Walsh c. Canada (Procureur général)

Walsh c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2017-04-27
Référence neutre
2017 CF 411
Numéro de dossier
T-802-16
Contenu de la décision
Date : 20170427
Dossier : T-802-16
Référence : 2017 CF 411
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 27 avril 2017
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
GLENN WALSH
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. INTRODUCTION
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire présentée aux termes de l’article 18.1 de la Loi sur les cours fédérales, LRC (1985), c F-7 (la Loi) d’une décision du ministre du Revenu national (le ministre), communiquée le 9 octobre 2015 (la décision), laquelle refusait la demande d’allègement des intérêts présentée par le demandeur pour son année d’imposition 1998.
II. RÉSUMÉ DES FAITS
A. Opération de départ
[2] En 1998, le demandeur a conclu une opération de départ avec la Banque Canadienne Impériale de Commerce (CIBC). Dans une opération de départ, une déduction d’intérêt est créée pour réduire les impôts d’un particulier qui prévoit émigrer du Canada. Le contribuable sortant emprunte des fonds auprès d’une institution financière et paie des intérêts, lesquels sont partiellement déductibles pour la période précédant son départ. L’argent emprunté est simultanément réinvesti auprès du prêteur et le contribuable réalise des intérêts non imposables, car ils sont perçus une fois que le contribuable n’est plus résident du Canada.
[3] En février 1998, le demandeur a obtenu un permis de résidence à Malte. En juin de cette même année, le demandeur et la CIBC ont chacun établi des sociétés résidentes aux îles Caïmans, dénommées Falcon Enterprises Inc. (Falcon) et Phoenix Corporation (Phoenix), respectivement. Le demandeur a ensuite emprunté 694 852 318 $ US à la succursale de la CIBC à New York (CIBC NY) à un taux d’intérêt de 8,74 %, dont le premier versement d’intérêt était payable le 31 décembre 1998 et dont l’échéance avait été fixée au 15 janvier 1999. Le demandeur a utilisé le prêt pour acquérir des actions de Falcon, puis Falcon a employé ces fonds pour acheter des actions privilégiées de Phoenix. Plus tard, une série de transferts ont mené au remboursement des fonds à la CIBC NY.
[4] Le 29 décembre 1998, le demandeur devait quitter le Canada pour Malte. Le 31 décembre 1998, après la date prévue par le demandeur pour son départ du Canada, la CIBC NY a prêté 47 499 148 $ US au demandeur pour le premier versement d’intérêt sur le prêt initial. En 1999, les créances entre les parties avaient été remboursées, les actions de Falcon du demandeur ont été rachetées, et Falcon et Phoenix ont été dissoutes.
[5] Dans sa déclaration de revenus de 1998, le demandeur a sollicité une déduction de 47 499 149 $ au titre d’intérêts et de frais financiers, pour compenser des revenus dégagés pendant l’année par l’intermédiaire d’un régime de participation des employés aux bénéfices (RPEB) établi par les trois sociétés sous son contrôle. Le demandeur a déclaré un gain en capital imposable de 7 493 510 $ pour la présumée disposition de ses actions de Falcon après qu’il eut cessé d’être résident canadien, lequel gain se fondait sur un produit de disposition de 10 000 000 $.
B. Premières nouvelles cotisations personnelles
[6] Le 10 octobre 2002, le ministre a établi une nouvelle cotisation pour la déclaration de revenus du demandeur de 1998 (nouvelle cotisation pour 1998). La nouvelle cotisation pour 1998 rejetait dans sa totalité le montant de l’obligation et augmentait à 48 119 646 $ le montant du gain en capital lié à la disposition d’actions de Falcon. Le même jour, le ministre a aussi établi une nouvelle cotisation pour la déclaration de revenus du demandeur pour 1999 (nouvelle cotisation pour 1999), laquelle refusait l’utilisation du report prospectif d’une perte découlant d’une perte déclarée par le demandeur sur son revenu pour 1998.
[7] En réponse, le demandeur a déposé des avis d’opposition pour les deux nouvelles cotisations. Suivant la confirmation des deux nouvelles cotisations par le ministre le 4 juin 2004, le demandeur a déposé un avis d’appel à la Cour canadienne de l’impôt (CCI) le 24 juin 2004.
C. Nouvelles cotisations établies à l’encontre des sociétés
[8] L’année des premières nouvelles cotisations personnelles, le ministre a aussi établi de nouvelles cotisations à l’encontre des sociétés contrôlées par le demandeur, en date du 7 mai 2002, du 9 août 2002, et du 15 avril 2002. Dans les nouvelles cotisations établies à l’encontre des sociétés, les paiements versés aux sociétés par les RPEB pour les années d’imposition 1998 et 1999 n’étaient pas considérés comme déductibles, malgré l’inclusion des transferts dans le revenu du demandeur pour les premières nouvelles cotisations personnelles.
[9] Les sociétés ont déposé des objections aux nouvelles cotisations établies à leur encontre, lesquelles ont été confirmées par le ministre le 29 mars 2004. Par la suite, les sociétés ont déposé des avis d’appel auprès de la CCI le 24 juin 2004.
D. Secondes nouvelles cotisations personnelles
[10] Dans un avis de nouvelle cotisation en date du 11 mai 2006 pour la déclaration de revenus pour 1999 (seconde nouvelle cotisation pour 1999), le ministre a comptabilisé 54 859 700 $ en revenus d’après les sommes perçues par le demandeur de sociétés non résidentes après 1998. Cette comptabilisation était fondée sur l’opinion selon laquelle le demandeur n’avait pas cessé d’être résident du Canada en 1998, ce qui n’avait pas été le cas lors des nouvelles cotisations précédentes.
[11] En réponse, le demandeur a présenté un nouvel avis d’opposition le 7 août 2006.
E. Procédure
[12] Le 13 février 2006, la CCI a délivré un avis d’audience sur l’état de l’instance et l’appel du demandeur a fait l’objet d’une gestion des instances. Une ordonnance a été délivrée pour la présentation des communications préalables à la fin de l’année 2006. Cependant, en décembre 2006, suivant le second avis d’opposition, la Couronne a indiqué ne pas souhaiter procéder aux interrogatoires préalables jusqu’à la résolution des questions concernant les actes de procédures du demandeur. Suivant la seconde opposition, le demandeur avait déposé la nouvelle cotisation pour 1999 à la Direction générale des appels de l’Agence du revenu du Canada (Agence), même si cette nouvelle cotisation avait aussi été déposée à la CCI.
[13] Parallèlement, la CCI examinait un dossier comparable concernant une opération de départ, et l’avis d’appel du demandeur a été suspendu jusqu’à la résolution de ce dossier. En juin 2006, la CCI a confirmé le refus de la déduction d’intérêt au motif que le contribuable n’avait pas payé les intérêts dont il demandait la déduction avant de cesser d’être résident du Canada : Grant c La Reine, 2006 CCI 373 [décision ou affaire Grant]. La décision Grant a été confirmée par la Cour d’appel fédérale en avril 2007, et la demande d’autorisation d’interjeter appel a été refusée par la Cour suprême du Canada en novembre 2007.
[14] Le 29 mai 2007, le demandeur a modifié son avis d’appel devant la CCI pour en exclure l’année d’imposition 1999. Les parties ont par la suite convenu d’achever les étapes du litige au plus tard le 31 octobre 2007. Cependant, cet échéancier a été maintes fois révisé avec l’accord des deux parties. Enfin, une audience d’une semaine a été prévue pour avril ou mai 2010.
F. Règlement
[15] Un accord de règlement entre les deux parties a été conclu le 19 avril 2010. Les conditions étaient les suivantes : le demandeur a convenu qu’il ne pourrait plus bénéficier de la déduction pour les frais financiers et les intérêts de 47 499 148 $, l’Agence a convenu qu’aucun dividende ne serait reconnu sur la disposition des actions de Falcon en 1999 et l’Agence a convenu de réduire de 1 542 104 $ le revenu pour 1998. Parallèlement, le ministre a autorisé les déductions des paiements au titre du RPEB pour les sociétés contrôlées par le demandeur.
[16] Le 7 juillet 2010, le ministre a établi de nouvelles cotisations à l’égard des déclarations de revenus du demandeur pour 1998 et 1999 conformément à l’accord de règlement. Les dettes fiscales étaient réduites à 16 212 110 $ et à 0 $ pour 1998 et 1999, respectivement. Le demandeur a ensuite payé en totalité le solde dû de 38 067 818 $.
G. Demande d’allègement
[17] Le 17 décembre 2012, le demandeur a présenté une demande d’annulation des intérêts liés à sa déclaration de revenus pour 1998, avec, à l’appui, des observations supplémentaires présentées le 29 avril 2013.
[18] En réponse, le ministre a convenu d’accorder un allègement partiel des intérêts le 26 juillet 2013. Le 16 août 2013, le demandeur a sollicité le contrôle de la décision, qui a été confirmée le 6 décembre 2013.
[19] Le demandeur a ensuite déposé une demande de contrôle judiciaire de la décision du 6 décembre. Le 25 novembre 2014, la Cour fédérale a délivré une ordonnance annulant la décision, et a renvoyé la demande d’annulation des intérêts pour l’année d’imposition 1998 du demandeur en vue d’une nouvelle décision par des personnes qui n’avaient pas auparavant contribué à l’administration du dossier.
[20] Par conséquent, le demandeur a présenté une nouvelle demande d’annulation des intérêts, laquelle demande fait l’objet du présent contrôle judiciaire.
III. DÉCISION FAISANT L’OBJET DU CONTRÔLE
[21] Dans une décision en date du 9 octobre 2015, le ministre a rejeté la demande d’allègement des intérêts du demandeur pour son année d’imposition 1998.
A. Dispositions applicables
[22] Dans son examen de la demande, le ministre a renvoyé au paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC (1985), c 1 (5e suppl.) (LIR), lequel définit dans quels cas un allègement peut être accordé. Cependant, le ministre a aussi reconnu qu’un allègement pourrait être accordé dans des circonstances qui ne sont pas prévues par la LIR. Conformément à la loi et aux observations du demandeur, l’examen par le ministre de la demande a cherché à établir ce qui suit : si le demandeur s’était auparavant acquitté volontairement de ses obligations en matière d’impôt, avait déjà sciemment permis l’existence d’un solde dû, veillait raisonnablement à ses responsabilités et agissait rapidement pour rectifier les retards ou les omissions.
B. Fondement de la demande et examen des nouvelles cotisations
[23] Ensuite, le ministre a considéré le fondement de la demande, qui portait sur le refus des déductions des frais d’intérêts demandées en 1998. Le ministre a ensuite examiné les nouvelles cotisations, y compris les motifs, les échéanciers, et les sommes.
1) Refus de la déduction des frais d’intérêt pour 1998
[24] Le ministre a résumé les motifs du redressement du revenu du demandeur pour sa déclaration de revenus de 1998, qui avait fait l’objet d’une nouvelle cotisation dans laquelle était rejetée la déduction des intérêts de 47 499 142,21 $. Les motifs étaient les suivants : les opérations étaient frauduleuses, car elles avaient été réalisées dans l’objectif de donner lieu à une déduction fiscale, n’avaient aucune fin commerciale licite, et n’étaient pas profitables au départ; les frais d’intérêts n’étaient pas autorisés par les alinéas 18(1)a) et 18(1)h) de la LIR, car ils étaient destinés à produire un bénéfice personnel pour le demandeur sans avoir été engagés pour générer un revenu d’entreprise; le demandeur n’était pas autorisé à demander l’intérêt aux termes de l’alinéa 20(1)c) de la LIR, car il était alors résident du Canada et les frais d’intérêts n’avaient pas été engagés pour dégager un revenu, et la disposition générale anti-évitement était applicable étant donné que les opérations avaient été réalisées dans l’objectif premier de générer des frais d’intérêts pour compenser un revenu anticipé.
2) Résidence et incohérence des nouvelles cotisations
[25] Le ministre a par la suite examiné les raisons qui pouvaient expliquer l’incohérence des nouvelles cotisations en prenant connaissance du statut de résidence du demandeur : il était non-résident en 1998, mais résident en 1999. Le rapport d’audit de 1999 a établi que le demandeur avait été résident du Canada de 1999 à 2002, car il n’avait pas rompu tous ses liens avec le Canada au cours de cette période. Par conséquent, la déclaration de revenus de 1999 du demandeur a fait l’objet d’une nouvelle cotisation donnant lieu à un solde dû de 45 798 555 $.
[26] Malgré un certain manque de cohérence, la jurisprudence prévoit que lorsque des faits sont litigieux, le ministre est autorisé à établir des cotisations incohérentes jusqu’à la résolution du litige. Par conséquent, le rapport d’audit de 1999 proposait deux conclusions possibles : si le demandeur était résident en 1998 et 1999, le gain en capital sur la déclaration de revenus pour 1998 serait annulé; mais s’il était non-résident en 1998 et 1999, les redressements seraient supprimés de son revenu pour 1999. Vu l’incohérence, le rapport d’audit de 1999 énonçait aussi que la nouvelle cotisation pour 1999 serait modifiée lorsque de nouveaux renseignements seraient disponibles. Le demandeur a donc été informé de l’intention du ministre d’établir une nouvelle cotisation pour sa déclaration de revenus de 1999, ce qui a été fait le 1er juillet 2010.
3) Avis incohérents et contradictoires dans les nouvelles cotisations établies à l’encontre des sociétés
[27] Le ministre a par la suite examiné les déductions demandées en ce qui concerne le RPEB et les motifs associés à la nouvelle cotisation. Le ministre a constaté qu’aucune relation fiduciaire n’avait été établie, le RPEB proposé n’était pas admissible, car il n’avait été établi que pour un seul employé; les cotisations n’étaient pas des dépenses raisonnables, elles n’étaient pas des dépenses engagées aux fins de générer un revenu et elles demeuraient impayées. Par conséquent, une nouvelle cotisation était requise puisque les déductions n’étaient pas autorisées, mais le revenu était tout de même déclaré. Cependant, cela n’a pas été fait immédiatement puisque l’Agence a pour politique de ne pas établir de nouvelles cotisations à la baisse pour un contribuable donné tant que la question des nouvelles cotisations à la hausse n’est pas résolue.
[28] Ensuite, le ministre a examiné le gain en capital déclaré sur les actions de Falcon. La Division de la vérification de l’Agence avait affirmé que la juste valeur marchande des actions de Falcon (48 128 299 $) était supérieure aux produits de la disposition (9 383 596 $). Le rapport d’audit de 1999 remarquait aussi que le redressement concernant les produits de la disposition serait annulé si l’Agence parvenait à faire refuser la déduction des frais financiers, ce qui s’est réalisé lorsque la déclaration de revenus de 1999 a fait l’objet d’une nouvelle cotisation le 1er juillet 2010.
[29] Le ministre a par la suite abordé les sommes dues après les nouvelles cotisations et paiements subséquents. En 2006, le total des impôts exigibles a été établi à 119 905 525 $, dont 96 052 070 $ au titre de l’impôt personnel et 23 858 454,55 $ au titre de l’impôt des sociétés. Cependant, le règlement d’avril 2010 avait réduit le total des impôts exigibles pour 1998 à 38 067 818 $. Les acomptes versés par le demandeur totalisaient 38 568 251 $.
4) Mesures de recouvrement
[30] Le ministre a par la suite examiné les détails concernant les mesures prises par l’Agence pour tenter de recouvrer les sommes dues sur le compte T1 du demandeur, entre autres par différentes saisies d’actifs, de paiements entrants, de dépôts, d’actions, et de placements appartenant au demandeur, ainsi que dans le cadre de nombreuses demandes à diverses parties.
5) Preuves de transferts d’argent
[31] Ensuite, le ministre a examiné les dépôts versés par le demandeur à diverses personnes, notamment des membres de sa famille.
6) Statut de résident et actifs
[32] Le ministre a par la suite examiné le statut de résident et les actifs du demandeur, lesquels incluaient divers biens immobiliers.
7) Propositions pour réduire l’impôt exigible
[33] Le ministre a aussi examiné la correspondance et les négociations entre les représentants du demandeur et l’Agence sur la résolution des comptes, notamment des déclarations selon lesquelles le demandeur ne respectait pas tous les délais, faisait défaut de faire les paiements demandés, et omettait de présenter les renseignements demandés.
8) Questions sur la nouvelle cotisation et les intérêts dans la présentation du 17 juin 2015
[34] Le ministre relève que l’Agence avait imputé des intérêts sur les sommes dues à partir de la date d’échéance de la déclaration le 30 avril 1999 jusqu’à la date de la nouvelle cotisation le 1er juillet 2010, avec des intérêts additionnels à partir du 7 juillet 2010, et jusqu’au paiement du compte dans sa totalité. Cependant, un allègement des intérêts avait été accordé pour la période au cours de laquelle l’Agence et le demandeur attendaient l’issue de la décision Grant, précitée, entre le 6 avril 2003 et le 3 juin 2004. Le ministre a fait référence à la correspondance de Samantha Eksal, en date du 10 novembre 2003, qui indiquait ceci : [traduction] « Après avoir pris connaissance des questions dans ces dossiers, il a été établi que tous les avis d’opposition susmentionnés doivent être suspendus dans l’attente de la décision sur une question comparable qu’examine actuellement la Cour [...] ».
9) Questions liées aux délais de la présentation du 17 juin 2015
[35] En réponse à la question des délais liés aux appels devant la CCI, le ministre a relevé que l’Agence n’attendait pas la résolution de l’affaire Grant pour résoudre le dossier du demandeur, puisque le rapport sur une opposition T401 pour le T1 de 1998 avait été signé le 3 juin 2004, deux ans avant le prononcé de la décision Grant le 29 juin 2006. En outre, la décision Grant avait été rendue deux ans et demi avant le règlement d’avril 2010. De plus, le terme [traduction] « suspens » n’avait été utilisé dans aucune correspondance à l’exception d’une lettre en date du 19 avril 2010, laquelle précisait qu’en raison du règlement d’avril 2010, les déclarations de revenus seraient suspendues pendant 60 jours pour permettre d’établir la nouvelle cotisation.
10) Questions sur la diligence raisonnable
[36] Le ministre a relevé que le demandeur n’était personnellement responsable de payer aucun impôt, intérêt ou amende attribué aux sociétés. En outre, le ministre a reconnu que l’Agence avait obtenu un chèque de 22 millions de dollars de l’avocat du demandeur le 25 octobre 2013.
C. Facteurs à considérer concernant l’allègement demandé
1) Historique du respect des obligations fiscales
[37] Le ministre a reconnu que le demandeur avait respecté les échéances prescrites pour la présentation de ses déclarations, qui ont été remises à temps de 1992 à 1997 et la plupart du temps après 1998.
[38] En ce qui concerne le versement des paiements, le ministre a relevé que la Division du recouvrement de l’Agence avait traité le compte du demandeur du 2 décembre 1993 au 22 octobre 1997. Les activités de recouvrement ont été reprises le 27 juillet 1999 et ont permis de recevoir 4,98 millions de dollars au 9 avril 2002. Bien que les représentants du demandeur aient présenté des propositions pour régler le compte, celles-ci ne suffisaient pas à payer le solde en totalité. En outre, malgré le règlement de 2010, le demandeur continuait de présenter des propositions insuffisantes sans jamais proposer d’échéancier de remboursement.
[39] Le ministre a par la suite relevé que le demandeur n’avait fait aucun versement spontané sur son compte jusqu’au 15 avril 2014, soit 12 ans après la nouvelle cotisation de 2002 et quatre ans après le règlement de 2010. Par conséquent, des efforts concertés devaient être déployés pour le recouvrement des sommes dues.
[40] Le ministre a fait remarquer que, si les paiements avaient excédé les sommes dues, les fonds auraient été restitués au demandeur avec les intérêts.
2) Connaissance
[41] Ensuite, le ministre a cherché à savoir si le demandeur avait sciemment laissé un solde subsister, sur lequel des intérêts se sont ajoutés aux sommes dues. Le ministre a constaté que le représentant du demandeur, dans un mémoire en date du 6 février 2008, avait reconnu être conscient que les nouvelles cotisations renfermaient des clauses protectrices et que de nouvelles cotisations additionnelles seraient préparées pour réduire les sommes si de nouveaux renseignements étaient présentés. Le ministre a aussi conclu que les représentants du demandeur auraient pu étudier les meilleurs et les pires scénarios pour calculer les sommes exigibles, ce qui avait été fait le 14 juillet 2003 et le 6 février 2008. De plus, le mémoire du 6 février indiquait que les représentants du demandeur savaient que l’Agence se trouvait en position de force, et auraient pu estimer l’impôt remboursable sur la déclaration de 1998 vu la forte probabilité que la déduction des frais d’intérêts demandée ne soit pas autorisée.
3) Diligence raisonnable
[42] Le ministre a par la suite évalué la prétention du demandeur d’avoir fait preuve de diligence raisonnable dans l’administration de ses dossiers en vertu du régime d’autocotisation, notamment en consultant des comptables et avocats fiscalistes pendant l’opération de départ et les nouvelles cotisations. Plus particulièrement, le ministre a relevé que le demandeur avait fait défaut de tenir compte des inquiétudes d’un ancien représentant concernant l’opération de départ, choisissant plutôt de changer de représentant.
4) Retard ou omission
[43] Après avoir étudié le dossier, le ministre a conclu que la durée de la vérification était attribuable au défaut du demandeur de se montrer coopératif en donnant des renseignements pertinents, notamment sur sa résidence et ses actifs. En outre, le ministre a conclu que le demandeur aurait pu signer une renonciation qui lui aurait permis d’éviter une seconde nouvelle cotisation de la déclaration de revenus pour 1999, ce qu’il n’a pas fait.
5) Circonstances exceptionnelles
[44] Après avoir pris connaissance des exemples proposés dans la Circulaire d’information IC07-1 indiquant les circonstances exceptionnelles qui pourraient entraver le respect des obligations fiscales, le ministre a conclu que ces circonstances exceptionnelles ne correspondaient pas à la situation du demandeur.
6) Récapitulatif de la décision
[45] Le ministre a jugé que l’allègement des intérêts n’était pas justifié. D’abord, aucun retard indu n’avait été causé ni par l’Agence ni par la Couronne. Au contraire, les retards étaient imputables au défaut du demandeur de coopérer et de communiquer dans des délais opportuns, lorsque ces retards n’étaient pas causés par l’avocat du demandeur. De plus, le défaut du demandeur de faire ses paiements a laissé le solde subsister et accumuler des intérêts pendant 12 ans. Troisièmement, le demandeur n’a pas réagi rapidement aux nouvelles cotisations et a fait fi des conseils sur la validité de l’opération de départ. Quatrièmement, aucune circonstance exceptionnelle ne s’appliquait à sa situation. Enfin, il n’y avait aucun autre motif de conclure qu’un allègement devait être accordé.
IV. QUESTIONS EN LITIGE
[46] Le demandeur fait valoir que la question suivante est en litige dans la présente demande :
Le ministre a-t-il commis une erreur dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 220(3.1) de la LIR, ce qui a donné lieu à une décision contraire à la loi ou déraisonnable?
[47] Pour sa part, le défendeur soutient que la question à trancher dans la présente demande est la suivante :
La décision du ministre était-elle raisonnable et, dans la négative, la demande d’allègement pour les contribuables présentée par le demandeur doit-elle être renvoyée au ministre pour révision?
V. NORME DE CONTRÔLE
[48] Par l’arrêt Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 [arrêt Dunsmuir], la Cour suprême du Canada a conclu qu’il n’est pas toujours nécessaire de se livrer à une analyse de la norme de contrôle. Lorsque la jurisprudence est claire quant à la norme de contrôle applicable à une question en litige devant la Cour, la cour de révision peut l’adopter. C’est uniquement lorsque cette démarche se révèle infructueuse ou que la jurisprudence semble incompatible avec l’évolution récente des principes de common law en matière de contrôle judiciaire que la cour de révision doit soupeser les quatre facteurs de l’analyse de la norme de contrôle (Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, au paragraphe 48).
[49] Le demandeur et le défendeur conviennent que la norme de contrôle applicable au contrôle judiciaire devrait être celle de la décision raisonnable. L’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre pour accorder un allègement des intérêts aux termes du paragraphe 220(3.1) de la LIR a été considéré comme susceptible de révision d’après la norme de la décision raisonnable : Agence de revenu du Canada c Telfer, 2009 CAF 23, au paragraphe 2 [Telfer].
[50] Lorsqu’une décision est examinée selon la norme de la décision raisonnable, l’analyse s’attache à « la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ». Voir l’arrêt Dunsmuir, précité, au paragraphe 47 et l’arrêt Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, au paragraphe 59. Autrement dit, la Cour doit intervenir uniquement si la décision contestée n’est pas raisonnable, c’est-à-dire si elle n’appartient pas « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ».
VI. DISPOSITIONS LÉGISLATIVES
[51] Les dispositions suivantes de la LIR sont applicables en l’espèce :
Renonciation aux pénalités et aux intérêts
Waiver of penalty or interest
(3.1) Le ministre peut, au plus tard le jour qui suit de dix années civiles la fin de l’année d’imposition d’un contribuable ou de l’exercice d’une société de personnes ou sur demande du contribuable ou de la société de personnes faite au plus tard ce jour-là, renoncer à tout ou partie d’un montant de pénalité ou d’intérêts payable par ailleurs par le contribuable ou la société de personnes en application de la présente loi pour cette année d’imposition ou cet exercice, ou l’annuler en tout ou en partie. Malgré les paragraphes 152(4) à (5), le ministre établit les cotisations voulues concernant les intérêts et pénalités payables par le contribuable ou la société de personnes pour tenir compte de pareille annulation.
(3.1) The Minister may, on or before the day that is ten calendar years after the end of a taxation year of a taxpayer (or in the case of a partnership, a fiscal period of the partnership) or on application by the taxpayer or partnership on or before that day, waive or cancel all or any portion of any penalty or interest otherwise payable under this Act by the taxpayer or partnership in respect of that taxation year or fiscal period, and notwithstanding subsections 152(4) to (5), any assessment of the interest and penalties payable by the taxpayer or partnership shall be made that is necessary to take into account the cancellation of the penalty or interest.
VII. THÈSES DES PARTIES
A. Demandeur
1) Circonstances exceptionnelles
[52] Le demandeur soutient que la décision est incorrecte ou déraisonnable. L’établissement de nouvelles cotisations fiscales incohérentes et contradictoires constitue soit des circonstances exceptionnelles qui ont empêché le respect des obligations fiscales, soit des circonstances qui échappaient au contrôle du demandeur.
[53] Alors que le ministre dispose de la compétence d’établir des cotisations incohérentes ou contradictoires, cette compétence se limite aux cas exceptionnels et ne devrait pas être exercée comme règle générale : Duthie Estate c Canada, [1995] ACF no 770, au paragraphe 43; Hawks c La Reine, [1996] ACF no 1694, au paragraphe 7. Si cette compétence est exercée dans le contexte d’une demande d’allègement pour les contribuables, la question centrale consiste à savoir quelles seront les incidences des nouvelles cotisations sur le demandeur.
[54] Le demandeur évoque trois positions incohérentes et contradictoires prises par le ministre : le redressement du produit de la disposition des actions de Falcon dans la nouvelle cotisation pour 1998, la décision que le demandeur était résident du Canada dans la nouvelle cotisation pour 1999 et l’inclusion, dans le revenu du demandeur en 1998, des sommes perçues au titre du RPEB, tout en rejetant, dans les nouvelles cotisations établies à l’encontre des sociétés, la déductibilité du paiement desdites sommes. Ensemble, ces nouvelles cotisations incohérentes et contradictoires ont donné lieu à une dette du demandeur dépassant les 110 millions de dollars, ne lui laissant aucun autre choix que celui d’attendre que le ministre adopte une position concluante et cohérente. Le demandeur soutient que le ministre a fait défaut de prendre en considération l’incidence des cotisations incohérentes et contradictoires dans le contexte auquel elles appartenaient, et qu’il était déraisonnable de ne pas les considérer comme des circonstances exceptionnelles.
[55] Dans sa décision, le ministre avance que le demandeur savait qu’une seule des positions prévaudrait de façon définitive, et qu’il aurait donc dû savoir que la « double imposition » n’était pas envisageable. Or, cela n’a jamais été communiqué au demandeur par l’Agence. En réalité, lorsque le demandeur a été informé de l’avis de l’Agence à cet égard, les négociations sur le règlement avaient été entamées, ce qui a diminué la pertinence de cette information.
[56] Le demandeur prétend que le ministre aurait pu se montrer rassurant ou prévenant en informant mieux le demandeur au moment où les cotisations ont été proposées ou présentées. Ce manque de prévenance n’a laissé au demandeur aucun moyen de pouvoir prévoir comment serait résolu son dossier.
[57] Dans la décision, le ministre a fait défaut de considérer les faits dans le contexte auquel ils appartenaient. Le ministre a plutôt adopté la thèse selon laquelle sa compétence l’autorisant à émettre diverses nouvelles cotisations écartait la possibilité d’un allègement. Autrement dit, le ministre a fait prévaloir sa compétence à émettre les cotisations sur la considération de l’incidence de ces cotisations. Le refus d’allègement des intérêts est contraire à l’esprit des dispositions législatives concernant les allègements pour les contribuables, et mine le processus d’équité.
[58] Le demandeur affirme aussi que les seules circonstances exceptionnelles prises en considération par le ministre étaient celles données comme exemples dans les directives. Or, les circonstances justifiant un allègement ne doivent pas nécessairement être à la fois indépendantes de la volonté du contribuable et exceptionnelles : 3500772 Canada Inc c Canada (Revenu national), 2008 CF 554; Nixon c Canada (Revenu national), 2016 CF 906. Le demandeur soutient que le ministre a commis une erreur en exigeant que la demande réponde aux deux critères à la fois. L’existence de circonstances incohérentes et contradictoires devrait constituer le type de circonstances indépendantes de la volonté du contribuable, compte tenu surtout des sommes évoquées dans le présent dossier.
[59] Le demandeur soutient que le présent dossier se distingue de l’arrêt Telfer, précité, dans lequel il a été conclu que le contribuable qui fait défaut de s’acquitter d’un impôt à payer dans l’attente d’une décision sur un cas comparable ne peut normalement pas déplorer qu’il soit tenu de payer des intérêts. Le présent dossier ne saurait être présumé relever d’une situation normale, vu les sommes qui sont exigibles.
[60] Le demandeur considère que l’Agence a fait valoir, sciemment et de façon offensive, des avis contradictoires et incohérents, lesquels ont placé le demandeur devant le seul choix réaliste que celui d’attendre l’issue du litige, vu que les montants qui lui étaient demandés dépassaient les 110 millions de dollars.
[61] Par conséquent, le demandeur soutient que sa demande d’annulation des intérêts devrait faire l’objet d’un nouvel examen.
2) Retards déraisonnables
[62] À titre subsidiaire, le demandeur soutient avoir subi des retards déraisonnables dans le traitement de ce dossier, du fait des mesures de l’Agence, rendant de ce fait déraisonnable le refus du ministre d’accorder l’allègement.
[63] L’Agence a relié ensemble tous les appels; de ce fait, ils ne pouvaient être examinés séparément. Puisque l’Agence n’établit pas de nouvelles cotisations à la baisse pour les contribuables n’ayant pas réglé une nouvelle cotisation à la hausse, les nouvelles cotisations établies à l’encontre des sociétés évoquées au présent dossier ne pouvaient être traitées qu’après les nouvelles cotisations personnelles, ce que l’Agence a aussi choisi de ne pas faire avant la résolution du litige dans la décision Grant. De ce fait, il n’y avait aucune autre avenue réaliste que celle d’attendre l’issue de l’affaire Grant. Bien que le terme « mise en suspens » n’ait pas été expressément utilisé, les appels étaient effectivement mis en suspens au gré de l’Agence, et ces retards ont été préjudiciables au demandeur. Bien que le retard à résoudre les appels puisse s’expliquer, il n’aurait pas dû être attribué au demandeur de manière à empêcher un allègement des intérêts.
[64] Dans la décision, le ministre indique que le demandeur n’attendait pas l’issue de l’affaire Grant, puisque la CCI avait rendu sa décision le 29 juin 2006. Le demandeur soutient qu’il s’agit d’un malentendu sur les faits et le processus en cause. En 2006, la nouvelle cotisation pour 1998 et les nouvelles cotisations établies à l’encontre des sociétés ne se trouvaient pas devant la Division des appels, mais bien devant la CCI. En outre, la décision de la CCI avait fait l’objet d’un appel devant la Cour d’appel fédérale, avec demande d’autorisation d’interjeter appel à la Cour suprême du Canada. Ainsi, la décision Grant n’a pas été pleinement résolue avant novembre 2008. Par conséquent, le demandeur n’aurait pas pu chercher à faire résoudre son dossier en se fondant sur la décision Grant avant novembre 2008.
[65] Par ailleurs, le demandeur soutient que le ministre aurait dû annuler la nouvelle cotisation pour 1999 après que la décision Grant eut été jugée comme permettant d’établir de manière définitive les nouvelles cotisations pour 1998 et 1999. Cependant, le ministre n’a pas pris la décision d’annuler la nouvelle cotisation pour 1999 avant juillet 2010, après la conclusion de l’accord de règlement. Le demandeur soutient que ce retard avait été causé par les parties dont les thèses n’ont été consolidées qu’avec l’accord de règlement. C’est pourquoi le demandeur soutient que la thèse du demandeur n’était pas claire et évidente en 2006.
3) Non-respect des obligations fiscales
[66] La décision évoque le manquement du demandeur à s’acquitter de ses obligations de payer le compte et diverses demandes de recouvrement. Cependant, le ministre a reconnu en contre-interrogatoire que même si les nouvelles cotisations faisaient l’objet d’une opposition et d’un appel, le demandeur n’avait aucune obligation d’en payer les montants. Le ministre a aussi affirmé que le non-paiement de sommes contestées n’équivaut pas au non-respect des obligations fiscales. Le demandeur soutient que la décision ne tient pas compte de ce qui précède. De plus, le demandeur remarque aussi que le ministre a précisé que des mesures de recouvrement pouvaient être mises en place dans certaines circonstances, notamment après la délivrance d’une ordonnance conservatoire. Or, le demandeur n’a jamais fait l’objet d’une telle ordonnance.
[67] La décision indique aussi clairement que le ministre a tenu compte du moment des paiements des sommes en souffrance découlant des nouvelles cotisations selon l’accord de règlement. Le demandeur relève que trois paiements conséquents ont été faits pour diminuer le solde dû, dont deux étaient supérieurs à 37 millions de dollars et versés peu après la conclusion de l’accord de règlement. Le ministre semble ne pas avoir pris ces paiements en considération.
[68] Le demandeur soutient donc que sa demande d’annulation des intérêts devrait faire l’objet d’un nouvel examen à la lumière des retards qui ont permis aux intérêts de continuer à s’accumuler.
B. Défendeur
1) Considérations du ministre
[69] Le défendeur soutient que la décision est raisonnable à la lumière des renseignements dont dispose le ministre.
[70] Le paragraphe 220(3.1) de la LIR confère au ministre un vaste pouvoir discrétionnaire lui permettant de renoncer en tout ou en partie aux pénalités et aux intérêts, selon les directives de l’Agence. L’annulation des intérêts peut se justifier dans certaines circonstances, évaluées selon les antécédents du contribuable : s’il respecte les exigences liées aux obligations fiscales, laisse sciemment s’accumuler les intérêts, fait preuve de diligence raisonnable dans l’administration de ses affaires sous le régime d’autocotisation et agit rapidement pour remédier aux retards et aux omissions.
2) Retards déraisonnables
[71] Après examen, le ministre a estimé que la Couronne n’avait pas causé de retards déraisonnables au litige concernant la dette du demandeur pour l’année d’imposition 1998. Le dossier n’indique aucune demande présentée à la CCI concernant la mise en suspens de l’appel du demandeur avant le règlement en avril 2010; si une mise en suspens avait réellement été effective, le demandeur reconnaît qu’elle aurait été mutuellement convenue entre les deux parties.
[72] Malgré la décision de la Cour d’appel fédérale à l’encontre du régime de l’opération de départ, prononcée le 30 avril 2007, le demandeur a sollicité et accordé de multiples prorogations des délais avant le choix définitif d’une date d’audience et de proposer et d’accepter une déduction sur l’opération de départ en avril 2010. Tout au long de ce processus, les prorogations des délais étaient mutuellement convenues par les deux parties, et dans certains cas, étaient rendues nécessaires par la propre conduite du demandeur.
[73] Le défendeur considère que la Couronne ne peut être tenue responsable du manquement du demandeur à poursuivre vigoureusement en justice son propre appel alors qu’il savait que les intérêts s’accumulaient. Le demandeur a fait le choix de ne prendre aucune mesure pour faire avancer son appel, car il attendait les jugements sur d’autres appels concernant des arrangements relatifs à des opérations de départ, ce qui ne saurait être considéré comme un retard imposé par la Couronne.
[74] Par ailleurs, le présent dossier ne se distingue pas de l’arrêt Telfer, précité. Le demandeur ne peut se voir accorder un allègement pour avoir misé sur l’issue de l’affaire Grant. L’existence de cotisations contradictoires n’a pas empêché le demandeur de consulter un avocat, de soupeser la probabilité qu’il obtienne gain de cause, et de prendre des mesures pour rectifier la situation en payant ses impôts, faisant progresser le litige, ou en coopérant avec la vérification de l’Agence pour dissiper l’ambiguïté sur sa résidence. En outre, le demandeur n’a présenté aucune preuve pour appuyer le fait que le montant des nouvelles cotisations l’empêchait de rembourser rapidement les impôts à payer au moment de la nouvelle cotisation, tel qu’évoqué dans l’arrêt Telfer.
[75] C’est pourquoi le défendeur soutient qu’il était raisonnable pour le ministre de nier qu’aucun autre allègement ne se justifiait par des retards attribuables à la Couronne.
3) Circonstances exceptionnelles
[76] Le défendeur soutient aussi qu’il était raisonnable pour le ministre de conclure que de nouvelles cotisations contradictoires ne constituaient pas une circonstance exceptionnelle. Les circonstances exceptionnelles son