Union of Canadian Correctional Officers/Syndicat des Agents Correctionnels du Canada Confédération des Syndicats Nationaux CSN (UCCO-SACC-CSN) c. Canada (Procureur général)

Union of Canadian Correctional Officers/Syndicat des Agents Correctionnels du Canada Confédération des Syndicats Nationaux CSN (UCCO-SACC-CSN) c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2016-11-23
Référence neutre
2016 CF 1289
Numéro de dossier
T-699-15
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date: 20161123
Dossier: T-699-15
Référence: 2016 CF 1289
Montréal (Québec), le 23 novembre 2016
En présence de madame la juge St-Louis
ENTRE :
UNION OF CANADIAN CORRECTIONAL OFFICERS - SYNDICAT DES AGENTS CORRECTIONNELS DU CANADA - CSN (UCCO-SACC-CSN)
demandeur
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
et
COMMISSAIRE À LA PROTECTION DE LA VIE PRIVÉE DU CANADA
intervenant
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Introduction [1] Le 20 octobre 2014, la Norme sur le filtrage de sécurité [la Norme], adoptée par le Conseil du Trésor, entre en vigueur et remplace la Norme sur la sécurité du personnel [NSP] en vigueur depuis 1994.
[2] La Norme prévoit, entre autres, les trois niveaux de filtrage de sécurité des employés de la fonction publique fédérale, soit la cote de fiabilité, l’autorisation de sécurité de niveau « secret » et l’autorisation de sécurité de niveau « très secret », de même que les activités et pratiques correspondant à chacun de ces niveaux.
[3] Ainsi, en vertu de la Norme, bien que les activités de filtrage de sécurité varient selon la cote de fiabilité ou l’autorisation de sécurité sollicitée, tous les niveaux exigent désormais une enquête sur la situation financière [l’Enquête] de l’individu au sujet duquel la cote de fiabilité ou l’autorisation de sécurité est sollicitée. Dans le cadre de cette Enquête, l’individu doit d’abord consentir à ce que son dossier de crédit soit transmis à son employeur, lequel obtient ensuite ledit dossier auprès des agences privées appropriées, puis en analyse les résultats. Or, avant l’adoption de la Norme, l’Enquête n’était obligatoirement conduite que lorsque le niveau d’autorisation « très secret » était demandé.
[4] Par ailleurs, le 9 février 2015, la Directive du commissaire 564-1 - Filtrages de sécurité sur les personnes [la Directive] entre en vigueur afin d’étendre l’Enquête au filtrage de sécurité conduisant au renouvellement de la cote de fiabilité des employés de Service Correctionnel Canada [SCC], ce filtrage étant destiné à évaluer l'honnêteté et la fiabilité d'un individu. Ainsi, puisqu’ils doivent détenir la cote de fiabilité, les agents correctionnels de niveaux CXI et CXII sont devenus assujettis à l’Enquête et doivent conséquemment consentir à ce que leur employeur, SCC, obtienne leur dossier de crédit.
[5] Le demandeur, Union of Canadian Correctional Officers – Syndicat des agents correctionnels du Canada – CSN [le Syndicat], représente tous les agents correctionnels de niveaux CXI et CXII de SCC. Il qualifie la nouvelle exigence de « fouille, saisie et perquisition » et utilise le terme « Fouille » pour la désigner, terme qui sera repris dans le présent jugement. Le demandeur s’oppose à ce que cette Fouille soit imposée à ses membres. Il demande à la Cour de déclarer que la partie de l’annexe B de la Norme concernant les enquêtes sur la situation financière et l’article 3 d) de la Directive sont contraires à l’article 8 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U), 1982, c 11 [la Charte]. Il recherche également une déclaration à l’effet que l’article 3 d) de la Directive enfreint l’article 4 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, LRC 1985, c P‑21 [la Loi]. Ces dispositions sont reproduites en annexe.
[6] Le défendeur, le Procureur général du Canada [PGC], répond d’abord que les dispositions contestées de la Norme et de la Directive, bien qu’elles constituent une Fouille, ne portent pas pour autant atteinte au droit à la vie privée garanti à l’article 8 de la Charte puisqu’elles sont raisonnables. Le PGC soutient aussi que les dispositions contestées de la Directive ne violent pas l’article 4 de la Loi puisque les renseignements collectés à l’aide du dossier de crédit ont un lien direct avec l’activité de filtrage de sécurité.
[7] L’intervenant, le Commissaire à la protection de la vie privée du Canada [le Commissaire], ne prend pas position sur la question du respect de l’article 4 de la Loi à la lumière des faits spécifiques de la présente affaire. Cependant, il expose ce qu’il estime être le cadre d’analyse approprié pour la mise en œuvre de l’article 4, et soutient à cet égard que les mots lien direct créent un test de nécessité. Il expose aussi certaines considérations pertinentes en lien avec la mise en œuvre de l’article 4 dans la présente affaire, soit la nature et l’étendue des renseignements personnels contenus dans le dossier de crédit et la nature du lien entre les dossiers de crédit et l’évaluation de la fiabilité d’un employé, et il avance que les agents correctionnels ont une attente raisonnable en matière de vie privée. Finalement, sans prendre position, il énonce aussi certaines considérations dont la Cour devrait, selon lui, tenir compte dans son analyse des articles 8 et 1 de la Charte.
[8] Pour les raisons exposées ci-après, la Cour rejettera la présente demande de contrôle judiciaire.
[9] En bref, en ce qui concerne l’article 8 de la Charte, la Cour est d’avis que les décisions du Conseil du Trésor et de SCC d’adopter les dispositions contestées de la Norme et de la Directive sont raisonnables et ne violent pas l’article 8 compte tenu de l’objectif poursuivi par l’État, de la nature de l’environnement carcéral, du type de menaces envisageables, des responsabilités des agents correctionnels, de la manière dont les renseignements sont obtenus, de la nature des renseignements divulgués, de la possibilité de fournir des explications en amont d’une décision et des recours disponibles advenant un refus d’octroyer la cote de fiabilité sollicitée.
[10] En ce qui concerne l’article 4 de la Loi, la Cour conclut que cet article ne contient pas un test de nécessité, qu’il est raisonnable de conclure à l’existence d’un lien direct entre, d’une part, l’Enquête et l’obtention du dossier de crédit et, d’autre part, les activités de filtrage de sécurité, et que la décision de SCC d’adopter la disposition contestée de la Directive est conséquemment raisonnable.
II. Contexte législatif [11] L’article 7 de la Loi sur la gestion des finances publiques, LRC 1985, c F‑11 [LGFP] prévoit que le Conseil du Trésor peut agir au nom du Conseil privé de la Reine pour le Canada à l’égard de certaines questions, dont les grandes orientations applicables à l’administration publique fédérale et la gestion des ressources humaines de l’administration publique fédérale. Ces questions englobent notamment la détermination des conditions d’emploi (alinéas 7(1)a) et e) de la LGFP, reproduits en annexe).
[12] Sous l’autorité de l’article 7 de la LGFP, le Conseil du Trésor émet des politiques, parmi lesquelles figure notamment la Politique sur la sécurité du gouvernement [la Politique]. Selon le libellé de son article 3, reproduit en annexe, la Politique découle de la prémisse contextuelle selon laquelle la sécurité du gouvernement est l’assurance que l’information, les biens et les services ne sont pas compromis et que les personnes sont protégées contre la violence en milieu de travail. Ainsi, le gouvernement doit notamment veiller à ce que les personnes qui ont accès aux renseignements, aux biens et aux services gouvernementaux soient dignes de confiance, fiables et loyales. Par ailleurs, selon son article 5, reproduit en annexe, les objectifs de la Politique sont de veiller à ce que les administrateurs généraux gèrent efficacement les activités de sécurité au sein des ministères et qu’ils contribuent à la gestion efficace de la sécurité à l’échelle du gouvernement.
[13] Enfin, l’article 6 de la Politique, également reproduit en annexe, confère notamment aux administrateurs généraux de tous les ministères la responsabilité de nommer un agent de sécurité du ministère et de veiller à ce que toutes les personnes qui ont accès aux renseignements et aux biens du gouvernement fassent l’objet d’une enquête de sécurité appropriée et qu’elles soient traitées de manière juste et impartiale.
[14] L’obtention et le maintien de la cote de fiabilité ou de l'autorisation de sécurité valide est une condition préalable à un emploi, un contrat, une nomination ou une affectation au sein du gouvernement du Canada, y compris au SCC, et les employés doivent y consentir. Elle nécessite la collecte d’informations personnelles sur les individus, effectuée après avoir obtenu leur consentement éclairé. Dans le cas qui nous occupe, les agents correctionnels expriment ce consentement en signant le Formulaire de vérification de sécurité, de consentement et d’autorisation du personnel [le Formulaire].
[15] Ainsi, au fil des ans, le Conseil du Trésor a adopté différentes normes édictant les activités de filtrage de sécurité, dont la Norme entrée en vigueur le 20 octobre 2014. Cette dernière s’applique à tous les ministères définis à l’article 2 de la LGFP et à toutes les agences fédérales incluses dans les annexes IV et V de la LGFP, qui doivent tous en compléter l’implantation au plus tard le 20 octobre 2017. Le SCC en fait partie.
[16] Les objectifs de la Norme sont de veiller à ce que le filtrage de sécurité au sein du gouvernement soit efficace, efficient, rigoureux, uniforme et équitable et de permettre une transférabilité accrue du filtrage de sécurité entre ministères et organismes (article 5 de la Norme). La Norme prévoit que le filtrage de sécurité peut être ordinaire ou approfondi, et décrit les activités de filtrage qui y sont liées.
[17] Selon la Norme, le but de l’Enquête est de déterminer si un particulier pose un risque de sécurité en raison de pressions financières ou encore d'une mauvaise responsabilité financière par le passé (article 7).
[18] Par ailleurs, en 2015, la Directive entre en vigueur. Elle intègre les exigences de la Norme au sein de SCC et prévoit, à son article 3 d), que l’agent de sécurité du ministère a, parmi ses responsabilités, celle de veiller à ce que des vérifications du crédit soient effectuées à l’échelle nationale.
[19] Aux fins du présent dossier, cela signifie que tous les agents correctionnels membres du Syndicat doivent, depuis le 1er avril 2015, consentir à ce que SCC obtienne leur dossier de crédit, dossier dont les données sont ensuite analysées dans le cadre du filtrage de sécurité lié au renouvellement de leur cote de fiabilité. Il est opportun de noter immédiatement qu’en vertu de l’article 4 h) de la Directive, reproduit en annexe, ce sont les gestionnaires de SCC qui « donneront à la personne l’occasion d’expliquer toute information défavorable la concernant ».
III. Position des parties A. Le Syndicat [20] Le Syndicat soumet essentiellement (1) que l’adoption de la Norme et de la Directive est assujettie à la norme du caractère raisonnable; (2) que les dispositions pertinentes de la Norme et de la Directive sont abusives et violent l’article 8 de la Charte; (3) que leur adoption n’est pas justifiée par l’article 1 de la Charte; et (4) que le dossier de crédit de ses membres n’est pas directement lié aux programmes et activités du SCC et qu’en conséquence, les dispositions pertinentes de la Directive violent l’article 4 de la Loi.
[21] Le Syndicat signale qu’une erreur s’est glissée dans la partie IV de son mémoire, au titre de l’ordonnance demandée, alors qu’il réfère à l’article 2 d) de la Directive, mais souhaitait plutôt référer à l’article 3 d) de cette Directive. La Cour convient qu’il s’agit là d’une erreur cléricale et accepte la correction.
[22] À l’appui de ses soumissions, le Syndicat soumet un total de cinq affidavits: celui de M. Kevin Grabowsky, son président national; celui de M. Laurent Vaillancourt, agent correctionnel de niveau 2 (CXII) et membre du Syndicat; celui de Mme Manon Leblanc, agente correctionnelle de niveau 1 (CXI); celui de M. Dwaynes Soles, agent correctionnel de niveau 2 (CXII); et celui de M. David Mellor, agent correctionnel de niveau 1 (CXI).
(1) La norme de contrôle est celle de la décision raisonnable [23] Le Syndicat soutenait initialement, dans son mémoire, le recours à la norme de la décision correcte, mais il a modifié sa position lors de l’audience pour se ranger plutôt du côté du défendeur et de l’intervenant sur ce point. Ainsi, le Syndicat accepte que la Norme et la Directive sont assujetties à la norme du caractère raisonnable.
(2) Les dispositions de la Norme et de la Directive prévoyant la vérification du dossier de crédit de tous les employés violent l’article 8 de la Charte [24] Le Syndicat soumet que l’article 8 de la Charte s’applique en l’instance puisque cette disposition assure la protection de la vie privée et des renseignements personnels, que le fait d’obliger les agents correctionnels à consentir à une vérification de leur dossier de crédit afin d’obtenir ou de renouveler leur cote de fiabilité constitue une Fouille, et que la Fouille doit être présumée abusive, imposant alors à l’État le fardeau d’en établir le caractère raisonnable. Or, selon le Syndicat, l’État n’a pas satisfait ce fardeau en l’espèce.
[25] Le PGC ne s’oppose pas à l’application de l’article 8 de la Charte, mais soutient qu’il ne s’agit pas d’une Fouille ou atteinte abusive. Il paraît donc opportun pour la Cour de ne reprendre que le dernier volet de l’argumentaire du Syndicat, seul point effectivement en litige.
[26] Le Syndicat admet que le Conseil du Trésor peut, sous l’égide de l’article 7 de la Loi, déterminer les conditions d’emploi des fonctionnaires fédéraux et adopter une norme. Il admet aussi que SCC a le pouvoir d’adopter une directive. Cependant, il soutient que cette norme et cette directive doivent respecter les dispositions de la Charte, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
[27] Le Syndicat note d’abord que les Fouilles sans mandat sont toujours présumées abusives (Goodwin c Colombie-Britannique (Superintendent of Motor Vehicles), 2015 CSC 46 au para 56 [Goodwin]) et que l’État a le fardeau d’en établir le caractère raisonnable, ce qu’il ne peut faire qu’en établissant les trois éléments suivants : (1) la Fouille est autorisée par la loi; (2) la loi elle-même n’a rien d’abusif; et (3) la Fouille n’a pas été effectuée d’une manière abusive. En l’espèce, le Syndicat plaide que l’État n’a pas établi le deuxième élément, soit que la Norme et la Directive ne sont pas abusives.
[28] Pour déterminer si la Norme et la Directive sont abusives, le Syndicat réfère la Cour à la décision Renvoi relatif au Règlement sur la sûreté du transport maritime, 2009 CAF 234 [Renvoi] et aux critères contextuels suivants : (1) la force des intérêts de vie privée des particuliers en jeu; (2) la manière de conduire la Fouille; (3) la question de l’urgence de l’intérêt public visé par le régime législatif qui autorise la Fouille; et (4) la probabilité que le renseignement sollicité serve cet intérêt.
[29] En lien avec la force des intérêts de vie privée des particuliers en jeu, le Syndicat souligne que le détail de la situation financière d’un individu représente précisément le genre de renseignements pour lesquels les individus devraient pouvoir déterminer le moment, la manière et la mesure dans lesquels ils seront communiqués. L’attente raisonnable de protection de la vie privée est donc assez importante à l’égard de tels intérêts.
[30] En ce qui a trait à la manière de conduire la Fouille, qui renvoie ici à la façon dont les informations sont collectées, le Syndicat admet que la vérification du dossier de crédit n’est pas la mesure la plus intrusive qui soit. Toutefois, elle est passablement plus intrusive que de demander à un individu de fournir lui-même ses renseignements. Le Syndicat souligne de plus que les gestionnaires des différents établissements pourraient être appelés à interroger des agents correctionnels pour obtenir des explications sur certaines des informations recueillies, et que ces gestionnaires auraient alors accès aux renseignements financiers de leurs employés.
[31] Au sujet de l’urgence de l’intérêt public visé par le régime législatif, le Syndicat note que l’objectif de la Norme, qui est de contribuer à la sécurité nationale, est valable et important.
[32] Par contre, en lien avec le dernier des quatre facteurs identifiés, le Syndicat doute de la probabilité que les renseignements sollicités servent l’objectif de contribuer à la sécurité nationale. Il soutient plutôt que SCC n’a présenté aucune preuve à l’effet que des pressions financières ou une mauvaise responsabilité financière aient déjà donné lieu à des incidents ayant compromis la sécurité du Canada, ou que ce facteur représentait un risque particulier. Le Syndicat ajoute que SCC n’a pas établi la plus-value qu’apporte l’Enquête dans l’évaluation globale de l’honnêteté et de la fiabilité des agents, qu’il a omis d’expliquer en quoi cette nouvelle mesure permettrait d’établir des éléments qui échappent aux autres mesures déjà en place, et qu’il n’a pas établi la corrélation entre les informations du dossier de crédit et le nombre d’employés corrompus.
[33] Le Syndicat souligne qu’aucune des quelque 200 enquêtes effectuées chaque mois depuis 2015 n’a entraîné un non-renouvellement de la cote de fiabilité d’un agent correctionnel en raison d’informations découvertes dans son dossier de crédit. Ainsi, le Syndicat en déduit que cette collecte d’informations semble avoir peu d’impact sur le résultat final.
[34] Bref, le Syndicat soutient que la vérification systématique des dossiers de crédit des membres du Syndicat constitue une Fouille abusive, contraire à l’article 8 de la Charte.
(3) La violation de l’article 8 de la Charte n’est pas justifiée au regard de l’article 1 de la Charte [35] Ayant conclu que la Fouille est abusive, le Syndicat se tourne vers l’article 1 de la Charte, reproduit en annexe, et soutient à cet égard que la violation de l’article 8 n’est pas justifiée. Il soumet que le PGC doit démontrer, selon la balance des probabilités, que la vérification de crédit vise un objectif urgent et réel et que les moyens choisis pour atteindre cet objectif sont proportionnels.
[36] Les moyens choisis seront proportionnels si (1) il existe un lien rationnel entre les moyens choisis et l’objectif; (2) la loi porte atteinte de façon minimale au droit garanti par la Charte; et (3) les effets préjudiciables et les effets bénéfiques de la loi sont proportionnels entre eux (R c Oakes, [1986] 1 RCS 103).
[37] En lien avec le premier point, le Syndicat reconnaît que l’objectif de la mesure contestée est de protéger la sécurité nationale en s’assurant que des individus malhonnêtes ou peu fiables n’aient pas accès aux installations ou aux biens restreints et aux informations privilégiées du gouvernement, notamment à titre d’employés. Il admet du même souffle que cet objectif est réel et urgent et comprend l’existence d’un lien rationnel entre la vérification de crédit des employés et l’objectif (paragraphes 55 et 56 du mémoire du demandeur).
[38] Cependant, en lien avec le deuxième point, le Syndicat soutient que la mesure ne porte pas minimalement atteinte au droit garanti par la Charte puisque la portée de la Norme est excessive et que la catégorie des personnes visées est trop large. Il eût été possible pour le gouvernement d’atteindre son objectif en resserrant davantage les catégories de personnes pour lesquelles « il est nécessaire d’effectuer ce type de vérifications » (paragraphe 58 du mémoire du demandeur).
[39] Finalement, eu égard au troisième point, le Syndicat soutient que les avantages procurés par la vérification du dossier de crédit sont inférieurs aux inconvénients qu’elle entraîne. Il semble en effet exister très peu d’effets bénéfiques par rapport à l’objectif visé par la Fouille, notamment puisqu’aucune cote de fiabilité n’a été révoquée en raison d’informations défavorables trouvées dans un dossier de crédit alors que la mesure engendre un niveau de stress élevé parmi les membres du Syndicat.
(4) Les dispositions prévoyant la vérification du dossier de crédit prévues dans la Norme et la Directive sont contraires à l’article 4 de la Loi [40] Le Syndicat plaide enfin que les mesures contestées violent l’article 4 de la Loi, qui limite les renseignements qu’une institution fédérale peut collecter sur un individu à ceux qui ont un lien direct avec ses programmes ou activités.
[41] Le Syndicat cite la définition de « direct » du dictionnaire Larousse en ligne : « qui est en relation immédiate avec quelque chose d’autre, qui y est étroitement lié » et réfère aussi la Cour à l’article 5 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé, RLRQ, c P-39.1 du Québec, qui prévoit que les renseignements collectés doivent être nécessaires.
[42] Le Syndicat soumet qu’il n’existe pas de lien direct entre le dossier de crédit de ses membres et les activités de SCC. Pour appuyer son affirmation, le Syndicat signale que ses membres ne gèrent pas d’argent ou de budget dans le cadre de leur emploi et que, pour cette raison, leurs pratiques financières personnelles ne témoignent aucunement de leur fiabilité ou de leur capacité à agir comme agent correctionnel.
[43] À cet égard, lors de l’audience, le Syndicat a tenté de minimiser la portée de certains passages de son mémoire en affirmant qu’ils ne constituaient pas des admissions à l’effet qu’une vérification de crédit puisse être justifiée dans l’évaluation du niveau d’autorisation de certains postes, ou encore qu’un dossier de crédit puisse avoir un lien avec l’évaluation de la fiabilité et de l’honnêteté d’un individu. La Cour reviendra sur cet aspect dans son analyse.
[44] Le Syndicat réfère au test en quatre étapes utilisé par notre Cour pour déterminer si l’utilisation des caméras de surveillance était acceptable dans Eastmond c Canadien Pacifique Ltée, 2004 CF 852 [Eastmond]. Selon ce test, pour statuer sur le caractère acceptable des fins pour lesquelles les renseignements personnels sont recueillis, il faut évaluer (1) si la mesure est manifestement nécessaire pour répondre à un besoin particulier; (2) s’il est probable qu’elle réponde efficacement à ce besoin; (3) si la perte de la vie privée est proportionnelle à l’avantage obtenu; et (4) s’il existe un moyen qui porte moins atteinte à la vie privée et permet d’arriver au même but.
[45] Le Syndicat soumet que les mesures contestées ne rencontrent pas ce test. Premièrement, la mesure n’est pas nécessaire pour répondre à un besoin particulier à SCC, puisqu’il n’existe aucune preuve que les employés ayant certaines difficultés à gérer leurs finances personnelles sont moins honnêtes ou qu’ils constituent un risque accru pour SCC. De plus, il n’y a pas d’exemples que les facteurs liés à la vulnérabilité économique aient déjà joué un rôle dans un évènement impliquant la corruption d’agents correctionnels par des détenus, et l’ampleur d’une quelconque problématique de corruption n’a pas été démontrée.
[46] Deuxièmement, le Syndicat soutient que cette mesure ne répond pas au critère d’efficacité relativement à l’objectif visé, notamment puisque depuis avril 2015, aucun agent correctionnel ne s’est vu refuser le renouvellement de sa cote de fiabilité à la suite de renseignements, même mauvais, obtenus de son dossier de crédit.
[47] Troisièmement, comme il existe peu d’avantages à cette mesure, les effets préjudiciables deviennent démesurés par rapport à l’atteinte au respect de la vie privée.
[48] Quatrièmement, le Syndicat soutient qu’il existe des moyens alternatifs d’évaluer la fiabilité de ses membres sans avoir à enquêter sur leur dossier de crédit.
B. Le PGC [49] Le PGC soumet essentiellement que la Norme et la Directive constituent des « décisions » raisonnables. En ce qui concerne l’article 8 de la Charte, le PGC fait valoir qu’elles représentent essentiellement une mise en balance proportionnée des objets du régime législatif et de la valeur de la vie privée. En ce qui concerne l’article 4 de la Loi, il avance que les renseignements partiels collectés, consignés au dossier de crédit, sont en lien direct avec l’activité de filtrage de sécurité effectuée par SCC.
[50] Le PGC soumet trois affidavits : celui de monsieur Charles Taillefer, directeur, élaboration des politiques et des mesures du rendement, Sécurité et gestion des identités au secrétariat du Conseil du Trésor du Canada; celui de monsieur Nick Fabiano, directeur général, Sécurité de SCC; et celui de madame Dorothy Sicard, gestionnaire, enquête de sécurité sur le personnel, Service de sécurité de SCC.
[51] Le PGC tient d’abord à rétablir les faits présentés par le Syndicat afin, soutient-il, de fournir à la Cour le contexte factuel approprié, contexte qui se situe au cœur de l’analyse à laquelle la Cour doit procéder. Le PGC expose donc l’objectif des enquêtes de sécurité, le contexte historique du filtrage de sécurité, l’évolution de la menace pesant sur la sécurité du Canada depuis 1994, l’implantation d’un environnement de travail technologique, le développement de la Norme de 2014, le contenu même de la Norme de 2014, des détails sur SCC et sur le travail de ses employés (incluant les agents correctionnels), les détails sur la population carcérale et le contenu des dossiers de crédit.
[52] Selon le PGC, la Cour doit déterminer quatre questions : (1) la norme de contrôle applicable; (2) si la décision de SCC d’adopter la Directive mettant en œuvre la Norme est raisonnable quant aux vérifications des dossiers de crédit, à l’égard de l’article 4 de la Loi; (3) si la décision du Conseil du Trésor d’adopter la Norme et celle de SCC d’adopter la Directive la mettant en œuvre sont raisonnables quant aux vérifications des dossiers de crédit, en regard du droit à la vie privée de l’article 8 de la Charte, c’est-à-dire si elles sont le fruit d’une mise en balance proportionnée entre l’importance d’assurer la sécurité des opérations du gouvernement par l’entremise du filtrage de sécurité et le droit à la vie privée des agents correctionnels; et (4) si l’article 1 de la Charte est en jeu.
[53] La Cour suivra plutôt l’ordre de présentation du Syndicat pour faciliter la lecture, soit : (1) la norme de contrôle applicable; (2) l’article 8 de la Charte; (3) l’article 1 de la Charte; et (4) l’article 4 de la Loi.
(1) La norme de contrôle est celle de la décision raisonnable [54] Le PGC soumet, comme le Syndicat, que la norme de la « raisonnabilité » doit s’appliquer en l’espèce puisque la Norme et la Directive constituent des décisions discrétionnaires adoptées par le Conseil du Trésor et par SCC, et que ces derniers détiennent une expertise particulière à l’égard des renseignements requis pour déterminer la fiabilité des fonctionnaires.
[55] Le PGC insiste sur les conséquences liées au choix de cette norme de contrôle et notamment sur le fait que la Cour doit faire preuve de déférence, qu’elle doit reconnaître l’expertise du Conseil du Trésor et de SCC à l’égard des renseignements requis pour déterminer la fiabilité des fonctionnaires et qu’elle ne peut pas substituer sa propre décision à celles du Conseil du Trésor et de SCC.
(2) La Norme et la Directive sont raisonnables quant aux vérifications de crédit à l’égard de l’article 8 de la Charte [56] Le PGC ne conteste pas qu’il s’agit d’une Fouille, ni que l’article 8 de la Charte s’applique, mais soutient qu’il ne s’agit pas d’une Fouille abusive. En effet, le PGC soutient que la Norme et la Directive ne sont pas déraisonnables puisqu’elles représentent une mise en balance proportionnée entre les objectifs du régime législatif et la valeur de la vie privée.
[57] Selon le PGC, l’analyse à effectuer lorsque la valeur de la Charte qui entre en jeu est celle de la vie privée s’apparente à celle visant à déterminer le caractère raisonnable d’une loi autorisant une Fouille sous l’article 8 de la Charte. Cette analyse consiste alors à mettre en balance l’intérêt légitime de l’État quant à l’atteinte des objectifs législatifs et ses effets sur le droit personnel d’un individu.
[58] Ainsi, ayant admis qu’il s’agit ici d’une Fouille, le PGC plaide que les facteurs à examiner au regard de la valeur de la vie privée qui soutient l’article 8 de la Charte sont similaires à ceux examinés au soutien de l’article 4 de la Loi. Ce sont: (a) la nature et l’objet du régime législatif, incluant le contexte administratif, l’objectif et la finalité d’intérêt public; (b) la manière dont le dossier de crédit est obtenu; (c) le degré d’empiètement; et (d) l’examen postérieur à une décision (Goodwin aux para 55 à 57; Renvoi aux para 50 à 53). Le PGC examine aussi (e) la pondération des intérêts en jeu et affirme que les décisions en jeu sont le résultat d’une mise en balance raisonnable qui tient compte de l’ensemble de ces facteurs.
a) La nature et l’objet du régime législatif, incluant le contexte administratif, l’objectif et la finalité d’intérêt public [59] Le PGC souligne certains facteurs contextuels tels que ceux liés à l’adoption de la Norme par le Conseil du Trésor, au filtrage de sécurité, au milieu de travail dans lequel œuvrent les agents correctionnels, aux risques de fraude, de corruption, de menaces et de manipulation auxquels ils sont exposés et à l’accès aux bases de données. Ainsi, compte tenu de l’environnement contrôlé et réglementé, les agents correctionnels doivent s’attendre à faire l’objet de surveillance accrue.
b) La manière dont le dossier de crédit est obtenu [60] Le Formulaire utilisé par SCC comporte une mise en garde avisant son signataire des raisons pour lesquelles il accepte de donner ses renseignements, de l’utilisation qui en sera faite, de l’endroit où ils seront conservés et du moment auquel ils deviendront périmés. Ainsi, les agents correctionnels sont informés que SCC obtiendra leur dossier de crédit et ils peuvent contacter l’agence d’évaluation du crédit afin d’obtenir leur dossier de crédit au préalable et demander la correction d’informations erronées ou l’ajout de notes explicatives, au besoin.
[61] Selon le PGC, cette manière de procéder est beaucoup moins envahissante qu’une Fouille ou qu’une collecte auprès d’un tiers sans consentement préalable.
c) Le degré d’empiètement [62] Le PGC soumet que le dossier de crédit est un dossier détenu par des tiers, qui recueillent de l’information à l’égard de millions d’individus relativement à leurs antécédents en matière de crédit, et qu’il contient de l’information destinée à des tiers. Ainsi, les agents correctionnels doivent s’attendre à ce que l’information qui y est contenue soit partagée avec des tiers. Au surplus, selon le PGC, le dossier contient moins d’informations que ne le prétend le Syndicat. Notamment, il ne contient pas de transactions bancaires, de relevés de transactions ou de pointage de crédit. Outre les données biographiques, le dossier révèle essentiellement le crédit disponible, le crédit utilisé et les habitudes de paiement d’un individu.
[63] Au surplus, le PGC soutient que les dossiers de crédit sont demandés et révisés uniquement par le personnel de la Division de la sécurité à l’administration centrale de SCC à Ottawa et affirme que les gestionnaires de l’établissement n’auront jamais accès au dossier de crédit au niveau de l’entrevue.
d) L’examen postérieur à une décision [64] Le PGC soutient enfin que les agents correctionnels disposent de recours pour expliquer toute information défavorable contenue à leur dossier de crédit de même que pour contester une décision de révoquer leur cote de fiabilité. La disponibilité de tels recours permet de juger du caractère raisonnable de la décision.
e) La pondération des intérêts en jeu [65] Le PGC plaide que SCC a mis en place un régime qui atteint un juste équilibre entre la valeur de la vie privée protégée par l’article 8 de la Charte et les objectifs légitimes du régime législatif du gouvernement.
[66] L’objectif de la Norme est non seulement de contribuer à la sécurité nationale, mais aussi d’offrir une assurance raisonnable que des personnes fiables protègent les informations, biens et installations du gouvernement et que ces personnes s’acquittent de leurs fonctions d’une manière digne de confiance.
[67] L’Enquête prévue à la Norme y a été ajoutée après constatation que la détermination de la fiabilité d’un fonctionnaire, sans l’obtention d’un dossier de crédit, n’était pas adaptée aux réalités et menaces actuelles. Selon la preuve, l’appât du gain constitue l’une des principales sources de motivation incitant des employés à commettre une infraction de sécurité.
[68] Le fait que les agents correctionnels n’aient pas accès à des sommes d’argent dans le cadre de leur travail n’est pas pertinent. Ils exercent leur travail dans un environnement où ils pourraient être influencés ou contraints à divulguer des informations sensibles, à faciliter la contrebande dans les établissements ou à avoir d’autres comportements répréhensibles pour obtenir des gains financiers susceptibles de présenter un risque pour la sécurité.
[69] L’Enquête et la façon dont SCC utilise les renseignements qui en résultent constituent des mesures raisonnables qui affectent minimalement la vie privée des agents correctionnels, puisque (1) le dossier de crédit ne comporte pas la mention à l’effet que SCC en a obtenu une copie, donc n’affecte pas le pointage de crédit; (2) le dossier de crédit obtenu par SCC ne comporte pas d’évaluation de risque concernant le pointage de crédit; (3) le dossier de crédit n’identifie que les renseignements concernant le remboursement de dettes; (4) le dossier de crédit est un document facilement accessible à ceux qui en font la demande; (5) le dossier de crédit est conservé en milieu sécuritaire; et (6) l’agent correctionnel aura l’occasion d’expliquer toute information défavorable.
(3) La mesure est justifiée au regard de l’article 1 de la Charte [70] Le PGC soutient que même si la Cour conclut que la Norme et la Directive contreviennent à l’article 8 de la Charte, la mesure qu’elles mettent en place est par ailleurs justifiée par l’article 1 de la Charte. L’obtention d’un dossier de crédit poursuit en effet un objectif important, rationnel, portant atteinte de manière minimale et proportionnelle au droit garanti par la Charte.
(4) La décision de SCC d’adopter la Directive mettant en œuvre la Norme est raisonnable quant aux vérifications des dossiers de crédit à l’égard de l’article 4 de la Loi a) Question préliminaire [71] Le PGC soumet que le présent contrôle judiciaire est prématuré puisqu’il existe un autre recours approprié pour contester une contravention à l’article 4 de la Loi. Il s’agit non pas d’une demande de contrôle judiciaire, mais plutôt d’une plainte au Commissaire sous l’alinéa 29(1)h) de la Loi (reproduit en annexe). Le PGC souligne que le Commissaire a déjà été saisi d’une telle plainte, bien qu’il n’ait pas rendu de décision, et qu’il existe donc un autre recours adéquat (Strickland c Canada (Procureur général), 2015 CSC 37 [Strickland]) permettant d’obtenir des conclusions et recommandations.
[72] Lors de l’audience, le PGC a précisé sa position. S’appuyant notamment sur la décision Canada (Vérificateur général) c Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 RCS 49 [Vérificateur général], il soutient essentiellement que le législateur n’a pas voulu rendre les droits justiciables, que le Commissaire détient les pouvoirs souhaités et peut faire rapport au Parlement, et que le recours à la Cour est limité au refus de communication prévu à l’article 41 de la Loi (reproduit en annexe).
b) Les dispositions pertinentes de la Norme et de la Directive quant aux vérifications du dossier de crédit sont raisonnables et ne violent pas l’article 4 de la Loi [73] Subsidiairement, si la Cour décide d’entendre le recours lié à l’article 4 de la Loi, le PGC plaide qu’il existe bien un lien direct entre les informations collectées et le filtrage de sécurité, car ces informations contribuent à évaluer la vulnérabilité d’un individu, à vérifier des éléments de son comportement, à relever des indices d’autres problèmes ayant un impact sur la sécurité et à s’assurer que les agents correctionnels sont fiables et honnêtes.
[74] Le PGC soutient que les décisions en jeu ne sont pas déraisonnables en raison d’une prétendue contravention à l’article 4 de la Loi, lequel conjugué avec l’article 5 de la Loi (reproduit en annexe), prévoit deux conditions à l’obtention des renseignements personnels, soit (1) que les renseignements collectés aient un lien direct avec les programmes et activités de l’institution; et (2) que les renseignements soient collectés directement auprès de l’agent correctionnel ou que ce dernier consente à ce qu’ils soient collectés.
[75] En lien avec la première condition, le PGC soutient que les mots lien direct ne suscitent pas de difficulté d’interprétation et ne signifient pas nécessaires. À cet égard, il avance que les informations collectées par le SCC à l’aide du dossier de crédit sont « directement reliées » au filtrage de sécurité. En effet, il existe, selon le PGC, un lien direct entre l’obtention du dossier de crédit d’un agent correctionnel et l’examen de sa fiabilité puisque, même si les agents n’ont pas accès à des sommes d’argent, ils œuvrent néanmoins dans un milieu hautement sécuritaire où ils sont exposés à la corruption.
[76] Ainsi, le dossier de crédit est pertinent puisqu’il permet d’évaluer quatre aspects d’un individu (paragraphe 61 du mémoire du défendeur), et le PGC soutient que la preuve démontre qu’il y a un lien direct entre l’examen du dossier de crédit d’un agent correctionnel et l’évaluation de sa fiabilité.
[77] De plus, le PGC soutient que les agents correctionnels sont informés de l’objet de leur consentement lorsqu’ils signent le Formulaire et qu’ils donnent ainsi un consentement éclairé, consentement qui ne peut être mis de côté qu’en cas d’erreur, de crainte ou de lésion.
[78] Le PGC écarte le parallèle avec l’article 5 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé (reproduit en annexe) invoqué par le Syndicat puisque cet article utilise le mot nécessaire et intègre conséquemment un test de nécessité. Le PGC rejette aussi le parallèle avec la décision Eastmond, puisque la contestation y visait l’installation de caméras sans le consentement des employés, ce qui n’est pas en jeu ici, et puisque le texte de loi au cœur de cette affaire était différent de celui de l’article 4 de la Loi.
[79] Lors de l’audience, le PGC a précisé que le dossier de crédit n’indique pas le pointage de crédit, qu’il n’y a pas de trace de la vérification dans le dossier d’un individu, qu’il n’y a pas d’élément relatif aux « entrées d’argent » et qu’il s’agit d’un instrument pour évaluer le facteur ou la susceptibilité de vulnérabilité.
C. Le Commissaire ‑ Intervenant [80] Le Commissaire soutient que la Cour doit déterminer si l’exigence d’une vérification du dossier de crédit est conforme aux articles 4 de la Loi et 8 de la Charte. Après un exposé concis des faits, le Commissaire adresse d’abord la question préliminaire du recours prématuré soulevé par le PGC en soutenant que le Syndicat peut soulever une violation de l’article 4 de la Loi dans le cadre de la demande de contrôle judiciaire. Le Commissaire examine ensuite le cadre d’analyse et les considérations pertinentes pour la mise en œuvre de l’article 4 de la Loi et il termine avec l’attente raisonnable en matière de vie privée des agents correctionnels et de l’atteinte à l’article 8 de la Charte, point sur lequel il ne prend cependant pas position. La Cour suivra l’ordre suivant dans la présentation des arguments de l’intervenant: (1) l’attente raisonnable en matière de vie privée des agents correctionnels et l’artic