Beattie c. Canada

Beattie c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2004-05-06
Référence neutre
2004 CF 674
Numéro de dossier
T-2134-00, T-2203-00, T-2204-00
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20040506
Dossiers : T-2203-00
T-2204-00
T-2134-00
Référence : 2004 CF 674
ENTRE :
BRUCE ALLAN BEATTIE
demandeur
et
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
MOTIFS DU JUGEMENT
LE PROTONOTAIRE LAFRENIÈRE
[1] Le demandeur, Bruce Beattie, est le cessionnaire de divers droits conventionnels à pension de dix cédants, dont on dit qu'ils sont les descendants d'Indiens visés par un traité. Selon le demandeur, les cédants ont droit à des rentes prévues par traité qui remontent à leur naissance. En tant que cessionnaire, le demandeur a introduit trois procédures distinctes en vue de recouvrer les arriérés des rentes annuelles, avec les intérêts. Sa Majesté la Reine du chef du Canada (la Couronne) nie que les cédants aient droit à des rentes conventionnelles pour les périodes revendiquées, ou à des intérêts sur ces rentes.
[2] Le paragraphe 50(2) des Règles prévoit qu'un protonotaire peut entendre toute action visant exclusivement à une réparation pécuniaire, à condition que la somme réclamée dans chaque action ne dépasse pas 50 000 $, à l'exclusion des intérêts et des dépens. Les sommes en cause sont symboliques, et les actions entrent par conséquent dans la compétence du protonotaire. Cependant, si l'on y ajoute la réclamation du demandeur portant sur les intérêts simples et les intérêts composés, les sommes réclamées peuvent être assez importantes.
[3] Les présentes actions sont les dernières d'une série d'actions semblables engagées au cours des dix dernières années par plusieurs des membres de la famille du demandeur contre la Couronne pour des arriérés de rentes conventionnelles. Puisque toutes les actions antérieures ont été réglées à l'amiable avant le procès, l'application d'intérêts aux arriérés de rentes n'a pas été résolue à titre définitif.
[4] Parmi les points soulevés dans les actions, il y a les suivants : les cédants ont-ils droit aux rentes? La Couronne a-t-elle une obligation envers les cédants? Les obligations conventionnelles sont-elles éteintes, ou sont-elles autrement limitées? Les cessions détenues par le demandeur sont-elles valides d'après la Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11 (la LGFP)? Les réclamations sont-elles prescrites? Quel est le quantum des réclamations? Enfin des intérêts sont-ils payables et, dans l'affirmative, quel est le taux applicable, et les intérêts peuvent-ils être composés?
[5] Le 1er avril 2003, à la suite d'une conférence préparatoire, le protonotaire Hargrave a ordonné que l'instruction de deux points litigieux se déroule séparément, en application de l'article 107 des Règles de la Cour fédérale (1998), afin de réduire le coût du procès, d'encourager une transaction et d'expédier les affaires.
[6] Les deux points litigieux soumis à instruction séparée sont les suivants :
a) l'effet, le cas échéant, de la LGFP sur la validité des cessions faites au demandeur; et
b) le point de savoir si des intérêts sont dus sur les arriérés de rentes qui pourraient être dus et, dans l'affirmative, quel est le taux d'intérêt? S'agit-il d'intérêts simples ou d'intérêts composés? Et comment faut-il les calculer?
[7] L'instruction des questions soumises à instruction distincte s'est déroulée sur la base d'un exposé conjoint des faits propre à chaque action, d'une preuve par affidavit de Nicholas Mitchell et Michael McGinty, d'une preuve documentaire figurant dans un recueil conjoint de documents et d'éléments de preuve issus des interrogatoires préalables du demandeur et des cédants. Les pièces déposées par les parties sont volumineuses, et d'importantes conclusions de droit ont été soumises, oralement et par écrit. Les présents motifs n'exposent qu'un sommaire des faits pertinents et des arguments juridiques des parties.
[8] Pour les motifs qui suivent, je suis d'avis que la cession des rentes conventionnelles est invalide et nulle et que les trois actions devraient donc être rejetées. Pour le cas où ma conclusion sur la validité des cessions serait erronée, je suis d'avis que le demandeur ne peut pas recouvrer d'intérêts pour les arriérés de rentes en cause.
Les faits
[9] Les cédants, dans les trois actions, sont tous des descendants naturels directs de signataires initiaux du Traité n ° 6 ou du Traité n ° 11. Dans tous les cas, le traité applicable est antérieur à la naissance de chacun des cédants. Chacun des cédants est un Indien inscrit visé par traité, au sens de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5, et des rentes conventionnelles ont été payées à chacun d'eux sauf un, à un moment de leur vie.
[10] Le Traité n ° 6 prévoit notamment ce qui suit :
... dans le but de faire voir la satisfaction que Sa Majesté éprouve à la vue du comportement et de la bonne conduite de ses Sauvages, elle leur accorde par le présent, en agissant par l'intermédiaire de ses commissaires, un présent de douze piastres pour chaque homme, femme et enfant appartenant aux bandes ici représentées, en satisfaction de toutes réclamations ci-devant existantes; ...
Et, en outre, que les commissaires de Sa Majesté devront, aussitôt que possible après l'exécution de ce traité, faire prendre un recensement exact de tous les Sauvages habitant l'étendue de pays ci-dessus décrite, en les rangeant par familles, et ils devront, chaque année après la date de ce recensement, à une certaine époque de l'année, dont on donnera dûment avis aux Sauvages, et dans un endroit ou des endroits désignés à cet effet, dans l'étendue des limites des territoires cédés, payer à chaque personne Sauvage la somme de cinq piastres par tête annuellement.
Le Traité n ° 11 renferme des dispositions semblables, comme il suit :
Et en considération du plaisir causé à Sa Majesté par la bonne conduite de ses Indiens, et en compensation de toutes les réclamations antérieures, Il s'engage, par son commissaire, de faire à chaque chef un présent de trente-deux dollars en argent, à chaque conseiller un présent de vingt-deux dollars, et à chaque autre Indien, de tout âge, des familles représentées à l'époque et au lieu des paiements, un présent de douze dollars.
SA MAJESTÉ convient aussi que l'an prochain et toutes les années subséquentes pour toujours, il fera payer auxdits Indiens en argent, à des endroits et des dates convenables, dont avis leur sera donné, vingt-cinq dollars à chaque chef, à chaque conseiller, quinze dollars, et à chaque autre Indien de tout âge, cinq dollars; ces montants devront être payés au chef de famille pour tous ceux qui en font partie, étant entendu, aux fins du présent traité, que chaque bande comptant au moins trente personnes peut avoir des conseillers ou des dirigeants à raison d'un conseiller ou d'un dirigeant par centaine de membres.
[11] Dans le dossier du greffe portant le n ° T-2204-00, les cédants, James Delap Harris, William Thomas Harris, Nora Eileen Matchatis ( « Nora Matchatis » ) et Bridget Angela Volden sont des frères et soeurs et les petits-enfants d'adhérents initiaux au Traité n ° 6. Ils sont tous actuellement inscrits comme Indiens conformément à la Loi sur les Indiens. Le ministre des Affaires indiennes et du Nord (le MAIN) a reconnu les frères et soeurs, autres que Nora Matchatis, comme des personnes fondées à recevoir des rentes en application du Traité n ° 6, depuis les dates de leurs demandes respectives d'enregistrement en tant qu'Indiens inscrits selon la Loi sur les Indiens, mais non avant lesdites dates. Le MAIN a reconnu que Nora Matchatis était fondée à recevoir des rentes depuis l'année suivant son mariage avec un Indien signataire du Traité n ° 6.
[12] Dans le dossier du greffe portant le n ° T-2134-00, le cédant, Charles Edward Harris (Charles Harris), est un petit-fils de signataires initiaux du Traité n ° 6 et il est actuellement inscrit comme Indien conformément à la Loi sur les Indiens. Le MAIN a reconnu que Charles Harris était fondé à recevoir des rentes en application du Traité n ° 6 depuis la date de sa demande d'enregistrement à titre d'Indien inscrit selon la Loi sur les Indiens, mais non avant cette date. Toute cause d'action pour violation par la Couronne de son obligation conventionnelle de verser des rentes à Charles Harris a pris naissance dans la province de l'Alberta.
[13] Est reproduit ci-après l'exposé conjoint des faits dans le dossier T-2203-00, exposé qui est représentatif des exposés admis dans les deux autres actions.
EXPOSÉ CONJOINT DES FAITS
1. Les cédants, Philip George Harris, Mary Martha Harris, Margaret Mary Napora, Kevin Kimberley Napora et Shannon Trevor Napora (les cédants) sont des enfants ou petits-enfants de signataires initiaux du Traité n ° 11 et sont tous actuellement inscrits comme Indiens conformément à la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5.
2. La signature du Traité n ° 11 est antérieure à la naissance de tous les cédants.
3. Le demandeur, Bruce Beattie, n'est pas un Indien signataire du Traité n ° 11, et il n'est pas non plus inscrit comme Indien selon la Loi sur les Indiens, mais il est un membre de la famille de chacun des cédants, par mariage.
4. Le ministre des Affaires indiennes et du Nord (le MAIN) a reconnu que chacun des cédants était fondé à recevoir des rentes en application du Traité n ° 11 (les « rentes » ) depuis la date de sa demande d'inscription comme Indien selon la Loi sur les Indiens, mais non avant ladite date.
5. Les registres de versement des rentes indiquent les paiements qui n'ont pas été faits à tel ou tel Indien ayant le droit de recevoir une rente selon le traité.
6. Le demandeur a envoyé au receveur général un avis de cession de créance sur Sa Majesté, pour la cession opérée par le cédant, Charles Edward Harris, dans l'action connexe n ° T-2134-00. Cependant, la cession n'a pas été approuvée par le receveur général.
7. Par suite de la réponse du receveur général à l'avis de cession signifié par Charles Edward Harris, le demandeur n'a envoyé au receveur général aucun autre avis semblable de cession à l'égard des cessions opérées par les autres cédants.
8. Le Traité n ° 11 ne renferme pas de modalités expresses se rapportant au versement d'intérêts sur des arriérés de rentes.
9. Les documents historiques énumérés par les parties aux actions engagées devant la Cour ne disent pas qu'il a été question d'intérêts sur les arriérés de rentes au cours des négociations qui ont conduit à la signature du Traité n ° 11.
10. Toute cause d'action relative à des créances découlant de la violation par la Couronne de son obligation conventionnelle de payer des arriérés de rentes, avec les intérêts, a pris naissance dans plus d'une province, ou en dehors d'une province.
[14] Aux fins des présents motifs, il n'est pas nécessaire de faire une distinction de fait entre les divers cédants ou entre les deux traités en cause. Le libellé et le contexte historique de chacun des traités en cause sont sans parallèle, mais il y a une similitude suffisante entre les deux traités, du moins en ce qui a trait aux points particuliers soulevés dans la présente affaire, pour que l'esprit et l'effet juridique des deux dispositions relatives aux rentes puissent être considérés comme essentiellement les mêmes dans les deux traités.
[15] D'abord, ni le libellé ni le contexte historique des deux traités ne précisent les conséquences du non-paiement ou du paiement tardif des rentes, ni ne prévoient le paiement d'intérêts sur les arriérés accumulés.
[16] Deuxièmement, le Traité n ° 6 et le Traité n ° 11 promettent tous deux le paiement annuel, par la Couronne, de cinq dollars à chacun des signataires initiaux des deux traités ainsi qu'à leurs descendants naturels. Dans son affidavit, M. Mitchell expose le mode de paiement des rentes :
[traduction]
1. Les rentes étaient payées annuellement par le ministère des Affaires indiennes, à l'aide de crédits votés par le Parlement chaque année. Les sommes employées pour payer les rentes étaient votées d'après le budget des dépenses du ministère.
2. Les rentes étaient payées aux Indiens visés par traité, à des dates et des endroits prédéterminés, et les paiements étaient inscrits pour chaque bande dans des registres de paiement.
3. Quand les paiements avaient été effectués pour une année, les sommes restantes non affectées à des rentes étaient retournées au receveur général. Elles n'étaient pas conservées pour utilisation les années suivantes.
4. La même procédure était répétée pour chaque exercice.
5. Le budget annuel des dépenses préparé par le ministère des Affaires indiennes chaque année comprenait des sommes destinées au paiement des arriérés de rentes aux Indiens visés par traité à qui des paiements n'avaient pas été faits.
6. Les arriérés étaient payés sur les sommes destinées aux rentes, pour le même exercice au cours duquel étaient faites les demandes de paiement d'arriérés.
7. Il n'était pas payé d'intérêts sur les arriérés des rentes visées par les traités.
[17] J'examinerai d'abord l'effet de la Loi sur la gestion des finances publiques sur la validité des cessions faites au demandeur, puis j'examinerai le point de savoir si des intérêts sont dus sur les arriérés de rentes.
VALIDITÉ DES CESSIONS
[18] Par les avis de cession, les cédants prétendent céder au demandeur tous « les arriérés impayés des rentes annuelles par chef, plus les intérêts qui sont légalement exigibles et payables... conformément aux modalités du traité... jusqu'à la date de la présente cession, et toutes causes d'action se rapportant à telle créance » . Selon la Couronne, les cessions faites au demandeur sont nulles, et cela pour trois raisons distinctes.
[19] D'abord, d'affirmer la Couronne, les rentes prévues par traité ne peuvent être cédées, en raison de l'interdiction contenue dans l'article 67 de la LGFP, qui régit la cession des créances sur Sa Majesté. L'article 67 prévoit ce qui suit :
67. Sous réserve des autres dispositions de la présente loi ou de toute autre loi fédérale :
67. Except as provided in this Act or any other Act of Parliament,
a) les créances sur Sa Majesté sont incessibles;
(a) a Crown debt is not assignable; and
b) aucune opération censée constituer une cession de créances sur Sa Majesté n'a pour effet de conférer à quiconque un droit ou un recours à leur égard.
(b) no transaction purporting to be an assignment of a Crown debt is effective so as to confer on any person any rights or remedies in respect of that debt.
[20] Les exceptions à cette interdiction générale de la cession des créances sur Sa Majesté se trouvent dans l'article 68, qui prévoit ce qui suit :
68 (1) Sous réserve des autres dispositions du présent article, les créances suivantes sont cessibles :
68 (1) Subject to this section, an assignment may be made of
a) elles qui correspondent à un montant échu ou à échoir aux termes d'un marché;
(a) a Crown debt that is an amount due or becoming due under a contract; and
b) celles qui appartiennent à une catégorie déterminée par règlement.
(b) any other Crown debt of a prescribed class.
[21] Selon la Couronne, les rentes prévues par traité n'entrent dans aucune des exceptions prévues par l'article 68 de la LGFP, et plus précisément elles ne sont pas des créances qui correspondent « à un montant échu ou à échoir aux termes d'un marché » . Puisque ladite disposition est une exception à l'interdiction générale de la cession des créances sur Sa Majesté, interdiction énoncée dans la LGFP, cette disposition devrait être interprétée rigoureusement, d'autant que l'objet fondamental de cette partie de la LGFP est de limiter la cessibilité des créances sur Sa Majesté. La Couronne fait valoir que, si l'on interprète rigoureusement le mot « marché » , ce mot ne comprend pas un traité.
[22] Deuxièmement, de dire la Couronne, même si les rentes prévues par traité entrent dans l'une des exceptions à l'interdiction générale de la cession des créances sur Sa Majesté, elles sont néanmoins incessibles parce que l'une des conditions des droits prévus par traité est que les droits en question ne sont pas transférables.
[23] Troisièmement, la Couronne prétend que les cessions sont invalides parce qu'elles ne sont pas conformes aux règles de la LGFP et à celles du Règlement sur la cession des dettes de la Couronne (le Règlement).
[24] Les trois moyens invoqués par la Couronne pour dire que les cessions sont invalides sont examinées ci-après, dans le même ordre.
Interdiction de la cession des créances sur Sa Majesté
[25] Selon la Couronne, l'article 67 de la LGFP, qui interdit de façon générale la cession des créances sur Sa Majesté est applicable, et les rentes prévues par traité dont il est question ici ne sont pas cessibles.
[26] Le demandeur n'accepte pas la position de la Couronne. Il fait valoir que les dispositions législatives qui ont une incidence sur les droits prévus par traité doivent être interprétées d'une manière libérale et que les incertitudes ou ambiguïtés doivent être résolues en faveur des Indiens. Selon le demandeur, chacun des traités en cause dans les présentes actions est un « contrat prévoyant un versement de fonds par Sa Majesté » , selon ce que prévoit l'article 66 de la LGFP, et aucune raison valide n'a été avancée par la défenderesse pour ignorer la définition de « marché » , qui a été insérée expressément aux fins de la partie VII de la LGFP. Au soutien de ses prétentions, le demandeur se réfère aux extraits suivants de la jurisprudence ainsi qu'à d'autres précédents qui, selon lui, confirment la nature contractuelle des traités (les caractères gras sont le fait du demandeur) :
Les traités sont comme des contrats, si ce n'est qu'ils ont un caractère public, très solennel et particulier. Ils créent des obligations exécutoires, fondées sur le consentement mutuel des parties. Il s'ensuit que la portée des droits issus de traités est fonction de leur libellé, lequel doit être interprété conformément aux principes énoncés par notre Cour.
R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771
... un traité est le produit d'une négociation entre deux parties contractantes...
Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85
[traduction] Dans sa forme la plus simple, le traité doit par nécessité consister en un accord ou un compromis à laquelle sont arrivées deux ou plusieurs parties, avec tous les éléments d'un contrat valide.
R. v. Tennisco, [1981] 4 C.N.L.R. 138
[traduction] Le traité est semblable à une entente ou un contrat.
R. v. Dennis and Dennis (1974), 56 D.L.R. (3d) 379 (C. prov. C.-B.)
La question de la violation d'obligations contractuelles
Il est évident que le Traité du lac Huron, au même titre que tous les traités conclus avec les Indiens, n'était pas un traité au sens du droit international. Les Ojibways, à l'époque, ne constituaient pas un « pouvoir indépendant » , mais étaient des sujets de la Reine. Bien que d'une nature toute spéciale et difficile à définir avec précision, le Traité doit être considéré comme un accord conclu par la Souveraine avec un groupe de ses sujets, en vue d'établir entre eux des rapports juridiques spéciaux. Les promesses faites dans ce Traité par Robinson au nom de Sa Majesté et par les chefs de la tribu des Ojibway, visaient indéniablement à produire des effets de droit dans un contexte légal. On peut donc dire que cet accord équivalait à un contrat et admettre qu'un manquement aux engagements qui y sont consignés peut donner lieu à une action en rupture de contrat.
Pawis c. La Reine, [1980] 102 D.L.R. (3d) 602, (C.F. 1re inst.)
[traduction] Au Canada, les traités conclus avec les Indiens semblent avoir été interprétés par les tribunaux comme de simples promesses et ententes.
R. v. Wesley, [1932] 4 D.L.R. 774 (Div. app. Alb.)
Il ressort de ces passages que ce qui caractérise un traité, c'est l'intention de créer des obligations, la présence d'obligations mutuellement exécutoires et d'un certain élément de solennité. Le juge Bisson, en Cour d'appel, a d'ailleurs adopté une approche similaire lorsqu'il écrivait (à la page 1726) :
Je crois que, pour déterminer si le document D-7 [le document du 5 septembre 1760] constitue un traité au sens de l'article 88 de la Loi sur les Indiens, la question fondamentale est la suivante : s'agit-il d'une entente où les parties contractantes [...] avaient l'intention de créer des obligations réciproques auxquelles elles entendaient se conformer de façon solennelle?
R. c. Sioui, [1990] 1 R.C.S. 1025
L'empressement qu'a mis le commissaire chargé de négocier le Traité à recueillir les signatures des Indiens sur le document enlève toute illusion que le Traité était un contrat signé par des partenaires égaux.
Bande de Sawridge c. Canada, [1995] 4 C.N.L.R. 121 (C.S.C.)
[traduction] Leurs Seigneuries n'ont eu aucun mal à venir à la conclusion selon laquelle, dans les traités, les Indiens n'ont obtenu aucun droit à leurs rentes, originales ou augmentées, si ce n'est une promesse et une entente, ... Voyant que la question substantielle soulevée dans les présents appels est celle de la responsabilité contractuelle à l'égard d'une obligation monétaire, elles sont d'avis que la règle suivie par elles dans des questions véritablement internationales entre les gouvernements canadiens ne doit pas s'appliquer ici.
AG Canada v. AG Ontario, [1897] A.C. 199 (P.C.)
[traduction] L'arrêt de leurs Seigneuries a été rendu par lord Watson :
Le 3 octobre 1873, un traité ou contrat formel a été conclu entre les commissaires nommés par le gouvernement du Dominion du Canada, au nom de Sa Majesté la Reine, d'une part, et plusieurs chefs de tribu et chefs de village dûment choisis pour représenter la tribu Salteaux des Indiens Ojibbeway, de l'autre...
... La politique de ces administrations a toujours été la même à cet égard, c'est-à-dire que les habitants indiens sont empêchés de conclure quelque entente que ce soit avec un sujet, pour la vente ou le transfert de leurs intérêts fonciers, et sont seulement autorisés à céder leurs droits à la Couronne par entente formelle, dûment ratifiée dans une assemblée de leurs chefs de tribu ou chefs de village, convoquée à cette fin.
St Catherine's Milling Co. v. The Queen (1888), 14 A.C. 46 (C.P.)
[traduction] Les traités sont des contrats, et cela a été confirmé dans maints précédents canadiens.
Woodward, J., Native Law, Toronto : Carswell, 1990, à la page 205
[traduction] Un traité conclu avec des Indiens est un contrat d'un genre tout à fait particulier.
Woodward, J., Native Law, Toronto : Carswell, 1990, à la page 405
[traduction] Un traité conclu avec des Indiens au Canada n'est pas le même genre d'accord qu'un traité international conclu entre deux États souverains, mais ce n'est pas non plus simplement un contrat au sens ordinaire du terme.
Woodward, J., Native Law, Toronto : Carswell, 1990, à la page 404
[traduction] Les traités numérotés étaient des accords en vertu desquels les Indiens obtenaient un droit contractuel à la cession de certains biens-fonds.
Woodward, J., Native Law, Toronto : Carswell, 1990, à la page 236
[traduction] Les droits contractuels sont les droits très minimaux des Indiens en vertu des traités, puisque les droits sont également protégés par la Constitution.
Woodward, J., Native Law, Toronto : Carswell, 1990, à la page 205
[traduction] Dans certains cas, les tribunaux considèrent les traités conclus avec les Indiens comme des instruments analogues aux contrats de droit privé. D'ailleurs, la compétence existante, encore que restreinte, des tribunaux milite en faveur de l'application du droit des contrats aux traités conclus avec les Indiens.
Cumming et Mickenberg, Native Rights in Canada (2e édition), Toronto : Indian-Eskimo Association of Canada, 1972, à la page 56
[traduction] Le gouvernement du Canada a aussi indiqué qu'il considère les traités conclus avec les Indiens comme des instruments assimilables aux contrats. Dans un discours prononcé à Vancouver (Colombie-Britannique), le premier ministre Trudeau faisait les observations suivantes :
... Nous reconnaîtrons les droits issus de traités. Nous reconnaîtrons les genres de contrats qui ont été conclus avec les populations indiennes par la Couronne et nous nous efforcerons d'apporter la justice dans ce domaine, et cela voudra dire que peut-être les traités ne devraient pas se perpétuer.
Cumming et Mickenberg, Native Rights in Canada (2e édition), Toronto : Indian-Eskimo Association of Canada, 1972, à la page 57
[27] Selon le demandeur, un traité est un genre particulier de contrat, auquel devraient s'appliquer des principes spéciaux d'interprétation. Il dit que la créance constituée par des arriérés de rentes dérivées d'un traité devrait donc être considérée comme « une créance correspondant à un montant échu ou à échoir aux termes d'un marché » , c'est-à-dire comme une créance cessible en application du paragraphe 68(1) de la LGFP.
[28] Le demandeur dit aussi que le mot « marché » devrait être interprété comme il a déjà été défini dans l'article 66, lequel autorise simplement la cession des créances sur Sa Majesté qui concernent le paiement d'une somme d'argent, qui résultent d'un genre de contrat et qui n'ont pas été expressément exclues d'une cession par le paragraphe 68(5). Selon le demandeur, les seuls genres de créances contractuelles que le législateur voulait expressément exclure d'une cession prévue par le paragraphe 68(1) sont les créances indiquées au paragraphe 68(5), parce qu'aucune disposition ne prévoit l'exclusion par règlement d'autres genres de créances contractuelles.
[29] J'arrive à une conclusion différente pour ce qui est de l'interaction et de l'applicabilité des dispositions de la LGFP.
[30] Avant l'arrêt rendu par la Cour de l'Échiquier du Canada dans l'affaire Banque de Nouvelle-Écosse c. La Reine (1961), 27 D.L.R. (2d) 120, la position générale au Canada était que les créances sur Sa Majesté n'étaient pas cessibles. Dans l'arrêt Banque de Nouvelle-Écosse, la Cour de l'Échiquier a jugé que les créances contractuelles sur la Couronne fédérale étaient cessibles sans le consentement de la Couronne. À la suite de cet arrêt, le Parlement a promulgué l'article 67 de la LGFP, sans doute pour rétablir l'interdiction générale de la cession des créances sur Sa Majesté.
[31] Le demandeur a reconnu à l'audience que le droit de recevoir des rentes prévues par traité n'entre pas dans une « catégorie prescrite » par les règlements d'application de la LGFP. Par conséquent, pour réussir, le demandeur devait établir que les rentes prévues par traité entraient dans la dispense prévue par l'alinéa 68(1)a) de la LGFP.
[32] Le principe moderne d'interprétation des lois requiert d'interpréter les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur : E. Driedger, Construction of Statutes, 2e édition (Toronto : Butterworths, 1983), à la page 87 (ci-après Driedger).
[33] En accord avec le principe moderne d'interprétation des lois, lorsque le législateur établit une règle générale et énumère certaines exceptions, les exceptions doivent être interprétées étroitement. Une exception ne doit pas être interprétée de telle manière que l'objet global du texte législatif soit menacé : Québec (Communauté urbaine) c. Corp. Notre-Dame de Bon-Secours, [1994] 3 R.C.S. 3, paragraphe 23; Macdonell c. Québec (Commission d'accès à l'information), [2002] A.C.S. n ° 71, au paragraphe 18; R. Sullivan, Sullivan & Driedger on the Construction of Statutes, 4e édition (Markham : Butterworths, 2002), aux pages 396 et 397 (ci-après « Sullivan » ); Côté, The Interpretation of Legislation in Canada (Scarborough : Carswell, 2000), aux pages 502 et 503.
[34] L'article 68 de la LGFP soustrait les « créances qui correspondent à un montant échu ou à échoir aux termes d'un marché » à l'interdiction générale de la cession des créances sur Sa Majesté, interdiction énoncée à l'article 67. Puisqu'il s'agit là d'une exception à la règle générale, cette exception doit être interprétée étroitement, d'autant que cette partie de la LGFP a pour objet fondamental de limiter la cessibilité des créances sur Sa Majesté.
[35] Les traités conclus avec les Indiens ont souvent été assimilés à des contrats. Cependant, la jurisprudence et la doctrine invoquées par le demandeur ne parlent pas des traités dans le contexte de la LGFP. Elles sont donc d'un secours limité.
[36] En fait, la Cour suprême du Canada a jugé qu'un traité n'est pas un contrat commercial et que les principes du droit des contrats ne s'appliquent pas aux traités : R. c. Sundown, [1999] 1 R.C.S. 393, au paragraphe 24; Benoit c. Canada, [2002] A.C.F. n ° 257 (1re inst.), aux paragraphes 10 et 12, infirmé sur d'autres moyens [2003] A.C.F. n ° 923 (C.A.); Hay River c. R. (1979), 101 D.L.R. (3d) 184 (1re inst.), à la page 186.
[37] Par ailleurs, le législateur semble avoir délibérément fait une distinction entre traités et contrats (ou marchés) dans la LFGP. À l'article 2, les mots « contrat et « traité » sont mentionnés séparément dans la définition de « fonds publics » :
_ fonds publics » Fonds appartenant au Canada, perçus ou reçus par le receveur général ou un autre fonctionnaire public agissant en sa qualité officielle ou toute autre personne autorisée à en percevoir ou recevoir. La présente définition vise notamment :
...
"public money" means all money belonging to Canada received or collected by the Receiver General or any other public officer in his official capacity or any person authorized to receive or collect such money, and includes ¼
d) les fonds perçus ou reçus par un fonctionnaire public sous le régime d'un traité, d'une loi, d'une fiducie, d'un contrat ou d'un engagement et affectés à une fin particulière précisée dans l'acte en question ou conformément à celui-ci.
(d) all money that is paid to or received or collected by a public officer under or pursuant to any Act, trust, treaty, undertaking or contract, and is to be disbursed for a purpose specified in or pursuant to that Act, trust, treaty, undertaking or contract.
[38] En revanche, l'article 68 de la LGFP ne comprend que le mot « marché » et ne mentionne pas le mot « traité » .
[39] Le demandeur affirme que le mot « traité » , employé dans l'article 2 de la LGFP, devrait se limiter aux traités selon le droit international, mais aucun précédent n'est invoqué à l'appui d'une telle affirmation. Au contraire, l'emploi du pronom indéfini « un » ou « une » , avant le mot « traité, loi, fiducie, contrat ou engagement » , donne à entendre que le mot « traité » devrait recevoir une interprétation large plutôt que restreinte.
[40] Sullivan, à la page 187, fait état du principe suivant d'interprétation des lois :
[traduction] lorsqu'une disposition fait expressément état d'un ou de plusieurs éléments, mais qu'elle ne dit rien d'autres éléments qui sont comparables, on présume que son silence est délibéré et reflète une intention d'exclure les éléments qui ne sont pas mentionnés. Le raisonnement est le suivant : si le législateur avait voulu inclure les éléments comparables, il les aurait mentionnés ou les aurait décrits à l'aide de termes généraux; il n'en aurait pas mentionné quelques-uns sans rien dire des autres, parce que cela contreviendrait à une convention de communication...
[41] En conséquence, l'inclusion des deux termes « traité » et « contrat » , à l'article 2, et l'emploi du seul mot « marché » , à l'article 68 de la LGFP, donne à penser que le législateur voulait que le mot « contrat » ou « marché » soit interprété différemment d'un traité.
[42] La version française de l'article 68 de la LGFP milite également en faveur d'une interprétation qui exclut les traités de la signification du mot « contrat » ou « marché » . Selon la règle d'interprétation des lois appelée « signification commune » , la signification qui est commune à la version française et à la version anglaise est présumée être la signification voulue par le législateur. Lorsque les deux versions du texte législatif ne disent pas la même chose, la signification qui est commune aux deux versions doit être adoptée, à moins que cette signification ne soit, pour quelque raison, inacceptable. De même, lorsque l'une des deux versions est plus étendue que l'autre, la règle de la signification commune milite en faveur de la signification la plus restrictive : Schreiber c. Canada (P.G.), [2002] A.C.S. n ° 63, aux paragraphes 54-57; Authorson c. Canada (P.G.) 2003 CSC 39, au paragraphe 60; Sullivan, précité, à la page 81; Driedger, précité, aux pages 165 à 181.
[43] Dans l'interprétation de l'expression « Crown debt due or becoming due under a contract » , la version française « celles qui correspondent à un montant échu ou à échoir aux termes d'un marché » doit aussi être considérée, avec adoption de la signification qui est commune aux deux expressions. Dans Le Petit Larousse (Paris : Larousse, 2000), le mot « marché » est défini ainsi : « transaction, accord impliquant un échange à titre onéreux de biens ou de services; convention d'achat et de vente » . Ce qui signifie en anglais : « transaction, agreement involving a trade of goods or services in exchange for consideration; buying or selling agreement » .
[44] De même, dans Le Petit Robert, Dictionnaire de la Langue Francaise (Paris : Le Robert, 2002), « marché » est ainsi défini : « convention portant sur la fourniture de marchandises, de services et de valeurs » , ce qui peut se traduire littéralement en anglais par : « agreement for the provision of goods, services and valuables » .
[45] Le mot « marché » se limite donc aux opérations commerciales. Cette signification plus restreinte est celle qui est commune au mot anglais « contract » et au mot français « marché » . Puisqu'un traité est beaucoup plus large qu'une simple opération commerciale, le législateur ne voulait pas, à l'évidence, inclure les traités dans l'article 68 de la LGFP.
[46] Il en résulte qu'une dette de la Couronne qui découle d'un traité n'entre pas dans l'exception prévue par l'article 68. Je suis donc d'avis que l'article 67 de la LGFP, l'interdiction générale de la cession des créances sur Sa Majesté, est applicable, et que les rentes prévues par traité dont il est question ici ne sont pas cessibles.
Transférabilité des rentes prévues par traité
[47] Selon la Couronne, les rentes prévues par traité ne peuvent pas être cédées, même si elles entrent dans l'exception du paragraphe 68(1) de la LGFP, puisque les droits prévus par traité ne sont pas transférables en raison de leur statut particulier en droit : Anishinaabeg of Kabapikotawangag Resource Council Inc. v. Canada (A.G.), [1998] 4 C.N.L.R. 1 (C. Ont., Div. gén.), aux paragraphes 12 à 14; R. v. Stubbington (1988), [1999] 4 C.N.L.R. 222 (C. prov. C.-B.), aux paragraphes 31 à 45; R. v. Pike, [1994] 1 C.N.L.R. 160 (C.S. C.-B.), aux pages 4 à 6; The Pas Merchants Ltd. c. R., [1974] 2 C.F. 376 (1re inst.), aux paragraphes 2 à 4. Le demandeur rétorque que les cessions ne prétendent pas céder des droits découlant de traités, mais se limitent à des dettes échues et aux causes d'action s'y rapportant.
[48] Le paragraphe 68(4) de la LGFP prévoit qu'une cession « est assujettie à toutes les conditions et restrictions, relatives au droit de transfert, qui se rattachent à la créance originale ou qui découlent du marché original » . Il faut donc s'en rapporter à l'article 90 de la Loi sur les Indiens, qui concerne les biens meubles des Indiens. En voici le texte :
(1) Pour l'application des articles 87 et 89, les biens meubles qui ont été : ¼
b) soit donnés aux Indiens ou à une bande en vertu d'un traité ou accord entre une bande et Sa Majesté,
sont toujours réputés situés sur une réserve.
(1) For the purpose of sections 87 and 89, personal property that was ¼
(b) given to Indians or to a band under a treaty or agreement between a band and Her Majesty,
shall be deemed always to be situated on a reserve.
(2) Toute opération visant à transférer la propriété d'un bien réputé, en vertu du présent article, situé sur une réserve, ou un droit sur un tel bien, est nulle à moins qu'elle n'ait lieu avec le consentement du ministre ou ne soit conclue entre des membres d'une bande ou entre une bande et l'un de ses membres.
(2) Every transaction purporting to pass title to any property that is by this section deemed to be situated on a reserve, or any interest in such property, is void unless the transaction is entered into with the consent of the Minister or is entered into between members of a band or between the band and a member thereof.
(3) Quiconque conclut une opération déclarée nulle par le paragraphe (2) commet une infraction; commet aussi une infraction quiconque détruit, sans le consentement écrit du ministre, un bien meuble réputé, en vertu du présent article, situé sur une réserve.
(3) Every person who enters into a transaction that is void by virtue of subsection (2) is guilty of an offence, and every person who, without the written consent of the Minister, destroys personal property that is by this section deemed to be situated on a reserve is guilty of an offence.
[49] Dans l'arrêt Sa Majesté la Reine c. Kakfwi, [1999] 99 DTC 5639, la Cour d'appel fédérale a jugé que l'expression « biens meubles » , à l'article 90 de la Loi sur les Indiens, comprend les sommes d'argent et les créances : voir aussi l'arrêt Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85, aux paragraphes 95 et 96, le juge La Forest, et au paragraphe 41, le juge en chef Dickson. Par conséquent, une simple lecture de l'article 90 permet d'affirmer que les rentes prévues par traité, ainsi que les droits à telles rentes, sont réputés situés sur une réserve, et leur cession est interdite sans le consentement du ministre des Affaires indiennes et du Nord.
[50] Selon le demandeur, la mise à exécution d'un droit essentiel prévu par traité, ainsi que toute mesure licite raisonnablement nécessaire à cette fin, y compris la cession d'une dette de la Couronne, sont des activités qui sont raisonnablement accessoires à un droit essentiel prévu par traité, et bénéficient donc d'une immunité dans la même mesure que le droit essentiel lui-même qui est prévu par traité. Il dit que les cessions en cause ici montrent que la cession en sa faveur était le moyen privilégié par chacun des Indiens cédants pour exercer son droit accessoire de faire exécuter, par la Couronne, le paiement d'arriérés de rentes prévues par traité. Selon le demandeur, dans la mesure où les dispositions de la LGFP empiètent sur ce droit accessoire, telles dispositions devraient être justifiées par la défenderesse en application du paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982.
[51] Je ne suis pas disposé à instruire une contestation constitutionnelle en l'absence d'un avis régulier ou suffisant. En tout état de cause, j'ai beaucoup de mal à voir comment l'on pourrait dire que les dispositions de la LGFP ont porté atteinte aux droits des cédants, droits que leurs titulaires peuvent faire valoir à titre individuel.
[52] D'après la preuve que j'ai devant moi, il semble que, par principe, la Couronne ne consent pas à la cession de rentes à des tiers. Il est établi que des paiements ont parfois été faits à une personne autre que l'Indien visé par traité qui figurait au registre des versements, mais les arrangements en question n'avaient été pris qu'avec des proches parents de l'Indien, avec un chef ou avec un mandataire indien, et cela afin de faciliter le paiement.
[53] Je suis donc d'avis que, sans le consentement de la Couronne, il ne peut y avoir transfert de rentes visées par traité.
Validité des avis de cession
[54] Selon la Couronne, même si les rentes visées par traité sont généralement cessibles, les cessions sont invalides parce que les conditions de la LGFP et du Règlement sur la cession des dettes de la Couronne (le Règlement) n'ont pas été observées.