General Motors du Canada limitée c. Canada (Revenu national)

General Motors du Canada limitée c. Canada (Revenu national)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2013-12-05
Référence neutre
2013 CF 1219
Numéro de dossier
T-437-12, T-967-12
Contenu de la décision
Date : 20131205
Dossiers :
T‑437‑12
T‑967‑12
Référence : 2013 CF 1219
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 5 décembre 2013
En présence de madame la juge Mactavish
Dossier :
T‑437‑12
ENTRE :
GENERAL MOTORS DU CANADA LIMITÉE
demanderesse
et
MINISTRE DU REVENU NATIONAL
défendeur
Dossier :
T‑967‑12
ET ENTRE :
RICHARD SZYMCZYK
demandeur
et
MINISTRE DU REVENU NATIONAL
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Pendant plus de 25 ans, General Motors du Canada Limitée (GM) a, en appliquant la formule à laquelle Revenu Canada Impôt avait souscrit en 1982 (la formule de 1982), calculé la valeur des avantages imposables reçus par certains de ses cadres supérieurs en rapport avec l’usage des voitures d’entreprise qu’elle mettait à leur disposition.
[2] En 2012, l’Agence du revenu du Canada (l’ARC) (qui a succédé à Revenu Canada Impôt) a informé GM que la formule de 1982 ne convenait plus et que les avantages relatifs à l’usage d’une automobile reçus par les employés de GM pour l’année d’imposition 2008 avaient été mal calculés. L’ARC a alors établi de nouvelles cotisations à l’égard de quelque 350 employés de GM relativement aux avantages imposables liés à l’usage d’une automobile. Richard Szymczyk était au nombre de ces employés.
[3] GM et M. Szymczyk reconnaissent qu’il était loisible à l’ARC de réévaluer la situation en 2012 et d’adopter pour l’avenir une méthode différente pour calculer les avantages imposables liés à l’usage d’une automobile. Ils font toutefois valoir que GM et ses employés se sont fiés à la formule de 1982 pour calculer la valeur des avantages imposables reçus par les employés de GM pour l’usage d’une automobile et qu’il était injuste de la part de l’ARC d’établir de nouvelles cotisations à l’égard de ces avantages en employant rétroactivement une formule différente.
[4] GM et M. Szymczyk ont chacun introduit une demande de contrôle judiciaire dans laquelle ils contestent les mesures prises par l’ARC. La ministre a présenté des requêtes en vue de faire radier les deux demandes en question. Conformément à l’ordonnance prononcée par la juge Gleason, les requêtes en radiation ont été instruites ensemble en même temps que les deux demandes étaient jugées sur le fond.
[5] Pour les motifs qui suivent, je suis parvenue à la conclusion que GM ne peut obtenir de la Cour la réparation qu’elle sollicite. Je suis également convaincue que l’avis de demande de GM ne révèle l’existence d’aucune « action recevable en droit administratif », au sens où la Cour d’appel fédérale a employé cette expression dans l’arrêt Canada (Ministre du Revenu national) c JP Morgan Asset Management (Canada) Inc., 2013 CAF 250, [2013] ACF no 1155 (JP Morgan). Par conséquent, la demande de contrôle judiciaire de GM sera rejetée.
[6] Je suis également convaincue que la Cour n’est pas habilitée à octroyer à M. Szymczyk la réparation qu’il sollicite dans sa demande de contrôle judiciaire. Sa demande sera donc également rejetée.
1. Contexte
[7] GM met des automobiles à la disposition de certains de ses administrateurs et cadres conformément à son Programme d’évaluation des produits (le Programme). Le Programme vise à mousser la visibilité des produits de GM, à fournir une flotte de voitures pour les déplacements de ses employés dans le cadre de leur travail et à bénéficier d’une évaluation constante et opportune des produits de GM de la part de ses employés.
[8] Aux termes de l’article 6 de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC 1985, c 1 (5e suppl), les employés de GM doivent, lors du calcul de leur revenu, inclure une somme correspondant aux « frais raisonnables pour droit d’usage d’une automobile » et à l’« avantage relatif au fonctionnement d’une automobile » (collectivement appelés les avantages imposables) aux fins de l’impôt sur le revenu. Le montant des avantages imposables dépend en partie du coût du véhicule en question et de l’ampleur de l’usage personnel qu’en fait l’employé.
[9] Il incombe à GM de calculer la valeur des avantages imposables, d’établir les retenues à la source et de remettre chaque année des feuillets T4 à chacun de ses employés.
La formule de 1982
[10] En 1982, en prévision des modifications qui devaient être apportées à la Loi en rapport avec l’imposition des avantages découlant de l’usage d’une automobile, GM a demandé au ministre de lui donner des directives au sujet du calcul des avantages sociaux imposables découlant du Programme.
[11] GM avait éprouvé des difficultés à calculer le coût des véhicules utilisés par ses employés, compte tenu du fait que les véhicules n’avaient pas été achetés à un tiers ou loués d’un tiers. GM avait également de la difficulté à déterminer quel employé avait utilisé quel véhicule, en raison de la réaffectation fréquente des véhicules et du fait que les véhicules étaient regroupés pendant les heures ouvrables et que de nombreux employés en partageaient l’usage. Enfin, GM avait eu de la difficulté à quantifier l’usage des véhicules et à distinguer entre l’usage personnel et l’usage professionnel, compte tenu du fait que les employés de GM inscrits au Programme d’évaluation des produits (les employés visés par le Programme) étaient censés promouvoir les produits de GM alors qu’ils se trouvaient à l’extérieur de leur lieu de travail et d’évaluer le rendement des véhicules et d’en rendre compte tant pendant les heures où ils s’en servaient à des fins personnelles que pendant celles où ils les utilisaient pour le travail.
[12] Par lettre datée du 7 septembre 1982, la ministre a énoncé une formule précise que GM devait utiliser pour calculer la valeur des avantages imposables reçus par les employés visés par le Programme. La lettre comprenait des instructions sur la façon dont GM devait calculer le coût des véhicules et déterminer le pourcentage de l’usage des véhicules que les employés visés par le Programme consacraient à des fins personnelles.
[13] La ministre a contesté l’admissibilité de la lettre du 7 septembre 1982 qui a été versée au dossier avec l’affidavit de David Penney. M. Penney précise dans son affidavit qu’il est directeur général de la fiscalité chez GM. La ministre s’est opposée à l’admission en preuve de cette lettre au motif qu’elle constituait une preuve par ouï‑dire puisque M. Penney ne travaillait pas pour GM en 1982. La ministre soutient également que la lettre renferme des renseignements dont M. Penney n’a pas eu personnellement connaissance, ajoutant qu’il n’avait pas précisé la source des renseignements qu’il possédait au sujet de la lettre en question.
[14] En raison du poste qu’il occupait, M. Penney était en mesure de donner un témoignage direct sur les méthodes employées par GM pour calculer les avantages imposables liés à l’usage d’une automobile pour les employés visés par le Programme pour 2008 et le fait que GM appliquait la formule de 1982. De plus, bien que la ministre affirme ne pas être en mesure de retrouver de copie de la lettre du 7 septembre 1982 dans ses propres dossiers, elle ne conteste pas l’authenticité du document. Par ailleurs, l’ARC mentionne expressément cette lettre ainsi que la formule de 1982 dans les échanges qu’elle a eus avec GM et qui sont à l’origine de la nouvelle cotisation de 2012. Dans ces conditions, je suis disposée à exercer mon pouvoir discrétionnaire pour admettre en preuve la lettre du 7 septembre 1982.
[15] Dans sa lettre du 7 septembre 1982, le ministre de l’époque prenait acte des « difficultés administratives » éprouvées par GM pour calculer avec exactitude les avantages imposables reçus par chacun des employés visés par le Programme, compte tenu du taux de roulement élevé de véhicules et des fluctuations entre l’usage personnel et l’usage professionnel des véhicules.
[16] En conséquence, au lieu d’obliger GM à procéder à une évaluation personnalisée des avantages imposables retirés par chacun des employés visés par le Programme, le ministre a accepté d’adopter une méthode universelle couvrant tous les employés admissibles visés par le Programme. Le ministre a choisi de calculer les frais pour droit d’usage d’automobiles en fonction du « coût moyen » de tous les véhicules pour passagers vendus par GM au Canada. Le ministre a également accepté de partager de façon générale en parts égales l’usage à des fins personnelles et l’usage à des fins professionnelles pour tous les employés visés par le Programme.
[17] La lettre du 7 septembre 1982 se terminait avec l’affirmation suivante : [traduction] « Si notre position convient à GM, la présente servira d’autorisation pour agir en conséquence ».
[18] GM a accepté l’offre du ministre. GM affirme qu’elle s’est ensuite fiée à la formule de 1982 pour calculer les avantages imposables de ses employés, établir les retenues à la source et préparer des feuillets T4 pour chacune des années d’imposition comprises entre 1982 et 2011. GM et M. Szymczyk affirment tous les deux qu’ils n’ont pas conservé de documents détaillés au sujet de l’usage individuel des véhicules au cours de cette période parce qu’ils croyaient comprendre que le ministre appliquerait la formule de 1982 pour évaluer les avantages imposables des employés visés par le Programme.
La vérification de 2010 des avantages
[19] En mai 2010, l’ARC a entrepris une vérification de la conformité de l’employeur. Dans le cadre de cette vérification, un employé de l’ARC a commencé, en mars 2011, à examiner les documents fournis par GM au sujet du calcul des avantages imposables tirés de l’usage d’une automobile par les employés visés par le Programme au cours de l’année d’imposition 2008.
[20] Le vérificateur a estimé que le coût utilisé pour calculer les frais pour droit d’usage des véhicules utilisés par les employés visés par le Programme était inférieur au prix de détail suggéré par le fabricant pour les automobiles en question. Le vérificateur a également observé que les employés visés par le Programme n’avaient pas noté le pourcentage de l’usage de leur véhicule qu’ils avaient consacré à des fins personnelles ou à des fins professionnelles, ce qui compromettait l’exactitude du calcul des avantages tirés de l’usage d’une automobile.
[21] Après avoir discuté avec des représentants de GM, la ministre a, le 15 février 2012, envoyé des lettres et une fiche technique à GM pour l’informer qu’elle avait mal calculé les avantages imposables d’environ 350 des employés visés par le Programme pour l’année d’imposition 2008. Par conséquent, la ministre a proposé que GM délivre des feuillets T4 modifiés aux employés concernés pour tenir compte d’un montant plus élevé d’avantages imposables que celui qui avait été calculé par GM selon la formule de 1982.
[22] La ministre expliquait dans la lettre du 15 février 2012 que la méthode de calcul prévue par la formule de 1982 n’était plus valide en raison de [traduction] « changements survenus dans les faits exposés dans la demande originale ». Par exemple, la ministre a fait observer que l’informatisation allégeait le fardeau administratif du calcul de l’usage des véhicules, étant donné que [traduction] « les employés sont ainsi en mesure d’accéder aux renseignements facilement et rapidement ». La ministre a également fait observer que des bulletins d’interprétation avaient été publiés depuis 1982 au sujet du calcul des avantages imposables. Enfin, la ministre a fait observer qu’en raison du fait que le coût de chacun des véhicules assignés aux employés était connu, les avantages liés à l’usage d’une automobile pouvaient être calculés d’après le coût réel de chaque véhicule.
[23] En ce qui concerne le rapport entre l’usage personnel et l’usage professionnel des véhicules, la ministre a signalé que l’employeur et les employés devaient consigner dans des documents l’usage qui était fait des véhicules. Reconnaissant que ni GM ni les employés visés par le Programme n’avaient conservé ce type de document, la ministre a déclaré : [traduction] « on aurait pu envisager la possibilité de calculs approximatifs en se servant de calendriers de rendez‑vous, de rapports de dépenses et d’autres sources ». La ministre a fait observer qu’aucune mesure de ce genre n’avait été prise et qu’aucune suite n’avait été donnée aux demandes qu’elle avait faites à GM pour obtenir des détails au sujet de la façon dont étaient mis en commun les véhicules visés par le Programme. Par conséquent, la ministre a expliqué que l’usage des véhicules à des fins personnelles serait estimé à 20 004 kilomètres pour chacun des employés visés par le Programme.
[24] Par suite de la lettre du 15 février 2012 de la ministre, l’ARC a délivré des feuillets T4 révisés dans lesquels elle avait calculé de nouveau les avantages imposables tirés de l’usage d’une automobile par les employés visés par le Programme pour l’année d’imposition 2008.
[25] M. Szymczyk avait déclaré un avantage imposable de 7 988,81 $ en 2008 conformément au feuillet T4 que GM lui avait remis. La ministre n’a pas rajusté ce montant dans son avis de cotisation de 2008. Toutefois, en 2012, la ministre a établi un feuillet T4 révisé pour l’année d’imposition 2008 de M. Szymczyk dans lequel elle a haussé de 8 280,23 $ la valeur des avantages imposables reçus par ce dernier. La ministre a établi le 16 avril 2012 une nouvelle cotisation dans laquelle elle a réclamé 4 456,41 $ de plus en impôts à M. Szymczyk.
[26] M. Szymczyk affirme que la ministre ne lui a jamais demandé de renseignements au sujet de sa participation au Programme. Il affirme également qu’il ignore le coût, pour GM, des véhicules visés par le Programme qu’il a utilisés en 2008, ajoutant qu’il n’a pas accès à ces renseignements.
[27] M. Szymczyk se prévaut des mécanismes d’appel prévus par la Loi de l’impôt sur le revenu : il a déposé un avis d’opposition auprès de l’ARC au sujet de sa nouvelle cotisation. Par ailleurs, il a introduit une demande de contrôle judiciaire devant la Cour. GM a également introduit une demande de contrôle judiciaire au sujet des mesures prises par la ministre.
2. Les demandes de contrôle judiciaire
[28] Dans sa demande de contrôle judiciaire, GM conteste [traduction] « la décision de la ministre du Revenu national [...] suivant laquelle GM n’a pas correctement calculé les “frais raisonnables pour l’usage d’une automobile” et l’“avantage relatif au fonctionnement d’une automobile” au sens de l’article 6 de la Loi de l’impôt sur le revenu […] pour environ 350 de ces employés relativement à leur année d’imposition 2008, de sorte que GM ne s’est pas acquittée correctement de certaines de ses obligations envers les employés en question [...] ».
[29] Dans sa demande de contrôle judiciaire, M. Szymczyk conteste [traduction] « la décision de la ministre du Revenu national [...] d’établir la nouvelle cotisation, datée du 6 avril 2010, en partant du principe que [GM] avait mal calculé les « frais raisonnables pour droit d’usage d’une automobile » et l’« avantage relatif au fonctionnement d’une automobile » au sens de l’article 6 de la Loi de l’impôt sur le revenu […] pour le demandeur relativement à son année d’imposition 2008 [...] ».
[30] Dans les deux demandes de contrôle judiciaire, on fait valoir que la ministre [traduction] « reproche à GM de s’être fiée aux directives précises reçues du ministre et de s’y être scrupuleusement conformée pendant 35 ans pour calculer les “frais raisonnables pour droit d’usage d’une automobile” et l’“avantage relatif au fonctionnement d’une automobile” ».
[31] Dans son avis de demande, GM affirme qu’elle cherche à obtenir un bref de certiorari en vue de faire annuler la décision en litige. GM sollicite également un bref de prohibition interdisant à la ministre de réclamer aux employés visés par le Programme des impôts, des intérêts et/ou des pénalités pour l’année d’imposition 2008, ainsi qu’un jugement déclarant invalides et inexécutoires les cotisations établies par la ministre à l’égard des employés visés par le Programme pour l’année d’imposition 2008 sur le fondement de la décision en cause.
[32] Dans son avis de demande, M. Szymczyk sollicite un jugement déclarant invalide et inexécutoire la nouvelle cotisation que la ministre a établie à son égard le 16 avril 2012 pour l’année d’imposition 2008.
3. Les requêtes en radiation
[33] La ministre a présenté des requêtes en vue de faire radier les demandes de contrôle judiciaire de GM et de M. Szymczyk.
[34] Dans le cas de GM, la ministre soutient que la lettre du 15 février 2012 par laquelle la ministre a informé GM que cette dernière avait mal calculé les avantages imposables obtenus par les employés visés par le Programme ne constituait pas une « décision » pouvant faire l’objet d’un contrôle judiciaire. La ministre affirme également que GM n’a pas qualité pour présenter sa demande de contrôle judiciaire, car elle n’est pas « directement touchée » par la décision de la ministre d’établir de nouvelles cotisations à l’égard des employés visés par le Programme.
[35] La ministre soutient également que GM ne peut obtenir la réparation qu’elle sollicite, étant donné que la Cour n’a pas le pouvoir de prononcer un jugement déclaratoire interdisant à la ministre de remplir la mission dont elle doit s’acquitter pour appliquer la Loi de l’impôt sur le revenu. La ministre affirme enfin que l’avis de demande de GM ne révèle l’existence d’aucune « action recevable en droit administratif » au sens où la Cour d’appel fédérale a récemment employé cette expression dans l’arrêt JP Morgan.
[36] En ce qui concerne la demande de contrôle judiciaire de M. Szymczyk, la ministre affirme qu’elle devrait être radiée au motif qu’elle est irrecevable par application de l’article 18.5 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7, étant donné que M. Szymczyk dispose d’un droit d’appel devant la Cour canadienne de l’impôt, qui est le tribunal ayant la compétence exclusive pour juger les questions soulevées par sa demande de contrôle judiciaire. La ministre affirme en outre que la Cour fédérale n’a pas le pouvoir d’annuler une cotisation d’impôt ou de la déclarer invalide ou inexécutoire. Enfin, la ministre soutient que la nouvelle cotisation d’impôt sur le revenu de 2008 concernant M. Szymczyk n’est pas une « décision » susceptible de faire l’objet d’un contrôle judiciaire.
[37] Il y a lieu de signaler que l’audience concernant les requêtes en radiation et le bien‑fondé des demandes en question a eu lieu avant la publication de l’arrêt JP Morgan de la Cour d’appel fédérale. Par conséquent, les arguments avancés par les parties ne correspondent pas précisément au cadre analytique proposé par la Cour d’appel fédérale dans cet arrêt.
[38] Les parties ont toutefois eu l’occasion de présenter d’autres observations en ce qui concerne la portée de l’arrêt JP Morgan en l’espèce et j’ai tenu compte de ces arguments dans mon analyse.
A. Les principes régissant les requêtes en radiation
[39] La requête en radiation de la ministre est fondée sur l’alinéa 221(1)a) des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, qui dispose :
221. (1) À tout moment, la Cour peut, sur requête, ordonner la radiation de tout ou partie d’un acte de procédure, avec ou sans autorisation de le modifier, au motif, selon le cas :
a) qu’il ne révèle aucune cause d’action ou de défense valable;
[…]
Elle peut aussi ordonner que l’action soit rejetée ou qu’un jugement soit enregistré en conséquence.
221. (1) On motion, the Court may, at any time, order that a pleading, or anything contained therein, be struck out, with or without leave to amend, on the ground that it
(a) discloses no reasonable cause of action or defence, as the case may be,
[…]
and may order the action be dismissed or judgment entered accordingly.
[40] Dans le cas d’une requête en radiation d’une demande, les faits allégués dans l’avis de demande de radiation doivent être tenus pour avérés (Hunt c Carey Canada Inc., [1990] 2 RCS 959, 74 DLR (4th) 321, au paragraphe 54).
[41] Une demande de contrôle judiciaire ne doit être radiée que si elle est « manifestement irréguli[ère] au point de n’avoir aucune chance d’être accueilli[e] » (David Bull Laboratories c Pharmacia Inc., [1995] 1 CF 588, 176 NR 48 (CAF), au paragraphe 15).
B. Requête en radiation de la demande de contrôle judiciaire de GM
[42] Comme je l’ai déjà signalé, dans sa demande de contrôle judiciaire, GM conteste ce qu’elle affirme être la « décision » contenue dans la lettre du 15 février 2012 par laquelle l’ARC l’a informée qu’elle n’avait pas calculé correctement les « frais raisonnables pour droit d’usage d’une automobile » et l’« avantage relatif au fonctionnement d’une automobile » dans le cas des employés visés par le Programme pour l’année d’imposition 2008.
[43] La ministre soutient que GM n’a pas qualité pour saisir la Cour de sa demande de contrôle judiciaire et que la lettre du 15 février 2012 ne constitue pas une « décision » pouvait faire l’objet d’un contrôle judiciaire, de sorte que la demande devrait être radiée. La ministre soutient également que GM ne peut obtenir la réparation sollicitée, étant donné que la Cour n’est pas habilitée à rendre un jugement déclaratoire empêchant la ministre de remplir la mission dont elle doit s’acquitter pour appliquer la Loi de l’impôt sur le revenu. La ministre affirme enfin que la demande de GM ne révèle l’existence d’aucune action recevable en droit administratif.
[44] Je vais examiner à tour de rôle chacun de ces arguments.
i) GM a‑t‑elle qualité pour présenter sa demande de contrôle judiciaire?
[45] La ministre affirme que la demande de contrôle judiciaire de GM devrait être radiée au motif que GM n’a pas qualité pour présenter la demande étant donné qu’elle n’est pas « directement touchée » par la nouvelle cotisation proposée en ce qui concerne les employés visés par le Programme.
[46] La ministre cite le critère de la qualité pour agir énoncé par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Canada (Procureur général) c Downtown Eastside Sex Workers United Against Violence Society, 2012 CSC 45, [2012] 2 RCS 524, en faisant valoir que GM n’a pas démontré qu’il n’y a pas d’autre manière raisonnable et efficace de soumettre à la Cour les questions soulevées dans sa demande. Suivant la ministre, les employés visés par le Programme peuvent soumettre aux tribunaux les questions soulevées dans la demande de GM et il n’est donc pas nécessaire de reconnaître à GM la qualité pour agir.
[47] Il importe de signaler que, dans l’affaire Downtown Eastside, le débat était axé sur la question de la qualité pour agir dans l’intérêt public. Ce n’est pas la seule question qui se pose en l’espèce. Le principal argument invoqué par GM est qu’elle est elle‑même « directement touchée » par la lettre du 15 février 2012 de la ministre au sens où cette expression est employée au paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales, de sorte qu’elle a qualité pour contester la décision en litige.
[48] En principe, ce n’est que « dans les cas les plus évidents » qu’un tribunal devrait accepter de mettre fin à une demande de contrôle judiciaire à l’étape d’une requête préliminaire en radiation pour défaut de qualité pour agir (Sierra Club du Canada c Canada (Ministre des Finances), [1999] 2 CF 211, 157 FTR 123, au paragraphe 25). Toutefois, compte tenu du fait que la requête en radiation a, dans le cas qui nous occupe, été examinée en même temps que le fond de la demande, il est préférable de trancher la question de la qualité pour agir, non pas en tant que requête préliminaire, mais comme contestation de fond de la demande dans le contexte de l’ensemble du dossier.
[49] Au vu du dossier, je suis convaincue que GM n’est pas un « ingéreur officieux », c’est‑à‑dire le genre de demandeur que l’exigence relative à la qualité pour agir vise à exclure (Moresby Explorers Ltd. c Canada (Procureur général), 2006 CAF 144, 350 NR 101, au paragraphe 17).
[50] La jurisprudence nous enseigne que les mots « directement touché » qui figurent au paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales doivent être interprétés de manière restrictive (Alberta c Commission canadienne du blé, [1998] 2 CF 156, 138 FTR 186, au paragraphe 26).
[51] Au paragraphe 21 de l’arrêt Finlay c Canada (Ministre des Finances), [1986] 2 RCS 607, 33 DLR (4th) 321, la Cour suprême du Canada a cité le juge Gibbs dans la décision Australian Conservation Foundation Inc. c Commonwealth of Australia (1980), 28 ALR 257, 146 CLR 493, à la page 271, et a souscrit à l’avis qu’une personne a qualité pour agir si elle est [traduction] « susceptible de gagner quelque avantage, autre que la satisfaction de redresser une injustice, de faire triompher un principe ou d’avoir gain de cause, si son action est accueillie, ou de subir quelque désavantage, autre que celui d’entretenir un grief ou d’être débiteur des dépens, si elle est déboutée » (voir également la décision League for Human Rights of B’Nai Brith Canada c Canada, 2008 CF 732, 334 FTR 63, aux paragraphes 23 à 25).
[52] Je suis disposée à accepter que GM est effectivement « directement touchée » par la lettre du 15 février 2012 de la ministre, étant donné que cette lettre lui impose des obligations légales ou lui fait subir un désavantage ou la touche directement de façon préjudiciable (Rothmans of Pall Mall Canada Ltd. c Canada (Ministre du Revenu national), [1976] 2 CF 500, 67 DLR (3d) 505, au paragraphe 13 (CAF)).
[53] Je suis arrivée à cette conclusion après avoir remarqué que la correspondance entre la ministre et elle souligne le fardeau administratif qui serait imposé à GM et les difficultés logistiques auxquelles GM se heurterait si elle devait calculer la valeur des avantages imposables liés à l’usage d’une automobile reçus par ses employés visés par le Programme de la manière suggérée par l’ARC.
[54] Le changement de méthode de calcul des dépenses imposables liées à l’usage d’une automobile pour les employés visés par le Programme exigé par la ministre imposerait un fardeau administratif supplémentaire important à GM et lui compliquerait la tâche, s’agissant de remplir les obligations que la Loi de l’impôt sur le revenu met à sa charge, ce qui suffit pour faire relever GM du paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales en tant qu’entité « directement touchée » par les mesures prises par la ministre.
ii) Absence de « décision » visant GM
[55] La question suivante est celle de savoir si la lettre du 15 février 2012, par laquelle la ministre a informé GM qu’elle avait mal calculé les avantages imposables des employés visés par le Programme, constitue une « décision » pouvant faire l’objet d’un contrôle judiciaire dans la mesure où elle concerne GM.
[56] La ministre affirme qu’à la différence de M. Szymczyk, GM n’a pas fait l’objet d’une nouvelle cotisation d’impôt et que la lettre du 15 février 2012 n’a eu aucune incidence sur ces droits substantiels. Suivant la ministre, la lettre n’était que l’expression de son intention d’établir de nouvelles cotisations et les droits de personne n’ont été touchés tant que les avis de nouvelle cotisation n’ont pas été effectivement établis à l’égard des employés visés par le Programme. La ministre affirme par conséquent qu’en ce qui concerne GM, la lettre du 15 février 2012 du ministre n’est pas une décision pouvant faire l’objet d’un contrôle judiciaire.
[57] Pour étayer sa prétention, la ministre cite l’arrêt Démocratie en surveillance c Commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, 2009 CAF 15, 86 Admin LR (4th) 149, et affirme que ne peuvent faire l’objet d’un contrôle judiciaire les actes qui ne portent pas atteinte à des droits reconnus par la loi, n’entraînent pas de conséquences juridiques et ne causent aucun préjudice.
[58] La ministre cite la décision Rothmans, Benson & Hedges Inc. c Canada (Ministre du Revenu national) (1998), 148 FTR 3, [1998] ACF no 79, à l’appui de la proposition que les mesures fiscales comme les décisions anticipées et les interprétations techniques n’ont aucune force obligatoire étant donné qu’elles n’ont pour effet ni d’accorder ni de refuser un droit et n’entraînent aucune conséquence juridique.
[59] La ministre se fonde également sur la décision Neeb c Canada (Ministre du Revenu national) (1990), 38 FTR 73, 90 DTC 6666, dans laquelle la Cour a jugé qu’une lettre indiquant que le contribuable était susceptible de faire l’objet d’une nouvelle cotisation ne pouvait pas être contrôlée. Le droit du contribuable de contester une décision ministérielle n’entre toutefois en jeu qu’une fois qu’une nouvelle cotisation a effectivement été établie.
[60] Toutefois, le paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales ne restreint pas les recours en contrôle judiciaire aux seules « décisions ». Il prévoit en effet qu’une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par « quiconque est directement touché par l’objet de la demande » [italique ajouté].
[61] En ce qui concerne la question de savoir ce qui constitue un « objet » au sens du paragraphe 18.1(1), la Cour d’appel fédérale a, dans l’arrêt Krause c Canada, [1999] 2 CF 476, 236 NR 317, jugé que le concept d’« objet » embrassait non seulement les « décisions », mais encore « toute question à l’égard de laquelle il est possible d’obtenir réparation en application de l’article 18 de la Loi sur la Cour fédérale » (paragraphe 21).
[62] Ainsi que la Cour d’appel fédérale l’a fait observer dans l’arrêt Air Canada c Administration portuaire de Toronto, 2011 CAF 347, 426 NR 131, le paragraphe 18.1(3) précise que la Cour peut accorder une réparation à l’égard d’un « acte », de l’omission ou du refus d’accomplir un « acte », ou du retard mis à exécuter un « acte », une « décision », une « ordonnance » et une « procédure ». Citant l’article 300 des Règles des Cours fédérales, la Cour a fait observer que « les règles qui régissent les demandes de contrôle judiciaire s’appliquent aux “demandes de contrôle judiciaire de mesures administratives”, et non pas aux seules demandes de contrôle judiciaire de “décisions ou ordonnances” » (paragraphe 24).
[63] Dans sa lettre du 15 février 2012, la ministre informe GM qu’elle a mal calculé les avantages imposés à des employés visés par le Programme pour l’année d’imposition 2008. Dans cette lettre, la ministre explique également qu’elle s’attend à ce qu’[traduction] « à l’avenir, GM se conforme aux exigences de la Loi de l’impôt sur le revenu […] ».
[64] En tant qu’employeur, GM avait l’obligation légale de tenir des registres, de calculer la valeur des avantages imposables reçus par ses employés, de procéder à des retenues à la source et de remettre les montants appropriés à l’ARC. L’omission de se conformer à ces obligations constitue une infraction à la Loi de l’impôt sur le revenu, ce qui rendait GM passible de pénalités (article 238).
[65] Dans son avis de demande, GM affirme s’être fondée sur les directives précises prévues par la formule de 1982 à laquelle Revenu Canada avait souscrit, ajoutant avoir agi à son détriment en se conformant à ces directives. Si je devais trancher cette question à titre purement préliminaire, il me faudrait tenir pour avérés les faits en question.
[66] Toutefois, comme la requête a été examinée en même temps que le fond de la demande principale, la Cour dispose de tous les faits pertinents sur cette question, y compris la correspondance entre GM et l’ARC qui est à l’origine de la lettre du 15 février 2012 de la ministre. Par conséquent, je répète que je préfère examiner cette question, non pas en tant que requête préliminaire, mais en tant que contestation de la demande sur le fond, en tenant compte du contexte de l’ensemble du dossier.
[67] Il est par conséquent évident que la lettre du 15 février 2012 de la ministre risque véritablement de nuire à GM dans l’accomplissement des obligations que la loi lui impose. Elle « a [...] pour effet de porter atteinte à des droits, d’imposer des obligations juridiques [et] d’entraîner des effets préjudiciables » (arrêt Air Canada, précité, au paragraphe 29).
[68] Mais cela ne résout pas totalement la question. Comme je l’ai déjà signalé, la Cour d’appel fédérale a clairement précisé dans l’arrêt Krause qu’il y a ouverture au contrôle judiciaire non pas pour toute question, mais bien en ce qui a trait aux questions pouvant donner lieu à l’octroi d’une réparation en vertu de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales. Comme je vais l’expliquer plus loin, je ne suis pas convaincue que notre Cour peut, en vertu de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, accorder à GM la réparation qu’elle sollicite.
iii) Notre Cour peut‑elle accorder à GM la réparation qu’elle sollicite?
[69] Dans son avis de demande, GM précise en quoi consistent les réparations qu’elle sollicite, à savoir :
1. un bref de certiorari en vue de faire annuler la « décision », en l’occurrence l’avis que la ministre a donné à GM dans sa lettre du 12 février 2012 l’informant qu’elle avait mal calculé les avantages imposables liés à l’usage d’une automobile pour les employés visés par le Programme pour l’année d’imposition 2008;
2. un bref de prohibition interdisant à la ministre de réclamer aux employés visés par le Programme des impôts, des intérêts et/ou des pénalités pour l’année d’imposition 2008;
3. un jugement déclarant invalides et inexécutoires les cotisations établies par la ministre en ce qui concerne les employés visés par le Programme pour l’année d’imposition 2008 sur le fondement de la décision.
[70] En citant certaines décisions, et notamment les arrêts de la Cour d’appel fédérale Domtar Inc. c Canada, 2009 CAF 218, 392 NR 200, et Canada c Roitman, 2006 CAF 266, 353 NR 75, la ministre affirme que, pour déterminer si un tribunal a compétence pour connaître de la demande de GM, la question de la nature essentielle du litige doit se fonder sur « une appréciation réaliste du résultat concret visé par le demandeur » (Domtar, au paragraphe 28).
[71] La ministre soutient que la demande de contrôle judiciaire de GM est en réalité une tentative déguisée de faire annuler les nouvelles cotisations de la ministre, ajoutant que la Cour n’a pas le pouvoir de rendre un jugement déclaratoire qui aurait pour effet d’empêcher la ministre de remplir les fonctions que la Loi de l’impôt sur le revenu met à sa charge, parce que si elle le faisait, cela pourrait avoir pour effet « d’imposer des obligations injustes et onéreuses et de causer des difficultés financières » au contribuable (Canada (Agence du revenu ) c Société Télé‑Mobile, 2011 CAF 89, 417 NR 261, au paragraphe 5).
[72] GM accepte que les recours en matière fiscale devraient en principe être exercés conformément aux mécanismes d’appel prévus par la Loi de l’impôt sur le revenu, et que la Cour suprême du Canada a jugé que l’« [o]n ne saurait permettre que le contrôle judiciaire serve à créer une nouvelle forme de procédure connexe destinée à contourner le système d’appel établi par le Parlement en matière fiscale ainsi que la compétence de la Cour de l’impôt. Dans ce contexte, le contrôle judiciaire devrait demeurer un recours de dernier ressort » (Canada c Addison & Leyen Ltd., 2007 CSC 33, [2007] 2 RCS 793, au paragraphe 11).
[73] GM affirme toutefois que la Cour suprême n’a pas complètement écarté la possibilité d’un contrôle judiciaire dans les litiges portant sur des questions fiscales. Elle signale que la Cour a expressément déclaré que « [l]e recours au contrôle judiciaire demeure possible dans la mesure où la question n’est pas autrement susceptible d’appel. Il reste également possible en cas d’abus de pouvoir, notamment de délais abusifs ». La Cour a également fait observer qu’on pouvait « élaborer des réparations adaptées aux faits pour corriger les injustices ou problèmes soulevés dans une affaire donnée » (arrêt Addison & Leyen, précité, au paragraphe 8).
[74] Citant les arrêts Canada c McLarty, 2008 CSC 26, [2008] 2 RCS 79, au paragraphe 75, et Main Rehabilitation Co. c Canada, 2004 CAF 403, 329 NR 248, au paragraphe 7, GM soutient que la seule question que la Cour de l’impôt peut trancher est celle de savoir si la cotisation établie par la ministre était erronée ou non; elle ne peut revoir le processus qui a été suivi ni la démarche empruntée par la ministre pour établir la nouvelle cotisation.
[75] GM affirme qu’elle ne conteste pas le bien‑fondé des cotisations d’impôt de ses employés, mais bien le processus qu’a suivi la ministre pour arriver à ces cotisations, ce qui, selon elle, peut régulièrement faire l’objet d’une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale : (Chrysler Canada Inc. c Canada, 2008 CF 727, 329 FTR 260, conf par 2008 CF 1049, 2008 DTC 6654. GM affirme en outre que ce type de demande est fort différent du droit d’interjeter appel d’une cotisation d’impôt devant la Cour de l’impôt (Ereiser c Canada, 2013 CAF 20, 2013 DTC 5036, aux paragraphes 37 et 38, (autorisation d’appel refusée, [2013] C.S.C.R. no 167).
[76] GM cite le paragraphe 152(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu, qui prévoit notamment que la ministre « peut établir une cotisation, une nouvelle cotisation ou une cotisation supplémentaire concernant l’impôt pour une année d’imposition, ainsi que les intérêts ou les pénalités, qui sont payables par un contribuable en vertu de la présente partie […] ». Relevant l’emploi du mot « peut » dans cette disposition, GM affirme que la ministre dispose du pouvoir discrétionnaire de décider d’établir ou non une nouvelle cotisation et que ce pouvoir discrétionnaire peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire devant la Cour.
[77] Suivant GM, sa demande de contrôle judiciaire se rapporte essentiellement à la décision discrétionnaire de la ministre d’[traduction] « annuler rétroactivement les directives » données en 1982. GM signale qu’elle ne fait pas partie des contribuables visés, de sorte qu’elle n’a aucun droit d’appel devant la Cour de l’impôt. Par conséquent, GM affirme que l’interdiction légale prévue à l’article 18.5 de la Loi sur les Cours fédérales ne s’applique pas à sa demande.
[78] GM affirme de plus que, comme la présente affaire vise le contrôle de l’exercice d’un pouvoir ministériel discrétionnaire, la Cour est régulièrement saisie de sa demande (arrêt Addison & Leyen, précité, au paragraphe 8).
[79] J’entame mon analyse en faisant observer que, dans la mesure où GM cherche à faire interdire à la ministre de réclamer aux employés visés par le Programme des impôts, des intérêts et/ou des pénalités pour l’année d’imposition 2008, cette demande semble théorique puisque, sauf erreur, des cotisations ont déjà été établies.
[80] Plus fondamentalement, j’estime toutefois GM cherche, dans son avis de demande, à empêcher la ministre de s’acquitter de son obligation légale d’établir des cotisations d’impôt conformément à la loi. Or, la Cour n’est pas habilitée à accorder une telle réparation.
[81] Le paragraphe 152(8) de la Loi de l’impôt sur le revenu prévoit que, sous réserve uniquement des modifications qui peuvent y être apportées ou de son annulation dans le cadre d’un appel interjeté en vertu de cette loi, une cotisation « est réputée être valide et exécutoire malgré toute erreur, tout vice de forme ou toute omission dans cette cotisation ou dans toute procédure s’y rattachant en vertu de la présente loi ». Il n’est pas loisible à la Cour fédérale de modifier ou d’annuler une cotisation d’impôt (JP Morgan, au paragraphe 93; Redeemer Foundation c Canada (Revenu national), 2008 CSC 46, [2008] 2 RCS 643, aux paragraphes 28 et 58).
[82] Il est vrai que, dans l’arrêt Addison & Leyen, la Cour suprême n’a pas complètement écarté la possibilité d’un contrôle judiciaire en matière fiscale. Toutefois, ainsi que la Cour d’appel fédérale l’a fait observer dans l’arrêt JP Morgan, « ces réparations ne peuvent servir à contraindre la ministre à agir en contravention de la loi ou à l