Fédération des francophones de la Colombie-Britannique c. Canada (Emploi et Développement social)

Fédération des francophones de la Colombie-Britannique c. Canada (Emploi et Développement social)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-05-23
Référence neutre
2018 CF 530
Numéro de dossier
T-1107-13
Notes
Une correction fut apportée le 24 mai 2019.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20180523
Dossier : T-1107-13
Référence : 2018 CF 530
Ottawa (Ontario), le 23 mai 2018
En présence de monsieur le juge Gascon
ENTRE :
LA FÉDÉRATION DES FRANCOPHONES DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE
demanderesse
et
MINISTÈRE DE L’EMPLOI ET DU DÉVELOPPEMENT SOCIAL ET LA COMMISSION DE L’ASSURANCE-EMPLOI DU CANADA
défendeurs
et
LE COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES DU CANADA
intervenante
et
LA PROCUREURE GÉNÉRALE DE LA COLOMBIE BRITANNIQUE
intervenante
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] La Cour est saisie d’une demande en vertu du paragraphe 77(1) de la Loi sur les langues officielles, LRC 1985, c 31 (4e supp) [LLO], aux termes de laquelle la Fédération des francophones de la Colombie-Britannique [FFCB] soutient que les défendeurs auraient porté atteinte aux parties IV et VII de la LLO ainsi qu’au paragraphe 20(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U), 1982, c 11 [Charte], dans le cadre d’une entente fédérale-provinciale sur des services d’aide à l’emploi, conclue en vertu de l’article 63 de la Loi sur l'assurance-emploi, LC 1996, c 23 [LAE]. La partie IV de la LLO porte sur les communications avec le public et la prestation des services par les institutions fédérales, tandis que la partie VII impose aux institutions fédérales une obligation de veiller à prendre « des mesures positives » pour favoriser l’épanouissement des communautés francophones et anglophones du Canada.
[2] Plus spécifiquement, la FFCB allègue que les défendeurs Ressources humaines et Développement des compétences Canada [RHDCC], aujourd’hui nommé Emploi et Développement social Canada [EDSC], et la Commission de l’assurance-emploi du Canada [Commission] auraient manqué à leurs obligations linguistiques envers la communauté de langue officielle en situation minoritaire [CLOSM] de la Colombie-Britannique, à savoir la minorité linguistique francophone, dans la conclusion et la mise en œuvre de l’Entente Canada - Colombie-Britannique sur le développement du marché du travail signée en février 2008 [Entente].
[3] Au printemps 2011, la FFCB a déposé plusieurs plaintes devant le Commissaire aux langues officielles [Commissaire] [1] alléguant deux entorses principales à la LLO. D’une part, le changement de modèle de prestation des services d’aide à l’emploi conçu et mis en œuvre par le gouvernement de la Colombie-Britannique dans le cadre de l’Entente nuirait au développement et à l’épanouissement de la communauté minoritaire francophone de la province. D’autre part, les services d’aide à l’emploi offerts en français en Colombie-Britannique ne seraient plus de qualité égale ou ne seraient plus disponibles avec le nouveau modèle envisagé. Suite à son enquête menée en vertu des parties IV et VII de la LLO, le Commissaire a conclu, dans un rapport final d’enquête émis en avril 2013, que les défendeurs avaient failli aux obligations qui leur incombent aux termes de la LLO. Suite à la réception du rapport final d’enquête du Commissaire, la FFCB a déposé le présent recours en août 2013.
[4] La FFCB recherche une ordonnance de cette Cour déclarant que les prestations d’emploi et les mesures de soutien offertes en vertu de l’Entente vont à l’encontre du paragraphe 20(1) de la Charte et des parties IV et VII de la LLO. La FFCB souhaite également obtenir une ordonnance intimant à EDSC et à la Commission de se conformer à la partie IV de la LLO en offrant des prestations et mesures qui soient de qualité égale réelle pour la communauté francophone, et de prendre les mesures nécessaires (au niveau des prestations et mesures offertes en vertu de l’Entente) afin de respecter les exigences de la partie VII de la LLO. La FFCB demande aussi à la Cour d’ordonner la mise en place de mécanismes de suivi, en collaboration avec la minorité linguistique francophone, pour assurer la conformité des obligations linguistiques découlant de l’Entente et de la partie VII de la LLO.
[5] La présente affaire porte donc sur la portée et l’interprétation des parties IV et VII de la LLO dans le contexte d’une entente de paiements de transfert entre le gouvernement fédéral et un gouvernement provincial pour l’administration de services d’aide à l’emploi en vue de réintégrer le marché du travail. Le Commissaire est intervenu aux procédures pour faire valoir quelle devrait être, selon lui, l’interprétation à donner aux articles de la LLO en cause dans le présent dossier. À la suite de la signification d’un avis de question constitutionnelle aux procureurs généraux de toutes les provinces (conformément à l’article 57 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7), le procureur général de la Colombie-Britannique [PGCB] est aussi intervenu dans cette affaire.
[6] La demande de la FFCB soulève les principales questions en litige suivantes :
La Colombie-Britannique offre-t-elle, dans le cadre de l’Entente, des services d’aide à l’emploi « pour [le] compte » d’EDSC et de la Commission au sens de l’article 25 de la LLO, ayant pour effet d’assujettir ces institutions fédérales à la partie IV de la LLO ?
EDSC et la Commission ont-ils pris « des mesures positives » pour s’acquitter de leurs obligations découlant de la partie VII de la LLO, et plus précisément de son article 41 ?
S’il est conclu à une violation ou inobservation de la LLO, quel devrait être le remède approprié ?
À qui devraient être accordés les dépens ?
[7] Pour les motifs qui suivent, la demande de la FFCB doit échouer. En effet, je suis d’avis que, dans les circonstances, la partie IV ne s’applique pas à l’Entente conclue entre le gouvernement fédéral et la Colombie-Britannique, puisque la fourniture des services d’aide à l’emploi prévue à l’Entente constitue un exercice valide de la compétence législative de la province et que, partant, la Colombie-Britannique n’agit pas « pour [le] compte » d’une institution fédérale. De plus, je suis satisfait qu’en regard de l’interprétation qu’il convient de donner au paragraphe 41(2) de la LLO et de la preuve au dossier, les institutions fédérales en cause avaient pris « des mesures positives » au sens de la partie VII de la LLO au moment du dépôt de la plainte de la FFCB auprès du Commissaire. Puisqu’il n’y avait pas de violation ou d’inobservation de la LLO au moment du dépôt de la plainte de la FFCB, la Cour ne peut imposer de réparation. Cependant, la FFCB a droit à ses frais et dépens dans les circonstances.
[8] Bien sûr, la décision rendue par la Cour répond d’abord et avant tout aux faits particuliers du présent dossier. Toutefois, tant pour la partie IV que la partie VII de la LLO, la demande de la FFCB soulève des questions pouvant avoir des répercussions qui en débordent. Les parties l’ont d’ailleurs souligné à la Cour. Du côté de la partie IV, les défendeurs ont mentionné que l’interprétation proposée par la FFCB et le Commissaire pourrait ébranler l’ensemble des ententes fédérales-provinciales sur le développement du marché du travail actuellement en place au Canada. Du côté de la partie VII, la FFCB et le Commissaire ont indiqué que l’interprétation retenue pour l’article 41 pourrait avoir des incidences sur l’obligation qui incombe à l’ensemble des institutions fédérales de prendre des mesures positives pour mettre en œuvre l’engagement du gouvernement fédéral de favoriser l’épanouissement et le développement des minorités linguistiques et la promotion des deux langues officielles. La Cour a tenu compte de ces enjeux dans la rédaction des présents motifs.
II. Contexte
A. Les parties
[9] La FFCB est un organisme sans but lucratif qui agit à titre de porte-parole de la communauté francophone en Colombie-Britannique depuis 1945. Elle a pour membres de nombreux organismes et regroupements francophones.
[10] EDSC, connu auparavant sous le nom de RHDCC, est le ministère fédéral responsable de l’élaboration, la gestion et la prestation des programmes et services sociaux contribuant au développement des ressources humaines au Canada, des compétences des Canadiens et du développement social au Canada. Ceci inclut notamment les services d’assurance-emploi. Pour sa part, la Commission tire sa compétence de la Loi sur le ministère de l’Emploi et du Développement social, LC 2005, c 34, et a notamment pour responsabilité d’administrer la LAE et de produire, chaque année, un rapport de contrôle et d’évaluation de l’assurance-emploi, que le ministre responsable dépose au Parlement. EDSC et la Commission sont, toutes deux, des institutions fédérales au sens de l’article 3 de la LLO.
[11] Le principal intervenant dans ce dossier, le Commissaire, a pour rôle de veiller à ce que les institutions fédérales respectent leurs obligations légales en matière linguistique et de recevoir les plaintes logées aux termes de la LLO et invoquant des violations ou manquements à ces obligations. Quant au second intervenant, le PGCB, il représente la province de la Colombie-Britannique, laquelle est partie à l’Entente conclue avec EDSC et la Commission. Il me paraît important d’observer que, bien que le recours de la FFCB soulève une question constitutionnelle de partage de compétences entre le Parlement et les législatures provinciales, et bien que des ententes sur le développement du marché du travail étroitement analogues à l’Entente soient maintenant en place dans toutes les provinces et tous les territoires au Canada, aucun procureur général provincial autre que le PGCB n’est intervenu au dossier.
B. L’Entente
[12] L’Entente qui fait l’objet du présent litige a été signée en février 2008 et porte sur les programmes et services d’aide à l’emploi en Colombie-Britannique. Elle prévoit qu’EDSC et la Commission contribueront financièrement aux coûts des programmes et des services d’aide à l’emploi de la province ainsi qu’aux coûts administratifs qui y sont afférents, pourvu qu’ils soient « similaires » aux prestations d’emploi et mesures de soutien établies par la Commission conformément à la LAE, et qu’ils correspondent à l’objet de la partie II de la LAE et des lignes directrices prévues à son paragraphe 57(1).
[13] Avant la conclusion de l’Entente, RHDCC et la Commission étaient, en collaboration avec la province, seuls responsables de la prestation des services d’aide à l’emploi en Colombie-Britannique. En effet, en 1997, suite aux modifications apportées à la LAE dans la foulée de la réforme du régime canadien d’assurance-emploi, RHDCC et la Commission avaient signé avec la Colombie-Britannique un premier accord de cogestion sur le développement du marché du travail dans la province. Cette entente permettait alors à la Colombie-Britannique d’exercer certaines responsabilités en matière de services d’aide à l’emploi. En vertu de cet accord, la province exerçait un rôle dans la conception et la gestion des prestations d’emploi et des mesures de soutien, et dans le fonctionnement du Service national de placement [SNP], sans toutefois être impliquée dans la prestation directe des services découlant de ces mesures ou du SNP. Aux termes de l’accord de 1997, plusieurs organismes francophones membres de la FFCB recevaient du financement pour offrir des services d’aide à l’emploi à des clientèles francophones. Les divers organismes francophones offraient des services autant « assistés » que « non-assistés ». Les services dits « assistés » permettaient la recherche d’emploi de façon autonome ou avec l’aide d’un conseiller à l’emploi, en utilisant le support fourni par des banques de données. Les services dits « non-assistés » englobaient par exemple les rencontres entre les conseillers et le client, l’organisation d’ateliers de groupe, les foires à l’emploi, et l’assistance d’un conseiller d’orientation. De leur côté, EDSC et la Commission conservaient la responsabilité première d’établir les prestations d’emploi et les mesures de soutien et d’en assurer la mise en œuvre, notamment en fournissant le soutien financier nécessaire à toute personne ou organisation chargée d’offrir directement les services en Colombie-Britannique.
[14] Avec l’Entente de février 2008, le gouvernement de la Colombie-Britannique assume désormais le rôle de premier plan dans l’élaboration et l’administration des prestations d’emploi et des mesures de soutien prévues à la partie II de la LAE, lesquelles visent notamment à aider les clients de l’assurance-emploi à réintégrer le marché du travail. Ainsi, en vertu de l’Entente et conformément à l’article 63 de la LAE qui la sous-tend, le gouvernement fédéral finance le coût des prestations et mesures établies par le gouvernement de la Colombie-Britannique, mais la province détient maintenant la responsabilité d’exécuter les programmes de services d’aide à l’emploi financés par les fonds de l’assurance-emploi fédérale, et est la principale responsable de la livraison des prestations et mesures. La Commission verse annuellement quelque 300 millions de dollars à la Colombie-Britannique au titre des programmes d’emploi établis par la province dans le cadre de l’Entente [2] .
[15] L’Entente, avec ses annexes, s’étend sur une cinquantaine de pages. Les principaux éléments pertinents au présent litige peuvent se résumer comme suit. Au niveau de ses objectifs, les premiers attendus du préambule de l’Entente indiquent notamment que le Canada et la Colombie-Britannique :
[…] s’entendent sur l’importance du développement d’une main-d’œuvre qualifiée et du réemploi rapide des Britanno-Colombiens en chômage;
[…] appuient la vision d’un système provincial de développement du marché du travail reposant sur un financement prévisible pour soutenir la croissance économique de la Colombie-Britannique, la création de possibilités d’emploi et une réduction de « l’écart de productivité » grâce à des services appropriés relatifs au développement du marché du travail, qui misent sur les compétences, les capacités et le potentiel des Britanno-Colombiens;
[…] appuient la création d’un système cohésif et fait en Colombie-Britannique de services visant à relever les défis du marché du travail auxquels les employeurs et employés font face en Colombie-Britannique; [et]
[…] s’entendent sur la pertinence de réduire, dans la mesure du possible, les chevauchements et dédoublements inutiles dans leurs programmes de développement du marché du travail.
[16] Je crois aussi utile de reproduire le but de l’Entente, décrit comme suit à l’article 2.1 :
2.1 Le but de cette entente est de:
(a) mettre en œuvre, dans le cadre de la Partie II de la Loi sur l’assurance-emploi, de nouveaux arrangements Canada - Colombie-Britannique dans le domaine du développement du marché du travail qui permettront à la Colombie-Britannique d’assumer un rôle élargi dans la conception et la prestation de programmes de développement du marché du travail en Colombie-Britannique qui répondent aux besoins des clients;
(b) prévoir des arrangements coopératifs entre le Canada et la Colombie-Britannique pour réduire les chevauchements et dédoublements, et harmoniser et coordonner la prestation de leurs programmes et services d’emploi respectifs;
(c) assurer le transfert des employés fédéraux concernés à la Colombie-Britannique.
[Je souligne]
[17] Quant aux prestations et mesures de la Colombie-Britannique offertes aux termes de l’Entente, elles sont décrites et détaillées avec précision aux articles 1.1, 1.2, 3.3 et 3.4 de l’Entente ainsi qu’aux articles 3.3 et 3.4 de son Annexe 1. Essentiellement, les prestations incluent les services d’emploi (sous forme de subventions salariales et d’expérience de travail), l’aide aux travailleurs indépendants, le développement des compétences et le supplément de revenu. De leur côté, les mesures de la province se déclinent en termes de services d’aide à l’emploi, de partenariats sur le marché du travail, d’appui à la recherche et à l’innovation.
[18] En ce qui a trait plus particulièrement aux obligations linguistiques des parties à l’Entente, trois dispositions en traitent. Aux termes de l’article 5.2 de l’Entente, la Colombie-Britannique s’engage à offrir l’accès à ses prestations et mesures et à assurer les fonctions du SNP « dans l’une ou l’autre des langues officielles lorsqu’il y a une demande importante de cette aide ou de ces fonctions dans cette langue ». C’est la clause linguistique. L’article 5.3 de l’Entente prescrit quant à lui que la détermination des circonstances où existe une telle « demande importante » s’analyse en utilisant la LLO et le Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des services, DORS/92-48 [Règlement] comme lignes directrices. Enfin, en vertu de l’article 5.4 de l’Entente, la Colombie-Britannique « s’engage à consulter les représentants de communautés minoritaires de langue officielle en Colombie-Britannique relativement à la fourniture des prestations et mesures de la Colombie-Britannique en vertu de [l’Entente] ». On y réfère comme la clause de consultation.
[19] L’Entente prévoit aussi, entre autres choses, un examen de sa mise en œuvre de façon périodique, le partage de renseignements personnels (dont la langue de communication, la langue de service et la langue de réception du client) entre la province et le gouvernement fédéral, la publication d’un rapport annuel déposé par EDSC au Parlement, et la création d’un comité de gestion chargé de superviser le fonctionnement de l’Entente.
[20] Bien que l’Entente ait été paraphée en février 2008, la Commission est toutefois demeurée responsable d’offrir des prestations d’emploi et des mesures de soutien jusqu’au 2 février 2009, date à laquelle la Colombie-Britannique a commencé à en assumer la responsabilité. Pour assurer la continuité des services d’aide à l’emploi en attendant que son « Employment Program of British Columbia » [Traduction] (« Programme d’emploi de la Colombie-Britannique ») [EPBC] soit pleinement en vigueur, la province a alors conclu des accords temporaires avec les organismes francophones. Ces accords étaient essentiellement identiques à ceux conclus auparavant entre EDSC et ces organismes et déjà en place. La Colombie-Britannique a ensuite développé un nouveau modèle de services d’aide à l’emploi, appelé modèle à « guichet unique », aux termes duquel un seul organisme régional devenait responsable de tous les services d’aide à l’emploi dans chaque région de la Colombie-Britannique, y compris les services en français. Par conséquent, les francophones ont alors cessé d’être servis par des organismes ayant pour vocation primaire de répondre aux besoins de la communauté francophone. Dans le cadre du projet de transformation des activités de la province en matière de services d’aide à l’emploi (appelé le « Business Transformation Project » [BTP] [Traduction] « Projet de transformation d’entreprise »)), il a ainsi été décidé de ne pas renouveler le financement des organismes francophones. Les organismes touchés ont été informés de cette décision par la Colombie-Britannique en septembre 2010.
[21] La FFCB a fait connaître ses inquiétudes par rapport aux services destinés aux francophones dès le moment où l’Entente a été envisagée, en 2007. Pour la FFCB, le modèle à « guichet unique » se plaçait complètement à l’opposé du modèle « par et pour » qui, selon elle, était le seul de nature à pouvoir assurer à la communauté linguistique francophone des services d’aide à l’emploi de qualité égale. Au sein d’un modèle « par et pour », la communauté francophone est responsable de fournir les services d’aide à l’emploi aux francophones. Dans les discussions et consultations qui se sont amorcées avec le gouvernement fédéral et la province dès que l’Entente a été considérée, et qui se sont poursuivies après sa conclusion, la FFCB a proposé un modèle alternatif à celui de « guichet unique », lequel reposait sur un consortium responsable de la livraison de tous les services d’aide à l’emploi en français dans la province, et qui maintenait donc l’approche « par et pour ». La Colombie-Britannique a toutefois décidé de ne pas retenir le modèle présenté par la FFCB. La FFCB a aussi communiqué ses inquiétudes au gouvernement fédéral pendant cette période.
C. L’EPBC
[22] En mars 2011, à la veille de l’entrée en vigueur de son nouveau programme de services d’aide à l’emploi (l’EPBC), la Colombie-Britannique a émis un appel d’offres pour la livraison des services dans chacune des régions identifiées pour la prestation de services en « guichet unique ». Dans ce nouveau programme, les francophones sont identifiés comme étant une « population spécialisée ». Par ailleurs, certaines régions de la Colombie-Britannique, comme Victoria, Nanaimo, Vancouver, Abbotsford, Chilliwack, Kelowna, Kamloops, Penticton et Prince George, sont identifiées comme des régions où la province doit offrir les services tant en français qu’en anglais. Je note que, dans les faits, il existait ainsi 14 régions en Colombie-Britannique (dont 6 à Vancouver) où la demande s’avérait importante et où, par conséquent, les services d’aide à l’emploi devaient être disponibles et équivalents aux services en anglais aux termes de l’Entente.
[23] L’EPBC est finalement entré en vigueur le 2 avril 2012. Avec la mise en place du nouveau modèle de prestation de services d’aide à l’emploi développé par la Colombie-Britannique, tous les programmes d’emploi établis par la province fonctionnent désormais selon le modèle à « guichet unique », qui fait appel à des organismes régionaux de prestation de services de plus grande taille dont le gouvernement de la Colombie-Britannique retient les services à contrat. Ces organismes ont été désignés pour offrir toute la gamme des programmes et services d’aide à l’emploi dans chacune des aires de services géographiques de la Colombie-Britannique à la suite de demandes de propositions lancées par la province, y compris ceux offerts à la minorité linguistique francophone. Les ententes qui ont été conclues avec les différents organismes comprennent une clause prescrivant les modalités des services à être rendus en français.
[24] Étant donné que les organismes francophones, qui étaient auparavant financés, n’avaient pas la capacité institutionnelle d’offrir toute la gamme de services demandés dans les deux langues officielles dans un contexte de modèle à « guichet unique », ils n’ont été en mesure de participer à l’appel d’offres qu’à titre de sous-traitants pour les organismes anglophones. À titre d’exemple, la Société francophone de Victoria [SFV] s’est ainsi retrouvée sous-traitante pour les services en français pour la zone de Victoria; le Collège Éducacentre [Éducacentre] s’est retrouvé sous-traitant pour la zone de Chilliwack; et La Boussole – Centre communautaire francophone [La Boussole] est devenue sous-traitante pour les zones de Vancouver-Downtown Eastside, Vancouver Midtown, Vancouver Northeast, Vancouver South et Vancouver Westside. Tous ces organismes sont membres de la FFCB et offrent des services en français aux personnes sans emploi. La SFV est le seul organisme qui opère dans un bureau satellite, ce qui veut dire que les clients francophones sont référés à celle-ci. Éducacentre et La Boussole affectent plutôt un conseiller à l’emploi francophone dans les locaux de l’organisme anglophone qui dispense les services d’aide à l’emploi.
[25] Selon la FFCB, lorsque la Colombie-Britannique a commencé à offrir les prestations d’emploi et les mesures de soutien prévues à l’Entente dans le cadre de son EPBC et avec son modèle de « guichet unique », EDSC et la Commission auraient alors cessé de s’assurer que les services d’aide à l’emploi en français en Colombie-Britannique soient disponibles et de qualité égale là où la demande pour ces services est importante.
D. Les plaintes au Commissaire
[26] Au printemps 2011, soit après la conclusion de l’Entente mais bien avant l’entrée en vigueur de l’EPBC, la FFCB a déposé une plainte auprès du Commissaire, affirmant notamment : 1) que les membres de la FFCB étaient les mieux placés pour cerner les besoins de la communauté francophone en matière de services d’aide à l’emploi et pour la desservir; 2) qu’ils ne recevaient plus de financement; 3) que malgré la clause linguistique contenue à l’Entente, le maintien des services aux francophones n’était pas garanti; 4) que les services en anglais et en français d’aide à l’emploi n’étaient pas équivalents; et 5) qu’EDSC niait avoir une obligation d’intervenir au nom de la communauté francophone. Bien que la plainte principale de la FFCB n’était pas datée, les parties ont précisé, lors de l’audience devant la Cour, que la date de la plainte au Commissaire était le 15 juin 2011.
[27] Dans sa plainte, la FFCB a premièrement dénoncé la suppression, dans cinq centres de la Colombie-Britannique, des services d’aide à l’emploi autrefois offerts aux francophones grâce à des ententes avec des organismes francophones. Deuxièmement, elle a souligné que l’Entente contenait une clause linguistique dont le gouvernement fédéral se devait d’assurer le respect en garantissant le maintien de prestations de services là où l’importance de la demande francophone le justifie. Troisièmement, aux dires de la FFCB, EDSC aurait décliné toute responsabilité et montré un manque d’assiduité en omettant d’assumer ses responsabilités à l’endroit de la communauté francophone.
[28] Entre janvier et juin 2011, le Commissaire a en fait reçu un total de quatre plaintes visant la conduite d’EDSC et de la Commission dans le cadre de l’Entente. Les plaignants prétendaient tous que le changement de modèle de prestation des services d’aide à l’emploi conçu et mis en œuvre par le gouvernement de la Colombie-Britannique nuirait au développement et à l’épanouissement de la communauté minoritaire francophone de la Colombie-Britannique. Ils soutenaient également que les services d’aide à l’emploi en français ne seraient plus de qualité égale aux services offerts en anglais, voire même ne seraient plus disponibles après la mise en œuvre du nouveau modèle.
E. Le rapport du Commissaire
[29] Le Commissaire a rendu son rapport final d’enquête en avril 2013, et y a conclu que les centres d’aide à l’emploi dans la province de la Colombie-Britannique n’offraient pas des services de qualité égale dans les deux langues officielles. Dans son rapport, le Commissaire a entre autres noté qu’EDSC n’avait pas veillé, comme il devait le faire en vertu de l’article 25 de la LLO, à ce que les services d’aide à l’emploi découlant de la mise en œuvre de l’Entente soient activement offerts par la province dans les deux langues dans les centres d’aide à l’emploi faisant l’objet d’une demande importante. Le Commissaire a aussi déterminé que, face à ses obligations linguistiques liées à l’Entente, EDSC ne s’était pas « pleinement » acquitté de ses responsabilités en vertu de la partie VII de la LLO et n’avait pas pris « les mesures nécessaires » pour aider la Colombie-Britannique à respecter les exigences linguistiques spécifiées dans l’Entente. De plus, selon le Commissaire, EDSC n’avait pas mis en place les mécanismes de reddition de compte qui auraient permis de vérifier dans quelle mesure la Colombie-Britannique respectait les clauses linguistiques de l’Entente. Le Commissaire a aussi déterminé que, malgré les consultations qui ont eu cours avec des représentants de la FFCB et la CLOSM, EDSC n’avait pas démontré avoir évalué l’impact de la mise en œuvre du nouveau modèle de prestation de services d’aide à l’emploi sur la vitalité de la communauté francophone en Colombie-Britannique.
[30] À la lumière de son enquête et de ses conclusions, le Commissaire a formulé une série de recommandations à l’endroit d’EDSC, reflétant quelles étaient, aux yeux du Commissaire, les mesures à prendre pour qu’EDSC respecte ses obligations aux termes des parties IV et VII de la LLO. Parmi ces recommandations figuraient la prise des mesures nécessaires pour assurer l’offre active en français dans les centres d’aide à l’emploi désignés bilingues et sur le site Internet « WorkBC », ainsi que l’établissement de mesures positives concrètes permettant d’atténuer l’impact négatif de la mise en œuvre du nouveau modèle de services d’aide à l’emploi sur la vitalité de la communauté francophone en Colombie-Britannique. En novembre 2015, alors que le recours logé par la FFCB était déjà amorcé devant cette Cour, le Commissaire a rendu son rapport final de suivi sur ses recommandations d’avril 2013. Dans ce rapport de suivi, le Commissaire faisait état que, malgré des améliorations notables, un manque d’équivalence en matière de services d’aide à l’emploi en français persistait toujours en Colombie-Britannique, et que les mesures positives concrètes prises par EDSC aux termes de la partie VII de la LLO demeuraient insuffisantes.
F. La demande de la FFCB devant la Cour
[31] La FFCB a institué son recours en vertu de l’article 77 de la LLO en juin 2013.
[32] Dans son recours judiciaire, la FFCB prétend qu’avec l’entrée en vigueur de l’Entente et de l’EPBC, il y aurait eu une diminution de services d’aide à l’emploi offerts par les organismes francophones en Colombie-Britannique, ainsi qu’une baisse de la clientèle francophone en raison d’un financement moindre. Elle ajoute que les employeurs connaîtraient plus de difficultés dans le recrutement d’employés d’expression française dans la province. L’Entente aurait ainsi un effet néfaste sur le dynamisme de la communauté linguistique francophone en Colombie-Britannique et sur l’offre de services d’aide à l’emploi en français, car les centres d’aide à l’emploi désignés bilingues n’offriraient pas un service de qualité égale en français, tant sur le terrain que sur l’Internet. Il n’y aurait pas d’offre active et, par conséquent, ni l’égalité réelle ni l’égalité formelle pourtant prescrites par la LLO ne seraient respectées.
[33] La FFCB soutient qu’il découle de la jurisprudence de la Cour suprême que les prestations d’emploi et mesures de soutien de la Colombie-Britannique dont le caractère véritable vise le maintien du lien avec le marché de l’emploi sont de compétence exclusive fédérale, en vertu du paragraphe 91(2A) de la Loi constitutionnelle de 1867 (R-U), 30 & 31 Vict, c 3, reproduite dans LRC 1985, annexe II, no 5 [LC 1867]. La FFCB soumet que, puisque les prestations et mesures de la province mises sur pied en vertu de l’article 59 et du paragraphe 60(4) de la LAE relèvent du champ de compétence exclusive fédérale, des obligations en vertu du paragraphe 20(1) de la Charte et des articles 22 et 25 de la LLO incombent à EDSC et à la Commission. La Colombie-Britannique, qui a la responsabilité de l’administration des prestations d’emploi et mesures de soutien dans le cadre de l’Entente, agirait ainsi « pour [le] compte » d’EDSC et de la Commission au sens de l’article 25 de la LLO, et ces derniers seraient donc tenus d’assurer que la Charte et la partie IV de la LLO soient respectées. De plus, selon la FFCB, EDSC et la Commission exerceraient un degré de contrôle sur la gestion, l’administration et l’évaluation des prestations et mesures visées par l’Entente, si bien que la Colombie-Britannique offrirait ses services d’aide à l’emploi « pour leur compte ». La FFCB prétend par ailleurs qu’EDSC aurait aussi l’obligation, aux termes de la partie VII de la LLO, d’assurer que les obligations linguistiques qui découlent de l’Entente soient respectées, pour ainsi satisfaire à l’engagement de favoriser l’épanouissement et le développement de la communauté linguistique francophone.
[34] En termes de remèdes pour réparer ces différentes entorses alléguées à la LLO, la FFCB demande à la Cour de :
déclarer les droits en cause en ce qui a trait aux parties IV et VII de la LLO;
déclarer que la partie IV s’applique aux services d’aide à l’emploi prévus à l’Entente;
ordonner aux institutions fédérales en cause de proposer un plan de mise en œuvre dans le cadre d’une ordonnance structurelle de type Doucet-Boudreau (voir Doucet-Boudreau c Nouvelle-Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62 aux para 60 et s), où les défendeurs viendraient démontrer ce qu’ils ont fait pour se conformer à la partie IV de la LLO;
déclarer que ce qui est fait par les défendeurs n’est pas suffisant pour remplir l’obligation de prendre des mesures positives à la partie VII de la LLO;
énoncer des paramètres et des indices de ce que seraient les mesures positives qui permettraient aux défendeurs de se conformer au paragraphe 41(2) de la LLO;
ordonner aux défendeurs d’élaborer et de mettre en œuvre des mécanismes de suivi formels et permanents pour s’assurer du respect de la partie VII de la LLO;
ordonner aux défendeurs d’exiger le plein respect de l’Entente de la part de la province et de recourir aux mécanismes de suivi auxquels ils ont droit en vertu de l’Entente; et
accorder les dépens à la FFCB, considérant le droit aux dépens prévu à l’article 81 de la LLO dès qu’un principe important et nouveau est soulevé.
G. Les lois pertinentes
[35] La LAE et la LLO sont les deux principales lois au cœur du présent litige.
(1) La LAE
[36] Les dispositions pertinentes de la LAE se retrouvent à sa partie II, dont l’objet est « d’aider à maintenir un régime d’assurance-emploi durable par la mise sur pied de prestations d’emploi pour les participants et par le maintien d’un [SNP] » (article 56). Afin de ne pas alourdir inutilement le texte, les articles 56 à 63 de la partie II de la LAE sont reproduits dans leur totalité à l’Annexe I jointe aux présents motifs. J’en résume la teneur.
[37] Les articles 58, 59 et 60 de la LAE précisent la nature des prestations d’emploi et mesures de soutien que la Commission peut mettre sur pied. Ainsi, les prestations d’emploi visent à aider les chômeurs ou ceux dont les prestations d’assurance-emploi ont pris fin au cours des soixante derniers mois à trouver un emploi, notamment en incitant les employeurs à les engager, en les incitant à accepter un emploi, en les aidant à créer leur entreprise ou à devenir travailleurs indépendants, en leur fournissant des occasions d’emploi et en les aidant à acquérir des compétences liées à l’emploi. Pour leur part, les mesures de soutien à l’appui du SNP ont pour but d’aider et de soutenir les services d’aide à l’emploi, les différents partenaires (employeurs, associations, organismes, etc.) du marché du travail, ainsi que la recherche et l’innovation.
[38] Le paragraphe 57(1) de la LAE décrit les lignes directrices auxquelles les prestations d’emploi et les mesures de soutien visées par la partie II de la loi doivent se conformer. Ces lignes directrices législatives incluent entre autres : 1) l’harmonisation avec les initiatives d’emploi provinciales pour éviter le chevauchement; 2) la réduction de la dépendance aux prestations de chômage; 3) la coopération et le partenariat avec d’autres gouvernements, employeurs ou organismes communautaires; 4) la flexibilité pour une mise en œuvre au niveau local; 5) l’engagement de bénéficiaires de prestations et mesures; et 6) une structure permettant d’évaluer la pertinence de l’aide fournie. Une ligne directrice législative spécifique en matière linguistique (énoncée à l’alinéa 57(1)d.1)) a été ajoutée à la loi, à la demande du Commissaire de l’époque. Elle prévoit « la possibilité de recevoir de l’aide dans le cadre de prestations ou de mesures dans l’une ou l’autre des langues officielles là où l’importance de la demande le justifie ».
[39] La partie II de la LAE offre différentes options au gouvernement fédéral et à la Commission pour la fourniture des services d’aide à l’emploi. Aux termes d’une première option, décrite à l’article 59, la Commission peut offrir elle-même les services d’aide à l’emploi. Dans ce cas-là, elle agit donc à titre d’institution du gouvernement fédéral. Un deuxième modèle se trouve à l’article 62, lequel prévoit expressément que la Commission peut retenir les services d’un tiers, dont notamment un gouvernement ou un organisme public canadien (telle une province), pour que le tiers « administre une prestation d’emploi ou une mesure de soutien pour son compte ». Ce modèle consiste alors, pour la province, à fournir les services d’aide à l’emploi « pour [le] compte » du gouvernement fédéral et être compensée financièrement en conséquence. Une autre option, prévue au paragraphe 57(3) de la LAE, est un accord de cogestion pour l’élaboration, la gestion et l’évaluation des prestations et mesures de la Commission, l’administration des prestations et mesures étant alors faite par EDSC, en complémentarité avec les prestations et mesures et les programmes de la province. Dans ce scénario, la province collabore à l’élaboration et la mise en œuvre de mesures fédérales dans la province, sans toutefois en assumer la responsabilité. Enfin, un dernier modèle est décrit à l’article 63 de la LAE. Il s’agit d’une situation où le gouvernement fédéral se retire des services d’aide à l’emploi et laisse les autorités provinciales occuper le champ. L’article 63 stipule que la Commission peut, avec l’approbation d’EDSC, conclure un accord avec un gouvernement provincial qui prévoit le versement d’une contribution financière relative aux frais liés à des prestations ou à des mesures « similaires » à celles établies par la Commission, et qui correspondent à l’objet et aux lignes directrices du paragraphe 57(1) de la LAE.
[40] Historiquement, quatre provinces et un territoire, dont la Colombie-Britannique en 1997, ont signé un accord de cogestion pour offrir les services d’aide à l’emploi. Toutefois, au moment du recours de la FFCB, des accords de contribution conclus en vertu de l’article 63 de la LAE (soit le dernier modèle mentionné plus haut) avaient été signés et étaient maintenant en place avec tous et chacun des provinces et territoires du Canada. D’ailleurs, le préambule et l’article 14.1 de l’Entente disent expressément que l’Entente avec la Colombie-Britannique a été conclue en vertu de l’article 63 de la LAE.
(2) La LLO
[41] La LLO est une loi fédérale dont l’objet est « d’assurer le respect du français et de l’anglais à titre de langues officielles du Canada, leur égalité de statut et l’égalité de droits et privilèges quant à leur usage dans les institutions fédérales » (Thibodeau c Air Canada, 2014 CSC 67 [Thibodeau CSC] au para 9). Elle vise aussi à préciser les pouvoirs et obligations des institutions fédérales en matière de langues officielles, et à appuyer le développement des minorités francophones et anglophones au Canada. En fait, « la LLO et ses règlements forment un régime légal complet qui régit toutes les questions qui ont trait aux droits linguistiques au sein des institutions fédérales » (Norton c Via Rail Canada, 2009 CF 704 [Norton] au para 61).
[42] La LLO comporte plusieurs parties. Les parties I à VI de la loi établissent une série de droits linguistiques dans de nombreux contextes, dont : les débats et travaux parlementaires; les actes législatifs et autres; l’administration de la justice; les communications avec le public; et la langue de travail. Plus particulièrement, la partie IV porte sur les communications avec le public et le droit d’être servi par les institutions fédérales dans la langue officielle de son choix. Au sein de la partie IV, l’article 21 prévoit le droit du public de communiquer avec les institutions fédérales et d’en recevoir les services dans la langue officielle de son choix. L’article 22 impose aux institutions fédérales l’obligation de veiller à ce que les membres du public puissent communiquer avec leurs bureaux et recevoir des services de qualité égale dans l’une ou l’autre des langues officielles là où l’emploi de cette langue fait l’objet d’une de