaire de Toronto a proposé à Jazz de conclure un nouvel accord. Jazz a rejeté la proposition et a cessé, en 2006, toutes ses opérations à l’Aéroport de la ville.
[15] Peu après, Porter a annoncé qu’elle commencerait à offrir des services à l’Aéroport de la ville. Elle avait déjà signé un accord de transporteur commercial avec l’Administration portuaire de Toronto l’année précédente, en 2005. Cet accord prévoyait une période initiale pendant laquelle Porter aurait droit à un nombre fixe de créneaux de décollage et d’atterrissage, après quoi, elle continuerait d’avoir droit à ces créneaux selon la règle « utiliser ou perdre ». Porter avait également le droit de participer [traduction] « sur une base équitable » à l’attribution de tout créneau supplémentaire qui pourrait devenir disponible.
[16] Après que Porter eut annoncé le démarrage de ses activités, Air Canada a annoncé qu’elle avait l’intention de rétablir ses services à l’Aéroport de la ville. En outre, la filiale d’Air Canada Jazz a institué une action en dommages‑intérêts devant la Cour supérieure de l’Ontario contre l’Administration portuaire de Toronto. Dans cette action, Jazz alléguait notamment que l’Administration portuaire de Toronto avait accordé à Porter un monopole sur l’utilisation des installations de l’aérogare ainsi que la vaste majorité des créneaux de décollage et d’atterrissage à l’Aéroport de la ville : Déclaration modifiée, paragraphe 31, Dossier d’appel, volume 14, pages 5746 et 5747. En 2006, Jazz a également déposé devant la Cour fédérale des demandes de contrôle judiciaire dans lesquelles elle invoquait les mêmes préoccupations : Avis de demande, Mémoire d’appel, volume 15, pages 5894 à 5916 et 6189 à 6201. Par la suite, Jazz s’est désistée de toutes ces procédures ou les a abandonnées.
[17] Le nombre de vols de Porter à partir de l’Aéroport de la ville n’a cessé d’augmenter. Porter a investi, par l’intermédiaire de sa filiale City Centre Terminal Corp., une somme de 49 millions de dollars dans l’infrastructure de l’Aéroport de la ville, notamment pour la construction d’une nouvelle aérogare et, par la suite, pour son extension. Pour la première fois depuis plus de 20 ans, l’Aéroport de la ville a commencé à enregistrer un bénéfice d’exploitation.
[18] Plus tard, en septembre 2009, Air Canada s’est déclarée à nouveau intéressée à offrir des services à l’Aéroport de la ville. À l’époque, l’Administration portuaire de Toronto examinait la possibilité d’autoriser de nouveaux créneaux de décollage et d’atterrissage dans le cadre de l’Accord tripartite et envisageait d’inviter d’autres transporteurs à utiliser l’Aéroport de la ville; elle a entamé des discussions avec tous ces transporteurs, y compris avec Air Canada. Les études et les discussions de l’Administration portuaire de Toronto se sont poursuivies jusqu’en 2010.
[19] Le 24 décembre 2009 et le 9 avril 2010, l’Administration portuaire de Toronto a publié les deux bulletins qui font l’objet des demandes de contrôle judiciaire présentées par Air Canada dans la présente espèce. Le 9 avril 2010 également, à l’insu d’Air Canada à l’époque, l’Administration portuaire de Toronto et Porter a conclu un nouvel accord d’exploitation de transporteur commercial aux termes duquel Porter conserverait les créneaux de décollage et d’atterrissage qu’elle possédait déjà, ce qui accordait à Porter 157 des 202 créneaux de décollage et d’atterrissage à l’Aéroport de la ville.
[20] Dans sa demande de contrôle judiciaire concernant le deuxième bulletin, Air Canada demande notamment l’annulation de l’accord d’exploitation de transporteur commercial de 2010 conclu avec Porter. La demande de contrôle judiciaire concerne toutefois, comme nous allons le voir, les « décisions » de l’Administration portuaire de Toronto qui ressortent du deuxième bulletin, et non la décision de l’Administration portuaire de Toronto de conclure avec Porter un accord d’exploitation de transporteur commercial en 2010. Air Canada n’a pas présenté de demande de contrôle judiciaire à l’égard de cette décision.
B. La conduite de l’Administration portuaire de Toronto décrite dans les bulletins constitue‑t‑elle une action administrative susceptible de contrôle judiciaire?
[21] Comme cela a été mentionné précédemment, deux demandes de contrôle judiciaire ont été déposées devant la Cour fédérale comme suite aux deux bulletins. En réponse, les défenderesses, maintenant intimées, ont soutenu devant la Cour fédérale que le contrôle judiciaire n’était pas possible parce que l’Administration portuaire de Toronto n’avait pas pris de « décision » ni rendu une « ordonnance » au sens de la Loi sur les Cours fédérales. L’Administration portuaire de Toronto a simplement publié deux bulletins d’information de nature générale. Air Canada a contesté les arguments des défenderesses et fait valoir qu’il y a bien eu une « décision » ou une « ordonnance » et qu’elle pouvait donc présenter une demande de contrôle judiciaire. Les parties ont avancé des arguments très semblables devant notre Cour.
[22] Le juge de la Cour fédérale a souscrit aux arguments des défenderesses et a conclu qu’il n’était saisi d’aucune « décision » ou « ordonnance » parce que les bulletins de l’Administration portuaire de Toronto « ne décident rien » (au paragraphe 73).
[23] Le juge de la Cour fédérale et les parties ont centré le débat sur la question de savoir s’il y avait une « décision » ou une « ordonnance », mais je n’en conclus pas qu’ils ont soutenu que le contrôle judiciaire peut uniquement porter sur une « décision » ou sur une « ordonnance », ce qui serait inexact.
[24] Le paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales énonce qu’une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est « directement touché par l’objet de la demande ». La question qui peut faire l’objet d’une demande de contrôle judiciaire ne comprend pas seulement une « décision ou ordonnance », mais tout objet susceptible de donner droit à une réparation aux termes de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales : Krause c. Canada, [1999] 2 C.F. 476 (C.A.). Le paragraphe 18.1(3) apporte d’autres précisions à ce sujet, indiquant que la Cour peut accorder une réparation à l’égard d’un « acte », de l’omission ou du refus d’accomplir un « acte », ou du retard mis à exécuter un « acte », une « décision », une « ordonnance » et une « procédure ». Enfin, les règles qui régissent les demandes de contrôle judiciaire s’appliquent aux « demandes de contrôle judiciaire de mesures administratives », et non pas aux seules demandes de contrôle judiciaire de « décisions ou ordonnances » : article 300 des Règles des Cours fédérales.
[25] En ce qui concerne les « décisions » ou « ordonnances », la seule exigence est que les demandes de contrôle judiciaire doivent être présentées dans les 30 jours qui suivent la première communication : paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les Cours fédérales.
[26] Les parties et le juge de la Cour fédérale ont centré le débat sur la question de savoir si une « décision » ou « ordonnance » avait été rendue, mais ils traitaient en fait d’une question plus fondamentale, soit celle de savoir si, en publiant les bulletins et en adoptant la conduite décrite dans ceux‑ci, l’Administration portuaire de Toronto avait fait quelque chose qui conférait à Air Canada un quelconque droit de demander le contrôle judiciaire.
[27] Je souscris sur ce point aux arguments des défenderesses et à la décision du juge de la Cour fédérale : la publication des bulletins par l’Administration portuaire de Toronto et l’adoption de la conduite décrite dans ceux‑ci n’a pas conféré à Air Canada le droit de présenter des demandes de contrôle judiciaire.
[28] La jurisprudence reconnaît qu’il y a de nombreuses situations où, en raison de sa nature ou de son caractère, la conduite d’un organisme administratif ne fait pas naître le droit de présenter une demande de contrôle judiciaire.
[29] Une de ces situations est celle où la conduite attaquée dans une demande de contrôle judiciaire n’a pas pour effet de porter atteinte à des droits, d’imposer des obligations juridiques ni d’entraîner des effets préjudiciables : Irving Shipbuilding Inc. c. Canada (Procureur général), 2009 CAF 116, [2010] 2 R.C.F. 488; Démocratie en surveillance c. Commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, 2009 CAF 15, (2009), 86 Admin. L.R. (4th) 149.
[30] De nombreuses décisions illustrent ce type de situation : p. ex., 1099065 Ontario Inc. c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2008 CAF 47, 375 N.R. 368 (lettre d’un fonctionnaire proposant des dates de réunion); Philipps c. Canada (Bibliothécaire et Archiviste), 2006 CF 1378, [2007] 4 R.C.F. 11 (lettre de politesse envoyée en réponse à une demande de révision); Rothmans, Benson & Hedges Inc. c. Ministre du Revenu national, [1998] 2 C.T.C. 176, 148 F.T.R. 3 (1re inst.) (une décision anticipée ne constitue qu’une opinion ne liant pas son auteur).
[31] Dans la présente affaire, Air Canada a présenté deux avis de demande :
● Le premier demande le contrôle judiciaire de [traduction] « la décision du 24 décembre 2009 […] de l’Administration portuaire de Toronto […] annonçant un processus […] selon lequel elle compte attribuer des créneaux » à l’Aéroport de la ville. À l’instar du juge de la Cour fédérale, j’interprète cet avis comme une demande de contrôle judiciaire visant le bulletin du 24 décembre 2009 publié par l’Administration portuaire de Toronto et la conduite qui y est décrite.
● Le second demande le contrôle judiciaire de [traduction] « la décision du 9 avril 2010 […] de l’Administration portuaire de Toronto […] annonçant un appel de propositions […] pour attribuer des créneaux et accorder autrement l’accès aux transporteurs commerciaux cherchant à obtenir l’accès » à l’Aéroport de la ville. Tout comme le juge de la Cour fédérale, j’interprète cet avis comme une demande de contrôle judiciaire visant le bulletin du 9 avril 2010 publié par l’Administration portuaire de Toronto et la conduite qui y est décrite.
[32] Je vais examiner chacun des deux bulletins et décider si ces documents, ou la conduite qui y est décrite, portent atteinte aux droits d’Air Canada, lui imposent des obligations juridiques ou ont eu un effet préjudiciable sur elle.
(1) Le premier bulletin
[33] Le premier bulletin intitulé [traduction] « L’APT annonce les résultats de l’évaluation de la capacité de l’Aéroport Billy Bishop de la ville de Toronto et commence à accepter des propositions officielles de transporteurs ». Ce bulletin proposait cinq mesures, dont aucune n’était en réalité contestée dans la première demande de contrôle judiciaire d’Air Canada :
● Il annonçait les résultats d’une étude d’impact sonore et d’une évaluation de la capacité de l’Aéroport de la ville et déclarait que l’Administration portuaire de Toronto prévoyait être en mesure d’offrir entre 42 et 92 créneaux de décollage et d’atterrissage supplémentaires. Dans sa demande de contrôle judiciaire visant le bulletin, Air Canada n’attaque aucunement cette étude ni l’évaluation de la capacité. Elle ne conteste aucunement l’évaluation du nombre de nouveaux créneaux de décollage et d’atterrissage offerts par l’Administration portuaire de Toronto.
● Il annonçait que l’Administration portuaire de Toronto avait l’intention de solliciter des propositions officielles de services additionnels de transport aérien à l’Aéroport de la ville. Dans sa demande de contrôle judiciaire du bulletin, Air Canada n’attaque pas cette intention.
● Le bulletin mentionnait la nomination d’un coordonnateur de créneaux chargé d’attribuer les créneaux de décollage et d’atterrissage à l’Aéroport de la ville. Air Canada ne mentionne pas dans sa demande de contrôle judiciaire que le coordonnateur de créneaux a été nommé de façon irrégulière, n’aurait pas dû être nommé, était partial, ou s’est conduit de façon inappropriée.
● Il mentionnait que toutes les lignes aériennes offrant des services à l’Aéroport de la ville seront tenues de conclure un accord d’exploitation de transporteur commercial avec l’Administration portuaire de Toronto et d’obtenir des locaux appropriés dans l’aérogare auprès de City Centre Terminal Corp. Air Canada ne conteste pas cet élément du bulletin dans sa demande de contrôle judiciaire.
● Il annonçait le besoin de nouvelles immobilisations à l’Aéroport de la ville pour pouvoir accueillir le trafic aérien supplémentaire. Dans sa demande de contrôle judiciaire, Air Canada n’attaque pas cet élément du bulletin.
[34] Dans son premier avis de demande attaquant le bulletin et la conduite qui y est décrite, Air Canada expose les motifs de sa contestation. Ceux‑ci portent principalement sur la partialité dont l’Administration portuaire de Toronto aurait fait preuve en favorisant Porter. Air Canada affirme que les éléments exposés dans le premier bulletin perpétuent [traduction] « l’avantage anticoncurrentiel dont bénéficie actuellement Porter » et empêchent [traduction] « toute concurrence véritable », ce qui est [traduction] « contraire aux objectifs de la Loi maritime du Canada et à la common law ». Air Canada se plaint de [traduction] « l’accès exclusif de Porter » à l’Aéroport de la ville et des [traduction] « avantages concurrentiels importants » offerts par l’Aéroport de la ville comparativement aux autres aéroports de la région de Toronto. Elle ajoute que lorsque de nouveaux créneaux de décollage et d’atterrissage seront attribués, la position dominante qu’occupe Porter à l’Aéroport de la ville sera maintenue – Porter continuera à bénéficier de la vaste majorité des créneaux de décollage et d’atterrissage.
[35] Le premier bulletin et la conduite qui y est décrite n’ont toutefois aucunement les effets susmentionnés. Pour ce qui est des créneaux de décollage et d’atterrissage, le premier bulletin prévoit uniquement un processus d’attribution de nouveaux créneaux et mentionne le nombre approximatif de créneaux à attribuer selon ce processus. En réalité, Air Canada ne conteste aucun élément contenu ou décrit dans le premier bulletin. Air Canada s’en prend plutôt à l’attribution antérieure des créneaux de décollage et d’atterrissage à Porter par l’Administration portuaire de Toronto, décision antérieure qui ne fait pas, à l’heure actuelle, l’objet d’une demande de contrôle judiciaire. Comme cela a été mentionné au paragraphe 16 des présents motifs, une filiale d’Air Canada, Jazz, a contesté en 2006 cette attribution et d’autres mesures qu’elle estimait anticoncurrentielles en intentant une action et en présentant des demandes de contrôle judiciaire, mais elle s’est par la suite désistée de ces procédures et les a abandonnées.
[36] Si la demande de contrôle judiciaire présentée par Air Canada au sujet du premier bulletin était acceptée et que les éléments décrits dans le premier bulletin étaient annulés, l’attribution actuelle des créneaux de décollage et d’atterrissage à Porter – véritable objet de la plainte – demeurerait inchangée. Or, dans son avis de demande, Air Canada ne conteste pas l’attribution antérieure des créneaux de décollage et d’atterrissage à Porter.
[37] Par conséquent, le premier bulletin et les éléments qui y sont décrits – les éléments qu’Air Canada conteste dans son premier avis de demande – ne portent pas atteinte aux droits d’Air Canada, ne lui imposent pas d’obligations juridiques et n’ont pas eu un effet préjudiciable sur elle. Le bulletin et les éléments qui y sont décrits ne peuvent faire l’objet d’une demande de contrôle judiciaire. Il est possible que d’autres mesures causent un préjudice à Air Canada, mais elles ne sont pas visées par son premier avis de demande.
(2) Le second bulletin
[38] Le second bulletin est intitulé [traduction] « L’Administration portuaire de Toronto publie un appel de propositions officiel pour amener des transporteurs additionnels à l’Aéroport Billy Bishop de la ville de Toronto ». Ce bulletin comprenait trois annonces dont aucune n’est en réalité attaquée par Air Canada dans son second avis de demande :
● Deux compagnies aériennes, dont une était Air Canada, ont exprimé informellement leur intérêt à participer à l’appel de propositions pour offrir des services aériens supplémentaires à l’Aéroport de la ville. Les autres transporteurs étaient invités à participer au processus d’appel de propositions.
● Une partie indépendante avait été chargée d’examiner les propositions et d’attribuer des créneaux en suivant une méthodologie utilisée par d’autres aéroports.
● Les résultats d’un rapport d’évaluation de la capacité étaient divulgués; d’après ce rapport et l’Accord tripartite, 90 nouveaux créneaux de décollage et d’atterrissage pourraient être offerts.
[39] Là encore, en réalité, Air Canada ne conteste aucune des annonces figurant dans le bulletin. Dans son deuxième avis de demande de contrôle judiciaire, Air Canada n’affirme aucunement que ces éléments portent atteinte à ses droits, imposent des obligations juridiques, ou ont des effets préjudiciables sur elle.
[40] Dans son deuxième avis de demande, Air Canada énonce que le bulletin met en œuvre le processus qui était proposé dans le premier bulletin. Or, comme nous l’avons vu, le processus proposé dans le premier bulletin n’est pas le véritable objet de la contestation d’Air Canada. Ce qu’elle attaquait réellement, c’était l’attribution antérieure des créneaux de décollage et d’atterrissage, que Jazz avait contestée devant les tribunaux en 2006 avant d’abandonner les procédures.
[41] Au moment où elle a présenté sa deuxième demande de contrôle judiciaire, Air Canada savait que des créneaux de décollage et d’atterrissage avaient été attribués à Porter, conformément à l’accord d’exploitation de transporteur commercial de 2010 conclu avec Porter. Le deuxième avis de demande fait allusion à cet accord. Le deuxième bulletin et la conduite qui y est décrite – l’objet de la deuxième demande de contrôle judiciaire – ne mentionnent toutefois pas l’accord d’exploitation de transporteur commercial de 2010 conclu avec Porter et n’y font pas allusion. Le deuxième avis de demande ne demande pas le contrôle de la décision de l’Administration portuaire de Toronto de conclure cet accord et d’attribuer un nombre important de créneaux de décollage et d’atterrissage à Porter.
[42] Par conséquent, pour les raisons susmentionnées, les deux avis de demande d’Air Canada ne contestent aucun élément touchant les droits d’Air Canada, l’imposition d’obligations juridiques à cette société ou des effets préjudiciables qui lui seraient causés. Les avis de demande n’ont donc pas eu pour effet de saisir la Cour fédérale d’une question susceptible de contrôle.
[43] Cette conclusion suffit pour rejeter l’appel. Je vais toutefois examiner les deux autres motifs sur lesquels s’est fondé le juge de la Cour fédérale pour rejeter les demandes de contrôle judiciaire présentées par Air Canada.
C. L’Administration portuaire de Toronto a‑t‑elle agi en qualité d’« office fédéral » lorsqu’elle a mis en œuvre les mesures décrites dans les bulletins?
(1) Cette condition est impérative
[44] Aux termes de la Loi sur les Cours fédérales, une demande de contrôle judiciaire ne peut viser qu’un « office fédéral ».
[45] Plusieurs dispositions de la Loi sur les Cours fédérales l’indiquent clairement. Le paragraphe 18(1) de la Loi sur les Cours fédérales confère à la Cour fédérale une compétence exclusive en première instance afin d’accorder à la partie lésée, relativement à certaines questions, réparation de la part d’un « office fédéral ». Dans l’exercice de cette compétence, la Cour fédérale peut prendre diverses mesures pour accorder réparation, mais uniquement contre un « office fédéral » : paragraphe 18.1(3) de la Loi sur les Cours fédérales. Elle a le droit d’accorder cette réparation lorsqu’elle est convaincue que certaines erreurs ont été commises par l’« office fédéral » : paragraphe 18.1(4) de la Loi sur les Cours fédérales.
(2) Qu’est‑ce qu’un « office fédéral »?
[46] L’expression « office fédéral » est définie au paragraphe 2(1) de la Loi sur les Cours fédérales. Selon cette disposition, seuls les organismes qui exercent une compétence ou des pouvoirs « prévus par une loi fédérale » ou « par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale » sont des « offices fédéraux » :
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
« office fédéral »
“federal board, commission or other tribunal”
« office fédéral » Conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale…
2. (1) In this Act,
“federal board, commission or other tribunal”
« office federal »
“federal board, commission or other tribunal” means any body, person or persons having, exercising or purporting to exercise jurisdiction or powers conferred by or under an Act of Parliament or by or under an order made pursuant to a prerogative of the Crown…
[47] Ces termes nous amènent à examiner la compétence ou le pouvoir particulier exercé dans un cas particulier et la source de cette compétence ou pouvoir : Anisman c. Canada (Agence des services frontaliers du Canada), 2010 CAF 52, 400 N.R. 137.
[48] Dans la majorité des décisions portant sur la question de savoir si un « office fédéral » est visé, on se demande si le décideur administratif tient sa compétence ou son pouvoir d’une prérogative ou d’une loi fédérale. L’arrêt Anisman constitue un bon exemple. Dans cette affaire, la source du pouvoir du décideur administratif était une loi provinciale, de sorte que le contrôle judiciaire prévu par la Loi sur les Cours fédérales ne pouvait être exercé.
[49] En l’espèce, toutes les parties acceptent que les mesures mentionnées dans les bulletins de l’Administration portuaire de Toronto ont pour source première le droit fédéral.
[50] L’Administration portuaire de Toronto soutient toutefois que cette seule exigence ne suffit pas à démontrer que l’entité agissait en qualité d’« office fédéral » lorsqu’elle a pris la mesure ou exercé le pouvoir visé par la demande de contrôle judiciaire. Elle a cité de nombreuses décisions à l’appui de la proposition selon laquelle la mesure prise ou le pouvoir exercé doit être de nature publique. Un organe n’agit pas en qualité d’« office fédéral » lorsqu’il prend une mesure de nature privée ou exerce un pouvoir de nature privée : voir, par exemple, DRL Vacations Ltd. c. Administration portuaire d’Halifax, 2005 CF 860, [2006] 3 R.C.F. 516; Halterm Ltd. c. Administration portuaire d’Halifax (2000), 184 F.T.R. 16 (1re inst.).
[51] L’argument présenté par l’Administration portuaire de Toronto est très convaincant.
[52] Tous les tribunaux administratifs fédéraux importants possèdent le pouvoir de prendre des décisions de nature publique. Ils possèdent par ailleurs le pouvoir exprès ou implicite d’agir dans des domaines privés, par exemple pour louer et gérer des locaux, embaucher du personnel de soutien, etc. Techniquement, chacun de ces pouvoirs prend sa source première dans une loi fédérale. Toutefois, comme les décisions de principe citées ci‑après le démontrent, il est fréquent que les mesures prises dans l’exercice de ces pouvoirs ne soient pas susceptibles de contrôle. Par exemple, supposons qu’un tribunal administratif fédéral bien connu résilie le contrat conclu avec une société relativement aux services de conciergerie pour ses locaux. Ce faisant, il n’exerce pas un pouvoir central à la mission administrative que lui a attribuée le législateur. Il ne fait en réalité qu’agir comme n’importe quelle autre entreprise. Le pouvoir qu’exerce le tribunal administratif dans ce cas doit être qualifié de pouvoir de nature privée et non publique. En l’absence de circonstances exceptionnelles, le recours que pourrait exercer l’entreprise de services de conciergerie serait une action pour rupture de contrat, et non pas une demande de contrôle judiciaire de la décision du tribunal administratif de résilier le contrat.
[53] La Cour suprême a récemment réaffirmé que les rapports qui sont de nature essentiellement privée sont régis par le droit privé et non par le droit public : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190. Dans cette affaire, un gouvernement avait congédié un de ses employés qui avait été embauché selon un contrat régi par le droit contractuel ordinaire. L’employé a présenté une demande de contrôle judiciaire dans laquelle il alléguait qu’il y avait eu iniquité procédurale. La Cour suprême a jugé que, dans les circonstances, l’objet de la demande était de nature privée et qu’il n’était donc pas possible d’imposer dans ce cas une obligation d’équité procédurale reconnue en droit public.
[54] Récemment, la Cour suprême a appliqué les mêmes principes mais à des faits très différents; elle a jugé que la relation en cause était de nature publique et donc susceptible de contrôle judiciaire : arrêt Mavi, précité.
[55] Le paragraphe 18(1) de la Loi sur les Cours fédérales, qui énonce que les principaux recours en matière de contrôle judiciaire sont les brefs de certiorari, de mandamus et de prohibition, constitue un autre fondement de cette distinction entre les domaines public et privé. Tous ces brefs ne peuvent être émis que dans l’exercice de pouvoirs de nature publique. C’est ce qu’a déclaré le juge Dickson, plus tard juge en chef du Canada, dans le contexte d’un certiorari dans Martineau c. Comité disciplinaire de l’Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602; voir également R. c. Criminal Injuries Compensation Board, Ex p. Lain, [1967] 2 Q.B. 864.
[56] La question de savoir ce qui est de nature publique ou privée est, bien sûr, délicate. Dans les arrêts Dunsmuir et Mavi, la Cour suprême n’a pas fourni de réponse complète à cette question.
[57] Il n’y a peut‑être pas de réponse complète. Il existe en droit certaines notions qui ne peuvent être définies clairement, parce qu’elles sont, par nature, insaisissables. Par exemple, en matière de droit de la négligence, à quel moment est‑ce qu’une partie ne respecte plus la norme de diligence? Il est impossible de répondre à cette question en une ou deux courtes phrases. Il faut plutôt procéder à l’étude attentive des facteurs examinés dans de nombreuses décisions et de leurs faits particuliers pour pouvoir cerner une réponse. À mon avis, il y a lieu de procéder de la même façon pour décider si une question est de nature publique ou privée aux fins du contrôle judiciaire.
[58] En outre, il ne serait peut‑être pas judicieux de définir avec précision ce qui distingue le domaine public du privé. Les [traduction] « limites exactes [du contrôle judiciaire] ont varié dans le temps […] pour répondre à des besoins nouveaux ». Les limites du contrôle judiciaire, qui sont en grande partie fondées sur la distinction entre les domaines public et privé, n’ont [traduction] « jamais été et ne doivent pas être spécifiquement définies ». Voir les observations du juge Dickson, plus tard juge en chef, dans l’arrêt Martineau, précité, à la page 617, où il cite le juge lord Parker L.J. dans Lain, précité, à la page 882.
[59] Les parties, en particulier l’Administration portuaire de Toronto, ont invoqué de nombreuses décisions qui éclairent la distinction entre les domaines public et privé aux fins du contrôle judiciaire, mais dans les circonstances présentes, la Cour se limitera à formuler les commentaires préliminaires nécessaires pour trancher la présente affaire.
[60] Pour trancher la question de la nature publique ou privée d’une mesure, il convient d’apprécier l’ensemble des circonstances : Cairns c. Farm Credit Corp., [1992] 2 C.F. 115 (1re inst.); Jackson c. Canada (Procureur général) (1997), 141 F.T.R. 1 (1re inst.). Il existe un certain nombre de facteurs qu’il convient de prendre en compte pour décider si une question est associée à une caractéristique, à un élément ou à un contexte suffisamment public pour qu’elle relève du droit public. La question de savoir si tel facteur ou tel ensemble de facteurs particuliers fait pencher la balance d’un côté et rend une question « publique » dépend des faits de l’affaire et de l’impression d’ensemble donnée à la Cour. Voici un certain nombre de facteurs pertinents qui ressortent de ces décisions :
● La nature de la question visée par la demande de contrôle. Est‑ce une question privée, commerciale ou de portée plus vaste intéressant les membres du public? Voir la décision DRL c. Administration portuaire d’Halifax, précitée; Peace Hills Trust Co. c. Moccasin, 2005 CF 1364, au paragraphe 61, 281 F.T.R. 201 (1re inst.) (« […] il faut s’abstenir d’appliquer les principes du droit administratif au règlement de ce qui est au fond une question de droit commercial […] »).
● La nature du décideur et ses attributions. S’agit‑il d’un décideur public, comme un mandataire de la Couronne ou un organisme administratif reconnu par la loi et à qui des attributions de nature publique ont été confiées? La question en cause est‑elle étroitement liée à ces attributions?
● La mesure dans laquelle la décision est fondée et influencée par le droit et non pas par un pouvoir discrétionnaire de nature privée. Lorsqu’une décision particulière est autorisée directement par une source de droit public comme une loi, un règlement ou une ordonnance, ou découle directement d’une telle source, le tribunal aura davantage tendance à considérer que la question est de nature publique : arrêt Mavi, précité; Scheerer c. Waldbillig (2006), 208 O.A.C. 29, 265 D.L.R. (4th) 749 (C. div.); Aeric, Inc. c. Société canadienne des postes, [1985] 1 C.F. 127 (1re inst.). Il sera d’autant plus enclin à le faire si la source de droit public fournit le critère en fonction duquel la décision est prise : décision Scheerer c. Waldbillig, précitée, au paragraphe 19; arrêt R. c. Hampshire Farmer’s Markets Ltd., [2004] 1 W.L.R. 233, à la page 240 (C.A.), cité avec approbation dans MacDonald c. Anishinabek Police Service (2006), 83 O.R. (3d) 132 (C. div.). Les mesures prises en vertu d’un pouvoir découlant d’une source autre qu’une loi, comme le droit contractuel général ou des considérations commerciales, sont plus fréquemment considérées comme non susceptibles de contrôle judiciaire : arrêt Irving Shipbuilding Inc, précité; Devil’s Gap Cottager (1982) Ltd. c. Bande de Rat Portage No. 38B, 2008 CF 812, aux paragraphes 45 et 46, [2009] 2 R.C.F. 276.
● Les rapports entre l’organisme en cause et d’autres régimes législatifs ou d’autres parties du gouvernement. Si l’organisme est intégré à un réseau gouvernemental et exerce un pouvoir en tant qu’élément de ce réseau, les actes qu’il pose seront plus fréquemment qualifiés d’actes de nature publique : Onuschuk c. Société canadienne de consultants en immigration, 2009 CF 1135, au paragraphe 23, 357 F.T.R. 22; Certified General Accountants Association of Canada c. Canadian Public Accountability Board (2008), 233 O.A.C. 129 (C. div.); R. c. Panel on Take‑overs and Mergers; Ex Parte Datafin plc., [1987] Q.B. 815 (C.A.); Volker Stevin N.W.T. (‘92) Ltd. c. Territoires du Nord‑Ouest (Commissaire), [1994] N.W.T.R. 97, 22 Admin. L.R. (2d) 251 (C.A.); R. c. Disciplinary Committee of the Jockey Club, ex parte Aga Khan, [1993] 2 All E.R. 853, à la page 874 (C.A.); arrêt R. c. Hampshire Farmer’s Markets Ltd., précité, à la page 240 (C.A.). Le seul fait que l’organisme en question soit mentionné dans une loi n’est pas toujours suffisant : Ripley c. Pommier (1990), 99 N.S.R. (2d) 338, [1990] N.S.J. No. 295 (C.S.).
● La mesure dans laquelle le décideur est un mandataire du gouvernement ou est dirigé, contrôlé ou influencé de façon importante par une entité publique. Par exemple, les personnes privées embauchées par le gouvernement pour effectuer une enquête au sujet d’une allégation d’inconduite visant un fonctionnaire public peuvent être considérées comme exerçant un pouvoir de nature publique : Masters c. Ontario (1993), 16 O.R. (3d) 439, [1993] O.J. No. 3091 (C. div.). L’obligation de faire approuver ou contrôler par le gouve