Lukács c. Canada (Transport, Infrastructure et Collectivités)

Lukács c. Canada (Transport, Infrastructure et Collectivités)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2015-06-05
Référence neutre
2015 CAF 140
Numéro de dossier
A-218-14
Contenu de la décision
Date : 20150605
Dossier : A‑218‑14
Référence : 2015 CAF 140
CORAM :
LE JUGE RYER
LE JUGE NEAR
LE JUGE BOIVIN
ENTRE :
GÁBOR LUKÁCS
demandeur
et
L’OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA ET AUTRES
défendeurs
et
LE COMMISSAIRE À LA PROTECTION DE LA VIE PRIVÉE DU CANADA
intervenant
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intervenant
Audience tenue à Halifax (Nouvelle‑Écosse), le 17 mars 2015
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 5 juin 2015
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE RYER
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE NEAR
LE JUGE BOIVIN
Date : 20150605
Dossier : A‑218‑14
Référence : 2015 CAF 140
CORAM :
LE JUGE RYER
LE JUGE NEAR
LE JUGE BOIVIN
ENTRE :
GÁBOR LUKÁCS
demandeur
et
L’OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA ET AUTRES
défendeurs
et
LE COMMISSAIRE À LA PROTECTION DE LA VIE PRIVÉE DU CANADA
intervenant
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intervenant
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE RYER
[1] Monsieur Gábor Lukács est défenseur des droits des passagers aériens du Canada. Il introduit la présente demande de contrôle judiciaire de la décision par laquelle l’Office des transports du Canada (l’Office) a rejeté sa demande de communication d’un exemplaire non expurgé des documents versés dans ses archives publiques dans le cadre d’une instance de règlement d’un différend entre Air Canada et une famille dont le vol entre Vancouver et Cancún avait été retardé (l’affaire Cancún).
[2] L’Office est constitué sous le régime de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10 (la LTC). La compétence de l’Office, de vaste portée, s’étend aux questions de réglementation économique touchant les transports aérien, ferroviaire et maritime au Canada, ainsi qu’au processus décisionnel de règlement des différends dans ses domaines de compétence.
[3] Lorsqu’il s’engage dans un processus décisionnel de règlement de différend, l’Office exerce des fonctions quasi-judiciaires, assumant à bien des égards la mission d’une juridiction, et ses membres, au sens de l’article 6 de la LTC, interviennent comme des juges.
[4] En matière d’instances devant une juridiction, il faut respecter le principe de la publicité des débats judiciaires, selon lequel, en général, l’instance elle‑même, les documents au dossier de la cour ainsi que la décision résultante doivent être transparents et accessibles au public, sauf si la cour en ordonne autrement.
[5] Le droit à l’accès aux procédures, documents et décisions judiciaires trouve sa source dans la common law, en tant qu’élément de la primauté du droit, et dans la Constitution, comme composante de la liberté d’expression garantie par l’alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés, partie 1 de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B, Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, ch. 11 (la Charte).
[6] Les restrictions aux droits découlant du principe de la publicité des débats judiciaires sanctionnées par une juridiction le sont bien souvent en vertu de ses règles de procédure. Lorsque la Charte joue, le juge se prononce sur le caractère opportun des restrictions demandées au principe en fonction d’un critère jurisprudentiel qui l’oblige à rechercher si les avantages des restrictions, quant à l’efficacité de l’administration de la justice, l’emportent sur leurs effets préjudiciables.
[7] Dans sa réponse à la demande de M. Lukács que lui soient communiqués les documents de l’affaire Cancún versés dans ses archives publiques, l’Office a reconnu qu’il lui fallait respecter le principe de la publicité des débats judiciaires. L’Office a toutefois fait valoir que dans son cas, à la différence des juridictions, l’application du principe à ses archives publiques était circonscrite par les dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C., 1985, ch. P‑21 (la LPRP). C’est pourquoi avant de communiquer à M. Lukács les documents demandés, une employée des services administratifs de l’Office en a retiré les parties qu’elle estimait contenir des renseignements personnels (les renseignements personnels), selon la définition qu’en donne l’article 3 de la LPRP.
[8] L’Office a rejeté une nouvelle demande faite par M. Lukács d’exemplaire non-expurgé des documents pertinents versés dans ses archives publiques, au motif que le paragraphe 8(1) de la LPRP lui interdisait de communiquer les renseignements personnels relevant de lui.
[9] Monsieur Lukács a présenté la présente demande de contrôle judiciaire par laquelle il conteste le refus de l’Office de lui fournir les documents non-expurgés en invoquant divers motifs. Il a notamment soutenu que, comme les documents demandés avaient été versés dans les archives publiques de l’Office (les archives publiques) en vertu du paragraphe 23(1) des Règles générales de l’Office des transports du Canada, DORS/2005‑35 (les anciennes règles), le public a accès à tous ces documents – non-expurgés – au sens du paragraphe 69(2) de la LPRP et, de ce fait, l’interdiction de communication prévue au paragraphe 8(1) de la LPRP ne s’appliquait pas à sa demande.
[10] J’estime que l’argument est convaincant et, par conséquent, que le refus de l’Office de communiquer à M. Lukács un exemplaire non expurgé des documents demandés est inadmissible.
I. FAITS ET PROCEDURES [11] La décision rendue par l’Office dans l’affaire Cancún (décision 55‑C‑A‑2014) portait sur une demande d’indemnisation pour refus d’embarquement et de remboursement des frais engagés par une famille à cause du retard d’un vol emprunté en provenance de Vancouver et à destination de Cancún, au Mexique.
[12] Le 14 février 2014, M. Lukács a demandé au secrétaire de l’Office que lui soit communiqué un exemplaire de tous les documents publics déposés auprès de l’institution dans l’affaire Cancún.
[13] Le 24 février 2014, Mme Patrice Bellerose, employée de l’Office, a informé M. Lukács par courriel que l’Office lui transmettrait dès qu’il le pourrait les documents requis des archives publiques.
[14] Le 19 mars 2014, Mme Bellerose a envoyé à M. Lukács un courriel auquel était joint un exemplaire des documents déposés; des parties de ces documents ayant toutefois été expurgées.
[15] Madame Bellerose avait caviardé certaines parties conformément à l’article 8 de la LPRP, lequel interdisait à l’Office de communiquer ce qu’elle estimait être des renseignements personnels contenus dans les documents versés par l’Office dans ses archives publiques. Fait important, aucun document déposé dans l’affaire Cancún ne faisait l’objet d’une ordonnance de confidentialité, que l’Office aurait pu rendre, en vertu des paragraphes 23(4) à (9) des anciennes règles, à la demande de toute personne déposant un document dans une instance donnée.
[16] Le 24 mars 2014, M. Lukács a demandé par écrit au secrétaire de l’Office que lui soit communiqués [traduction] « des exemplaires non expurgés de tous les documents versés au dossier n° M4120‑3/13‑05726, à l’égard desquels aucun membre de l’Office n’a émis d’ordonnance de confidentialité ».
[17] Le 26 mars 2014, M. Geoffrey C. Hare, président et premier dirigeant de l’Office, a écrit au Dr Lukács pour lui faire part, sans le dire toutefois expressément, qu’il lui opposait le refus de sa demande (le refus) de communication d’exemplaires non-expurgés des documents (les documents non-expurgés) dans l’affaire Cancún.
[18] Le 22 avril 2014, M. Lukács a introduit la présente demande de contrôle judiciaire afin de contester la pratique de l’Office consistant à restreindre l’accès du public aux renseignements personnels figurant dans les documents déposés auprès de lui dans le cadre d’instances juridictionnelles, et contester plus particulièrement le refus de l’Office de lui communiquer les documents non-expurgés.
[19] Monsieur Lukács a sollicité les mesures suivantes :
[traduction]
l. un jugement déclarant que les procédures juridictionnelles instruites par l’Office des transports du Canada sont assujetties au principe de la publicité des débats protégé par la Constitution;
2. un jugement déclarant que tous les renseignements, notamment les documents et observations, fournis à l’Office des transports du Canada dans le cadre de procédures juridictionnelles font intégralement partie de ses archives publiques, à moins que le respect de leur confidentialité n’ait été demandé et accordé conformément aux Règles générales de l’Office;
3. un jugement déclarant que le public a désormais le droit de consulter tous les renseignements, notamment les documents et observations, fournis à l’Office des transports du Canada dans le cadre d’instances juridictionnelles, à moins que le respect de leur confidentialité n’ait été demandé et accordé conformément aux Règles générales de l’Office;
4. un jugement déclarant que les renseignements fournis à l’Office des transports du Canada dans le cadre de procédures juridictionnelles relèvent des exceptions prévues au paragraphe 69(2), à l’alinéa 8(2)b) ou à l’alinéa 8(2)m) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21;
5. subsidiairement, un jugement déclarant que les dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21, ne visent pas les renseignements, notamment les documents et observations, fournis à l’Office des transports du Canada dans le cadre de procédures juridictionnelles dans la mesure où ces dispositions restreignent le droit du public, garanti par l’alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés, de consulter ces renseignements;
6. un jugement déclarant que le pouvoir de trancher des questions concernant la confidentialité des renseignements fournis dans le cadre d’instances juridictionnelles de l’Office des transports du Canada est réservé aux membres de l’Office, qui ne peut le déléguer à ses employés;
7. une ordonnance de mandamus enjoignant à l’Office des transports du Canada de communiquer au demandeur des exemplaires non expurgés des documents versés au dossier no M4120‑3/13‑05726, ou d’autoriser sinon le demandeur ou des tiers à consulter des exemplaires non expurgés de ces documents;
8. les dépens ou sommes raisonnables déboursés aux fins de la présente demande;
9. les autres mesures ou directives que le demandeur pourra demander et que la Cour estimera justes.
[20] Par ordonnance datée du 10 décembre 2014, le juge Stratas a accordé au Commissaire à la protection de la vie privée du Canada (le commissaire) l’autorisation d’intervenir dans le cadre de la présente demande, celle‑ci soulevant la question de savoir si certaines dispositions de la LPRP pouvaient justifier le refus.
[21] Le 21 novembre 2014, M. Lukács a déposé un avis de question constitutionnelle faisant état de sa contestation de la validité constitutionnelle de certaines dispositions de la LPRP. Monsieur Lukács soutient qu’il a le droit constitutionnel, selon le principe de la publicité des débats garanti par l’alinéa 2b) de la Charte, d’obtenir communication des documents expurgés. Si des dispositions quelconques de la LPRP restreignent son droit d’obtenir ces documents, a‑t‑il avancé, ces dispositions sont contraires à l’alinéa 2b) de la Charte. En outre, selon M. Lukács, nulle atteinte semblable ne saurait être justifiée au sens de l’article premier de la Charte.
[22] Le 5 mars 2015, le Procureur général du Canada a déposé un mémoire des faits et du droit et il est devenu partie à la présente demande.
II. LE REFUS [23] Dans sa lettre de refus, le président Hare a déclaré que l’Office était une institution fédérale, selon la définition de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, pleinement assujettie à ses dispositions. Faisant ensuite référence aux articles 8, 10 et 11 de la LPRP, il a affirmé ce qui suit :
[traduction]
L’objet de la Loi est d’assurer la protection des renseignements personnels relevant des institutions fédérales. L’article 8 de la Loi est clair : les renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale ne peuvent être communiqués, sauf s’ils sont visés par une exception énoncée à cet article, à défaut du consentement de l’intéressé. De plus, conformément aux articles 10 et 11 de la Loi, les renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale, comme l’Office, doivent être consignés dans des fichiers de renseignements personnels ou selon des catégories de renseignements personnels. Comme aucune disposition de la Loi ne confère aux institutions fédérales qui lui sont assujetties le pouvoir discrétionnaire de ne pas appliquer ces dispositions, les renseignements personnels qui relèvent de l’Office ne sont pas communiqués sans le consentement de l’intéressé, et sont consignés dans des fichiers de renseignements personnels ou selon des catégories de renseignements personnels et publiés, par conséquent, dans InfoSource. Cette position est conforme aux directives données par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.
Bien que le public puisse consulter les dossiers de l’Office conformément au principe de la publicité des débats, il n’en est pas ainsi des renseignements personnels qui figurent dans ces dossiers, comme l’adresse domiciliaire, l’adresse électronique personnelle, le numéro de téléphone personnel, la date de naissance, les données financières, le numéro d’assurance sociale, le numéro de permis de conduire ou les données concernant les cartes de crédit ou le passeport de la personne concernée.
Le dossier que vous demandez contient de tels renseignements personnels de nature délicate et il a donc été soustrait par l’Office de la manière prescrite par la Loi.
[24] Bien que cela ne soit pas explicitement déclaré dans ces motifs, il m’apparaît évident que l’Office a conclu que le paragraphe 8(1) de la LPRP circonscrivait la portée du principe de la publicité des débats. L’Office a ainsi conclu que le paragraphe 8(1) de la LPRP l’obligeait à caviarder les renseignements personnels figurant dans les documents versés dans ses archives publiques dans le cadre de procédures de règlement des différends, avant qu’il ne puisse communiquer ces documents à un membre du public qui en faisait la demande.
[25] Le président Hare n’explique pas pourquoi, dans ses motifs, les dispositions de la LPRP qui autorisent la communication, comme ses alinéas 8(2)a), b) ou m), ne s’appliquent pas à la demande de M. Lukács. Il n’aborde pas non plus de la question de savoir si les renseignements personnels caviardés par l’Office, afin de respecter l’obligation de non‑communication prévue au paragraphe 8(1) de la LPRP, étaient des renseignements personnels auxquels le public a accès.
III. QUESTIONS EN LITIGE [26] Le présent appel soulève les deux questions générales suivantes :
a) Le paragraphe 8(1) de la LPRP exige‑t‑il ou permet‑il que l’Office refuse de communiquer les documents non expurgés à M. Lukács (la question du refus)?
b) Dans l’affirmative, le paragraphe 8(1) de la LPRP viole‑t‑il les droits que M. Lukács tire de l’alinéa 2b) de la Charte (la question constitutionnelle)?
IV. ANALYSE A. Introduction Le principe de la publicité des débats judiciaires [27] Je commencerai mon analyse en examinant ce qu’on entend par principe de la publicité des débats judiciaires. Comme l’a observé la juge en chef McLachlin dans son discours intitulé « Openness and the Rule of Law » (Annual International Rule of Law Lecture, discours prononcé à Londres, au Royaume‑Uni, le 8 janvier 2014), à la page 3 :
[traduction]
On peut réduire en deux postulats fondamentaux le principe de la publicité des débats judiciaires. Premièrement, le public a accès aux procédures judiciaires, ce qui comprend la preuve et les documents produits. Deuxièmement, les jurés livrent leur verdict et les juges rendent leur jugement en public ou sous forme publiée.
[Non souligné dans l’original.]
[28] C’est ce premier élément du principe ainsi formulé qui est en cause en l’espèce. Plus précisément, la question en cause concerne la communication de documents versés aux archives publiques de l’Office et qui constituaient le fondement de sa décision dans l’affaire Cancún.
[29] Le principe de la publicité des débats judiciaires est reconnu depuis plus d’un siècle, comme l’a relevé la Cour suprême à l’occasion de l’affaire Personne désignée c. Vancouver Sun, 2007 CSC 43, [2007] 3 R.C.S. 253, au paragraphe 31. Le juge Bastarache a observé au paragraphe 33 :
Outre son rôle de longue date comme règle de common law inhérente à la primauté du droit, le principe de la publicité des débats judiciaires est d’autant plus important qu’il est manifestement lié à la liberté d’expression, garantie à l’al. 2b) de la Charte. Dans le contexte du présent pourvoi, il importe de noter que l’al. 2b) dispose que l’État ne doit pas empêcher les particuliers « d’examiner et de reproduire les dossiers et documents publics, y compris les dossiers et documents judiciaires » (Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326, p. 1338, citant Nixon c. Warner Communications, Inc., 435 U.S. 589 (1978), p. 597). Le juge La Forest ajoute au par. 24 de l’arrêt [Société Radio‑Canada c. Nouveau‑Brunswick (Procureur général), [1996] 3 R.C.S. 480] que « [p]our que la presse exerce sa liberté d’informer le public, il est essentiel qu’elle puisse avoir accès à l’information » (je souligne). L’alinéa 2b) protège également le droit de la presse d’assister aux instances judiciaires (Société Radio‑Canada, par. 23; Ruby c. Canada (Solliciteur général), [2002] 4 R.C.S. 3, 2002 CSC 75, par. 53).
[Non souligné dans l’original.]
[30] En conséquence, lorsque le principe de la publicité des débats judiciaires n’est pas restreint dans son application, tout membre du public dispose du droit issu de la common law, et peut‑être de la Constitution, d’examiner et de reproduire tous les documents versés au dossier dont une juridiction est ou a été saisie.
[31] Un facteur important à considérer est celui de savoir si l’application du principe de la publicité des débats judiciaires est assujettie à des restrictions. Or, assurément, il en existe.
[32] À l’occasion de l’affaire Nouvelle‑Écosse (Procureur général) c. MacIntyre, [1982] 1 R.C.S. 175, 132 D.L.R. (3d) 385, le juge Dickson, plus tard juge en chef, a observé, à la page 189 :
Il n’y a pas de doute qu’une cour possède le pouvoir de surveiller et de préserver ses propres dossiers. L’accès peut en être interdit lorsque leur divulgation nuirait aux fins de la justice ou si ces dossiers devaient servir à une fin irrégulière. Il y a présomption en faveur de l’accès du public à ces dossiers et il incombe à celui qui veut empêcher l’exercice de ce droit de faire la preuve du contraire.
[33] En matière d’accès aux documents, les juridictions sont généralement dotées de règles de procédure qui autorisent le dépôt de documents à titre confidentiel, sur ordonnance. Par exemple, les articles 151 et 152 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, prévoient un mécanisme permettant de demander que des documents déposés dans des instances devant la Cour fédérale et devant notre Cour soient considérés comme confidentiels. Fait à souligner, le paragraphe 151(2) de ces Règles dispose qu’avant de rendre une ordonnance de confidentialité, la Cour doit être convaincue de la nécessité de considérer les documents comme confidentiels, étant donné l’intérêt du public à la publicité des débats judiciaires. La Cour fédérale et notre Cour disposent donc du pouvoir de circonscrire, lorsque les circonstances le justifient, le principe de la publicité des débats judiciaires.
[34] De manière plus générale, les restrictions apportées au principe de la publicité des débats judiciaires ont été attaquées en diverses circonstances au motif qu’elles étaient contraires aux droits garantis par l’alinéa 2b) de la Charte. Voici quelques exemples :
a) une interdiction de publication limitée dans le temps visant à protéger l’identité de policiers banalisés a été confirmée, mais une interdiction de publication concernant les méthodes employées par la police a été jugée inutile (R. c. Mentuck, 2001 CSC 76, [2001] 3 R.C.S. 442);
b) dans une affaire mettant en cause une société d’État relativement à la construction puis la vente à la Chine de réacteurs nucléaires, la Cour suprême a accordé une ordonnance de confidentialité relativement à un affidavit contenant des renseignements de nature technique et délicate sur l’évaluation environnementale par les autorités chinoises du site de construction (Sierra Club of Canada c. Canada (Ministre des Finances), 2002 CSC 41, [2002] 2 R.C.S. 522);
c) la demande d’une ordonnance générale de mise sous scellés visant des mandats de perquisition et les dénonciations qui en ont justifié la délivrance a été rejetée parce que la partie sollicitant l’ordonnance n’avait pas démontré l’existence d’un risque grave et précis pour l’intégrité de l’enquête pénale, mais l’épuration des documents a été autorisée afin de préserver la confidentialité de l’identité de l’informateur (Toronto Star Newspapers Ltd. c. Ontario, 2005 CSC 41, [2005] 2 R.C.S. 188);
d) la demande d’une ordonnance de non‑publication visant à interdire à un journal de publier des articles sur les négociations confidentielles en vue d’un règlement engagées entre le gouvernement fédéral et une société au sujet du recouvrement des fonds publics versés dans le cadre du « Programme de commandites » fédéral a été rejetée, au motif que ces négociations relevaient du domaine public et que rendre une telle ordonnance reviendrait à museler les journalistes dans l’exercice du rôle qui leur appartient, selon la Constitution, de publier des récits d’intérêt public (Globe and Mail c. Canada (Procureur général), 2010 CSC 41, [2010] 2 R.C.S. 592);
e) une adolescente, qui avait sollicité une ordonnance obligeant un prestataire de services Internet à communiquer des renseignements relatifs à de la cyberintimidation, a été autorisée à procéder de façon anonyme, mais elle n’a pas obtenu d’ordonnance de non‑publication quant aux parties du matériel accessible sur Internet qui ne permettaient pas de l’identifier (A.B. c. Bragg Communications Inc., 2012 CSC 46, [2012] 2 R.C.S. 567).
[35] Pour rechercher s’il convenait de restreindre l’application du principe de la publicité des débats judiciaires dans chacune de ces affaires, les juges ont suivi l’approche préconisée par la jurisprudence de la Cour suprême : Dagenais c. Société Radio‑Canada, [1994] 3 R.C.S. 835, 120 D.L.R. (4th) 12, et Mentuck (le critère dit de Dagenais/Mentuck). La Cour suprême a défini ce critère, comme suit, dans l’arrêt Toronto Star Newspapers (au paragraphe 4) :
Les demandes concurrentes se rapportant à des procédures judiciaires amènent nécessairement les tribunaux à exercer leur pouvoir discrétionnaire. La présomption de « publicité » des procédures judiciaires est désormais bien établie au Canada. L’accès du public ne sera interdit que lorsque le tribunal compétent conclut, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, que la divulgation serait préjudiciable aux fins de la justice ou nuirait indûment à la bonne administration de la justice.
Autrement dit, le critère consiste à rechercher si les effets bénéfiques de la restriction demandée au principe de la publicité des débats judiciaires l’emportent sur ses effets préjudiciables.
[36] Un autre important facteur à considérer est celui de savoir si le principe de la publicité des débats judiciaires s’applique uniquement aux cours de justice, ou s’il s’applique également aux tribunaux quasi-judiciaires.
L’Office et le principe de la publicité des débats judiciaires [37] Il n’est nullement controversé entre toutes les parties à la présente demande que le principe de la publicité des débats judiciaires s’applique à l’Office lorsqu’en sa qualité de tribunal quasi-judiciaire, il instruit une procédure de règlement des différends. Cette doctrine s’appuie sur la jurisprudence R. v. Canadian Broadcasting Corporation, 2010 ONCA 726, 327 D.L.R. (4th) 470, où le juge Sharpe a observé, au paragraphe 22 :
[traduction]
[22] Le principe de la publicité des débats judiciaires, qui permet au public d’avoir accès aux renseignements relatifs aux juridictions, est solidement ancré dans le système judiciaire canadien. Le principe cardinal d’intérêt public qui consiste à favoriser la transparence et le « maximum de responsabilité et d’accessibilité » quant aux actes judiciaires et quasi judiciaires est antérieur à la Charte : Nouvelle‑Écosse (Procureur général) c. MacIntyre, [1982] 1 R.C.S. 175, [1982] A.C.S. no 1, à la page 184). Ainsi que l’a déclaré le juge Dickson, aux pages 186 et 187 : « À chaque étape, on devrait appliquer la règle de l’accessibilité du public et la règle accessoire de la responsabilité judiciaire » et « restreindre l’accès du public ne peut se justifier que s’il est nécessaire de protéger des valeurs sociales qui ont préséance. »
[Non souligné dans l’original.]
L’Office affirme toutefois qu’il lui faut néanmoins d’abord appliquer l’article 8 de la LPRP avant de pouvoir donner effet au principe de la publicité des débats judiciaires. Cette affirmation nous oblige à examiner la LPRP et la situation particulière de l’Office.
La LPRP [38] Le législateur énonce à son article 2, reproduit ci‑après, l’objet de la LPRP :
Objet
Purpose
2. La présente loi a pour objet de compléter la législation canadienne en matière de protection des renseignements personnels relevant des institutions fédérales et de droit d’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent.
2. The purpose of this Act is to extend the present laws of Canada that protect the privacy of individuals with respect to personal information about themselves held by a government institution and that provide individuals with a right of access to that information.
[39] La Cour suprême du Canada a examiné plus en détail les objectifs de la LPRP. À l’occasion de l’affaire Lavigne c. Canada, 2002 CSC 53, [2002] 2 R.C.S. 773, le juge Gonthier a ainsi observé, au paragraphe 24 :
[24] La Loi sur la protection des renseignements personnels est également une loi fondamentale du système juridique canadien. Elle a deux objectifs importants. Elle vise, premièrement, à protéger les renseignements personnels relevant des institutions fédérales et, deuxièmement, à assurer le droit d’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent […]
Le juge Gonthier a ensuite déclaré, plusieurs paragraphes plus loin :
[27] Pour réaliser les objectifs de la Loi sur la protection des renseignements personnels, le législateur a mis en place un régime détaillé de collecte, d’utilisation et de communication des renseignements à caractère personnel. D’abord, la loi précise dans quelles circonstances des renseignements personnels peuvent être recueillis par une institution fédérale et l’usage qu’on peut en faire, soit seuls les renseignements personnels ayant un lien direct avec les programmes ou les activités de l’institution fédérale qui les recueille (art. 4), et ceci pour les fins auxquelles ils ont été recueillis ou préparés par l’institution de même que pour les usages qui sont compatibles avec ces fins, et celles auxquelles ils peuvent lui être communiqués en vertu du par. 8(2) (art. 7). En principe, les renseignements personnels ne peuvent être communiqués à des tiers, sauf avec le consentement de l’individu qu’ils concernent (par. 8(1)) et sauf exceptions prévues à cette loi (par. 8(2)).
[40] À la lecture de ces passages tirés de l’arrêt Lavigne, on constate combien il importe de protéger les renseignements personnels recueillis et détenus par le gouvernement et ses organismes. Ils font toutefois aussi ressortir qu’en certains cas particuliers, ces renseignements personnels peuvent être utilisés et communiqués.
[41] La LPRP vise les institutions fédérales. Selon l’article 4 de la LPRP, une telle institution ne peut recueillir que les renseignements personnels qui ont un lien direct avec ses programmes ou ses activités.
[42] Une fois que des renseignements personnels ont été recueillis et relèvent ainsi d’une institution fédérale, ils ne peuvent servir, comme le prescrit l’alinéa 7a) de la LPRP, qu’aux fins auxquelles ils ont été recueillis ou préparés par l’institution, de même que pour les usages qui sont compatibles avec ces fins. L’alinéa 7b) de la LPRP autorise l’utilisation de ces renseignements par l’institution aux fins auxquelles ils peuvent lui être communiqués en vertu du paragraphe 8(2) de la LPRP.
[43] L’article 7 de la LPRP dispose :
7. À défaut du consentement de l’individu concerné, les renseignements personnels relevant d’une institution fédérale ne peuvent servir à celle‑ci :
7. Personal information under the control of a government institution shall not, without the consent of the individual to whom it relates, be used by the institution except:
a) qu’aux fins auxquelles ils ont été recueillis ou préparés par l’institution de même que pour les usages qui sont compatibles avec ces fins;
(a) for the purpose for which the information was obtained or compiled by the institution or for a use consistent with that purpose; or
b) qu’aux fins auxquelles ils peuvent lui être communiqués en vertu du paragraphe 8(2).
(b) for a purpose for which the information may be disclosed to the institution under subsection 8(2).
[44] Le paragraphe 8(1) de la LPRP interdit la communication des renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale, à défaut du consentement de l’intéressé, sous réserve de certaines exceptions énoncées au paragraphe 8(2) de la LPRP. Le paragraphe 8(1) dispose :
8. (1) Les renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale ne peuvent être communiqués, à défaut du consentement de l’individu qu’ils concernent, que conformément au présent article.
8. (1) Personal information under the control of a government institution shall not, without the consent of the individual to whom it relates, be disclosed by the institution except in accordance with this section.
[45] Les exceptions au paragraphe 8(1) énoncées aux alinéas 8(2)a) et b) et au sous‑alinéa m)(i) de la LPRP, reproduits ci‑après, sont d’intérêt particulier aux fins du présent appel :
8. (2) Sous réserve d’autres lois fédérales, la communication des renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale est autorisée dans les cas suivants :
8. (2) Subject to any other Act of Parliament, personal information under the control of a government institution may be disclosed
a) communication aux fins auxquelles ils ont été recueillis ou préparés par l’institution ou pour les usages qui sont compatibles avec ces fins;
(a) for the purpose for which the information was obtained or compiled by the institution or for a use consistent with that purpose;
b) communication aux fins qui sont conformes avec les lois fédérales ou ceux de leurs règlements qui autorisent cette communication;
(b) for any purpose in accordance with any Act of Parliament or any regulation made thereunder that authorizes its disclosure;
[...]
…
m) communication à toute autre fin dans les cas où, de l’avis du responsable de l’institution :
(m) for any purpose where, in the opinion of the head of the institution,
(i) des raisons d’intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée,
(i) the public interest in disclosure clearly outweighs any invasion of privacy that could result from the disclosure,
[46] Une autre exception quant à l’utilisation et à la communication des renseignements personnels est énoncée au paragraphe 69(2), reproduit ci‑après, de la LPRP :
69. (2) Les articles 7 et 8 ne s’appliquent pas aux renseignements personnels auxquels le public a accès.
69. (2) Sections 7 and 8 do not apply to personal information that is publicly available.
La LPRP ne définit pas les renseignements personnels « auxquels le public a accès ».
L’Office [47] Il ne fait aucun doute que l’Office est visé par la définition de l’institution fédérale. Il est lié, à ce titre, par les dispositions de la LPRP. La présente affaire soulève toutefois des questions intéressantes quant à l’incidence sur la fonction juridictionnelle de l’Office – une composante de la large mission que la loi lui confère – de la portée et de l’application de la LPRP.
[48] La Cour donne une description utile de l’Office et de ses fonctions dans l’arrêt Lukács c. Office des transports du Canada, 2014 CAF 76, 456 N.R. 186, où la juge Dawson de notre Cour a observé, aux paragraphes 50 à 53 :
[50] L’Office dispose d’une large mission en ce qui concerne toutes les questions de transport relevant de la compétence législative du législateur fédéral. L’Office remplit deux fonctions clés.
[51] En premier lieu, en sa qualité de tribunal quasi‑judiciaire [sic], l’Office tranche les différends commerciaux et les différends avec des consommateurs en matière de transport. Sa mission a été élargie pour englober les questions relatives à l’accessibilité offertes aux personnes ayant une déficience.
[52] En second lieu, l’Office joue le rôle d’organisme de surveillance économique en rendant des décisions et en délivrant des licences et des permis aux transporteurs relevant de la compétence fédérale. Dans l’accomplissement de ces deux rôles, l’Office peut être appelé à examiner des questions fort complexes.
[49] Cette description fait ressortir la dualité de fonction de l’Office. L’Office exerce une fonction administrative, à titre d’organisme de réglementation économique, et une fonction quasi-judiciaire ou de type judiciaire, dans son rôle décisionnel en matière de règlement des différends. L’Office exerce, en cette dernière qualité, bon nombre des pouvoirs, droits et privilèges dévolus aux cours supérieures (voir les articles 25 à 35 de la LTC).
Les Règles de l’Office [50] L’article 17 de la LTC confère à l’Office le pouvoir d’établir des règles concernant la procédure relative aux affaires dont il est saisi. Les anciennes règles étaient en vigueur lorsque M. Lukács a introduit la présente demande. Elles ont été remplacées par les Règles de l’Office des transports du Canada (Instances de règlement des différends et certaines règles applicables à toutes les instances), DORS/2014‑104 (les nouvelles règles).
[51] Les deux ensembles de règles visent sur les procédures devant l’Office, mais les nouvelles règles sont plus exhaustives et, de manière générale, ne visent que les procédures de règlement de différends dont l’Office est saisi. Dans une version annotée des nouvelles règles (les règles annotées) (voir : Office des transports du Canada, Règles annotées pour le règlement des différends (21 août 2014), en ligne : Office des transports du Canada <https://www.otc-cta.gc.ca/fra/publication/regles-annotees-pour-le-reglement-des-differends>), l’Office donne la définition suivante de ses fonctions juridictionnelle et non-juridictionnelle :
L’Office remplit deux fonctions clés au sein du système de transport fédéral :
• Informellement et au moyen du processus décisionnel formel (dans le cadre duquel l’Office examine une demande et prend une décision), l’Office règle une variété de différends relatifs au transport commercial et de passagers, y compris les questions d’accessibilité pour les personnes ayant une déficience. Il fonctionne comme un tribunal pour le règlement des différends.
• En tant qu’organisme de réglementation économique, l’Office rend des décisions, émet [sic] des autorisations et délivre des permis et des licences aux fournisseurs de services de transport de compétence fédérale.
[Non souligné dans l’original.]
[52] Tant sous le régime des anciennes règles que des nouvelles règles, le dépôt des documents relatifs à la plainte constitue la première étape de l’instance en règlement des différends. Les nouvelles règles prévoient expressément que l’instance ne débute que lorsque l’Office a accepté les documents qui accompagnent la demande.
[53] Les deux ensembles de règles exigent que les documents déposés auprès de l’Office dans le cadre d’instances de règlement des différends soient versés dans ses archives publiques. Le paragraphe 23(1) des anciennes règles est libellé comme suit :
Demande de traitement confidentiel
Claim for confidentiality
23. (1) L’Office verse dans ses archives publiques les documents concernant une instance qui sont déposés auprès de lui, à moins que la personne qui les dépose ne présente une demande de traitement confidentiel conformément au présent article.
23. (1) The Office shall place on its public record any document filed with it in respect of any proceeding unless the person filing the document makes a claim for its confidentiality in accordance with this section.
L’article 7 des nouvelles règles dispose :
Dépôt
Filing
7. (1) Le dépôt de documents au titre des présentes règles se fait auprès du secrétaire de l’Office.
7. (1) Any document filed under these Rules must be filed with the Secretary of the Office.
Archives publiques de l’Office
Office’s public record
(2) Les documents déposés sont versés aux archives publiques de l’Office, sauf si la personne qui dépose le document dépose au même moment une requête de confidentialité, en vertu de l’article 31, à l’égard du document.
(2) All filed documents are placed on the Office’s public record unless the person filing the document files, at the same time, a request for confidentiality under section 31 in respect of the document.
Les deux ensembles de règles ‒ les paragraphes 23(3) à (9) des anciennes règles et l’article 31 des nouvelles règles – confèrent à l’Office le pouvoir de traiter comme confidentiels les documents déposés par les parties dans le cadre d’une instance.
[54] Le point de vue de l’Office sur l’incidence sous l’angle de la protection des renseignements personnels des dépôts au titre du paragraphe 7(2) des nouvelles règles est exposé comme suit sans les règles annotées :
Archives de l’Office
Les archives de l’Office sont composées de tous les documents et renseignements recueillis dans le cadre de l’instance de règlement d’un différend qui ont été acceptés par l’Office. L’Office tiendra compte de ces archives dans sa prise de décision.
Les archives de l’Office peuvent comporter deux volets : les archives publiques et les archives confidentielles.
Archives publiques
En général, tous les documents déposés auprès de l’Office et acceptés par ce dernier dans le cadre de l’instance de règlement d’un différend, y compris les noms des parties et des témoins, font partie des archives publiques.
Les parties qui déposent des documents auprès de l’Office ne doivent pas présumer qu’un document qu’elles jugent confidentiel sera jugé tel par l’Office. Une requête pour qu’un document reste confidentiel peut être présentée en vertu de l’article 31 des règles de procédure.
Tout document versé aux archives publiques sera :
• fourni aux autres parties en cause;
• considéré par l’Office dans sa prise de décision;
• fourni au public, sur demande, à quelques exceptions près.
Les décisions et les demandes sont affichées sur le site Web de l’Office et comprennent les noms des parties en cause et des témoins. L’état de santé lié à une question soulevée dans la demande sera également communiqué. La décision sera également envoyée par courriel à toute personne qui s’est abonnée sur le site Web de l’Office pour recevoir les décisions de l’Office.
Archives confidentielles
Les archives confidentielles comprennent tous les documents de l’instance de règlement des différends que l’Office a désignés confidentiels.
S’il n’y a aucun document confidentiel, il n’y a que des archives publiques.
Personne ne peut refuser de déposer un document auprès de l’Office ou de le fournir à une partie parce qu’elle le juge confidentiel. Si une personne juge qu’un document est confidentiel, elle doit le déposer auprès de l’Office avec une requête de confidentialité en vertu de l’articl