Canada c. Première nation de Long Plain

Canada c. Première nation de Long Plain
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2015-08-14
Référence neutre
2015 CAF 177
Numéro de dossier
A-34-13
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20150814
Dossier : A‑34‑13
Référence : 2015 CAF 177
CORAM :
LE JUGE PELLETIER
LA JUGE DAWSON
LE JUGE STRATAS
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE, représentée par le procureur général du gouvernement canadien, l’honorable Chuck Strahl, en sa qualité de ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, l’honorable Vic Toews, en sa qualité de président du Conseil du Trésor, l’honorable Peter MacKay, en sa qualité de ministre de la Défense nationale,
l’honorable Lawrence Cannon, en sa qualité de ministre responsable de la Société immobilière du gouvernement canadien
appelants
et
PREMIÈRE NATION DE LONG PLAIN,
PREMIÈRE NATION DE PEGUIS, PREMIÈRE NATION ANISHINABE DE ROSEAU RIVER, PREMIÈRE NATION DE SAGKEENG, PREMIÈRE NATION OJIWAY DE SANDY BAY, PREMIÈRE NATION DE SWAN LAKE,
connues sous le nom de « Premières Nations signataires du Traité no 1 »
intimées
Audience tenue à Winnipeg (Manitoba), le 13 janvier 2014.
Jugement prononcé à Ottawa (Ontario), le 14 août 2015.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE STRATAS
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE PELLETIER
LA JUGE DAWSON
Date : 20150814
Dossier : A‑34‑13
Référence : 2015 CAF 177
CORAM :
LE JUGE PELLETIER
LA JUGE DAWSON
LE JUGE STRATAS
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE, représentée par le procureur général du gouvernement canadien, l’honorable Chuck Strahl, en sa qualité de ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, l’honorable Vic Toews, en sa qualité de président du Conseil du Trésor, l’honorable Peter MacKay, en sa qualité de ministre de la Défense nationale, l’honorable Lawrence Cannon, en sa qualité de ministre responsable de la Société immobilière du gouvernement canadien
appelants
et
PREMIÈRE NATION DE LONG PLAIN, PREMIÈRE NATION DE PEGUIS, PREMIÈRE NATION ANISHINABE DE ROSEAU RIVER, PREMIÈRE NATION DE SAGKEENG, PREMIÈRE NATION OJIBWAY DE SANDY BAY, PREMIÈRE NATION DE SWAN LAKE, connues sous le nom de « Premières Nations signataires du Traité no 1 »
intimées
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE STRATAS
A. Introduction [1] Notre Cour est saisie d’un appel du jugement de la Cour fédérale daté du 20 décembre 2012 (le juge Hughes) dans le dossier 2012 CF 1474.
[2] La Cour fédérale devait statuer sur une demande de contrôle judiciaire déposée par les intimées. Celles‑ci voulaient obtenir l’annulation de la décision des appelants (le gouvernement canadien) de transférer une propriété du nom de casernement Kapyong à une société d’État non-mandataire. Le casernement se trouve sur des terres que les intimées estiment avoir le droit d’acheter en priorité sur d’autres acheteurs éventuels.
[3] Alléguant que le gouvernement canadien avait l’obligation de les consulter avant la vente et qu’il ne s’était pas acquitté de cette obligation, les six intimées ont demandé à la Cour fédérale, par voie de recours en contrôle judiciaire, de rendre un jugement déclaratoire en ce sens et une ordonnance interdisant l’aliénation de la propriété.
[4] La Cour fédérale a conclu que le gouvernement canadien avait l’obligation de consulter quatre des intimées et qu’il n’avait pas respecté cette obligation. Elle a interdit la vente jusqu’à ce que le gouvernement canadien soit en mesure de lui démontrer qu’il s’est acquitté de cette obligation et a imposé une forme de surveillance judiciaire. Le gouvernement canadien fait appel de la décision de la Cour fédérale.
[5] Selon la Cour fédérale, le gouvernement canadien n’avait pas l’obligation de consulter deux des intimées, soit la Première Nation de Sagkeeng et la Première Nation Ojibway de Sandy Bay. Ces deux dernières interjettent incidemment appel de cet aspect de la décision de la Cour fédérale.
[6] Par les motifs qui suivent, j’accueillerais l’appel uniquement en ce qui a trait à la question de la sanction et je rejetterais le pourvoi incident avec dépens.
B. Les faits [7] Comme nous le verrons, un certain nombre de questions tranchées par la Cour fédérale doivent être examinées en fonction de la norme de la décision correcte. Il convient donc de bien comprendre les faits ayant donné lieu au jugement rendu par la Cour fédérale.
[8] Très généralement parlant, il s’agit de savoir si le gouvernement canadien aurait dû consulter les bandes autochtones intimées et s’il aurait dû tenir compte de leurs intérêts avant de décider du sort du casernement Kapyong.
[9] Cette question ne se pose pas isolément. Elle s’inscrit dans un contexte plus vaste. Pendant plus d’un siècle, le gouvernement canadien n’a pas tenu la promesse faite par traité de fournir des terres à certaines bandes autochtones. Pour corriger la situation, il a conclu des ententes avec certaines bandes, dont quatre des intimées, pour leur permettre d’acquérir plus facilement des terres.
[10] Ces ententes et leur objet – remédier au manquement à la promesse faite par traité ‑ constituent une bonne partie de la trame au regard de laquelle les mesures prises par le gouvernement canadien doivent être jugées.
(1) La promesse du Traité no 1 [11] En 1871, certaines Premières Nations du Manitoba signent le Traité no 1 avec le gouvernement canadien. Aux termes du traité, ces Premières Nations acceptent de renoncer à leur titre sur les terres qui constituent aujourd’hui une grande partie du sud du Manitoba, dont l’actuelle municipalité de Winnipeg. Pour reprendre les termes du traité, elles « cèdent, abandonnent et transfèrent [leurs terres] à Sa Majesté la Reine et à ses successeurs pour toujours ». L’objectif était de faciliter l’immigration et l’acquisition et la mise en valeur des terres par les immigrants.
[12] En contrepartie, le gouvernement canadien est censé réserver une certaine superficie de terres dans certains secteurs pour l’usage exclusif de ces Premières Nations. Aucun territoire n’est réservé dans la municipalité de Winnipeg. La superficie à réserver est de 160 acres pour chaque famille de cinq personnes. Cette exigence a progressivement pris le nom de « dispositions d’attribution par habitant ».
(2) La promesse trahie du gouvernement canadien [13] Les bandes autochtones ont respecté leur part de l’entente en vertu du Traité no 1. Pas le gouvernement canadien. Il n’a jamais respecté la disposition d’attribution par habitant. Il a trahi la promesse solennelle qu’il avait faite.
(3) Premières mesures visant à corriger la situation [14] Environ six ans plus tard, la Loi constitutionnelle de 1930 entre en vigueur. L’article 11 prévoit la mise de côté de terres destinées à constituer des réserves de sorte que les engagements pris dans le cadre de traités puissent être respectés.
[15] Ce n’est que dans les années 1990, c’est‑à‑dire environ 120 ans plus tard, que le gouvernement canadien prend des mesures concrètes pour corriger la situation et s’acquitter des obligations que lui impose le Traité no 1.
(4) La reconnaissance des revendications territoriales de cinq Premières Nations [16] Ces mesures concrètes commencent par la reconnaissance des revendications territoriales de cinq bandes autochtones. Quatre d’entre elles font partie des intimées au présent appel : la Première Nation de Long Plain, la Première Nation de Swan Lake, la Première Nation Anishinabe de Roseau Rivier et la Première Nation de Peguis.
(5) L’élaboration d’ententes sur les droits fonciers issus de traités [17] Dans les années 1990, un comité formé de représentants des Premières Nations, du gouvernement canadien et du Manitoba rédigent une entente-cadre sur les droits fonciers issus de traités. Cette entente est signée en 1997 et devient le modèle des ententes particulières sur les droits fonciers issus de traités.
[18] Certaines Premières Nations préfèrent ne pas participer au processus de l’entente-cadre et négocient leurs propres ententes. C’est ainsi que la Première Nation de Long Plain conclut sa propre entente en 1994, que la Première Nation de Swan Lake et la Première Nation Anishinabe de Roseau River concluent les leurs respectivement en 1995 et 1996. Seule la Première Nation de Peguis participe au processus de l’entente-cadre et signe une entente particulière qui en est inspirée. Il y a des différences importantes entre les premières ententes et l’entente signée par la Première Nation de Peguis.
[19] Une cinquième bande, dont les revendications territoriales sont reconnues, la Première Nation Ojibway de Brokenhead, décide finalement d’abandonner ses revendications. Bien que cette Première Nation ait participé à beaucoup des événements qui ont donné lieu à la présente affaire, sa participation n’a en fin de compte pas d’effet sur celle‑ci, et il n’en sera plus question dans les présents motifs.
[20] Dans le reste de l’exposé des présents motifs, les quatre autres intimées ayant signé des ententes sur les droits fonciers issus de traités avec le gouvernement canadien seront désignées collectivement comme « les quatre intimées ».
(6) La Première Nation de Sagkeeng et la Première Nation Ojibway de Sandy Bay [21] Le gouvernement canadien n’a pas reconnu les revendications territoriales de deux bandes autochtones faisant partie des intimées dans le présent appel, à savoir la Première Nation de Sagkeeng et la Première Nation Ojibway de Sandy Bay.
[22] Les revendications de la Première Nation de Sagkeeng sont toujours pendantes, et le gouvernement canadien attend d’autres observations et éléments de preuve à ce sujet. En l’espèce, la Première Nation de Sagkeeng n’a pas produit d’éléments de preuve tendant à établir qu’un droit à l’attribution de terres de réserve par habitant issu du Traité no 1 n’a pas été respecté.
[23] Quant à la Première Nation de Sandy Bay, le gouvernement canadien et la Commission des revendications des Indiens ont rejeté ses revendications au motif que les obligations relatives aux droits fonciers issus de traités ont déjà été respectées. En conséquence de quoi, le gouvernement canadien n’a pas conclu d’ententes avec ces deux Premières Nations.
(7) Les quatre ententes sur les droits fonciers issus de traités [24] Les ententes conclues avec la Première Nation de Long Plain et la Première Nation de Swan Lake prévoient que le gouvernement canadien leur versera une somme d’argent (qui a été payée) pour leur permettre d’acquérir des terres sur le marché ouvert (dans certaines limites). Le gouvernement canadien s’y engage également à prendre toutes les mesures nécessaires pour mettre de côté les terres ainsi acquises et en faire des réserves au profit des Premières Nations si certaines conditions sont remplies, notamment si les terres achetées se trouvent sur le territoire traditionnel de la Première Nation en question.
[25] Pour ce qui est de la Première Nation Anishinabe de Roseau River, le gouvernement canadien a conclu avec elle une entente plus détaillée. Comme les Premières Nations de Long Plain et de Swan Lake, la Première Nation de Roseau River obtient des fonds pour acheter des terres que le gouvernement canadien s’engage à mettre de côté à titre de terres de réserve si certaines conditions sont remplies, notamment si les terres acquises se trouvent sur le territoire traditionnel de Roseau River ou sur le territoire faisant l’objet du Traité no 1. Mais l’entente va plus loin. Aux termes de l’article 4.10, le gouvernement canadien promet que, dans le cadre de l’exécution de ses obligations en vertu de l’entente, il exercera raisonnablement, avant d’agir, les pouvoirs discrétionnaires dont il dispose, il remplira ses obligations dans le respect des échéances prévues et il [traduction] « fera de son mieux » pour concrétiser les objectifs de l’entente. À l’article 4.12, le gouvernement canadien promet en outre à la Première Nation de Roseau River qu’elle peut acquérir à leur juste valeur marchande des terres se trouvant sous l’administration et le contrôle du gouvernement canadien, que celui‑ci est disposé à lui proposer.
[26] L’entente conclue avec la Première Nation de Peguis est sensiblement différente. La Première Nation de Peguis peut choisir une certaine superficie de terres provinciales non occupées et, à certaines conditions, des terres situées n’importe où au Manitoba, y compris les terres fédérales excédentaires. Aux termes du paragraphe 3.09(6) de l’entente sur les droits fonciers issus de traités, le gouvernement canadien s’engage à transférer à la Première Nation de Peguis le titre des terres fédérales excédentaires [traduction] « lorsque ce sera possible », sous réserve des revendications d’autres bandes. Le paragraphe 3.09(7) confirme que l’expression de l’intérêt de la Première Nation de Peguis à l’égard de terres [traduction] « ne donne pas lieu à un droit ni ne crée de garantie que ces terres seront disponibles » ou qu’on puisse les mettre de côté comme réserve. Aux articles 28.01 et 28.02 de l’entente, le gouvernement canadien s’engage également à [traduction] « faire de son mieux, en toute bonne foi, pour respecter les conditions » de l’entente et agir dans les meilleurs délais. Le gouvernement canadien est tenu de fournir les ressources financières à la Première Nation pour qu’elle puisse acheter des terres. L’entente prévoit également que le gouvernement canadien doit aviser la Première Nation lorsqu’il a l’intention de se défaire de certaines terres fédérales excédentaires (paragraphe 1.01(82)). Comme les autres ententes, celle‑ci n’oblige pas le gouvernement canadien à vendre des terres fédérales excédentaires à la Première Nation de Peguis. Celle‑ci peut cependant en acquérir en procédant de gré à gré.
[27] Le gouvernement canadien n’a ratifié l’entente avec la Première Nation de Peguis qu’en avril 2008. L’entente n’est entrée en vigueur qu’après que le gouvernement canadien eut pris la décision visée par la procédure en contrôle (en 2007), mais celui‑ci est toujours en possession du casernement Kapyong, invendu. La Première Nation de Peguis soutient, et j’abonde dans le même sens, que le gouvernement canadien est désormais dans l’obligation de régler le sort du casernement conformément à l’entente.
[28] Toutes les ententes comportent une clause générale d’exonération en faveur du gouvernement canadien. Si le libellé de la clause varie d’une entente à l’autre, la terminologie employée est semblable à celle de la clause d’exonération figurant dans l’entente avec la Première Nation de Long Plain. Selon cette disposition, la Première Nation de Long Plain [traduction] « renonce en faveur du gouvernement canadien à l’ensemble des revendications, droits, titres et intérêts qu’elle ait jamais pu avoir, ait ou pourrait avoir ultérieurement en raison de la disposition d’attribution par habitant ou découlant de cette disposition ». Par ailleurs, elle « dégage et libère à jamais le gouvernement canadien […] de […] toutes ses obligations, promesses et engagements liés aux droits fonciers en vertu de la disposition d’attribution par habitant ».
(8) Le casernement Kapyong [29] Le casernement Kapyong, situé dans la municipalité de Winnipeg, est formé de deux parties. Sur l’une, d’une superficie d’environ160 acres, se trouve une ancienne base des Forces canadiennes. Cette partie, que j’appellerai « la propriété » dans le reste des présents motifs, a fait l’objet de la demande de contrôle judiciaire adressée à la Cour fédérale. L’autre partie, d’une superficie d’environ 62 acres et qui comprend les logements familiaux, n’était pas visée par cette demande. La propriété se trouve sur les terres visées par le Traité no 1.
[30] D’après les quatre intimées, la propriété est exceptionnelle et importante. Il s’agit d’une vaste parcelle de terre en zone urbaine qui est à vendre et qui pourrait être remise en valeur par les intimées. Certaines des terres traditionnelles auparavant occupées par certaines des quatre intimées forment aujourd’hui la municipalité de Winnipeg. De nos jours, il est rare de trouver de vastes terrains libres en zone urbaine.
(9) L’annonce de la fermeture du casernement [31] En avril 2001, le ministère de la Défense nationale annonce qu’il ferme la base militaire située sur le terrain du casernement Kapyong. Les quatre intimées apprennent la nouvelle par les médias : le gouvernement canadien ne les a pas avisées de sa décision.
(10) Premières expressions d’intérêt pour la propriété [32] Plus tard en avril 2001, la Première Nation Ojibway de Brokenhead et la Première Nation de Long Plain expriment leur intérêt pour la propriété. Plus d’un an plus tard, en août 2002, la Première Nation de Long Plain exprime de nouveau par écrit son intérêt pour la propriété en rappelant qu’elle n’a pas obtenu de réponse à sa première déclaration.
[33] À ce stade, la Première Nation de Long Plain ne peut rien faire de plus qu’exprimer son intérêt à titre général. Le gouvernement canadien n’a informé aucune des quatre intimées du prix auquel il vendrait la propriété ni ne leur a communiqué de renseignements sur ses caractéristiques ou ce qui constitue sa valeur.
(11) Les intentions initiales du gouvernement canadien [34] C’est à peu près à ce moment‑là que le gouvernement canadien donne suite à certaines décisions concernant la propriété.
[35] En novembre 2001, le gouvernement canadien décide que la propriété sera aliénée conformément à une politique du Conseil du Trésor intitulée « Politique du Conseil du Trésor sur l’aliénation des biens immobiliers excédentaires » et selon le « processus d’aliénation stratégique » prévu par ladite politique. Nous allons immédiatement analyser l’importance de cette décision.
[36] En septembre 2002, le gouvernement canadien répond enfin à la première expression d’intérêt de la Première Nation de Long Plain, qui remonte à avril 2001. Il signifie qu’il a classé la propriété parmi celles qui doivent faire l’objet d’un processus « stratégique » en vertu de la politique du Conseil du Trésor.
(12) La politique du Conseil du Trésor [37] La politique du Conseil du Trésor régit l’aliénation des biens fédéraux excédentaires. Selon l’article 7.5 de cette politique, les terres fédérales excédentaires peuvent faire l’objet d’un processus « courant » ou d’un processus « stratégique ».
[38] Les biens de moindre valeur susceptibles d’être vendus facilement et sans investissement important relèvent du processus « courant ». Dans ce cas, on tient compte de l’intérêt exprimé par le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien.
[39] Les biens susceptibles d’avoir une plus grande valeur ou de nature très délicate ou les deux relève du processus « stratégique ». Dans ce cas, les « organismes gouvernementaux » peuvent manifester leur intérêt. Au final, ces biens sont généralement transférés à la Société immobilière du gouvernement canadien. La Société, qui est une société d’État non-mandataire, est chargée, pour le compte du gouvernement fédéral, de la vente de biens à des tiers.
[40] Le gouvernement canadien a estimé que la propriété constituait un bien d’intérêt « stratégique ». Cela signifiait que la propriété ne serait pas mise prioritairement à la disposition des quatre intimées. Le gouvernement canadien pourrait donc établir la valeur de la propriété à titre de bien d’intérêt « stratégique » et la transférer à la Société immobilière du gouvernement canadien.
[41] En l’espèce, les parties ont agi en fonction du principe que, compte tenu de l’état actuel du droit, la Société immobilière du gouvernement canadien n’est pas assujettie à l’obligation de consulter les peuples autochtones. C’est à voir, car c’est le gouvernement du gouvernement canadien qui contrôle la Société immobilière du gouvernement canadien et, dans certains cas, il pourrait recevoir l’ordre d’enjoindre à la Société d’agir ou de ne pas agir d’une certaine façon. Quoi qu’il en soit, les parties ont agi selon la prémisse que le traitement de la propriété selon un « processus d’aliénation stratégique » pourrait avoir une conséquence pratique importante : la propriété pourrait être transférée d’une entité assujettie à l’obligation de consulter les peuples autochtones (le gouvernement canadien) à une entité privée n’étant pas tenue à cette obligation (la Société immobilière du gouvernement canadien). De ce point de vue, la Société immobilière du gouvernement canadien pourrait ensuite transférer la propriété à un tiers sans avoir à consulter les peuples autochtones.
(13) La conduite du gouvernement canadien immédiatement après la classification de la propriété comme bien d’intérêt « stratégique » [42] Quelques mois après le classement de la propriété à titre bien d’intérêt « stratégique », la Première Nation de Long Plain a réitéré son intérêt auprès du gouvernement canadien.
[43] Le gouvernement canadien a répondu que l’aliénation de la propriété suivrait le processus « stratégique » par le biais de la Société immobilière du gouvernement canadien.
[44] Le gouvernement canadien savait pourtant bel et bien que les quatre intimées pourraient s’intéresser à la propriété. Les quatre intimées ont obtenu l’accès à des documents d’information sur les communications entre le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien et le ministère de la Défense nationale. Il ressort de ces documents que le gouvernement canadien savait que des bandes autochtones ayant conclu des ententes sur les droits fonciers issus de traités pourraient s’intéresser à la propriété.
[45] Malgré cela, en décembre 2002, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien a envoyé une lettre à chacune des quatre intimées pour leur faire savoir que la propriété avait été classée bien d’intérêt « stratégique » et qu’il ne tiendrait donc pas compte en priorité de leurs intérêts. Le ministère les a cependant informées que, si elles s’intéressaient à la propriété, elles pouvaient s’adresser à une certaine personne au ministère de la Défense nationale. Aucune information sur les terres en question n’a été produite.
(14) Les réponses à l’invitation du gouvernement canadien à l’expression d’intérêts [46] La Première Nation de Long Plain a été la seule des quatre intimées à répondre à la lettre du gouvernement canadien datée de décembre 2002. Elle se disait toujours intéressée. N’ayant aucune information sur les terres en question, elle ne donnait pas de précisions quant à son intérêt.
(15) Le gouvernement canadien invite la Première Nation de Long Plain à dévoiler ses intentions [47] En mars 2003, le gouvernement canadien invite la Première Nation de Long Plain à lui faire savoir quelle superficie de la propriété elle souhaite acheter, ce qu’elle est disposée à payer et ce qu’elle fera des terres. C’est une invitation sans contenu : la Première Nation n’a reçu aucune information sur la propriété, aucune estimation de sa valeur, aucune évaluation environnementale, aucune photo. À ce stade, la Première Nation de Long Plain n’est même pas invitée à venir voir la propriété.
[48] En juin 2003, un représentant du gouvernement canadien rencontre la Première Nation de Long Plain. Le gouvernement canadien fournit des photographies aériennes de la propriété et des renseignements sur les bâtiments qui s’y trouvent. C’est à peu près à ce moment‑là que le gouvernement canadien confirme que la propriété sera aliénée selon le processus stratégique. Au cours de l’été 2003, la Première Nation de Long Plain demande plus de temps pour communiquer au gouvernement canadien des précisions sur son désir d’acquérir la propriété.
[49] En septembre 2003, le ministère de la Défense nationale a en main une estimation de la valeur de la propriété. Cette estimation n’est pas communiquée aux Premières Nations.
[50] Une réunion importante a lieu au même moment entre des représentants du gouvernement canadien et des représentants de la Première Nation de Long Plain et de la Première Nation de Roseau River. Le gouvernement canadien leur demande de préparer leurs propositions de mise en valeur de la propriété afin que le ministère de la Défense nationale puisse tenir compte de leur intérêt sur ces terres lorsqu’il déposera sa présentation au Conseil du Trésor concernant l’aliénation de la propriété. Mais, là encore, le gouvernement canadien a déjà informé les quatre intimées que la propriété ferait l’objet du processus d’aliénation stratégique par l’intervention de la Société immobilière du gouvernement canadien.
[51] Il ressort des notes prises au cours de la réunion par le représentant du gouvernement canadien que la Première Nation de Long Plain et la Première Nation de Roseau River réagissent vivement :
[traduction]
[Les Premières Nations] n’entendent pas mettre la Couronne dans la balance des intérêts relatifs à l’aliénation de la propriété, estimant que leurs intérêts sont premiers et qu’il doit en être tenu compte avant tous les autres. Elles n’entendent pas non plus que la propriété soit réintégrée dans la collectivité (c’est‑à‑dire la municipalité de Winnipeg) par les procédures de planification locale. L’idée de tenir compte de différents intérêts a été rejetée d’emblée.
À ce stade, le gouvernement canadien n’a encore jamais consulté aucune des quatre intimées au sujet de ses intentions concernant l’usage futur de la propriété, pas plus que de son désir de voir appliquer les procédures de planification locale et de réintégrer la propriété dans la collectivité.
[52] Dans ses notes, le représentant du gouvernement canadien a également signalé que la Première Nation de Long Plain et la Première Nation de Roseau River ont estimé que les considérations stratégiques du gouvernement canadien n’avaient pas leur place, alors qu’il était question d’obligations issues de traités. Elles n’ont pas [traduction] « une seule fois discuté de leur point de vue sur la propriété », préférant formuler des opinions « polémiques ». Le représentant a noté que les deux Premières Nations voulaient que le gouvernement canadien achète la propriété pour elles ou qu’elles soient autorisées à l’acheter à un prix inférieur à sa valeur marchande et qu’elles devraient pouvoir [traduction] « l’exploiter comme bon leur semblait ».
[53] Il ressort également des notes du représentant du gouvernement canadien que les deux Premières Nations trouvaient difficile de faire une offre à partir des renseignements produits et estimaient qu’il faudrait pouvoir faire une visite sur place : [traduction] « [une] visite sur place serait un préalable à toute proposition. »
[54] Plusieurs réunions ont ensuite eu lieu entre la Première Nation de Long Plain et les représentants du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien.
[55] En janvier et février 2004, des représentants de la Première Nation de Long Plain ont fait une visite de la propriété. On ne leur a, à aucun moment, remis un exemplaire de l’estimation de sa valeur. En fait, au cours des événements qui ont donné lieu à la présente instance, nulle des quatre intimées n’a jamais reçu d’exemplaire de cette estimation. Rien au dossier n’indique pourquoi il n’était pas possible de la leur communiquer.
[56] En janvier 2004, l’avocat du gouvernement canadien a écrit à l’avocat de la Première Nation de Long Plain pour l’informer de ce qui suit :
[traduction]
La Première Nation de Long Plain a été invitée, si tel est son désir, à présenter une proposition d’achat à l’égard de tout ou partie des terres. Cette proposition, si elle est faite, pourrait être prise en considération avant qu’une décision définitive ne soit prise à l’égard de l’aliénation de la propriété. Je crois savoir qu’aucune proposition n’a encore été faite par votre client. [Si] la Première Nation de Long Plain souhaite acquérir tout ou partie de la propriété, la proposition doit être soumise dans les plus brefs délais. Toute proposition doit être adressée au [ministère de la Défense nationale].
[57] L’affaire en est restée là pendant quelque temps après janvier 2004. Le gouvernement canadien n’a plus communiqué avec l’une ou l’autre des quatre intimées pendant trois ans, mais il a continué de prendre des mesures dans le but de se défaire de la propriété.
(16) Le Conseil du Trésor approuve la vente de la propriété à la Société immobilière du gouvernement canadien [58] Le 10 mai 2005, suite à la décision prise longtemps auparavant d’organiser la vente de la propriété par le processus d’aliénation stratégique de la propriété, le Conseil du Trésor en approuve la vente à la Société immobilière du gouvernement canadien. Le gouvernement canadien n’en informe aucune des quatre intimées.
(17) La politique du Conseil du Trésor est remplacée [59] En novembre 2006, le Conseil du Trésor publie une directive intitulée « Directive sur la vente ou le transfert des biens immobiliers excédentaires », qui remplace la politique de 2001 dont il est question au paragraphe 35 ci‑dessus. La classification entre biens « courants » et biens « stratégiques » est maintenue. Mais il s’y ajoute une nouvelle exigence : l’aliénation des biens d’intérêt « stratégique » est assujettie à l’ « évaluation […] des intérêts du gouvernement fédéral et des autres intervenants ». Le gouvernement canadien n’informe pas les quatre intimées de cette exigence.
[60] À ce stade, la propriété n’est pas encore transférée à la Société immobilière du gouvernement canadien bien que le transfert ait déjà été approuvé. La Cour fédérale n’a été saisie d’aucun élément de preuve dont il ressort que la propriété ne peut pas être reclassifiée en vertu de la nouvelle politique bien qu’elle ait été inscrite dans la catégorie des biens d’intérêt « stratégique ». Devant notre Cour, le gouvernement canadien, à qui on a posé la question, n’a pu invoquer un quelconque empêchement à la reclassification de la propriété pour en faciliter l’acquisition par les quatre intimées en vertu de leurs ententes sur les droits fonciers issus de traités.
(18) Les bandes font valoir leurs intérêts [61] En novembre 2006, un certain nombre d’intimées, ignorant que la vente de la propriété a déjà été approuvée, écrivent au Conseil du Trésor pour lui demander la garantie que leurs droits seront respectés. Ils demandent la tenue d’une réunion. En janvier 2007, le Conseil du Trésor leur répond que [traduction] « rien n’a changé dans la méthode selon laquelle les intérêts prioritaires peuvent s’exprimer à l’égard des terres excédentaires ».
[62] En août 2007, les intimées écrivent au ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien afin de revendiquer la propriété en vertu des ententes sur les droits fonciers issus de traités. Au départ, les intimées revendiquent un titre ancestral sur l’ensemble de la municipalité de Winnipeg. Ultérieurement, dans le cadre de procédures judiciaires, elles font valoir qu’elles ont un droit d’être consultées découlant de la disposition – non respectée – d’attribution par habitant du Traité no 1. Les intimées veulent obtenir l’assurance que leurs revendications seront respectées et demandent une réunion pour en discuter. Faute de réponse, elles écrivent à nouveau en septembre et en novembre 2007.
(19) Le gouvernement canadien confirme l’approbation du transfert de la propriété à la Société immobilière du gouvernement canadien [63] Comme nous l’avons dit, en mai 2005, le Conseil du Trésor a déjà approuvé le transfert de la propriété à la Société immobilière du gouvernement canadien. Le 23 novembre 2007, il confirme cette approbation.
[64] Il semble que cette confirmation ait été nécessaire parce que le ministère de la Défense nationale avait présenté des plans révisés. Ces plans ne changeaient rien à l’essentiel. Pour ce qui concernait le gouvernement canadien, la propriété devait, comme il en avait été décidé au départ, être transférée à la Société immobilière du gouvernement canadien, qui se chargerait de l’aliénation.
[65] Le gouvernement canadien a agi sans rencontrer les représentants des intimées ni jamais répondre à leurs lettres d’août, septembre et novembre.
[66] La confirmation du 23 novembre 2007 fait l’objet de la demande de contrôle judiciaire déposée par les intimées, du jugement de la Cour fédérale en l’espèce et du présent appel.
(20) Le gouvernement canadien répond aux lettres des intimées [67] En décembre 2007, le gouvernement canadien répond enfin aux lettres d’août, de septembre et de novembre 2007. Il déclare à cette occasion que le titre ancestral de la propriété a été cédé aux termes du Traité no 1.
[68] Par sa lettre de décembre 2007, le gouvernement canadien ajoute que, lorsque la propriété aura été transférée à la Société immobilière du gouvernement canadien, les intimées devront s’adresser à celle‑ci. Du point de vue des quatre intimées, c’est là une offre vide de sens : elles s’inquiètent du fait que, si la Société immobilière du gouvernement canadien est libre de toute obligation de consulter, elles seront traitées comme n’importe quel groupe de soumissionnaires parmi tant d’autres.
(21) Les procédures judiciaires sont engagées [69] Les intimées attaquent la décision du Conseil du Trésor par voie de recours en contrôle judiciaire. Elles sollicitent, entre autres, un jugement déclarant que le gouvernement canadien a l’obligation légale de les consulter et de les accommoder avant de transférer la propriété. Elles sollicitent également une ordonnance interdisant le transfert de la propriété à la Société immobilière du gouvernement canadien.
[70] Étant peu informées des plans du gouvernement canadien à l’égard de la propriété, les intimées ont dû, au cours de l’instance, présenter des demandes d’accès à l’information pour savoir ce qui s’était passé dans les coulisses. Généralement parlant, ces renseignements ont révélé une certain état de confusion entre les divers services et ministères du gouvernement canadien concernant la procédure applicable à la vente de la propriété.
(22) Premiers jugements de la Cour fédérale et de notre Cour [71] La Cour fédérale (sous la plume du juge Campbell) a conclu que le gouvernement canadien avait l’obligation légale de consulter avant d’aliéner la propriété et qu’il ne s’était pas acquitté de cette obligation : 2009 CF 982.
[72] Notre Cour a infirmé le jugement de la Cour fédérale : 2011 CAF 148, 419 N.R. 289. Elle a conclu que les motifs de la Cour fédérale étaient insuffisants. Plutôt que de tirer ses propres conclusions de fait, la Cour a renvoyé l’affaire à la Cour fédérale pour nouvelle décision. C’est cette nouvelle décision de la Cour fédérale dont il est fait appel devant nous.
(23) La nouvelle décision de la Cour fédérale : l’affaire dont nous sommes saisis aujourd’hui [73] Au cours de la deuxième audience devant la Cour fédérale, le gouvernement canadien a pour la première fois admis qu’il avait l’obligation de consulter les quatre intimées, mais il a soutenu qu’il s’était acquitté de cette obligation.
[74] La Cour fédérale a rejeté cette thèse et a accueilli la demande de contrôle judiciaire des quatre intimées.
[75] La Cour fédérale a conclu que l’obligation en question était, vu sa portée, assez exigeante, la situant environ au milieu de l’éventail de consultation consacré par la Cour suprême par l’arrêt Nation haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511. Autrement dit, le gouvernement canadien avait l’obligation d’aviser les Premières Nations, de leur communiquer des renseignements et de les rencontrer pour prendre connaissance et discuter de leurs préoccupations, d’en tenir sérieusement compte et de les informer des mesures qu’il prendrait et des raisons de ces mesures.
[76] Selon la Cour fédérale, le gouvernement canadien est loin de s’être acquitté de ces obligations (paragraphes 78 à 80). Elle a qualifié l’attitude du gouvernement canadien de « flagrante » (paragraphe 79). Selon elle, le gouvernement canadien n’a pas répondu véritablement aux préoccupations soulevées par les intimées de 2001 à 2004 (paragraphes 76 à 78). Entre 2006 et 2007, il a tout simplement ignoré les intimées pour leur dire, plus tard, de faire connaître leurs préoccupations à la Société immobilière du gouvernement canadien.
[77] Par son jugement, la Cour fédérale a annulé la décision prise par le Conseil du Trésor, le 23 novembre 2007, de confirmer l’approbation de la vente de la propriété à la Société immobilière du gouvernement canadien. Elle a interdit au gouvernement canadien de vendre la propriété à la Société immobilière du gouvernement canadien ou à quiconque « jusqu’à ce qu’[il] soit en mesure de démontrer à la Cour qu’il s’est acquitté véritablement de son obligation [de consulter les Premières Nations] ». En effet, il ne s’agissait pas seulement d’une ordonnance d’interdiction, mais aussi d’une ordonnance de surveillance.
[78] Concernant la Première Nation de Sagkeeng et la Première Nation Ojibway de Sandy Bay, la Cour fédérale a conclu que le gouvernement canadien n’avait pas l’obligation de les consulter. Elle a jugé que, vu les éléments en preuve au dossier (voir les paragraphes 21 à 23 ci‑dessus), les Premières Nations de Sagkeeng et de Sandy Bay n’avaient pas démontré qu’elles jouissaient des droits ou intérêts nécessaires pour donner naissance à une telle obligation. Notamment, aucune d’elles n’avait démontré qu’un droit à l’attribution de terres de réserve par habitant issu du Traité no 1 n’a pas été respecté, et aucune d’elles n’avait signé d’entente sur les droits fonciers issus de traités.
[79] D’autres aspects particuliers des motifs de la Cour fédérale seront discutés au cours de l’exposé des présents motifs.
C. Les questions en litige [80] En l’espèce, la Cour fédérale a examiné la décision du Conseil du Trésor, le 23 novembre 2007, d’approuver le transfert de la propriété à la Société immobilière du gouvernement canadien. La question que la Cour fédérale devait trancher était celle de savoir si cette décision pouvait être maintenue eu égard aux consultations effectuées par le gouvernement canadien.
[81] Dans les circonstances de l’espèce, cette question générale se ramenait à un certain nombre de questions particulières :
(1) Le gouvernement canadien avait‑il l’obligation de consulter la Première Nation de Sagkeeng et la Première Nation Ojibway de Sandy Bay?
(2) Si cette obligation lui était imposée (et le gouvernement canadien avait admis l’existence de cette obligation à l’égard des quatre intimées), quels en étaient le contenu et la portée?
(3) Compte tenu des faits de l’espèce, le gouvernement canadien s’est‑il acquitté de cette obligation?
(4) Dans la négative, quelle mesure faut-il ordonner?
[82] Dans les présents motifs, je discuterai les réponses de la Cour fédérale à ces questions dans cet ordre. Mais auparavant, quelques observations sur la norme de contrôle applicable sont de mise.
D. La norme de contrôle [83] Saisie de l’appel d’un jugement sur une demande de contrôle judiciaire, la Cour doit d’abord recherche si le juge de la Cour fédérale a appliqué la bonne norme de contrôle : Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, aux paragraphes 46 et 47.
[84] En ce qui concerne les trois premières questions ci‑dessus, la Cour fédérale a conclu que la norme de contrôle de la décision correcte était celle qui jouait quant aux deux premières, et que la norme de la décision raisonnable jouait quant à la troisième (paragraphe 20).
[85] Devant nous, il n’est pas controversé entre les parties que la Cour fédérale a retenu la bonne norme de contrôle.
[86] La Cour d’appel n’est pas liée par l’entente des parties concernant la norme de contrôle (voir Monsanto Canada Inc. c. Ontario (Surintendant des services financiers), 2004 CSC 54, [2004] 3 R.C.S. 152), mais j’abonde dans leur sens. La norme de contrôle retenue par la Cour fédérale est conforme à la doctrine que professe à ce sujet la Cour suprême : Nation haïda, précité, au paragraphe 61; Rio Tinto Alcan Inc. c. Conseil tribal Carrier Sekani, 2010 CSC 43, [2010] 2 R.C.S. 650, aux paragraphes 63 à 65; Beckman c. Première Nation de Little Salmon/Carmacks, 2010 CSC 53, [2010] 3 R.C.S. 103, au paragraphe 48. J’ajouterai simplement une nuance. Dans la mesure