Peel (Municipalité régionale) c. Canada; Peel (Municipalité régionale) c. Ontario

Peel (Municipalité régionale) c. Canada; Peel (Municipalité régionale) c. Ontario
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1992-11-19
Recueil
[1992] 3 RCS 762
Numéro de dossier
21342, 22301
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Action
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21342, 22301
Contenu de la décision
Répertorié: Peel (Municipalité régionale) c. Canada; Peel (Municipalité régionale) c. Ontario, [1992] 3 R.C.S. 762
La municipalité régionale de Peel Appelante
c.
Sa Majesté la Reine du chef du Canada Intimée
et entre
La municipalité régionale de Peel Appelante
c.
Sa Majesté la Reine du chef de l'Ontario Intimée
Répertorié: Peel (Municipalité régionale) c. Canada; Peel (Municipalité régionale) c. Ontario
Nos du greffe: 21342, 22301.
1992: 2 juin; 1992: 19 novembre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel fédérale
en appel de la cour d'appel de l'ontario
Restitution – Cour provinciale ordonnant à une municipalité de pourvoir à l'entretien des jeunes délinquants placés par la cour dans des foyers de groupe – Dispositions autorisant une telle ordonnance jugées inconstitutionnelles par la suite – Paiement à contrecoeur par la municipalité – Poursuites en restitution engagées par la municipalité contre le gouvernement fédéral en Cour fédérale et contre le gouvernement de l'Ontario en Cour suprême de l'Ontario – La municipalité a‑t‑elle droit à la restitution? – Loi sur les jeunes délinquants, S.R.C. 1970, ch. J‑3, art. 20(1), (2) – Charte canadienne des droits et libertés, art. 24(1) – Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1) .
Entre 1974 et 1982, les juges du Tribunal de la famille du district de Peel ont ordonné que plusieurs jeunes soient placés dans des foyers de groupe conformément au par. 20(1) de la Loi sur les jeunes délinquants (qui prévoyait le placement chez un particulier ou dans un établissement), plutôt que de laisser à la Société d'aide à l'enfance le soin de voir au placement. S'appuyant sur le par. 20(2) (qui autorisait un juge d'un tribunal de la famille à ordonner à une municipalité de contribuer à assurer l'entretien d'un jeune), les juges ont ordonné à la municipalité de payer le taux journalier exigé par chaque foyer de groupe pour l'entretien de l'enfant. La municipalité a réclamé les sommes versées en exécution de ces ordonnances, déduction faite des paiements à titre gracieux effectués par la province à la municipalité pour les années 1976 à 1982.
Faisant valoir qu'un «foyer de groupe» n'est pas une personne ou un établissement auquel un enfant peut être confié en vertu du par. 20(1), la municipalité a contesté avec succès la compétence des juges du Tribunal de la famille d'ordonner que les jeunes soient placés dans un foyer de groupe. Dans cette action, le juge de première instance a conclu, dans une opinion incidente, que le par. 20(2) n'excédait pas la compétence du Parlement. La Cour d'appel a confirmé intégralement ce jugement et a déclaré invalides les ordonnances en question. La Cour suprême, a confirmé l'arrêt de la Cour d'appel, mais s'est abstenue de statuer sur la constitutionnalité du par. 20(2).
Après que le jugement eut été rendu en première instance et avant l'audition des appels, la municipalité, à la demande de la province, a convenu de continuer à payer les frais d'entretien des enfants et de renoncer pour le moment à se faire rembourser par le foyer de groupe en attendant l'issue de négociations sur des modalités équitables de partage des frais. La province a accepté de participer pour 50 p. 100 aux frais qu'aurait à supporter la municipalité dans l'avenir par suite des ordonnances en question. Le gouvernement du Canada n'a pas été visé par les contestations de l'appelante et n'a pas participé aux négociations qui ont eu lieu peu après le jugement en première instance.
La compétence des juges du Tribunal de la famille de confier un jeune à la garde d'une personne nommément désignée au foyer de groupe plutôt que de le confier au foyer de groupe lui‑même a par la suite été confirmée dans une instance parallèle. En appel, toutefois, notre Cour a déclaré le par. 20(2) invalide dans la mesure où il permettait de faire supporter à une municipalité les frais résultant de la décision.
La municipalité a poursuivi les gouvernements provincial et fédéral en restitution. La Cour fédérale (Division de première instance) (no du greffe 21342) a ordonné au gouvernement fédéral de rembourser la municipalité. La Cour d'appel fédérale a toutefois conclu que l'appelante n'avait pas établi que le Parlement avait une obligation légale d'acquitter les frais liés aux jeunes visés par de telles ordonnances et qu'elle n'avait pas en conséquence démontré le bien‑fondé de sa demande de restitution. L'action intentée contre la province (no du greffe 22301) a connu un sort analogue. La Cour suprême de l'Ontario a ordonné à la province de rembourser la municipalité, décision qu'a toutefois infirmée la Cour d'appel au motif que la municipalité n'avait pas prouvé l'existence des éléments devant fonder une demande de restitution.
La municipalité porte les deux arrêts en appel devant notre Cour et demande le remboursement des sommes qu'elle a versées en exécution des ordonnances invalides ainsi que le paiement des intérêts.
Arrêt: Les pourvois sont rejetés.
Les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci: En l'absence d'un avantage qui a «enrichi» le défendeur et qui peut être restitué en nature ou en argent à la personne qui le lui a conféré, aucun recouvrement sur le fondement de l'enrichissement sans cause n'est possible. Il n'est donc pas pertinent que le demandeur ait subi une perte si le défendeur n'a pas reçu d'avantage. La difficulté en l'espèce consiste en conséquence à prouver que les paiements ont conféré aux gouvernements fédéral et provincial un «avantage» qui représente un enrichissement sans cause ou une rétention injuste.
Il existe deux types d'avantages: l'avantage positif conféré au défendeur (p. ex., le paiement d'une somme d'argent) et l'avantage «négatif» (en ce sens qu'on épargne au défendeur une dépense, comme une dépense imposée par la loi, qui aurait autrement été inévitable). Pour qu'un avantage relève de la catégorie des paiements effectués par suite d'une contrainte résultant de la loi, on doit démontrer que cet avantage constituait l'acquittement de l'obligation du défendeur. La municipalité ne peut satisfaire au critère dans le cas de cette catégorie ni même de quelque catégorie traditionnelle que ce soit. Ni le gouvernement fédéral ni le gouvernement provincial n'avaient d'obligation constitutionnelle, légale ou juridique de s'occuper de l'entretien de ces enfants.
Un «avantage incontestable» est un avantage qui est d'une évidence démontrable et qui n'admet ni discussion ni conjecture. Dans un cas où l'avantage n'est pas évident et manifeste, on aurait tort de faire payer le défendeur, puisqu'il aurait bien pu préférer refuser l'avantage s'il en avait eu le choix. Tout assouplissement que peut apporter à l'exigence traditionnelle de l'acquittement d'une obligation légale l'application du concept de l'«avantage incontestable» n'a d'effet que dans les situations où il ressort nettement des faits (selon la prépondérance des probabilités) que, si le demandeur n'avait pas effectué le paiement, le défendeur l'aurait fait. Autrement, il ne s'agit pas d'un avantage incontestable.
Il ne suffit pas que l'avantage soit secondaire et accessoire. S'il en était autrement, un demandeur pourrait obtenir un double recouvrement–d'abord, de la personne qui bénéficie immédiatement du paiement ou de l'avantage (soit, en l'espèce, les parents des jeunes placés dans des foyers de groupe) et ensuite, de la personne qui en a tiré un avantage incident. Ce serait également ouvrir la porte à des demandes contre une catégorie de personnes non définie, lesquelles, bien que ne recevant pas le paiement effectué par le demandeur ou l'avantage sous forme de travail conféré par lui, en bénéficient indirectement.
La municipalité demeure en deçà des exigences que pose la règle de droit. L'avantage conféré n'est pas incontestable parce qu'il n'a pas été démontré que l'un ou l'autre palier de gouvernement a reçu un avantage financier susceptible de démonstration ou qu'une dépense inévitable lui a été épargnée. Il ne s'agit pas non plus d'un avantage «indubitable»; les gouvernements fédéral et provincial n'avaient aucune obligation légale et leur argument selon lequel ils n'ont reçu aucun avantage ou selon lequel, en tout état de cause, l'avantage qu'ils ont pu recevoir ne correspondait pas à la valeur des paiements effectués, est suffisamment bien fondé pour qu'il mérite, à tout le moins, un examen sérieux. Il n'était ni inévitable ni vraisemblable qu'en l'absence d'un régime exigeant que la municipalité paie, les gouvernements fédéral ou provincial auraient effectué de tels versements. Ils auraient pu adopter un régime tout à fait différent.
Permettre le recouvrement en l'espèce élargirait la portée du concept de l'avantage dans le droit en matière d'enrichissement sans cause bien au‑delà de la restitution de biens, d'argent ou de la valeur de services rendus lorsque ces avantages ont été injustement conservés. Il pourrait y avoir recouvrement chaque fois que s'effectue par suite d'une contrainte résultant d'une loi un paiement qui a un effet bénéfique accessoire de caractère non pécuniaire.
Le législateur fédéral connaissait bien l'obligation des parents de pourvoir à l'entretien de leurs enfants, expressément reconnue au par. 16(1) de la Loi portant réforme du droit de la famille en vigueur à l'époque, puisque le par. 20(2) de la Loi sur les jeunes délinquants prévoyait que la municipalité pouvait recouvrer des père et mère ou du père ou de la mère responsables toute dépense engagée en exécution d'une ordonnance visée au par. 20(2). De plus, il s'est fondé sur cette obligation. Le fait que les versements de la municipalité aient servi l'intérêt général du Canada en ce qui concerne le bien‑être de ses citoyens ou son intérêt plus particulier dans l'administration efficace de son régime de réglementation de la conduite criminelle des mineurs ne constitue pas un «lien corrélatif» suffisant sur lequel fonder le recouvrement, même selon la doctrine de portée plus large de l'«avantage incontestable». En effet, cela n'établit toujours pas l'existence d'un «avantage financier susceptible de démonstration» ni ne prouve qu'une «dépense inévitable» a été épargnée au gouvernement fédéral. Le principe de liberté de choix «joue» encore en l'espèce: la municipalité n'a pas établi que ses versements ont payé une dépense que le gouvernement fédéral «aurait eu à engager de toute façon», pas plus qu'elle n'a produit d'éléments de preuve établissant que le gouvernement du Canada a directement «tiré profit» de ces versements. Il n'était pas «inévitable» que le gouvernement fédéral soutiendrait (financièrement) le séjour des jeunes dans les foyers de groupe de la municipalité de Peel. En outre, il ne s'agissait pas de frais «nécessaires», compte tenu du grand nombre de mesures parmi lesquelles les juges pouvaient choisir aux termes de l'art. 20 et aussi de ce que la loi autorisait la municipalité à se faire rembourser par les parents des enfants. Le législateur ne se croyait nullement tenu d'accorder un soutien financier pour les jeunes placés dans des foyers de groupe. Toute obligation qu'il pouvait avoir envers les provinces à cet égard découlait d'un accord fédéral‑provincial volontaire auquel l'appelante n'était pas partie. Tout avantage qu'a pu obtenir le gouvernement du Canada par suite des versements effectués par la municipalité a donc été accessoire ou indirect.
La réclamation de la municipalité contre la province souffre de la même incapacité d'établir l'existence d'un avantage incontestable. Pour les raisons déjà exposées, le fait que les versements de l'appelante servaient nécessairement l'intérêt général de la province dans le bien‑être de ses citoyens ou son intérêt plus particulier dans la protection et la surveillance des enfants habitant sur son territoire ne constitue pas un fondement suffisant pour le recouvrement, même si la Cour devait appliquer la doctrine de l'«avantage incontestable». L'appelante n'a pas établi selon la prépondérance des probabilités soit que la province a reçu «un avantage financier susceptible de démonstration», soit qu'une dépense inévitable lui a été épargnée. L'appelante a démontré tout au plus que ses versements ont peut‑être partiellement libéré la province d'une obligation ou d'une dette qui aurait peut‑être pris naissance.
La municipalité est réduite en dernière analyse à faire valoir qu'elle devrait pouvoir recouvrer des gouvernements fédéral et provincial les versements qu'elle a faits parce que c'est là ce que commandent la justice et l'équité. Quand on n'a manifestement pas satisfait aux critères juridiques du recouvrement, toutefois, le recouvrement ne peut être accordé sur le seul fondement de la justice ou de l'équité. Il faut en outre démontrer une conformité générale avec les principes reçus. Ces principes doivent présenter suffisamment de souplesse pour permettre le recouvrement lorsque la justice l'exige eu égard aux expectatives raisonnables des parties dans toutes les circonstances de l'affaire et compte tenu également de l'intérêt public. Cette souplesse se trouve dans le critère à trois volets relatif au recouvrement énoncé par notre Cour dans des arrêts comme Pettkus c. Becker.
Même si elle était admise comme fondement du recouvrement, la justice pure et simple ne nécessiterait pas qu'il y ait recouvrement. La restitution insiste davantage que le droit de la responsabilité délictuelle ou le droit des contrats sur le rétablissement de l'égalité entre deux parties à la suite d'une destruction d'équilibre. L'injustice vient de ce qu'une personne conserve quelque chose qu'elle ne devrait pas conserver, ce qui crée un déséquilibre à redresser. À cet égard, on doit tenir compte également de ce qui est équitable non seulement pour le demandeur, mais aussi pour le défendeur. Il ne suffit pas que le demandeur ait rendu des services ou fait un paiement auxquels il n'était pas tenu. Il faut en outre démontrer que le défendeur a reçu en conséquence un avantage et qu'il est juste et équitable qu'il rende cet avantage. Considération tout aussi importante: l'équité doit s'appliquer non seulement à la situation du demandeur, mais aussi à celle des personnes par lesquelles ce dernier cherche à se faire rembourser. Il est loin d'être certain qu'il serait juste envers les gouvernements fédéral et provincial et envers les contribuables, qui auraient en dernière analyse à en supporter les frais, d'ordonner que la municipalité soit remboursée.
Le juge en chef Lamer: La municipalité n'a pas satisfait au critère d'un avantage conféré aux gouvernements fédéral et provincial par suite d'une contrainte résultant d'une loi parce qu'elle n'a pas démontré qu'il incombait à l'un ou à l'autre de ces gouvernements une obligation de prendre soin des jeunes délinquants qui suffise pour remplir les exigences du critère applicable.
L'appelante tente d'établir un type de réparation fondée sur le par. 24(1) de la Charte dans le cas d'une demande de restitution faite sans référence au par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 et postérieurement à la déclaration que la disposition contestée excédait la compétence du Parlement. Il ne faut pas confondre les deux types de redressement que sont la restitution et la réparation fondée sur le par. 24(1) de la Charte . Le paragraphe 24(1) ne prévoit un redressement que pour les personnes, aussi bien physiques que morales, qui ont été victimes d'une atteinte aux droits qui leur sont garantis par la Charte . Même si Peel avait avec succès contesté la loi en cause en invoquant en vertu du par. 52(1) un argument relatif au partage des pouvoirs, il y aura rarement lieu à une réparation en vertu du par. 24(1) de la Charte en même temps qu'à une mesure prise en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 . Habituellement, si une disposition est déclarée inconstitutionnelle et immédiatement annulée en vertu de l'art. 52 , l'affaire est close. Il n'y aura pas lieu à une réparation rétroactive en vertu de l'art. 24 . Peel aurait obtenu comme seul redressement une déclaration portant que la disposition était inconstitutionnelle et, partant, inopérante.
Jurisprudence
Citée par le juge McLachlin
Distinction d'avec l'arrêt: Carleton (County of) c. Ottawa (City of), [1965] R.C.S. 663; arrêts mentionnés: Welbridge Holdings Ltd. c. Metropolitan Corporation of Greater Winnipeg, [1971] R.C.S. 957; Procureur général de l'Ontario c. Municipalité régionale de Peel, [1979] 2 R.C.S. 1134; Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9; Pettkus c. Becker, [1980] 2 R.C.S. 834; Taylor c. Laird (1856), 25 L.J. Ex. 329; Slade's Case (1602), 4 Co. Rep. 92b, 76 E.R. 1074; Brook's Wharf and Bull Wharf, Ltd. c. Goodman Brothers, [1937] 1 K.B. 534; Air Canada c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161.
Citée par le juge en chef Lamer
Arrêts mentionnés: Brook's Wharf and Bull Wharf, Ltd. c. Goodman Brothers, [1937] 1 K.B. 534; Carleton (County of) c. Ottawa (City of), [1965] R.C.S. 663; Reference re Adoption Act, [1938] R.C.S. 398; Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 24(1) .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1) .
Loi portant réforme du droit de la famille, L.R.O. 1980, ch. 152, art. 16(1), (2) (maintenant Loi de 1986 sur le droit de la famille, L.O. 1986, ch. 4, art. 31(1), (2)).
Loi sur les jeunes contrevenants, L.R.C. (1985), ch. Y‑1 .
Loi sur les jeunes délinquants, S.R.C. 1970, ch. J‑3, art. 20(1), (2).
Regional Municipality of Peel Act, S.O. 1973, ch. 60, art. 66 (maintenant R.S.O. 1980, ch. 440, art. 70).
Doctrine citée
Fridman, G. H. L., and James G. McLeod. Restitution. Toronto: Carswell, 1982.
Gautreau, J. R. Maurice. "When Are Enrichments Unjust?" (1989), 10 Advocates' Q. 258.
Goff, Robert, Lord Goff of Chieveley, and Gareth Jones. The Law of Restitution, 3rd ed. London: Sweet & Maxwell, 1986.
Maddaugh, Peter D., and John D. McCamus. The Law of Restitution. Aurora: Canada Law Book, 1990.
McInnes, Mitchell. "Incontrovertible Benefits and the Canadian Law of Restitution" (1990), 12 Advocates' Q. 323.
Restatement of the Law of Restitution: Quasi‑Contracts and Constructive Trusts. As adopted and promulgated by the American Law Institute, at Washington, D.C., 1936. St. Paul: American Law Institute Publishers, 1937.
Stevens, David. "Restitution, Property, and the Cause of Action in Unjust Enrichment: Getting By With Fewer Things (Part I)" (1989), 39 U.T.L.J. 258.
Wingfield, David R. "The Prevention of Unjust Enrichment: or How Shylock Gets His Comeuppance" (1988), 13 Queen's L.J. 126.
Zwiegert, Konrad, and Hein Kötz. Introduction to Comparative Law, 2nd ed., vol II. Translated by Tony Weir. Oxford: Clarendon Press, 1987.
POURVOI (no du greffe 21342) contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1989] 2 C.F. 562, 55 D.L.R. (4th) 618, 89 N.R. 308, 41 M.P.L.R. 113, qui a accueilli un appel d'une décision du juge Strayer, [1987] 3 C.F. 103, 7 F.T.R. 213. Pourvoi rejeté.
POURVOI (no du greffe 22301) contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1990), 1 O.R. (3d) 97, 75 D.L.R. (4th) 523, 42 O.A.C. 356, 2 M.P.L.R. (2d) 121, qui a accueilli un appel d'une décision du juge Montgomery (1988), 64 O.R. (2d) 298, 49 D.L.R. (4th) 759, 37 M.P.L.R. 314. Pourvoi rejeté.
J. Edgar Sexton, c.r., et David Stratas, pour l'appelante.
J. E. Thompson, c.r., et Alan S. Davis, pour l'intimée Sa Majesté la Reine du chef du Canada.
T. H. Wickett et Elaine Atkinson, pour l'intimée Sa Majesté la Reine du chef de l'Ontario.
Version française des motifs rendus par
Le juge en chef Lamer–Je souscris aux motifs du juge McLachlin et au dispositif qu'elle propose. Je tiens toutefois a faire un examen plus approfondi de deux arguments avancés par Peel. Il s'agit des arguments suivants:
(1) Le fait que Peel invoque la restitution pouvant, d'après les arrêts Brook's Wharf and Bull Wharf, Ltd. c. Goodman Brothers, [1937] 1 K.B. 534, et Carleton (County of) c. Ottawa (City of), [1965] R.C.S. 663, être accordée à titre de recouvrement de paiements effectués sous contrainte qui libèrent une autre personne d'une obligation.
(2) Le fait que Peel invoque le rapport qui existe entre le présent pourvoi et l'arrêt de notre Cour Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9.
1.La restitution dans le cas de paiements faits sous contrainte qui libèrent une autre personne d'une obligation
Dans ses motifs, le juge McLachlin affirme, à la p. 791:
La municipalité reconnaît ne pouvoir satisfaire au critère devant être rempli pour qu'il y ait un avantage aux fins de la catégorie des paiements effectués sous une contrainte résultant d'une loi ou même aux fins de quelque autre catégorie traditionnelle de recouvrement.
On pourrait conclure de ces observations que l'avocat de Peel avait abandonné ce moyen d'appel. La municipalité régionale de Peel a toutefois avancé énergiquement cet argument devant notre Cour, comme elle l'avait fait devant les juridictions inférieures. Dans ses mémoires, Peel a fait valoir qu'elle s'était acquittée de l'obligation de pourvoir à l'entretien des jeunes délinquants incombant à l'Ontario et au Canada. En ce qui concerne sa revendication à l'encontre de l'Ontario, Peel, s'appuyant sur les propos tenus par le juge en chef Duff dans Reference re Adoption Act, [1938] R.C.S. 398, aux pp. 402 et 403, a soutenu que les provinces étaient les premières responsables des jeunes délinquants. Dans sa revendication à l'encontre du Canada, Peel a fait valoir ce qui suit:
[traduction] L'arrêt Peel c. MacKenzie de la Cour constitue une reconnaissance du fait que le Canada ne peut imposer aux municipalités sa responsabilité ou son obligation d'assurer l'entretien des jeunes délinquants. [Je souligne.]
De plus, l'avocat de Peel a affirmé au cours des débats que le gouvernement fédéral, ayant instauré un régime, était responsable de le mener à terme et que cela représentait une obligation légale. Il a ajouté, bien entendu, qu'à son avis il n'était pas nécessaire en l'espèce d'établir l'existence d'une telle obligation. En dernier lieu, parlant de ce même type de restitution, il a entrepris une analyse détaillée de l'arrêt Carleton (County of) c. Ottawa (City of), précité, dans le but particulier d'avancer à titre subsidiaire qu'une responsabilité sociale, morale ou politique pourrait satisfaire à l'exigence, posée par le critère de la contrainte, quant à l'existence d'une obligation.
Pour les motifs qu'a présentés le juge McLachlin, ces arguments ne démontrent nullement qu'il incombait soit au gouvernement fédéral, soit au gouvernement provincial une obligation de prendre soin des jeunes délinquants qui suffise pour remplir les exigences du critère applicable. Il convient toutefois de préciser que notre Cour a rejeté ces arguments après avoir entendu les observations des avocats sur ce point.
2.Le rapport entre ce pourvoi et l'arrêt Peel c. MacKenzie
Le juge McLachlin n'aborde pas les arguments de Peel fondés sur notre arrêt Peel c. MacKenzie. Peel a soutenu dans son mémoire:
[traduction] La restitution s'impose pour donner réellement effet à la prescription du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 qui rend inopérante toute loi incompatible avec la Constitution du Canada.
C'est sur ce fondement que le juge Strayer de la Section de première instance de la Cour fédérale, [1987] 3 C.F. 103, et le juge Mahoney de la Cour d'appel fédérale, [1989] 2 C.F. 562, ont conclu que le gouvernement fédéral devrait être tenu à la restitution.
Bien que séduisant à première vue du fait qu'il neutralise les effets d'une loi inconstitutionnelle, cet argument confond la restitution demandée en l'espèce avec d'autres types de redressement qui, eux, sont fondés sur la Constitution.
De fait, on a «réellement donné effet» à l'arrêt Peel c. MacKenzie de notre Cour: dès que la Cour a invalidé le par. 20(2) de la Loi sur les jeunes délinquants, S.R.C. 1970, ch. J‑3, Peel a cessé d'effectuer les versements. Peel tente en réalité au moyen de cet argument d'établir un type de réparation fondée sur le par. 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés dans le cas d'une demande de restitution faite sans référence au par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 et postérieurement à la déclaration que la disposition contestée excédait la compétence du Parlement.
Il ne faut pas confondre les deux types de redressement que sont la restitution et la réparation fondée sur le par. 24(1) de la Charte . Ainsi que l'a fait remarquer le juge Dickson (plus tard Juge en chef) dans l'arrêt R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, à la p. 313:
Le paragraphe 24(1) prévoit un redressement pour les personnes, aussi bien physiques que morales, qui ont été victimes d'une atteinte aux droits qui leur sont garantis par la Charte .
Même à la supposer valable, l'analogie entre sa demande de restitution et un redressement fondé sur le par. 24(1) de la Charte , qui semble être au coeur de l'argument de Peel, ne conférerait en conséquence à celle‑ci aucun droit au redressement qu'elle sollicite, puisqu'il n'a été nullement question dans l'affaire Peel c. MacKenzie, précitée, d'une violation de droits garantis par la Charte .
Même si Peel avait avec succès contesté la loi en cause en invoquant en vertu du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 un argument relatif au partage des pouvoirs, j'ai conclu dans l'arrêt Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679, à la p. 720:
Il y aura rarement lieu à une réparation en vertu du par. 24(1) de la Charte en même temps qu'une mesure prise en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 . Habituellement, si une disposition est déclarée inconstitutionnelle et immédiatement annulée en vertu de l'art. 52 , l'affaire est close. Il n'y aura pas lieu à une réparation rétroactive en vertu de l'art. 24 .
Peel aurait obtenu comme seul redressement une déclaration portant que la disposition était inconstitutionnelle et, partant, inopérante.
Peel ne saurait donc, par cette analogie avec les formes de redressement constitutionnel, se soustraire à l'obligation de satisfaire aux conditions de la restitution.
Enfin, Peel a avancé au soutien de sa demande de restitution à titre de redressement fondé sur la Constitution l'argument suivant:
[traduction] Il se peut que la restitution soit l'unique redressement pratique qui s'offre aux demandeurs face à une disposition invalide exigeant que des paiements soient effectués. Leur refuser ce redressement pratique découragera de futurs demandeurs de contester la constitutionnalité de telles dispositions et aura pour effet de mettre certaines dispositions à l'abri d'une éventuelle contestation fondée sur la Constitution.
À quoi on peut répondre que la seule perspective de voir mettre fin aux paiements obligatoires devrait suffire pour encourager de futurs demandeurs dans la situation de Peel. Il en a certainement été ainsi dans le cas de Peel quand elle a engagé la suite de contestations qui ont abouti à l'arrêt Peel c. MacKenzie.
Pour les motifs exposés par le juge McLachlin et pour les motifs supplémentaires énoncés ci‑dessus, je suis d'avis de rejeter les pourvois.
Version française du jugement des juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci rendu par
Le juge McLachlin–Le présent pourvoi tire son origine d'un différend financier mettant aux prises trois paliers différents de gouvernement, soit le fédéral, le provincial et le municipal. Le gouvernement fédéral a adopté une loi imposant à la municipalité en cause l'obligation d'acquitter certains frais si un tribunal le lui ordonnait. Une telle ordonnance a été rendue. La municipalité y a obtempéré, mais en alléguant notamment l'inconstitutionnalité de la loi fédérale. Les tribunaux ont fini par statuer qu'elle était effectivement inconstitutionnelle, de sorte que la municipalité poursuit maintenant les gouvernements fédéral et provincial en recouvrement de ses fonds. Or, il est bien établi que la municipalité ne peut pas intenter d'action en responsabilité délictuelle. Voilà longtemps, en effet, qu'il est reconnu que l'adoption d'une loi qui excède la compétence du législateur n'ouvre pas droit à des dommages‑intérêts pour manquement à une «obligation de diligence»: Welbridge Holdings Ltd. c. Metropolitan Corporation of Greater Winnipeg, [1971] R.C.S. 957, à la p. 969. La municipalité plaide cependant la recevabilité d'une action fondée sur la doctrine de l'enrichissement sans cause. C'est sur cette question que nous devons nous pencher en l'espèce.
Les faits
Comme c'est le cas de la plupart des demandes de restitution, les faits de l'affaire revêtent une importance capitale en ce qui concerne la décision qui sera finalement rendue sur la question de savoir si la Cour accordera à la demanderesse le redressement qu'elle sollicite. Il convient donc de présenter un exposé détaillé des faits pertinents.
Adoptée dans sa première version en 1908, la Loi sur les jeunes délinquants, S.R.C. 1970, ch. J‑3 (remplacée en 1984 par la Loi sur les jeunes contrevenants, L.R.C. (1985), ch. Y‑1 ) habilitait les «juges d'une cour pour jeunes délinquants» à rendre diverses ordonnances s'ils concluaient qu'un enfant donné avait commis un «délit». Ces différentes ordonnances étaient énumérées au par. 20(1) de la Loi. Le paragraphe 20(2) investissait ces juges du pouvoir d'enjoindre aux père et mère de l'enfant ou au père ou à la mère ou à la municipalité où l'enfant se trouvait de «verser pour son entretien telle somme que la cour [pouvait] déterminer». Lorsque cette ordonnance était rendue à l'égard de la municipalité, celle‑ci pouvait, aux termes du par. 20(2) , recouvrer des parents ou de l'un d'eux toute somme versée en exécution de l'ordonnance.
La municipalité appelante a été constituée le 1er janvier 1974 en vertu de la Regional Municipality of Peel Act, S.O. 1973, ch. 60. L'article 66 de cette loi (R.S.O. 1980, ch. 440, art. 70) apportait des précisions sur les ordonnances rendues en application du par. 20(2) de la Loi sur les jeunes délinquants:
[traduction] 66. Lorsque, en application du paragraphe 2 de l'article 20 de la Loi sur les jeunes délinquants (Canada), une ordonnance est rendue à l'égard d'une municipalité de secteur, elle vaut pour la municipalité régionale et les sommes à payer en exécution de cette ordonnance sont acquittées par la municipalité régionale plutôt que par la municipalité de secteur.
Entre 1974 et 1982, les juges du Tribunal de la famille du district de Peel, s'autorisant des al. 20(1)d) à f) de la Loi sur les jeunes délinquants, ont ordonné que plusieurs jeunes soient placés dans différents «foyers de groupe», dont le plus grand nombre faisaient partie des établissements «Viking House». Les juges du Tribunal de la famille semblent avoir cru que le milieu offert par les «foyers de groupe» était celui qui convenait le mieux, d'où leur désir d'assurer le placement direct des enfants dans de tels établissements plutôt que de les confier aux soins de la Société d'aide à l'enfance ("SAE"), qui pouvait alors déterminer si le placement dans un foyer de groupe se justifiait. D'après la preuve, puisque la SAE tenait à détenir le pouvoir de décider s'il y avait en fait lieu de placer un enfant dans un foyer de groupe et, dans l'affirmative, dans quel foyer et à quelle date, les juges du Tribunal de la famille du district ont décidé de «court‑circuiter» la SAE et de placer directement les jeunes. Les juges se sont appuyés sur le par. 20(2) de la Loi pour ordonner à la municipalité appelante de payer le taux journalier exigé par chaque foyer de groupe pour l'entretien de l'enfant. La municipalité a donc versé en totalité, entre 1974 et 1982, la somme de 2 036 131,37 $ à la suite de ces ordonnances. Déduction faite des paiements à titre gracieux de la province à la municipalité (effectués de 1976 à 1982), les versements qu'a faits la municipalité en exécution de ces ordonnances revenaient à 1 166 814,22 $ et c'est cette somme qu'elle réclame en l'espèce.
La municipalité a protesté contre ces ordonnances et a saisi les tribunaux ontariens d'une action contestant pour deux motifs la compétence des juges du Tribunal de la famille d'ordonner que les jeunes soient placés dans un foyer de groupe. En premier lieu, la municipalité a fait valoir que la loi n'habilitait pas le tribunal à rendre de telles ordonnances étant donné qu'un «foyer de groupe» n'est pas une personne ou un établissement à qui un enfant peut être confié en vertu du par. 20(1). Elle a soutenu en second lieu que le par. 20(2) ne conférait pas au Parlement compétence pour ordonner à une municipalité de contribuer à l'entretien d'un jeune. La loi, a conclu le juge J. Holland, n'autorisait pas les juges du Tribunal de la famille à ordonner que les jeunes soient placés dans des foyers de groupe. Dans une opinion incidente, il s'est dit d'avis que le par. 20(2) n'excédait pas la compétence du Parlement.
Consécutivement à cette décision a eu lieu au ministère des Services sociaux et communautaires une réunion à laquelle ont assisté des fonctionnaires provinciaux et municipaux, le juge en chef Andrews du Tribunal de la famille et certains représentants des établissements «Viking House». À la demande de la province, la municipalité a convenu de continuer à payer les frais d'entretien des enfants et de renoncer pour le moment à se faire rembourser par les Viking Houses en attendant l'issue de négociations entre toutes les personnes présentes à la réunion sur des modalités équitables de partage des frais. La province a accepté de participer pour 50 p. 100 aux frais qu'aurait à supporter la municipalité dans l'avenir par suite des ordonnances en question. Elle n'a pas manqué à cet engagement. Le gouvernement du Canada intimé n'a pas été visé par les contestations de l'appelante et n'a pas participé à ces négociations.
Le 21 avril 1977, la Cour d'appel a confirmé intégralement le jugement du juge J. Holland et a déclaré invalides les ordonnances en cause. La Cour suprême, quoique confirmant l'arrêt de la Cour d'appel, s'est abstenue de statuer sur la constitutionnalité du par. 20(2): Procureur général de l'Ontario c. Municipalité régionale de Peel, [1979] 2 R.C.S. 1134.
Dans une instance parallèle engagée peu après le jugement susmentionné du juge J. Holland, l'appelante a contesté une ordonnance qui, en conformité avec la décision du juge Holland, confiait un jeune à la garde d'un membre nommément désigné du personnel d'un établissement Viking House (une «personne recommandable» au sens de l'al. 20(1)d)), où le juge souhaitait le voir placé. La validité de cette ordonnance a été confirmée tant en première instance qu'en appel. L'affaire a ensuite été portée devant notre Cour, qui a déclaré le par. 20(2) de la Loi invalide parce qu'il excédait la compétence du Parlement dans la mesure où il permettait de faire supporter à une municipalité les frais résultant de la décision: Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9.
Ainsi justifiée dans sa position quant au caractère ultra vires des ordonnances portant obligation d'entretien à l'égard des jeunes, rendues en vertu de la Loi sur les jeunes délinquants, la municipalité a poursuivi les gouvernements provincial et fédéral en restitution. En Cour fédérale, le juge de première instance a statué en faveur de la municipalité appelante et a ordonné que le gouvernement fédéral rembourse a celle‑ci la somme de 1 166 814,22 $. La Cour d'appel fédérale a toutefois conclu que l'appelante n'était pas parvenue à établir que le Parlement avait une obligation légale d'acquitter les frais liés aux jeunes visés par de telles ordonnances et qu'elle n'avait pas en conséquence démontré le bien‑fondé de sa demande de restitution. Cela étant, la municipalité ne jouissait d'aucun droit de recouvrement opposable au gouvernement fédéral. L'action intentée contre la province a connu un sort analogue. Au premier palier, la Cour suprême de l'Ontario a ordonné à la province de rembourser à la municipalité la somme susmentionnée, décision qu'a toutefois infirmée la Cour d'appel au motif que la municipalité n'avait pas prouvé l'existence des éléments devant fonder une demande de restitution.
La municipalité porte les deux arrêts en appel devant notre Cour et demande le remboursement des sommes qu'elle a versées en exécution des ordonnances invalides ainsi que le paiement des intérêts.
Les dispositions législatives
Les ordonnances obligeant la municipalité à effectuer des versements ont été rendues en vertu de l'art. 20 de la Loi sur les jeunes délinquants en vigueur à l'époque, qui portait notamment:
20. (1) Lorsqu'il a été jugé que l'enfant était un jeune délinquant, la cour peut, à sa discrétion, prendre une ou plusieurs des mesures diverses ci‑dessous énoncées au présent article, selon qu'elle le juge opportun dans les circonstances,
a) suspendre le règlement définitif;
b) ajourner, à l'occasion, l'audition ou le règlement de la cause pour une période déterminée ou indéterminée;
c) imposer une amende d'au plus vingt‑cinq dollars, laquelle peut être acquittée par versements périodiques ou autrement;
d) confier l'enfant au soin ou à la garde d'un agent de surveillance ou de toute autre personne recommandable;
e) permettre à l'enfant de rester dans sa famille, sous réserve de visites de la part d'un agent de surveillance, l'enfant étant tenu de se présenter à la cour ou devant cet agent aussi souvent qu'il sera requis de le faire;
f) faire placer cet enfant dans une famille recommandable comme foyer d'adoption, sous réserve de la surveillance bienveillante d'un agent de surveillance et des ordres futurs de la cour;
g) imposer au délinquant les conditions supplémentaires ou autres qui peuvent paraître opportunes;
h) confier l'enfant à quelque société d'aide à l'enfance, dûment organisée en vertu d'une loi de la législature de la province et approuvée par le lieutenant‑gouverneur en conseil, ou, dans toute municipalité où il n'existe pas de société d'aide à l'enfance, aux soins du surintendant, s'il en est un; ou
i) confier l'enfant à une école industrielle dûment approuvée par le lieutenant‑gouverneur en conseil.
(2) Dans chacun de ces cas, la cour est autorisée à rendre un ordre enjoignant aux père et mère de l'enfant ou au père ou à la mère ou à la municipalité à laquelle il appartient, de verser pour son entretien telle somme que la cour peut déterminer, et lorsque cet ordre est donné à la municipalité, cette dernière peut à l'occasion recouvrer des père et mère ou du père ou de la mère de l'enfant la somme ou les sommes qu'elle a versées en exécution de cet ordre.
Le paragraphe 16(1) de la Loi portant réforme du droit de la famille, L.R.O. 1980, ch. 152 (maintenant le par. 31(1) de la Loi de 1986 sur le droit de la famille, L.O. 1986, ch. 4), imposait aux parents ou à l'un d'eux l'obligation de pourvoir à l'entretien de leur enfant:
16 (1) Le père et la mère doivent chacun les aliments à leur enfant âgé de moins de 18 ans et non marié, dans la mesure de leurs capacités et du besoin de l'enfant.
(2) Toutefois les aliments ne sont pas dus à l'enfant âgé de seize ans ou plus qui s'est soustrait à l'autorité parentale.
Les jugements des juridictions inférieures
A. La Cour fédérale
À la Section de première instance, [1987] 3 C.F. 1