Thibodeau c. Administration de l'aéroport international de St. John’s

Thibodeau c. Administration de l'aéroport international de St. John’s
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2022-04-21
Référence neutre
2022 CF 563
Numéro de dossier
T-1023-19
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20220421
Dossier : T-1023-19
Référence : 2022 CF 563
Ottawa (Ontario), le 21 avril 2022
En présence de monsieur le juge Sébastien Grammond
ENTRE :
MICHEL THIBODEAU
demandeur
et
ADMINISTRATION DE L’AÉROPORT INTERNATIONAL DE ST. JOHN’S
défenderesse
et
LE COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES
intervenant
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] M. Thibodeau a intenté un recours fondé sur l’article 77 de la Loi sur les langues officielles, LRC 1985, c 31 (4e suppl) [la Loi], à l’encontre de l’Administration de l’aéroport international de St. John’s [l’AAISJ]. Il sollicite un jugement déclaratoire, des dommages-intérêts et une lettre d’excuses, car il estime que l’AAISJ ne s’est pas conformée aux obligations que la Loi lui impose.
[2] Je conclus que l’AAISJ n’a pas respecté la Loi en communiquant en anglais seulement sur les médias sociaux et en ne s’assurant pas que son site web soit entièrement bilingue. À cet égard, les obligations de l’AAISJ ne portent pas uniquement sur les renseignements « utiles aux voyageurs ». Les communications que le siège de l’AAISJ destine au grand public doivent également être bilingues.
[3] J’estime que l’octroi de dommages-intérêts est une réparation convenable et juste, afin d’assurer la dissuasion et la défense des droits découlant de la Loi. Ni les circonstances dans lesquelles M. Thibodeau a constaté les violations de la Loi, ni les prétendus efforts de l’AAISJ afin de se conformer à la Loi ne font obstacle à l’octroi de dommages-intérêts.
I. Contexte [4] Pour la bonne intelligence des présents motifs, il est nécessaire de débuter par une description sommaire du régime législatif en cause. Nous pourrons ensuite nous pencher sur les plaintes qui sont à l’origine de l’affaire et sur le traitement qu’en a fait le Commissaire aux langues officielles [le Commissaire].
A. Contexte législatif [5] L’article 16 de la Charte canadienne des droits et libertés prévoit que le français et l’anglais sont les langues officielles du Canada. Il consacre au sein de la constitution une caractéristique fondamentale du Canada. Les articles 17 à 23 de la Charte prévoient une panoplie de droits relatifs à l’usage des langues officielles au sein de diverses institutions. En particulier, l’article 20 prévoit ce qui suit :
20 (1) Le public a, au Canada, droit à l’emploi du français ou de l’anglais pour communiquer avec le siège ou l’administration centrale des institutions du Parlement ou du gouvernement du Canada ou pour en recevoir les services; il a le même droit à l’égard de tout autre bureau de ces institutions là où, selon le cas :
20 (1) Any member of the public in Canada has the right to communicate with, and to receive available services from, any head or central office of an institution of the Parliament or government of Canada in English or French, and has the same right with respect to any other office of any such institution where
a) l’emploi du français ou de l’anglais fait l’objet d’une demande importante;
(a) there is a significant demand for communications with and services from that office in such language; or
b) l’emploi du français et de l’anglais se justifie par la vocation du bureau.
(b) due to the nature of the office, it is reasonable that communications with and services from that office be available in both English and French.
[6] La Loi a été adoptée notamment afin de mettre en œuvre les droits garantis aux articles 17 à 20 de la Charte. La partie IV de la Loi, qui comprend les articles 21 à 33, est intitulée « Communication avec le public et prestation des services ». Les dispositions en cause en l’espèce sont les articles 22 et 23. L’article 22 se lit ainsi :
22 Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que le public puisse communiquer avec leur siège ou leur administration centrale, et en recevoir les services, dans l’une ou l’autre des langues officielles. Cette obligation vaut également pour leurs bureaux — auxquels sont assimilés, pour l’application de la présente partie, tous autres lieux où ces institutions offrent des services — situés soit dans la région de la capitale nationale, soit là où, au Canada comme à l’étranger, l’emploi de cette langue fait l’objet d’une demande importante.
22 Every federal institution has the duty to ensure that any member of the public can communicate with and obtain available services from its head or central office in either official language, and has the same duty with respect to any of its other offices or facilities
(a) within the National Capital Region; or
(b) in Canada or elsewhere, where there is significant demand for communications with and services from that office or facility in that language.
[7] Soulignons dès à présent que l’article 22 de la Loi, à l’image de l’article 20 de la Charte, distingue deux principaux types de circonstances dans lesquelles une institution fédérale a l’obligation d’employer l’une ou l’autre des langues officielles dans ses interactions avec le public. D’une part, cette obligation s’applique aux communications ou aux services offerts par le siège ou l’administration centrale de cette institution. D’autre part, quant aux bureaux situés ailleurs au pays ou à l’étranger, l’obligation de communiquer ou d’offrir des services dans une langue officielle ne s’applique qu’en présence d’une demande importante. Comme on le verra plus loin, cette distinction entre le siège et les autres bureaux est cruciale en l’espèce. L’article 22 de la Loi prévoit aussi que les services offerts par les bureaux situés dans la région de la capitale nationale doivent être bilingues, mais cet aspect de l’article 22 n’est pas pertinent en l’espèce.
[8] L’article 23, quant à lui, clarifie la portée de l’article 22 en ce qui a trait aux services offerts aux voyageurs, se fondant encore une fois sur le concept de demande importante :
23 (1) Il est entendu qu’il incombe aux institutions fédérales offrant des services aux voyageurs de veiller à ce que ceux-ci puissent, dans l’une ou l’autre des langues officielles, communiquer avec leurs bureaux et en recevoir les services, là où, au Canada comme à l’étranger, l’emploi de cette langue fait l’objet d’une demande importante.
23 (1) For greater certainty, every federal institution that provides services or makes them available to the travelling public has the duty to ensure that any member of the travelling public can communicate with and obtain those services in either official language from any office or facility of the institution in Canada or elsewhere where there is significant demand for those services in that language.
(2) Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que, dans les bureaux visés au paragraphe (1), les services réglementaires offerts aux voyageurs par des tiers conventionnés par elles à cette fin le soient, dans les deux langues officielles, selon les modalités réglementaires.
(2) Every federal institution has the duty to ensure that such services to the travelling public as may be prescribed by regulation of the Governor in Council that are provided or made available by another person or organization pursuant to a contract with the federal institution for the provision of those services at an office or facility referred to in subsection (1) are provided or made available, in both official languages, in the manner prescribed by regulation of the Governor in Council.
[9] La définition du concept de demande importante se retrouve dans le Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des services, DORS/92-48 [le Règlement]. Des critères distincts s’appliquent aux situations visées par les articles 22 et 23 de la Loi. Bien que les dispositions du Règlement soient passablement détaillées, les aspects pertinents peuvent être résumés ainsi.
[10] L’article 5 du Règlement prévoit qu’aux fins de l’article 22 de la Loi, les services offerts par un bureau d’une institution fédérale font l’objet d’une demande importante dans la langue officielle minoritaire, notamment lorsque la population de la minorité linguistique dans la région métropolitaine de recensement en cause est d’au moins 5000 personnes ou lorsqu’au moins 5 p. cent de la demande de service est dans cette langue. Il n’est pas contesté que ces conditions ne sont pas remplies à St. John’s.
[11] L’article 7 du Règlement prévoit qu’aux fins de l’article 23 de la Loi, les services offerts par un aéroport font l’objet d’une demande importante dans la langue officielle minoritaire lorsqu’au moins 5 p. cent de la demande de service est dans cette langue. Ces services font aussi l’objet d’une demande importante dans les deux langues officielles lorsque le nombre total de passagers par année excède un million. Il n’est pas contesté que, depuis plusieurs années, le nombre total de voyageurs à l’aéroport de St. John’s excède ce seuil. De plus, en 2019, après le dépôt des plaintes de M. Thibodeau, l’article 7 a été modifié par l’ajout du paragraphe 7(5), qui prévoit que les services offerts dans un aéroport situé dans une capitale provinciale ou territoriale – comme St. John’s – font l’objet d’une demande importante dans les deux langues officielles.
[12] Jusque dans les années 1990, un grand nombre d’aéroports canadiens étaient exploités par le ministère des Transports, une institution fédérale assujettie à la Loi. Cependant, le gouvernement a souhaité confier l’exploitation de ces aéroports à des organisations locales. Le Parlement a donc adopté la Loi relative aux cessions d’aéroports, LC 1992, c 5, qui permet au gouvernement de céder un aéroport à une « administration aéroportuaire désignée » et qui précise les modalités de l’application de certaines lois à cette administration. En particulier, en ce qui a trait aux langues officielles, le paragraphe 4(1) de cette loi prévoit ce qui suit :
4 (1) À la date de cession par bail d’un aéroport à une administration aéroportuaire désignée, les parties IV, V, VI, VIII, IX et X de la Loi sur les langues officielles s’appliquent, avec les adaptations nécessaires, à cette administration, pour ce qui est de l’aéroport, au même titre que s’il s’agissait d’une institution fédérale, et l’aéroport est assimilé aux bureaux de cette institution, à l’exclusion de son siège ou de son administration centrale.
4 (1) Where the Minister has leased an airport to a designated airport authority, on and after the transfer date Parts IV, V, VI, VIII, IX and X of the Official Languages Act apply, with such modifications as the circumstances require, to the authority in relation to the airport as if
(a) the authority were a federal institution; and
(b) the airport were an office or facility of that institution, other than its head or central office.
[13] Conformément à cette loi, l’aéroport de St. John’s a été donné à bail à l’AAISJ en 1998.
B. Contexte factuel [14] La présente affaire tire son origine de six plaintes déposées par M. Thibodeau auprès du Commissaire, selon l’article 58 de la Loi. Dans ces plaintes, M. Thibodeau reprochait à l’AAISJ de :
n’être présente qu’en anglais sur les médias sociaux tels que Facebook, YouTube et Instagram;
avoir un site web dont l’adresse URL n’est qu’en anglais et dont la version française n’est pas de qualité égale à la version anglaise;
publier ses communiqués de presse en anglais seulement;
rendre certains documents, dont ses rapports annuels et son plan de développement, disponibles en anglais seulement sur son site web;
publier du contenu presque exclusivement en anglais sur Twitter;
afficher certaines inscriptions en anglais seulement sur des guichets automatiques situés à l’aéroport.
[15] Au moment de déposer ces six plaintes, M. Thibodeau ne s’était pas rendu lui-même à l’aéroport de St. John’s. Il a constaté les faits en effectuant des recherches sur Internet.
[16] Les plaintes de M. Thibodeau ont fait l’objet de deux rapports distincts du Commissaire. Le premier rapport traite des plaintes relatives aux diverses formes de contenu diffusées sur Internet. Analysant les dispositions citées plus haut, le Commissaire conclut que l’article 22 s’applique à l’AAISJ en tant que siège social, mais non en tant qu’ « autre bureau ». Il conclut également à l’application de l’article 23, puisque le nombre annuel de passagers à l’aéroport de St. John’s excède un million. Les faits à la base de la plainte n’étant pas contestés, le Commissaire conclut à la violation de la Loi et recommande à l’AAISJ, dans un délai de six mois, de s’assurer que tout le contenu diffusé sur son site web (y compris les rapports annuels et les communiqués de presse) et sur les médias sociaux soit de qualité égale dans les deux langues officielles.
[17] Quant à la plainte relative au guichet automatique, le Commissaire rappelle que l’article 12 du Règlement prévoit explicitement qu’il s’agit d’un service visé par le paragraphe 23(2) de la Loi. Étant donné que le guichet en cause portait une inscription en anglais seulement, le Commissaire conclut à la violation de la Loi. Cependant, puisque l’AAISJ a fourni une preuve que l’inscription avait été remplacée par des pictogrammes universels, le Commissaire s’est abstenu de formuler une recommandation et a fermé le dossier.
[18] M. Thibodeau a ensuite présenté une demande selon l’article 77 de la Loi. Il demande à notre Cour de constater la violation de la Loi et de condamner l’AAISJ à lui présenter une lettre d’excuses et à lui payer une somme de 9000 $ à titre de dommages-intérêts.
[19] Après avoir intenté la présente demande, M. Thibodeau a déposé plusieurs autres plaintes à l’encontre de l’AAISJ. Le Commissaire n’a pas encore émis son rapport concernant ces plaintes.
[20] Le Commissaire a reçu l’autorisation d’intervenir devant cette Cour afin de présenter des observations concernant l’interprétation de l’article 4 de la Loi relative aux cessions d’aéroports et de l’expression « voyageurs » dans l’article 23 de la Loi.
[21] J’ai également été saisi d’une demande de M. Thibodeau contre l’Administration des aéroports régionaux d’Edmonton. Je rends jugement simultanément dans cette affaire : Thibodeau c Administration des aéroports régionaux d’Edmonton, 2022 CF 565. Cette demande soulève plusieurs questions similaires à celles qui se posent en l’espèce.
II. Analyse [22] Dans l’arrêt Forum des maires de la Péninsule acadienne c Canada (Agence d'inspection des aliments), 2004 CAF 263, [2004] 4 RCF 276 [Forum des maires], le juge Robert Décary de la Cour d’appel fédérale a souligné les principales caractéristiques du recours fondé sur l’article 77 de la Loi; voir aussi DesRochers c Canada (Industrie), 2009 CSC 8 aux paragraphes 32 à 37, [2009] 1 RCS 194 [DesRochers]. Ce recours vise à assurer l’efficacité de la Loi en lui donnant des « dents ». Il ne s’agit pas une demande de contrôle judiciaire du rapport du Commissaire, mais d’un recours distinct. Notre Cour doit effectuer sa propre évaluation des faits, même si elle peut s’appuyer sur le rapport du Commissaire. Le demandeur doit établir une violation de la Loi au moment de sa plainte, mais la Cour peut tenir compte des faits subséquents, notamment des efforts du défendeur pour se conformer à la Loi, au moment de déterminer la réparation appropriée.
[23] En statuant sur une telle demande, la Cour peut être appelée à trancher des difficultés d’interprétation de la Loi. On affirme souvent qu’en raison de son statut quasi constitutionnel, la Loi doit recevoir une interprétation « libérale et téléologique » : DesRochers, au paragraphe 31, citant R c Beaulac, [1999] 1 RCS 768, au paragraphe 25 [Beaulac]. L’interprétation doit tout de même obéir à la méthode habituelle, qui exige la prise en compte du texte, du contexte global, de l’économie de la loi et de l’objectif poursuivi par le législateur : Thibodeau c Air Canada, 2014 CSC 67 au paragraphe 112, [2014] 3 RCS 340 [Thibodeau (CSC)]. Néanmoins, cet objectif, qui est de favoriser l’épanouissement des collectivités de langue officielle, doit se voir accorder tout le poids qu’il mérite : DesRochers, au paragraphe 31. De plus, le principe de l’interprétation libérale et téléologique de la Loi se traduit par une présomption résiduelle : si l’application des méthodes habituelles ne permet pas de trancher entre deux interprétations possibles de la Loi, on doit choisir l’interprétation qui accorde une portée plus large aux droits linguistiques. Une présomption semblable s’applique à la Charte : voir, par exemple, R c Rodgers, 2006 CSC 15, aux paragraphes 18 et 19, [2006] 1 RCS 554. Puisque la Loi vise à mettre en œuvre certains droits garantis par la Charte, il est logique qu’elle bénéficie de la même présomption.
[24] Tenant compte de ces principes, j’estime que M. Thibodeau a démontré que l’AAISJ a violé la Loi. L’AAISJ est assujettie tant à l’article 22 de la Loi, pour ce qui est de son siège, qu’à l’article 23, pour ce qui est de l’aéroport. J’estime également que l’octroi de dommages-intérêts est une réparation convenable et juste, puisque ceux-ci permettront d’assurer la défense des droits et la dissuasion. Le fait que l’AAISJ prétend s’être conformée à la Loi ne fait pas obstacle à l’octroi de dommages-intérêts.
A. L’article 4 de la Loi relative aux cessions d’aéroports [25] Il est nécessaire de résoudre en premier lieu une difficulté liée à l’interprétation de l’article 4 de la Loi relative aux cessions d’aéroports. Le Commissaire soutient que cette disposition rend l’ensemble de la partie IV de la Loi applicable à l’AAISJ. Dans cette optique, l’article 22 de la Loi imposerait au siège ou à l’administration centrale de l’AAISJ de communiquer avec le public dans les deux langues. En raison de son achalandage, l’article 23 imposerait également à l’aéroport d’offrir des services aux voyageurs dans les deux langues. Au contraire, l’AAISJ prétend que l’article 4 ne l’assujettit qu’aux obligations liées aux bureaux et non à celles qui s’appliquent au siège d’une institution. Si cette interprétation était juste, l’AAISJ n’aurait d’obligations qu’en vertu de l’article 23, puisque les critères d’une demande importante au sens de l’article 22 ne sont pas satisfaits à St. John’s.
[26] J’estime que le Commissaire a raison. L’interprétation qu’il propose est compatible avec le libellé de l’article 4 ainsi qu’avec l’économie et l’objet de la Loi relative aux cessions d’aéroports. Au contraire, l’interprétation suggérée par l’AAISJ méconnaît le texte et la structure de l’article 4.
[27] Pour fins de commodité, je reproduis à nouveau le texte de l’article 4 :
4 (1) À la date de cession par bail d’un aéroport à une administration aéroportuaire désignée, les parties IV, V, VI, VIII, IX et X de la Loi sur les langues officielles s’appliquent, avec les adaptations nécessaires, à cette administration, pour ce qui est de l’aéroport, au même titre que s’il s’agissait d’une institution fédérale, et l’aéroport est assimilé aux bureaux de cette institution, à l’exclusion de son siège ou de son administration centrale.
4 (1) Where the Minister has leased an airport to a designated airport authority, on and after the transfer date Parts IV, V, VI, VIII, IX and X of the Official Languages Act apply, with such modifications as the circumstances require, to the authority in relation to the airport as if
(a) the authority were a federal institution; and
(b) the airport were an office or facility of that institution, other than its head or central office.
[28] Comme tout autre texte de loi, l’article 4 doit être interprété en tenant compte de son texte, de l’économie de la loi et de l’objectif poursuivi par le législateur. Puisqu’il vise à étendre le domaine d’application de la Loi, les principes régissant l’interprétation de celle-ci doivent être gardés à l’esprit. De plus, on doit présumer qu’en adoptant l’article 4, le législateur avait à l’esprit les définitions et les concepts de la Loi à laquelle celui-ci renvoie.
[29] Débutons par l’objectif poursuivi par le législateur. Il s’agit évidemment de faciliter la cession d’aéroports exploités par le ministère des Transports à des organisations locales à caractère privé. L’une des préoccupations exprimées par les parlementaires lors des débats qui ont conduit à l’adoption de cette loi est le maintien du bilinguisme. En effet, il n’est pas difficile de comprendre l’importance d’infrastructures de transport bilingues afin de favoriser l’épanouissement des communautés de langue officielle partout au pays. Cependant, l’analyse des débats parlementaires ne jette qu’un faible éclairage sur les modalités précises de l’application de la partie IV de la Loi aux administrations aéroportuaires.
[30] Passons maintenant à l’économie de la loi. L’article 4 ne rend pas la totalité de la Loi applicable aux administrations aéroportuaires. Le législateur a jugé qu’il fallait adapter la Loi à la réalité des administrations locales et que seules certaines parties de la Loi leur seraient applicables. Cependant, rien n’indique que le législateur a voulu effectuer un découpage plus précis. En principe, une administration aéroportuaire doit se conformer à toutes les dispositions d’une partie de la Loi qui lui est rendue applicable.
[31] Intéressons-nous enfin au texte de l’article 4. Soulignons-en tout d’abord un aspect important. Le législateur a utilisé à dessein les termes « administration » et « aéroport ». Ils ne signifient pas la même chose. L’administration est la personne morale, l’organisme auquel est confiée la gestion d’un aéroport. L’aéroport, quant à lui, est une installation physique. Il faut garder cette distinction à l’esprit en lisant l’article 4.
[32] L’article 4 prévoit tout d’abord que diverses parties de la Loi, dont la partie IV, « s’appliquent […] à cette administration, pour ce qui est de l’aéroport / apply […] to the authority in relation to the airport ». Il s’agit là du principe de base qui assure la réalisation de l’objectif du législateur : le maintien de l’application de la Loi, malgré la cession. Le texte de l’article 4 prévoit ensuite que cette application a lieu « au même titre que s’il s’agissait d’une institution fédérale / as if […] the authority were a federal institution ». Cette précision est nécessaire, puisque la Loi ne s’applique pas à des organismes privés comme les administrations aéroportuaires. Ainsi, celles-ci seront assimilées à toute autre institution fédérale assujettie à la Loi.
[33] L’article 4 se termine par la précision suivante : « l’aéroport est assimilé aux bureaux de cette institution, à l’exclusion de son siège ou de son administration centrale / as if […] the airport were an office or facility of that institution, other than its head or central office ». C’est ce membre de phrase qui est au cœur de l’argumentaire de l’AAISJ.
[34] À mon avis, selon le sens ordinaire des mots employés, ce membre de phrase énonce une présomption selon laquelle l’aéroport est considéré comme un bureau et non comme le siège de l’administration, peu importe où le siège se trouve par rapport à l’aéroport. Pour quiconque connaît la structure et le vocabulaire de la Loi, l’objectif de ce membre de phrase est évident : il s’agit en quelque sorte d’aiguiller l’aéroport vers le régime des bureaux, aux articles 22 et 23 de la Loi, plutôt que vers celui du siège ou de l’administration centrale, à l’article 22. Par conséquent, l’application de la Loi à l’aéroport dépend de l’existence d’une demande suffisante. L’application de la Loi ne dépend pas du fait que le siège de l’administration aéroportuaire est situé dans les locaux de l’aéroport ou ailleurs. Lorsqu’une administration se voit confier la gestion de plus d’un aéroport, chacun d’entre eux pourra être assujetti à des obligations linguistiques différentes, selon les critères définissant la demande importante.
[35] L’AAISJ cherche à faire un pas de plus et soutient que le dernier membre de phrase de l’article 4 définit exhaustivement la portée de l’application de la Loi aux administrations aéroportuaires. En d’autres termes, pour les fins de l’application de la Loi, ces administrations seraient dépourvues de siège et ne seraient dotées que d’un « autre bureau », c’est-à-dire l’aéroport. Je ne peux accepter une telle interprétation, pour plusieurs raisons.
[36] Premièrement, l’interprétation proposée par l’AAISJ méconnaît le membre de l’article 4 qui assimile une administration aéroportuaire à une institution fédérale assujettie à la Loi. Hormis la partie finale de l’article 4, rien ne restreint la portée de cette assimilation et rien ne suggère qu’une administration aéroportuaire serait dépourvue de siège aux fins de l’article 22 de la Loi. Si le législateur avait voulu exempter les administrations aéroportuaires des obligations liées à leur siège, il l’aurait dit explicitement.
[37] Deuxièmement, le membre de phrase sur lequel s’appuie l’AAISJ n’énonce qu’une présomption selon laquelle l’aéroport, en tant qu’installation physique, est assimilé à un « autre bureau ». Cela transparaît clairement du texte anglais, qui emploie les mots « an office or facility of that institution, other than its head or central office ». Même si l’on pouvait soutenir que l’expression française « à l’exclusion de son siège ou de son administration centrale » apporte un tempérament à l’ensemble du paragraphe 4(1), la version anglaise emploie les mots « other than its head or central office » qui, en raison de la structure de la disposition, ne peuvent se rapporter qu’aux termes « office or facility ». Il n’est donc pas possible de soutenir qu’en employant ces termes, le législateur a voulu soustraire les administrations aéroportuaires à un pan complet de la partie IV.
[38] Troisièmement, le législateur a soigneusement employé les termes administration et aéroport dans l’article 4. Comme je l’ai souligné plus haut, il ne faut pas confondre l’administration, personne morale, avec l’aéroport, installation physique. C’est cette installation physique qui, selon le dernier membre de phrase, est assimilée à un bureau. Rien ne permet d’étendre la portée de cette assimilation à l’administration elle-même; au contraire, l’administration est explicitement assimilée à une institution fédérale. Si le législateur a voulu rendre les obligations linguistiques liées à l’aéroport conditionnelles au critère de la demande importante, rien n’indique qu’il ait du même souffle fait disparaître toute obligation linguistique liée au siège.
[39] L’AAISJ soutient également que le libellé de l’article 4 doit être comparé au libellé beaucoup plus simple de dispositions d’autres lois qui rendent la Loi applicable à divers organismes : voir, par exemple, la Loi sur la commercialisation du CN, LC 1995, c 24, art 15; la Loi maritime du Canada, LC 1998, c 10, art 54. Je conviens que le libellé de l’article 4 témoigne de la volonté du législateur de circonscrire, à certains égards, la portée de l’application de la Loi aux administrations aéroportuaires. Néanmoins, je ne vois aucune raison de faire dire à ce libellé ce qu’il ne dit pas, à savoir que les administrations aéroportuaires seraient exemptées de toute obligation liée à leur siège.
[40] L’AAISJ invoque enfin ce qu’elle prétend être l’objectif de l’article 4, à savoir réduire la portée des obligations imposées à des autorités locales dont certaines sont de taille modeste et ne disposent pas des ressources nécessaires pour se conformer à la Loi. Elle n’a cependant pas attiré mon attention sur des extraits des débats parlementaires qui étayeraient ce point de vue. On peut néanmoins présumer que le législateur a tenu compte de ces préoccupations lorsqu’il a choisi les parties de la Loi qui s’appliquent aux administrations aéroportuaires. Il n’appartient pas aux tribunaux de modifier l’équilibre prévu par le législateur.
[41] Enfin, dans la mesure où il subsisterait un doute quant à l’interprétation à adopter, les principes énoncés dans l’arrêt Beaulac commandent de choisir l’interprétation qui accorde une portée plus large aux droits linguistiques.
[42] Il peut être utile de résumer ce qui précède. Selon l’article 22 de la Loi, le siège d’une administration aéroportuaire doit toujours communiquer avec le public dans les deux langues officielles. Dans la mesure où il offre directement des services au public, ceux-ci doivent également être accessibles dans les deux langues officielles. Quant aux services fournis à l’aéroport ou aux communications avec le public qui y ont lieu, ceux-ci peuvent être assujettis soit à l’article 22, soit à l’article 23, selon que les critères de demande importante applicables à chacun de ces articles sont remplis. Par exemple, si un aéroport se trouve dans une région métropolitaine de recensement dans laquelle demeurent plus de 5000 membres de la minorité linguistique de la province, l’article 22 s’applique. Si l’achalandage annuel d’un aéroport dépasse le million de passagers, c’est l’article 23 qui s’applique. Pour donner plein effet au dernier membre de phrase de l’article 4 de la Loi relative aux cessions d’aéroports, les services offerts à l’aéroport ne devraient pas être considérés comme des services offerts par le siège de l’institution.
[43] En l’espèce, l’aéroport de St. John’s satisfait les critères de la demande importante uniquement en ce qui a trait à l’article 23 de la Loi. Il est donc nécessaire de préciser le concept de « voyageurs / travelling public » qui définit les créanciers des obligations prévues par cette disposition.
B. Les voyageurs et l’article 23 de la Loi [44] L’article 23 vise à préciser la portée de l’article 22 en ce qui a trait aux institutions fédérales qui offrent des services aux voyageurs. Il n’y a pas de doute que l’AAISJ est une telle institution. La question est plutôt de savoir quels sont les services et les communications visés par cette disposition.
[45] L’AAISJ propose une définition fondée, d’une part, sur une interprétation étroite du terme voyageur, qui ne comprendrait que les détenteurs d’un document de voyage, et, d’autre part, sur le concept de renseignements utiles aux voyageurs. Elle invite la Cour à fournir des lignes directrices permettant aux administrations aéroportuaires de mieux comprendre la portée des obligations découlant de la Loi. Elle soutient également que M. Thibodeau n’était pas un voyageur au moment de déposer ses plaintes, puisqu’il ne détenait pas de document de voyage.
[46] La détermination de la portée des obligations découlant de l’article 23 doit obéir à la méthode que j’ai présentée plus haut. Elle débute par un rappel des objectifs poursuivis par le législateur, dans le contexte particulier des voyageurs.
[47] La Loi vise à favoriser l’épanouissement des collectivités de langue officielle et la progression vers l’égalité d’usage du français et de l’anglais partout au pays. Afin de réaliser ces objectifs, il est important que les Canadiennes et les Canadiens puissent voyager d’un bout à l’autre du pays en recevant des services dans la langue de leur choix. C’est pourquoi les critères de la demande importante relatifs à l’article 23 tiennent compte non seulement de la population locale, mais aussi de l’achalandage de l’aéroport et du fait qu’au moins un aéroport dans chaque province ou territoire devrait offrir des services dans les deux langues. Il y a donc lieu de favoriser une interprétation généreuse de l’article 23, afin d’assurer, autant que possible, une expérience de voyage dans la langue officielle choisie par le voyageur.
[48] Tournons-nous maintenant vers le libellé de l’article 23. Celui-ci impose des obligations aux « institutions fédérales offrant des services aux voyageurs ». Il ne précise pas quels sont ces services, mais indique que ceux-ci doivent être offerts dans une langue officielle qui fait l’objet d’une demande importante et que les voyageurs doivent pouvoir communiquer avec l’institution fédérale dans cette langue. L’accent est mis sur le destinataire du service ou de la communication, à savoir les voyageurs, et non sur la nature du service ou le contenu de la communication. Rien dans ce libellé ne suggère que seuls sont visés les services ou les communications nécessaires ou utiles pour voyager ou qui sont liés au transport.
[49] J’estime donc qu’afin de déterminer si un service ou une communication est visé par l’article 23, il ne faut pas se demander s’il est « utile aux voyageurs », en ce sens que le service ou la communication est lié au voyage lui-même. Il faut plutôt se demander si ce service ou cette communication est offert ou destiné aux voyageurs, en ce sens que ses destinataires ou bénéficiaires sont en totalité ou en partie importante des voyageurs.
[50] Par définition, une administration aéroportuaire a pour mission d’offrir des services aux voyageurs. En principe, les services qu’elle offre au public sont des services destinés aux voyageurs. Il en va de même des communications. Ainsi, tout l’affichage et tous les services offerts dans les aires publiques d’une aérogare, dans les aires réservées aux voyageurs et les autres parties de l’aéroport accessibles au public, comme les stationnements, sont en principe visés par l’article 23, puisqu’ils s’adressent principalement aux voyageurs. Des panneaux qui offrent de l’information à caractère touristique, historique ou géographique à l’intention des voyageurs sont également visés par l’article 23. Enfin, dans la mesure où ils s’adressent à un public qui inclut des voyageurs, les renseignements qu’une administration aéroportuaire rend disponible en ligne, que ce soit sur un site web ou dans les médias sociaux, sont visés par l’article 23.
[51] L’application des lignes directrices qui précèdent ne devrait habituellement pas nécessiter que l’on distingue entre les personnes qui se qualifient à titre de voyageurs et les autres. En effet, la Loi impose aux institutions fédérales des obligations à l’égard du public. De telles obligations sont habituellement respectées simultanément à l’égard de tous. Lorsqu’il faut néanmoins en préciser les contours, le concept de voyageur ne saurait se limiter aux personnes qui détiennent un document de voyage. En effet, une personne qui souhaite voyager peut effectuer diverses démarches de planification avant de réserver son vol. Un voyageur peut aussi se prévaloir de certains services après avoir terminé son trajet, par exemple afin de récupérer un bagage égaré. Une personne peut aussi se rendre à un aéroport afin d’accueillir un membre de sa famille. Lorsque cette personne consulte le site web de l’aéroport afin de savoir si le vol est à l’heure ou prend un café au restaurant de l’aéroport, elle ne devrait pas être privée du bénéfice de la Loi simplement parce qu’elle ne détient pas de document de voyage.
[52] L’article 23, cependant, ne vise pas les communications dont on peut raisonnablement présumer qu’elles ne seront pas vues ou consultées par les voyageurs. Ainsi, les communications liées à la régie interne de l’administration aéroportuaire ou aux relations avec ses fournisseurs ou les compagnies aériennes ne sont pas destinées aux voyageurs. Il se peut néanmoins que certaines de ces communications soient visées par l’article 22.
C. La violation de la Loi [53] Ayant établi les paramètres de l’application de la partie IV de la Loi aux administrations aéroportuaires, nous pouvons maintenant analyser les six plaintes déposées par M. Thibodeau à l’encontre de l’AAISJ. À l’image du Commissaire, je préfère traiter la question par thèmes plutôt que plainte par plainte.
(1) Le site web [54] L’AAISJ possède un site web bilingue. Cependant, il est admis qu’au moment des plaintes, de nombreuses pages n’étaient pas disponibles en français ou ne présentaient pas un contenu de qualité égale dans les deux langues. Même quant à ce qu’elle considère comme « utile aux voyageurs », l’AAISJ concède que des progrès restent à faire.
[55] Le Commissaire a procédé à une analyse du site web de l’AAISJ. Dans son rapport, il a conclu que « plusieurs onglets de la version française du site Web existaient en anglais seulement ou ne présentaient pas un contenu de qualité égale à celui de la version anglaise du site Web ». La preuve qui m’a été présentée, bien que sommaire, étaye cette conclusion, et l’AAISJ ne la conteste pas véritablement.
[56] De plus, l’URL du site web était, au moment des plaintes, en anglais seulement.
[57] La tenue d’un site web est une fonction que l’on associe habituellement au siège d’une institution. En principe, l’ensemble du site web d’une institution assujettie à la Loi doit être disponible et de qualité égale dans les deux langues officielles. Pour ces raisons, au moment des plaintes, le site web de l’AAISJ n’était pas conforme à l’article 22 de la Loi.
[58] Même si le site web était considéré comme un service de l’aéroport et non du siège, il contient des renseignements destinés aux voyageurs, par exemple des plans de l’aéroport ou des renseignements sur le stationnement, les trajets offerts ou l’état des vols. Ces renseignements sont assujettis à l’article 23 de la Loi. Bien que la preuve devant moi soit ténue, l’AAISJ admet qu’au moment des plaintes, certaines sections du site web qui contiennent des renseignements utiles aux voyageurs étaient en anglais seulement (voir l’affidavit de Marie Manning, 22 août 2019, paragraphes 57 et 58). Il y a donc eu violation de l’article 23 à cet égard.
(2) Les médias sociaux [59] Un volet important des plaintes porte sur la présence de l’AAISJ sur les médias sociaux, qu’il s’agisse de Facebook, Twitter, YouTube ou Instagram. Tout comme le site web, la présence de l’AAISJ sur les médias sociaux est une fonction rattachée à son siège et non à l’aéroport en tant qu’installation physique. Il s’agit de diverses formes de communication destinées au public. Aucune preuve ne démontre que cette présence serait destinée à un auditoire différent. Cette présence est donc visée par l’article 22 de la Loi et l’AAISJ doit communiquer dans les deux langues officielles.
[60] Même si la présence sur les médias sociaux n’était pas une fonction rattachée au siège de l’institution, mais plutôt à l’aéroport en tant qu’« autre bureau », elle serait tout de même être visée par l’article 23 de la Loi lorsqu’elle contient des renseignements destinés aux voyageurs. À cet égard, l’AAISJ admet qu’au moment des plaintes, ce contenu n’était offert qu’en anglais et qu’il comprenait certains renseignements « utiles aux voyageurs », par exemple des renseignements sur les conditions météorologiques ou les annulations de vols. L’AAISJ reconnaît que ces renseignements auraient dû être publiées dans les deux langues.
[61] Les obligations découlant de l’article 23 sont cependant plus étendues que ce que l’AAISJ est disposée à reconnaître. Le critère est lié au destinataire de la communication et non à son contenu. Dès lors que la communication est destinée aux voyageurs, elle est visée par l’article 23.
[62] Quelques exemples permettent d’illustrer cela. L’AAISJ a publié, sur les médias sociaux, des messages rappelant l’importance de conduire prudemment, offrant des vœux de la Saint-Patrick ou rappelant le passage à l’heure avancée. Elle affirme que ces messages ne sont pas destinés aux voyageurs, mais plutôt au grand public. Je ne suis pas d’accord. En l’absence d’indications contraires, on doit présumer que la présence de l’AAISJ sur les médias sociaux vise principalement les personnes à qui l’AAISJ offre des services, c’est-à-dire les voyageurs. Si de tels messages étaient physiquement affichés dans l’aérogare, il y a peu de doute qu’ils seraient visés par l’article 23. Il se peut que des personnes autres que des voyageurs suivent la présente de l’AAISJ sur les médias sociaux, mais cela n’exempte pas des messages de cette nature de l’article 23.
[63] Divers événements ont été orga