Peters c. Première Nation Peters

Peters c. Première Nation Peters
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2023-03-23
Référence neutre
2023 CF 399
Numéro de dossier
T-996-21
Contenu de la décision
Date : 20230323
Dossier : T-996-21
Référence : 2023 CF 399
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 23 mars 2023
En présence de monsieur le juge Favel
ENTRE :
GUY PETERS
demandeur
et
PREMIÈRE NATION PETERS, CONSEIL DE BANDE DE LA PREMIÈRE NATION PETERS, NORMA WEBB EN SA QUALITÉ DE CHEF DE LA PREMIÈRE NATION PETERS, DAVID PETERS EN SA QUALITÉ DE CONSEILLER DE LA PREMIÈRE NATION PETERS ET VICTORIA PETERS EN SA QUALITÉ DE CONSEILLÈRE DE LA PREMIÈRE NATION PETERS
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Nature de l’affaire
[1] Guy Peters [le demandeur] sollicite le contrôle judiciaire de la décision prise le 21 janvier 2020 par le conseil de bande [le conseil de bande] de la Première Nation Peters [la PNP] [collectivement, les défendeurs] de refuser sa demande d’adhésion à la PNP [la décision de 2020]. La PNP, représentée par le conseil de bande, a publié la décision de 2020 par voie de résolution du conseil de bande. Cette décision avait été prise conformément à l’arrêt Conseil de bande de la Première Nation Peters c Peters, 2019 CAF 197 [Peters CAF] par lequel la Cour avait renvoyé la demande initiale d’adhésion de Guy Peters pour un nouvel examen.
[2] La demande de contrôle judiciaire sera accueillie.
II. Contexte
A. Première Nation Peters
[3] La PNP est une bande au sens de la Loi sur les Indiens, LRC 1985, c I‑5 [la Loi sur les Indiens]. Elle est régie par un chef et deux conseillers. C’est là une Première Nation de petite taille qui ne compte que 65 membres, donc 42 ont droit de vote [les électeurs]. Au moment où le Peters Indian Band Membership Code [le Code d’appartenance] est entré en application, la PNP n’avait que 26 électeurs.
B. Cadre juridique
[4] La présente demande concerne deux régimes distincts mais apparentés en matière d’adhésion à la PNP, (1) le Code d’appartenance et (2) la Loi sur les Indiens avec la version antérieure de cette loi, LC 1951, c 29 [la Loi sur les Indiens antérieure à 1985 ou la Loi antérieure à 1985].
(1) Code d’appartenance
[5] Avant 1985, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien [MAINC, auparavant Affaires indiennes et du Nord Canada ou AINC, aujourd’hui Services aux Autochtones Canada ou SAC] tenait à la fois une liste générale des Indiens inscrits et une liste des membres de la bande de chaque Première Nation. À la suite de modifications apportées à la Loi sur les Indiens en 1985, le législateur a habilité les Premières Nations à adopter leurs propres règles d’appartenance à certaines conditions. La PNP s’est dotée de règles provisoires en 1985 [les Règles provisoires] et a adopté le Code d’appartenance en 1990. Voici la disposition applicable de ce code :
[TRADUCTION]
Partie III – Critères d’appartenance
1. Les membres de la bande indienne Peters comprennent les personnes qui suivent :
[…]
E. les personnes qui sont les enfants naturels d’un parent dont le nom est inscrit sur la liste de bande;
(2) Loi sur les Indiens antérieure à 1985
[6] La Cour dans Peters CAF a énoncé les dispositions applicables de la Loi sur les Indiens antérieure à 1985 :
[15] Le régime de la Loi antérieure à 1985 prévoyait qu’une personne n’avait pas le droit à ce que son nom soit consigné dans la liste de bande à moins d’avoir également le droit d’être inscrite comme Indien (Loi antérieure à 1985, art. 6). Il incombait au ministère de tenir un registre des Indiens où figuraient les noms des personnes ayant le droit d’être inscrites comme Indiens (Loi antérieure à 1985, art. 5).
[16] Sous ce régime légal, le registre des Indiens comprenait également les listes de bande. Les personnes qui avaient le droit d’être inscrites comme Indiens devaient être inscrites par le registraire sur une liste de bande, si elles étaient membres d’une bande, ou une liste générale, si elles ne l’étaient pas (Loi antérieure à 1985, art. 6). Ainsi, le terme « membre d’une bande » vise une personne « qui a droit à ce que son nom » figure sur une liste de bande (Loi antérieure à 1985, par. 2(1)).
[17] L’article 10 de la Loi d’avant 1985 décrit le droit de figurer sur une liste de bande. Il est ainsi libellé :
10 Lorsque le nom d’une personne du sexe masculin est inclus dans une liste de bande ou une liste générale, ou y est ajouté ou omis, ou en est retranché, les noms de son épouse et de ses enfants mineurs doivent également être inclus, ajoutés, omis ou retranchés, selon le cas.
10 Where the name of a male person is included in, omitted from, added to or deleted from a Band List or a General List, the names of his wife and minor children shall also be included, omitted, added or deleted, as the case may be.
[18] Le paragraphe 11(1) de la Loi antérieure à 1985 décrivait les personnes qui avaient le droit d’être inscrites. L’alinéa 11(1)c) est pertinent dans le présent appel. Il est reproduit ci-après avec les autres dispositions mentionnées à l’alinéa 11(1)c) :
(3) Loi sur les Indiens
[7] La Loi sur les Indiens a fait l’objet d’importantes modifications par le projet de loi C‑31, Loi modifiant la Loi sur les Indiens, 1re session, 33e législature, 1985 [le projet de loi C‑31]. Ces modifications sont entrées en vigueur le 17 avril 1985.
[8] La Cour dans Peters CAF a énoncé le régime législatif de la Loi sur les Indiens :
[6] Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (le ministère) doit tenir un registre des Indiens où sont consignés les noms des personnes admissibles à être inscrites comme Indiens sous le régime de la Loi (par. 5(1) de la Loi). Le registre des Indiens est tenu par le registraire, un fonctionnaire du ministère.
[7] Une personne est généralement admissible à l’inscription sous le régime de la Loi si elle « était inscrite ou avait le droit de l’être le 16 avril 1985 » (al. 6(1)a) de la Loi).
[8] De plus, conformément à la Loi, une liste de bande est tenue à l’égard de chaque bande où est consigné le nom de chaque membre de la bande (Loi, art. 8 de la Loi). Un « membre d’une bande » est défini au paragraphe 2(1) de la Loi et désigne une « [p]ersonne dont le nom apparaît sur une liste de bande ou qui a droit à ce que son nom y figure »
[9] Les listes de bande sont tenues par le ministère (Loi, art. 9) ou par la bande (Loi, art. 10).
[10] « Jusqu’à ce que la bande assume la responsabilité de sa liste, celle-ci est tenue au ministère par le registraire. » (par. 9(1) de la Loi).
[11] Tandis que la liste de bande est tenue par le ministère, l’article 11 de la Loi énumère les personnes qui sont admissibles à ce que leurs noms figurent sur la liste, dont une personne décrite à l’alinéa 11(1)a) de la Loi, qui est ainsi rédigé :
11 (1) À compter du 17 avril 1985, une personne a droit à ce que son nom soit consigné dans une liste de bande tenue pour cette dernière au ministère si elle remplit une des conditions suivantes :
11 (1) Commencing on April 17, 1985, a person is entitled to have his name entered in a Band List maintained in the Department for a band if
a) son nom a été consigné dans cette liste, ou elle avait droit à ce qu’il le soit le 16 avril 1985;
(a) the name of that person was entered in the Band List for that band, or that person was entitled to have it entered in the Band List for that band, immediately prior to April 17, 1985;
[…]
[…]
[12] Une bande décide de l’appartenance à ses effectifs en satisfaisant à certaines conditions et en donnant un avis au ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien. Les additions ou les retranchements effectués par le registraire à l’égard de la liste de bande après cette date ne sont valides que s’ils sont effectués conformément aux règles d’appartenance établies par la bande (Loi, par. 10(8)). Lorsque le registraire fournit la liste de bande à la bande, il est dégagé de toute autre responsabilité à l’égard de la liste (Loi, par. 10(9)).
[13] Une bande qui décide de l’appartenance à ses effectifs peut fixer ses propres règles d’appartenance (Loi, par. 10(2)). Toutefois, aux termes des paragraphes 10(4) et 10(5), si une personne a déjà acquis le droit d’appartenance à la bande avant le moment où la bande a fixé les règles d’appartenance, les règles fixées par la bande ne peuvent priver cette personne de son droit acquis « en raison uniquement d’un fait ou d’une mesure antérieurs à leur prise d’effet »
[14] Les paragraphes 10(4) et 10(5) de la Loi ont été analysés par la Cour dans l’arrêt Bande de Sawridge c. Canada, 2004 CAF 16, [2004] 3 R.C.F. 274, aux paragraphes 26 à 30. Dans cette affaire, la Couronne avait sollicité une injonction devant la Cour fédérale obligeant la bande de Sawridge à ajouter à sa liste de bande plusieurs personnes ayant acquis le droit d’être membres avant que la bande de Sawridge assume la responsabilité de sa liste de bande le 8 juillet 1985. En appel de la décision de la Cour fédérale accordant l’injonction, la Cour a adopté l’interprétation de la Cour fédérale des paragraphes 10(4) et 10(5) qui suit : « [...] la bande qui tient sa propre liste de bande est obligée d’y consigner le nom de toute personne y ayant droit. [...] Lorsque la limitation des pouvoirs de la bande contenue dans les paragraphes 10(4) et 10(5) est considérée de cette façon, il est clair qu’elle constitue une simple interdiction de législation rétroactive : une bande ne peut pas créer d’obstacles à l’appartenance pour les personnes qui, de par la loi, sont déjà réputées être membres » (Bande de Sawridge, par. 26)
C. Historique de l’affaire
(1) Événements ayant mené au premier contrôle judiciaire
[9] Dans Peters c Bande de la Première Nation Peters, 2018 CF 544 [Peters CF], la Cour s’est prononcée sur le premier refus de la demande d’adhésion du demandeur à la PNP. Le conseil de bande a interjeté appel, ce qui a donné lieu à l’arrêt Peters CAF. L’aperçu de la Cour d’appel fédérale peut être utilement reproduit ici, car il rend compte des faits dont est saisie notre Cour dans la présente demande :
[20] M. Peters est né le 24 octobre 1965. Depuis l’âge de 19 ans, il a tenté à plusieurs reprises de devenir membre de la PNP. Parce que certaines de ses demandes sont pertinentes dans l’appel, l’historique des demandes est décrit ci-après.
[21] Le 17 septembre 1985, M. Peters a demandé à être inscrit en application de la Loi. Il a reçu une lettre du registraire par intérim datée du 21 août 1987, confirmant qu’il avait été inscrit au registre des Indiens conformément à l’alinéa 6(1)a) de la Loi et comme membre de la PNP conformément à l’alinéa 11(1)a) […] Ces dispositions énoncent l’admissibilité à l’inscription ou à l’appartenance des personnes qui y avaient droit le 16 avril 1985.
[22] Dans une communication au sein du ministère, également datée du 21 août 1987, le registraire a précisé les motifs de la décision :
[…] Guy Peters est un homme qui est un descendant direct de la lignée masculine de Robert Wilmer Peters de la bande Peters (no 23). Il a par conséquent le droit d’être inscrit comme Indien et membre de la bande Peters aux termes des dispositions des alinéas 6(1)a) et 11(1)a) de la Loi sur les Indiens dans sa version modifiée le 28 juin 1985, sur le fondement de son droit d’être inscrit aux termes de l’alinéa 11(1)c) de la Loi sur les Indiens comme elle était libellée avant le 17 avril 1985.
[…]
[23] À partir du 25 juin 1987, la PNP a assumé la responsabilité de l’appartenance à ses effectifs […].
[24] Le 15 octobre 1987, le registraire a fourni à la PNP une copie de la liste de bande qui était tenue par le ministère comme la Loi l’exigeait (Loi, par. 10(7)). La liste de bande comprenait trois parties : 1) une liste informatisée qui était une copie de la liste de bande tenue dans les dossiers informatisés du registraire; 2) une liste manuscrite des personnes dont le droit à l’appartenance avait été récemment confirmé, mais dont le nom ne figurait pas dans les dossiers informatisés et 3) une liste des personnes qui avaient récemment été ajoutées à la liste de bande en application du paragraphe 11(2) de la Loi […] Le nom de M. Peters figurait sur la liste manuscrite.
[25] Le 12 novembre 1987, le chef Frank Peters a demandé au registraire, par voie de lettre, de supprimer le nom de M. Peters de la liste manuscrite. Le chef Frank Peters a fait valoir qu’il était loisible à la PNP de retrancher des noms de la liste de bande, y compris celui de personnes dont un parent appartenait à une autre bande […] Dans son affidavit, M. Peters a déclaré [traduction] qu’« [il] a appris que [son] nom avait été retiré de la liste de bande en décembre 1987 » […] M. Peters n’a pas demandé le contrôle judiciaire de la décision du chef Frank Peters de retrancher son nom de la liste de bande.
[26] M. Peters a de nouveau fait une demande d’adhésion à la PNP en octobre 1996 et encore en octobre 2012 […] Le conseil de bande n’a pas rendu de décision à l’égard de l’une ou l’autre de ces demandes.
[27] Le 11 mars 2016, M. Peters a présenté une nouvelle demande d’adhésion à la PNP […] Le conseil de bande a rejeté sa demande le 25 juillet 2016 […]
[28] Le 17 août 2016, M. Peters a interjeté appel de la décision du conseil de bande prise le 25 juillet 2016 […] Selon la partie V du Code d’appartenance de la PNP, […] « [d]ans les 60 jours de la réception d’un avis d’appel, une assemblée générale des électeurs de la bande doit être convoquée afin d’examiner la décision du conseil de bande (comité d’adhésion) dans le cadre de laquelle l’assemblée générale rend une décision définitive » […] Aucune assemblée générale des électeurs de la bande n’a été convoquée en vue de l’examen de la décision du conseil de bande prise le 25 juillet 2016.
[Citations omises.]
[10] Nous nous étendrons sur la demande faite par l’ancien chef Peters de faire retirer le nom du demandeur de la liste « tenue manuellement » [la liste de bande] en 1987. En résumé, les défendeurs soutiennent que le demandeur aurait dû contester cette décision et que, par conséquent, il y a empêchement pour lui de demander le contrôle judiciaire maintenant.
(2) Premier contrôle judiciaire
[11] La décision Peters CF portait sur la première demande d’adhésion du demandeur et les demandes correspondantes de sa nièce et de son neveu, Amber Rachel Ragan et Brandon Lee Engstrom. La Cour a conclu que la décision prise le 25 juillet 2016 par le conseil de bande de refuser leurs demandes d’adhésion [la décision de 2016] était déraisonnable et que le conseil de bande ne pouvait priver le demandeur de cette appartenance, celui‑ci ayant acquis le droit d’être membre avant que le Code d’appartenance n’entre en application (aux para 2, 43). La Cour s’est appuyée sur une lettre du 21 août 1987 du registraire par intérim d’AINC [le registraire] au demandeur [la lettre du registraire] qui confirmait l’inscription de celui‑ci à titre de membre conformément à l’alinéa 11(1)a) de la Loi sur les Indiens. Elle s’est aussi appuyée sur une lettre du 15 octobre 1987 du registraire à l’ancien chef Peters confirmant que le nom du demandeur figurait sur la liste de bande de la PNP. Suivant le paragraphe 10(4) de la Loi sur les Indiens, le conseil de bande n’avait pas le pouvoir de priver le demandeur de son droit acquis d’appartenance (au para 43). La Cour a conclu que l’omission par le conseil de bande de reconnaître que M. Peters avait légalement le droit d’appartenir à la PNP par l’application du projet de loi C‑31 rendait déraisonnable sa décision de 2016 (au para 44).
[12] Pour ce qui est des mesures de réparation, la Cour a estimé qu’il ne servirait à rien de renvoyer l’affaire au conseil de bande pour un nouvel examen. Par conséquent, elle a déclaré que le demandeur était membre de la PNP (au para 58). Comme nous l’avons mentionné, le conseil de bande en a appelé.
[13] Dans Peters CAF, la Cour d’appel fédérale a confirmé le caractère déraisonnable de la décision de 2016. Toutefois, elle n’était pas d’accord avec la réparation accordée par notre Cour et ses motifs :
[53] Selon M. Peters, il n’est pas nécessaire de renvoyer l’affaire au conseil de bande parce que la Cour fédérale a correctement décidé qu’il avait légalement le droit d’être inscrit sur la liste de membres de la PNP par l’application des alinéas 6(1)a) et 11(1)a) et du paragraphe 10(4) de la Loi. Aux termes de ces dispositions, de l’avis de M. Peters, il avait le droit d’être inscrit sur la liste de membres le 16 avril 1985 […]
[54] Or, la conclusion de la Cour fédérale ne tient pas compte des dispositions légales applicables de la Loi antérieure à 1985. Elle a fondé sa décision sur la lettre du registraire par intérim datée du 21 août 1987 voulant que M. Peters soit membre de la PNP. La Cour fédérale a commis une erreur en acceptant simplement les conclusions du registraire par intérim et en déclarant que M. Peters était membre de la PNP sans vérifier que, légalement, M. Peters avait droit d’appartenance en application de la Loi antérieure à 1985. La Cour fédérale était tenue d’analyser les dispositions pertinentes de la Loi antérieure à 1985 avant d’arriver à cette conclusion et de déclarer que M. Peters était membre de la PNP.
[Citations omises.]
[14] La Cour d’appel fédérale a jugé que ni le conseil de bande ni la Cour fédérale ne s’était penché sur les deux questions primordiales, celles de savoir (1) si le demandeur avait légalement le droit d’être membre suivant la Loi sur les Indiens antérieure à 1985 et, dans le cas contraire, (2) s’il avait ce droit en vertu du Code d’appartenance applicable. Elle a aussi fait remarquer que le demandeur n’avait pas soulevé ces questions dans sa demande d’adhésion ou auprès du conseil de bande (Peters CAF, aux para 57, 59).
[15] La Cour d’appel fédérale a jugé que le conseil de bande devait examiner ces questions, aidé en cela des observations du demandeur, avant que les tribunaux n’interviennent. Elle a renvoyé la demande au conseil de bande pour un nouvel examen (Peters CAF, aux para 61-63).
(3) Décision faisant l’objet du contrôle
[16] L’échange de lettres que nous allons décrire, bien que présenté comme une correspondance entre le demandeur et le conseil de bande, a eu lieu entre les avocats représentant les parties.
[17] Le 22 août 2019, le demandeur demandait au conseil de bande de réexaminer sa demande d’adhésion à la lumière de l’arrêt Peters CAF. Il présentait des observations détaillées traitant des deux questions soulevées par la Cour d’appel fédérale.
[18] Le demandeur a envoyé des lettres au conseil de bande le 23 septembre, le 22 novembre et le 23 décembre 2019 pour lui demander de se conformer à l’ordonnance de la Cour d’appel fédérale.
[19] Dans sa décision de 2020, le conseil de bande a refusé la demande d’adhésion du demandeur pour les raisons suivantes :
[traduction] 1. Nous sommes d’avis que Guy Peters n’a pas légalement le droit d’être membre de la Première Nation Peters pour les motifs suivants :
a) Guy Peters a obtenu l’inscription et, par conséquent, le statut d’Indien le 21 août 1987 en vertu de l’alinéa 6(1)a) de la Loi sur les Indiens, LRC, c I‑5 (la Loi) en tant que personne qui « était inscrite ou avait le droit de l’être le 16 avril 1985 ».
b) L’alinéa 11(1)a) de la Loi traite de l’appartenance :
11(1) À compter du 17 avril 1985, une personne a droit à ce que son nom soit consigné dans une liste de bande tenue pour cette dernière au ministère si elle remplit une des conditions suivantes :
a) son nom a été consigné dans cette liste, ou elle avait droit à ce qu’il le soit le 16 avril 1985.
c) Les articles applicables de la Loi sur les Indiens antérieure à 1985 sont les suivants en matière de détermination de l’appartenance :
Listes de bande et listes générales
6. Le nom de chaque personne qui est membre d’une bande et a droit d’être inscrite doit être consigné sur la liste de bande pour la bande en question, et le nom de chaque personne qui n’est pas membre d’une bande et a droit d’être inscrite doit apparaître sur une liste générale.
L’épouse et les enfants mineurs
10. Lorsque le nom d’une personne du sexe masculin est inclus dans une liste de bande ou une liste générale, ou y est ajouté ou omis, ou en est retranché, les noms de son épouse et de ses enfants mineurs doivent également être inclus, ajoutés, omis ou retranchés, selon le cas.
d) La date de naissance de M. Peters est le 24 octobre 1965. Il a envoyé sa demande d’inscription le 17 septembre 1985 quand il avait 19 ans. Le registraire par intérim a produit une lettre datée du 21 août 1987 confirmant qu’il avait été inscrit au registre des Indiens conformément à l’alinéa 6(1)a) et à titre de membre de la Première Nation Peers [sic] conformément à l’alinéa 11(1)a).
e) Nous sommes d’avis que la conclusion tirée par le registraire par intérim au sujet de l’admissibilité à la qualité de membre en vertu de la Loi antérieure à 1985 était erronée parce que M. Peters avait 19 ans au moment de sa demande d’inscription et 21 ans au moment où il a été effectivement inscrit. Selon l’article 10 de la Loi antérieure à 1985, il aurait dû être un « enfant mineur » pour avoir le droit d’être ajouté à la liste de bande conformément à cet article.
f) Nous croyons savoir que le projet de loi C‑31 a été adopté en vue de corriger les injustices commises en matière d’inscription et d’appartenance, et non pour modifier les droits d’inscription ou d’appartenance de quiconque avant l’adoption de ce projet de loi. M. Peters ne faisait pas partie des personnes qui s’étaient fait retirer des droits. Il demeurait investi des droits qui étaient les siens avant l’adoption du projet de loi C‑31. Il reste que, au moment où il a décidé de demander l’inscription, il n’était plus un enfant mineur et n’avait plus droit à l’appartenance suivant l’article 10 de la Loi antérieure à 1985.
g) Voici ce qu’énonce l’article 10 de la Loi :
Droits acquis
(4) Les règles d’appartenance fixées par une bande en vertu du présent article ne peuvent priver quiconque avait droit à ce que son nom soit consigné dans la liste de bande avant leur établissement du droit à ce que son nom y soit consigné en raison uniquement d’un fait ou d’une mesure antérieurs à leur prise d’effet.
h) La Première Nation Peters a adopté son Code d’appartenance le 25 juin 1987. « Immédiatement avant » cette date, M. Peters était âgé de 21 ans et n’avait plus le droit de voir son nom ajouté, à titre d’« enfant mineur », à la liste des membres de la Première Nation Peters.
2. Nous sommes également d’avis que Guy Peters n’a pas le droit d’être membre de la Première Nation Peters parce qu’il était un adulte lorsqu’il a présenté sa demande d’adhésion le 11 mars 2016. Cela lui est interdit par la partie III, 1., E. du Code d’appartenance de la Première Nation Peters. De même, nous ne croyons pas que l’admission de Guy Peters comme membre de la Première Nation Peters « favoriserait l’harmonie et le bien commun », car il n’a pas été un membre actif de notre collectivité.
6. Vu ce qui précède, nous ne consentons pas à ce que Guy Peters devienne membre de la Première Nation Peters. Toutefois, si Guy Peters nous fait part par écrit de son désir qu’une assemblée générale des membres de la [PNP] soit tenue pour voter sur la question de savoir s’il peut devenir membre de la [PNP], nous sommes prêts à tenir cette réunion dans les soixante (60) jours de sa notification. M. Peters et son mandataire, y compris son conseiller juridique s’il le souhaite, peuvent présenter des observations en son nom. Un tel vote se tiendrait par scrutin secret parmi les participants à la réunion. Aucun vote par la poste ou par scrutin électronique ne sera permis. La décision des membres sera définitive.
(4) Événements ayant mené au second contrôle judiciaire
[20] Le 21 février 2020, la Cour se prononçait sur le nouvel examen par le conseil de bande des demandes d’adhésion de M. Engstrom et de Mme Ragan (Engstrom c Première Nation de Peters, 2020 CF 286 [Engstrom CF]). Le conseil de bande a refusé leurs demandes d’adhésion en réexamen parce qu’ils étaient adultes au moment où ils ont présenté ces demandes (au para 3). La Cour a jugé que le Code d’appartenance ne restreignait nullement les demandes sur le plan de l’âge et que l’imposition d’une telle limite était probablement discriminatoire à première vue (aux para 10, 14).
[21] La Cour a décrit le conseil comme ayant « agi de manière illégale et injuste et [ayant] fait preuve de mauvaise foi » (au para 17). Elle a demandé à celui‑ci « de prendre toutes les mesures nécessaires pour admettre les demandeurs au sein de la bande comme membres à part entière » (au para 18).
[22] Dans deux lettres datées des 9 et 11 mars 2020, le demandeur a prié instamment le conseil de bande de revenir sur sa décision de 2020 à la lumière de la décision Engstrom CF. Il a aussi donné avis d’un appel, demandant que le conseil de bande convoque une assemblée générale dans le délai de 60 jours prévu par le Code d’appartenance [le vote en appel]. Dans une lettre datée du 5 mai 2020, il a réitéré sa position et proposé un processus pour ce vote. Plus précisément, il a demandé que le conseil de bande adopte le mode du scrutin postal pour que le vote soit rapide et représentatif compte tenu des restrictions liées à la COVID‑19.
[23] Dans deux lettres datées du 18 mars et du 7 mai 2020, le conseil de bande a refusé de revoir la décision de 2020 et a avisé qu’il appelait de la décision Engstrom CF. Il consentait cependant à tenir un vote en appel. Il refusait par ailleurs la proposition de scrutin postal du demandeur.
[24] Le 30 juillet 2020, le conseil de bande tenait en appel un vote en personne. Au total, vingt-quatre (24) électeurs étaient présents et 23 se sont prononcés sur la question de l’adhésion du demandeur. Sur les 23, 19 étaient pour son admission comme membre. Le 14 août 2020, le conseil de bande informait le demandeur que le vote n’était pas valide parce que le Code d’appartenance exigeait que 75 % des membres votants participent (33 membres en l’occurrence). Ainsi, il fixerait une autre date de vote en appel de manière à obtenir le nombre requis de votants.
[25] Entre août 2020 et mai 2021, le demandeur a écrit au conseil de bande pour demander un nouveau vote en appel. Le 17 juin 2021, il a déposé#+#- la présente demande de contrôle judiciaire devant l’inaction du conseil de bande.
[26] Le 21 juillet 2021, le conseil de bande proposait de tenir un vote en appel le 21 août 2021. Le 10 août de la même année, il informait le demandeur que plusieurs membres étaient indisponibles à la date fixée. C’est ainsi que le vote en appel a été reporté au 22 décembre 2021, le jour où se tenaient les élections du chef et du conseil [les élections], le but étant d’assurer une forte participation au scrutin. Le conseil a aussi dit au demandeur qu’il lui était permis de voter aux élections et que, si les membres renversaient la décision de 2020, son vote serait pris en compte.
[27] Le 20 décembre 2021, la Cour d’appel fédérale confirmait le caractère déraisonnable de la décision en réexamen du conseil de bande dans l’affaire Engstrom CF (Première Nation Peters c Engstrom, 2021 CAF 243 aux para 15-28 [Engstrom CAF]). La Cour d’appel fédérale concluait également que notre Cour n’avait pas commis d’erreur en enjoignant au conseil de bande de conférer aux intimés le statut de membres (au para 31).
[28] Le même jour, le demandeur écrivait au conseil de bande pour lui demander de confirmer qu’il serait ajouté sur-le-champ à la liste des membres et qu’il aurait droit de vote aux élections. Il voulait aussi se faire confirmer que le vote en appel du 22 décembre 2021 n’était plus nécessaire.
[29] Le vote en appel a eu lieu le 22 décembre 2021 en même temps que les élections du chef et du conseil. Toutefois, le vote en appel a été annulé plus tard ce jour‑là par le chef et directeur des élections pour manque de participation à une réunion d’information tenue plus tôt en journée. D’après le conseil de bande, le Code d’appartenance exigeait que 75 % des membres votants soient présents à la séance d’information pour que le vote en appel ait lieu.
(5) Appel dans Engstrom CAF
[30] Comme les défendeurs l’ont fait remarquer, la Cour dans Engstrom CAF a tiré des conclusions qui intéressent directement la présente affaire. Plus précisément, le Code d’appartenance n’énonce pas de restrictions d’âge pour la détermination de l’appartenance à la PNP. Toutefois, le conseil de bande a présenté une demande d’autorisation d’appel à la Cour suprême du Canada le 17 février 2021. Au moment de l’audition de la présente demande, le demandeur n’avait pas encore déposé sa réponse à la demande d’autorisation. Les défendeurs ont affirmé que la présente demande était prématurée puisque la Cour suprême n’avait pas encore instruit l’appel.
[31] Le 20 octobre 2022, la Cour suprême du Canada refusait la demande d’autorisation d’appel du conseil de bande. Engstrom CAF est l’arrêt qui lie la Cour.
III. Questions en litige
[32] Après un examen des observations écrites et l’audition des plaidoiries, les questions à trancher sont les suivantes :
Le contrôle judiciaire est‑il prématuré?
La demande est‑elle hors délai?
La demande présentée en 1987 empêche‑t‑elle le demandeur de solliciter le contrôle judiciaire?
La décision de 2020 était‑elle raisonnable?
La décision de 2020 était‑elle équitable sur le plan procédural?
Le conseil de bande a‑t‑il abusé de ses pouvoirs et agi de mauvaise foi?
Les réparations étaient‑elles appropriées?
IV. Norme de contrôle
[33] Le demandeur soutient que l’interprétation et l’application d’un code coutumier d’appartenance par un conseil de bande sont contrôlées selon la norme de la décision raisonnable (Norris c Première nation de Matsqui, 2012 CF 1469 au para 50). Il soutient également que la norme de la décision correcte s’applique aux questions d’équité procédurale (Crawler c Première nation de Wesley, 2016 CF 385 au para 19).
[34] Les défendeurs n’ont pas présenté d’observations au sujet de la norme de contrôle.
[35] Les questions 3 et 4 commandent l’application de la norme de contrôle de la décision raisonnable. La présomption du caractère raisonnable s’applique à l’interprétation que fait le décideur administratif de sa loi habilitante (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 au para 25 [l’arrêt Vavilov]). Dans la présente affaire, le conseil de bande a interprété le Code d’appartenance, qui est une loi autochtone de la PNP. Il faut faire preuve de retenue à l’égard de la compréhension qu’ont les décideurs autochtones de leurs propres lois autochtones (Pastion c Première nation Dene Tha’, 2018 CF 648 aux para 21-23).
[36] Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable exige que la Cour examine l’intelligibilité, la transparence et la justification de la décision. La cour de révision doit alors regarder aussi bien le résultat de la décision que sa justification, plus particulièrement au regard des contraintes factuelles et juridiques (arrêt Vavilov, aux para 87, 99). Toutefois, elle doit s’abstenir « d’apprécier à nouveau la preuve prise en compte par le décideur » (arrêt Vavilov, au para 125, citant Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c Canada (Procureur général), 2018 CSC 31 au para 55). La décision sera jugée raisonnable lorsque les motifs du décideur permettent à la cour de révision de comprendre pourquoi elle a été prise et de déterminer si elle appartient aux issues possibles acceptables (arrêt Vavilov, aux para 85-86).
[37] Je conviens également avec le demandeur que la norme de contrôle applicable à la question 5 s’apparente à la norme de la décision correcte. Aucune retenue n’est due quant aux questions d’équité procédurale (Connolly c Canada (Revenu national), 2019 CAF 161 au para 57). Toutefois, « [l]’obligation d’équité procédurale en droit administratif est “éminemment variable”, intrinsèquement souple et tributaire du contexte » (arrêt Vavilov, au para 77). Dans le contexte des lois autochtones, la teneur de cette obligation « dépend des circonstances particulières et du contexte particulier de [l’instance d’appel]. Ce contexte peut et doit englober le respect des cours de justice envers la coutume considérée » (Bruno c Commission d’appel en matière électorale de la Nation Crie de Samson, 2006 CAF 249 au para 20; Labelle c Première Nation Chiniki, 2022 CF 456 aux para 91-92).
[38] Les autres questions à trancher ne commandent pas l’application d’une norme de contrôle.
V. Analyse
[39] À la suite de l’audition de la présente affaire, les avocats du demandeur ont informé la Cour par lettre que la Cour suprême refusait la demande d’autorisation du conseil de bande dans Engstrom CAF. Ainsi débutait un échange de correspondance où la Cour a été mise au courant des diverses positions des avocats. Les observations en question ne sont pas pertinentes pour trancher la présente affaire. Je traiterai des questions comme elles ont été plaidées devant la Cour à l’audience.
A. Le contrôle judiciaire est‑il prématuré?
[40] Les défendeurs soutiennent que le demandeur doit épuiser les recours prévus par le Code d’appartenance avant d’avoir droit à la réparation recherchée dans la présente instance. Ils affirment avoir tenu deux assemblées générales et avoir l’intention d’en tenir une troisième le plus tôt possible, ce qui pourrait rendre cette instance sans objet. La Cour doit tenir compte de l’utilisation économique des ressources judiciaires au moment de trancher la question.
[41] L’argument en question a été présenté dans Peters CAF, où la juge Woods a affirmé :
[36] La partie V du Code d’appartenance de la PNP prévoit qu’un demandeur peut interjeter appel d’une décision du conseil de bande qui a refusé la demande d’adhésion. En cas d’appel, une assemblée générale des électeurs de la bande doit être convoquée dans les 60 jours, et une décision définitive est rendue […]
[37] En règle générale, à défaut de circonstances exceptionnelles, un tribunal doit refuser d’entendre une demande de contrôle judiciaire avant que tous les appels administratifs aient été épuisés (C.B. Powell Limited c. Canada (Agence des services frontaliers), 2010 CAF 61, [2011] 2 R.C.F. 332, par. 30 à 33). Dans l’arrêt JP Morgan Asset Management (Canada) Inc. c. Canada (Revenu national), 2013 CAF 250, [2014] 2 R.C.F. 557, au paragraphe 101, la Cour a jugé que le « [contrôle judiciaire] est une voie de dernier recours, ouverte uniquement lorsqu’une action recevable en droit administratif existe, lorsque toutes les autres voies de recours actuelles ou éventuelles sont épuisées, inefficaces ou inappropriées, et lorsque la Cour fédérale est habilitée à accorder la réparation demandée ».
[38] Dans l’arrêt Strickland c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 37, [2015] 2 R.C.S. 713, aux paragraphes 42 à 45, les juges majoritaires de la Cour suprême du Canada font observer que le refus d’entendre une demande de contrôle judiciaire au motif que les parties n’ont pas épuisé tous les recours est discrétionnaire. Par conséquent, avant d’exercer ce pouvoir, la cour doit examiner toutes les circonstances de l’affaire, notamment la commodité de l’autre recours, le fondement de la demande, la nature de l’autre tribunal qui pourrait statuer sur la question et sa faculté d’accorder une réparation, la célérité, l’expertise relative de l’autre décideur, l’utilisation économique des ressources judiciaires et les coûts engagés par les parties. La cour doit cerner et soupeser les différents facteurs pertinents dans chaque cas pour décider de l’opportunité du contrôle judiciaire.
[42] Comme il a été mentionné, le demandeur a sollicité le réexamen de la décision de 2020 à la lumière tant d’Engstrom CF que d’Engstrom CAF. Il a également donné avis d’un appel en vertu du Code d’appartenance, mais le vote en appel n’a finalement jamais eu lieu. Incapable d’accomplir des progrès, le demandeur a déposé la présente demande.
[43] Lorsqu’il a affirmé qu’il fallait respecter un nombre seuil de 75 % des votants à la séance d’information pour que le vote en appel ait lieu, le conseil de bande s’est appuyé sur les dispositions suivantes du Code d’appartenance :
[traduction] 4. Le conseil de bande convoque une assemblée générale des électeurs de la bande au besoin pour statuer sur les appels fondés sur les décisions rendues par lui et jugées irrecevables par un demandeur de résidence dans la réserve conformément au règlement de la bande indienne Peters concernant la résidence des membres de la bande et d’autres personnes dans cette réserve indienne.
5. Pour que les droits démocratiques d’une personne soient sauvegardés, une assemblée dûment convoquée des électeurs de la bande doit être composée des trois quarts ou plus des votants admissibles de la bande.
[Non souligné dans l’original.]
[44] En clair, le nombre seuil concerne manifestement un appel en matière de résidence dans la réserve, et non un vote en appel en matière d’appartenance. D’après l’arrêt Vavilov, le décideur jouit d’une certaine latitude pour interpréter les règles applicables à l’affaire dont il est saisi, mais « le fond de l’interprétation de celle‑ci par le décideur administratif doit être conforme à son texte, à son contexte et à son objet » (arrêt Vavilov, au para 120). L’interprétation que fait le conseil de bande des dispositions qui précèdent est incompatible avec le texte de ces mêmes dispositions.
[45] À l’audience, les défendeurs ont fait savoir qu’un vote en appel était prévu pour octobre 2022. Dans Peters CAF, la Cour a jugé que le demandeur cherchait à adhérer à la PNP depuis au moins le 17 septembre 1985 et que, vu la durée du différend entre les parties, il était dans l’intérêt de la justice que la Cour examine le bien-fondé de la demande de contrôle judiciaire (au para 42). Ce qui était vrai il y a trois ans l’est encore aujourd’hui. C’est pourquoi je juge que la demande de contrôle judiciaire n’est pas prématurée.
B. La demande est‑elle hors délai?
[46] Bien que le demandeur n’ait pas demandé de prorogation de délai, officiellement ou officieusement, je suis d’avis que la demande de contrôle judiciaire n’est pas hors délai et qu’il est dans l’intérêt de la justice d’entendre l’affaire.
[47] Les défendeurs soutiennent que le demandeur a dépassé de 15 mois le délai de 30 jours prévu au paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7 [la Loi sur les Cours fédérales].
[48] À mon avis, les observations des défendeurs battent en brèche leur argument déjà avancé sur le caractère prématuré du contrôle judiciaire. Le demandeur a tenté d’épuiser ses recours en vertu du Code d’appartenance au moyen d’un vote en appel. Le dossier montre que les tentatives en question ont été jugulées par le conseil de bande. Les défendeurs ne peuvent avoir le beurre et l’argent du beurre.
[49] Le délai de 30 jours pour que soit présentée une demande de contrôle judiciaire est dans l’intérêt public. Comme l’a expliqué la Cour d’appel fédérale, le délai « existe dans l’intérêt public, afin que les décisions administratives acquièrent leur caractère définitif et puissent être aussi exécutées sans délai, apportant la tranquillité d’esprit à ceux qui observent la décision ou qui veillent à ce qu’elle soit observée » (Canada c Berhad, 2005 CAF 267 au para 60).
[50] Le paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les Cours fédérales confère à la Cour le pouvoir discrétionnaire de proroger le délai de 30 jours. Divers facteurs entrent en ligne de compte dans une demande de prorogation de délai. Un de ces facteurs est que le demandeur « ait démontré une intention continue de poursuivre ses recours judiciaires par rapport à cette décision » (Crowchild c Nation Tsuut’ina, 2017 CF 861 au para 19). Il reste que ces facteurs ne sont pas des règles qui restreignent l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Cour, et il est loisible au juge des requêtes de tenir compte des faits particuliers d’une affaire (Jakutavicius c Canada (Procureur général), 200