Bande indienne Wewaykum c. Canada

Bande indienne Wewaykum c. Canada
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2002-12-06
Référence neutre
2002 CSC 79
Recueil
[2002] 4 RCS 245
Numéro de dossier
27641
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Action
Droit des autochtones
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 27641
Contenu de la décision
Bande indienne Wewaykum c. Canada, [2002] 4 R.C.S. 245, 2002 CSC 79
Roy Anthony Roberts, C. Aubrey Roberts et John Henderson,
poursuivant en leur nom et au nom de tous les autres
membres de la Bande indienne Wewaykum (également connue
sous le nom de Bande indienne de Campbell River) Appelants
c.
Sa Majesté la Reine Intimée
et
Ralph Dick, Daniel Billy, Elmer Dick, Stephen Assu et James
D. Wilson, poursuivant en leur nom et au nom de tous les
autres membres de la Bande indienne Wewaikai (également
connue sous le nom de Bande indienne de Cape Mudge) Intimés/Appelants
et entre
Ralph Dick, Daniel Billy, Elmer Dick, Stephen Assu, Godfrey
Price, Allen Chickite et Lloyd Chickite, poursuivant en leur
nom et au nom de tous les autres membres de la Bande indienne
Wewaikai (également connue sous le nom de Bande indienne de
Cape Mudge) Appelants
c.
Sa Majesté la Reine Intimée
et
Le procureur général de l’Ontario, le procureur général
de la Colombie‑Britannique, la Bande indienne Gitanmaax,
la Bande indienne Kispiox et la Bande indienne de Glen
Vowell Intervenants
Répertorié : Bande indienne Wewaykum c. Canada
Référence neutre : 2002 CSC 79.
No du greffe : 27641.
2001 : 6 décembre; 2002 : 6 décembre.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel fédérale
Indiens — Réserves — Obligation de fiduciaire de la Couronne — Étendue de cette obligation avant et après la création des réserves.
Indiens — Réserves — Obligation de fiduciaire de la Couronne — Revendication mutuelle par deux bandes indiennes de la C.‑B. de leur réserve respective — Chaque bande prétend qu’elle posséderait les deux réserves n’eût été des manquements de la Couronne fédérale à son obligation de fiduciaire — Dépôt en Cour fédérale par chaque bande d’une action sollicitant un jugement déclaratoire contre l’autre et une indemnité en equity de la part de la Couronne — La Couronne a‑t‑elle manqué à son obligation de fiduciaire? — Des recours en « equity » peuvent‑ils être exercés? — Les défenses d’acquiescement et de manque de diligence s’appliquent‑elles?
Prescription — Cour fédérale — Actions intentées par des Indiens — Revendication mutuelle par deux bandes indiennes de la C.‑B. de leur réserve respective — Chaque bande prétend qu’elle posséderait les deux réserves n’eût été des manquements de la Couronne fédérale à son obligation de fiduciaire — Dépôt en Cour fédérale par chaque bande d’une action sollicitant un jugement déclaratoire contre l’autre et une indemnité en equity de la part de la Couronne — Les actions des bandes sont‑elles prescrites par la loi? — Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. 1985, ch. F‑7, art. 39 — Statute of Limitations, R.S.B.C. 1897, ch. 123, art. 16 — Limitations Act, S.B.C. 1975, ch. 37, art. 3(4), 8, 14(3).
Deux bandes appartenant à la Première nation Laich‑kwil‑tach se réclament mutuellement leur réserve respective. Chacune de ces réserves est en la possession de la bande qui l’occupe depuis la fin du dix‑neuvième siècle. Aucune des deux bandes ne revendique de titre sur les terres litigieuses sur le fondement de droits existants — ancestraux ou issus de traités —, mais chacune d’elles, appuyant sa revendication sur des documents contemporains du ministère des Affaires indiennes, prétend que, n’eût été divers manquements de la Couronne fédérale à son obligation de fiduciaire, elle serait en possession des deux réserves. Chaque bande sollicite un jugement déclaratoire contre l’autre et une indemnité en equity de la part de la Couronne. La bande de Cape Mudge (les Wewaikai) revendique la réserve no 11 et la bande de Campbell River (les Wewaykum) revendique la réserve no 12.
L’origine de la revendication de la bande de Cape Mudge remonte au rapport préparé en 1888 par un arpenteur fédéral et recommandant la création des réserves nos 11 et 12. Les réserves n’étaient attribuées à aucune bande en particulier, mais plutôt aux « Indiens Laich‑kwil‑tach (Euclataw) ». Cette information fut répétée dans le répertoire des réserves indiennes publié par le ministère des Affaires indiennes en 1892, document indiquant à quelle bande était attribuée telle ou telle réserve. En 1900, le répertoire précisait que les réserves nos 11 et 12 étaient attribuées à la « bande Wewayakai (Cape Mudge) ». Sur des listes énumérant les réserves en ordre numérique, le nom We‑way‑akay a été inscrit en regard de la réserve no 7 et des guillemets de répétition ont été inscrits sous ce nom vis‑à‑vis des réserves nos 8 à 12. S’appuyant sur ces inscriptions, la bande de Cape Mudge revendique les deux réserves, même si elle n’occupait pas la réserve no 11 à l’époque et ne l’a jamais occupée.
La revendication de la bande de Campbell River découle d’un différend qui a éclaté en 1905 entre les deux bandes au sujet de droits de pêche et qui s’est étendu à la possession de la réserve no 11. Dans une résolution datée de 1907, la bande de Cape Mudge a cédé tout droit sur la réserve no 11 à la bande de Campbell River, conservant toutefois des droits de pêche conjoints. L’effet de la résolution a été consigné au moyen d’une modification apportée au répertoire ministériel. Le nom « bande We‑way‑akum » a été inscrit en regard de la réserve no 11, mais, par suite de ce qu’on a appelé l’« erreur des guillemets de répétition », les guillemets inscrits vis‑à‑vis de la réserve no 12, juste au‑dessous du nom de la bande susmentionnée, n’ont pas été remplacés. La bande de Campbell River invoque le répertoire ministériel ainsi modifié comme preuve de son droit à la possession de la réserve no 11 et de la réserve no 12.
En 1912, la Commission McKenna McBride a visité les réserves dont on projetait l’établissement dans la région de Campbell River. La Commission a reconnu que la réserve no 11 avait à juste titre été attribuée à la bande de Campbell River et a relevé l'erreur commise relativement à la réserve no 12 qui, en raison des guillemets de répétition, était inscrite dans le répertoire comme étant attribuée à cette bande. Devant la Commission, respectant l’occupation qu’elles faisaient des réserves concernées, la bande de Campbell River n’a pas revendiqué la réserve no 12 et la bande de Cape Mudge n’a pas revendiqué la réserve no 11. Toutefois, l’« erreur des guillemets de répétition » figurant dans le répertoire n’a pas été corrigée.
En 1924, le gouvernement de la Colombie‑Britannique et le gouvernement fédéral ont, par décret, adopté les recommandations de la Commission McKenna McBride relativement aux réserves nos 11 et 12. En 1928, le commissaire des Affaires indiennes a recommandé que la réserve no 12, qui avait toujours été revendiquée par la bande de Cape Mudge, soit officiellement déclarée comme appartenant à cette bande et que le répertoire fédéral soit modifié en conséquence. Les deux bandes ont alors chargé des avocats d’examiner la question. En 1936 dans un cas et en 1937 dans l’autre, les bandes ont chacune signé une déclaration faisant état de leurs réserves respectives. Aucune des deux bandes n’a mentionné dans sa liste la réserve occupée par l’autre et qu’elle revendique aujourd’hui.
En 1938, la Colombie‑Britannique a pris le décret 1036 qui transférait la maîtrise et l’administration des terres visées à la Couronne du chef du Canada. En 1943, le ministère des Affaires indiennes a publié un répertoire des réserves modifié indiquant que la réserve no 11 était attribuée à la bande de Campbell River et que la réserve no 12 était attribuée à la bande de Cape Mudge. Aucune modification officielle n’a été apportée aux divers décrets qui avaient été joints aux répertoires antérieurs erronés. Le différend a repris dans les années 1970 et, en 1985, la bande de Campbell River a intenté une action contre la Couronne et contre la bande de Cape Mudge. Dans une demande reconventionnelle, la bande de Cape Mudge a revendiqué le droit exclusif aux deux réserves et, en 1989, elle y a ajouté une réclamation contre la Couronne. Au terme de 80 jours d’audience, la section de première instance de la Cour fédérale a rejeté les actions des deux bandes. La Cour d’appel fédérale a confirmé cette décision.
Arrêt : Les pourvois sont rejetés.
Parmi les conditions légales de création d’une réserve au sens de la Loi sur les Indiens , mentionnons l’existence d’un acte de la Couronne ayant pour effet de mettre de côté des terres domaniales à l’usage d’une bande indienne, l’intention de créer une réserve, manifestée par des personnes ayant le pouvoir de lier la Couronne, et l’accomplissement par celle‑ci et par la bande indienne de démarches concrètes pour réaliser cette intention.
La création des réserves en Colombie‑Britannique
Lorsque la Colombie‑Britannique a adhéré à la Confédération en 1871, l’article 13 des Conditions de l’adhésion pourvoyait à la création de réserves. Il était en conséquence nécessaire que le fédéral et la province coopèrent dans le cadre du processus de création des réserves, étant donné que, si le gouvernement fédéral avait compétence à l’égard des Indiens et des terres réservées aux Indiens, les terres domaniales où serait établie toute réserve appartenaient à la province. Le processus de création des réserves a été complété en 1938 par la prise du décret 1036 de la Colombie‑Britannique, qui a transféré à la Couronne fédérale l’administration et la maîtrise des terres où seraient établies les réserves. Lorsque les terres visées ont été transférées, la Couronne fédérale entendait mettre de côté chacune des réserves en litige pour l’usage bénéficiaire et l’occupation de la bande qui l’habite actuellement. Chaque bande a accepté le statu quo et utilisé les réserves qui lui étaient attribuées.
Les dispositions de la Loi sur les Indiens en matière de cession ne s’appliquaient pas à ces mesures antérieures à 1938, et ce (i) parce qu’on ne saurait qualifier de cession le règlement d’une « divergence d’opinions » entre bandes sœurs appartenant à la Première nation qui s’était vue attribuer les terres en premier lieu, (ii) parce que les terres litigieuses n’étaient pas des réserves indiennes au sens de la Loi sur les Indiens avant 1938, et (iii) parce que, de toute manière, l’application des dispositions de la Loi sur les Indiens en matière de cession avait été suspendue (dans la mesure où elles étaient applicables) par une proclamation du Conseil privé datée du 15 décembre 1876.
La rectification des décrets
La Cour fédérale a dit qu’elle entendait rectifier le répertoire erroné accompagnant le décret 1036. Dans les rares cas où une telle mesure peut se justifier, la rectification par les tribunaux de ce qu’on considère comme une erreur figurant dans un texte législatif ou réglementaire est effectuée au motif que le texte rectifié exprimera l’intention de son auteur. Une erreur d’écriture est généralement une erreur qui ressort à la lecture du texte lui‑même. En l’espèce, toutefois, l’erreur a été commise au niveau fédéral, par le ministère des Affaires indiennes. La Commission McKenna McBride a relevé l’erreur, mais elle ne l’a pas corrigée. Le gouvernement provincial a annexé les répertoires non rectifiés à son décret 1036. Constitutionnellement, la seule « intention » qui peut être prêtée à la province en matière de « terres réservées aux Indiens » se limite à la détermination de la taille, du nombre et de l’emplacement des réserves dont elle transférait la maîtrise et l’administration à la Couronne du chef du Canada. Dans les faits, le décret fédéral a été interprété sans tenir compte de l’« erreur des guillemets de répétition ». Dans ces circonstances, la rectification n’est pas une réparation qui convenait. Ce n’est pas dans le droit applicable en matière de rectification que se trouve la solution des présents pourvois, mais dans celui régissant l’obligation de fiduciaire invoquée par les bandes appelantes et les réparations en equity sollicitées par celles‑ci.
L’existence d’une obligation de fiduciaire
L’existence d’une obligation de droit public n’exclut pas la possibilité que, dans l’accomplissement de cette obligation de droit public, la Couronne soit également tenue envers les peuples autochtones à des obligations tenant « de la nature d’[obligations] de droit privé ». Lorsqu’elle existe, l’obligation de fiduciaire vise à faciliter le contrôle de l’exercice par la Couronne de l’autorité et des pouvoirs discrétionnaires considérables qu’elle a graduellement assumés à l’égard de divers aspects de la vie des peuples autochtones.
Toutefois, même dans le cadre d’une fiducie traditionnelle, les obligations qui existent entre les parties à des relations généralement reconnues comme fiduciaires n’ont pas nécessairement toutes un caractère fiduciaire. En outre, les relations et les obligations de fiduciaires ne sont pas toutes identiques, mais sont plutôt tributaires des exigences de la situation. Ces observations sont particulièrement importantes lorsque le fiduciaire est le gouvernement.
Le contenu de l’obligation de fiduciaire
Le contenu de l’obligation de fiduciaire de la Couronne envers les peuples autochtones varie selon la nature et l’importance des intérêts à protéger. Les appelantes semblent parfois invoquer « l’obligation de fiduciaire » comme si celle‑ci imposait à la Couronne une responsabilité totale à l’égard de tous les aspects des rapports entre la Couronne et les bandes indiennes. C’est aller trop loin. L’obligation de fiduciaire incombant à la Couronne n’a pas un caractère général, mais existe plutôt à l’égard de droits particuliers des Indiens. Jusqu’à présent, notre Cour n’a pas élargi la protection de l’obligation de fiduciaire applicable aux actes accomplis par la Couronne à l’égard de droits fonciers autochtones (notamment la création de réserves) à d’autres intérêts des Indiens, à l’exception de terres ne faisant pas l’objet de droits visés au par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 .
Avant la création d’une réserve, la Couronne accomplit une fonction de droit public prévue par la Loi sur les Indiens , laquelle fonction est assujettie au pouvoir de supervision des tribunaux compétents pour connaître des recours de droit public. Des rapports fiduciaires peuvent également naître à cette étape, mais l’obligation de la Couronne à cet égard se limite aux devoirs élémentaires de loyauté, de bonne foi dans l’exécution de son mandat, de communication complète de l’information, eu égard aux circonstances, et d’exercice de la prudence ordinaire dans l’intérêt des bénéficiaires autochtones de l’obligation. Après la création de la réserve, la portée de l’obligation de fiduciaire de la Couronne s’élargit et vise la préservation de l’intérêt quasi propriétal de la bande dans la réserve et la protection de la bande contre l’exploitation à cet égard. La Couronne doit faire montre de la diligence ordinaire requise pour protéger l’intérêt en common law de la bande contre les marchés abusifs avec des tiers ou les mesures qui seraient prises par la Couronne elle‑même et constitueraient de l’exploitation.
Dans l’exercice de ses pouvoirs ordinaires de gouvernement dans le cadre de différends opposant des Indiens et des non‑Indiens, la Couronne avait (et a encore) l’obligation de prendre en considération les intérêts de toutes les parties concernées, non pas seulement les intérêts des Indiens. La Couronne ne saurait être un fiduciaire ordinaire; elle agit en plusieurs qualités et représente de nombreux intérêts, dont certains sont immanquablement opposés.
En l’espèce, la Couronne avait pour mandat de créer, en faveur des bandes, un intérêt nouveau visant des terres non revendiquées en vertu de droits ancestraux ou issus de traités. La nature et l’importance de l’intérêt des bandes appelantes dans ces terres avant 1938 ainsi que l’intervention de la Couronne en tant qu’intermédiaire exclusif auprès des tiers, y compris la province, ont imposé à la Couronne une obligation de fiduciaire, mais il n’y a aucune raison justifiant de conclure que les obligations de loyauté, de bonne foi et de communication complète de l’information eu égard aux circonstances n’ont pas été respectées. Après la création de la réserve, la Couronne a effectivement préservé et protégé l’intérêt en common law de chacune des bandes dans la réserve qui lui avait été attribuée.
Lorsque le processus de création des réserves a été complété en 1938, chaque bande avait formellement abandonné la revendication qu’elle fait valoir aujourd’hui contre la réserve de sa bande sœur. À plusieurs reprises, les bandes appelantes avaient reconnu que l’intérêt bénéficiaire relatif à la réserve no 11 appartenait à la bande de Campbell River et que celui relatif à la réserve no 12 appartenait à la bande de Cape Mudge. À cette époque, les dirigeants des bandes, dont on critique maintenant la conduite, étaient des acteurs autonomes, apparemment bien informés, qui voulaient de bonne foi résoudre une « divergence d’opinions » avec une bande sœur. Ils ne traitaient pas avec des tiers non indiens. Il est condescendant de prétendre, sur la foi de la preuve au dossier, qu’ils ne savaient pas ce qu’ils faisaient, ou encore de rejeter ce qu’ils ont considéré être un résultat juste.
Les moyens de défense opposables aux recours en equity
Les recours en equity exercés pour obtenir l’exécution d’obligations en equity donnent ouverture aux moyens de défense habituels de cette nature, notamment celui fondé sur l’acquiescement et le manque de diligence. Les recours en equity exigent une conduite équitable de la part de celui qui demande réparation et dépendent toujours du pouvoir discrétionnaire du tribunal.
Les deux éléments de la règle de l’acquiescement et du manque de diligence sont respectés en l’espèce, à savoir : il y eu conduite assimilable à renonciation du fait des déclarations qui ont été signées, des observations qui ont été formulées et du défaut des intéressées de faire valoir les droits qu’elles invoquaient, alors que les circonstances commandaient qu’elles le fassent; les poursuites sont dans les deux cas déraisonnables du fait que chaque bande s’est appuyée sur le statu quo et a apporté des améliorations à sa réserve, considérant que sa bande sœur ne la revendiquait plus. Tout cela s’est produit alors que les bandes connaissaient suffisamment les faits sous‑jacents qui pouvaient donner lieu à un recours en justice.
Eu égard à la preuve, il n’y a pas eu de manquement à quelque obligation de fiduciaire et il n’y a ouverture à aucun recours en « equity », soit pour déposséder la bande rivale de son intérêt bénéficiaire dans la réserve qu’elle occupe, soit pour obliger la Couronne à verser une indemnité en equity en raison de son refus de procéder à une telle dépossession.
L’application des délais de prescription
De toute manière, les actions des bandes appelantes sont prescrites par suite de l’écoulement des délais de prescription applicables. Le paragraphe 39(1) de la Loi sur la Cour fédérale incorpore par renvoi les dispositions législatives de la Colombie‑Britannique applicables en matière de prescription. Le droit de la bande de Campbell River de revendiquer la possession de la réserve no 12 a pris naissance au plus tard en 1938 et était assujetti au délai de prescription de 20 ans prévu par l’art. 16 de la Loi de 1897 de la C.‑B. intitulée Statute of Limitations. Le droit de la bande de Cape Mudge de revendiquer la possession de la réserve no 11 a pris naissance lorsque la bande de Campbell River est entrée en possession de cette réserve avant 1888 et était donc prescrit vers la date à laquelle la bande a signé la résolution de 1907. Même si le manque de renseignements pertinents a pu reporter le point de départ du délai de prescription, les deux bandes connaissaient tous les faits pertinents lorsqu’elles ont signé leur déclaration respective en 1936 et en 1937. Le délai de prescription applicable aux actions en revendication de la possession a donc expiré au plus tard en 1957.
Quant au manquement à l’obligation de fiduciaire, la Loi de 1897 intitulée Statute of Limitations, en vigueur de 1897 à 1975, ne fixait aucun délai de prescription à cet égard. Ce sont en conséquence les dispositions transitoires de la Limitations Act de 1975 qui s’appliquent. Par l’effet des par. 3(4) et 14(3) de cette loi, les actions pour manquement à l’obligation fiduciaire étaient prescrites le 1er juillet 1977. Quoi qu’il en soit, les demandes présentées en l’espèce sont toutes visées par le « délai ultime de prescription » trentenaire prévu par l’art. 8 de la Loi de 1975.
Jurisprudence
Arrêt expliqué : Guerin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335; arrêts mentionnés : R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507; Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010; Conseil de la bande dénée de Ross River c. Canada, [2002] 2 R.C.S. 816, 2002 CSC 54; Ontario Mining Co. c. Seybold, [1903] A.C. 73; Dunstan c. Hell’s Gate Enterprises Ltd., [1986] 3 C.N.L.R. 47; Bande indienne de St. Mary’s c. Cranbrook (Ville), [1997] 2 R.C.S. 657; Bande indienne de la rivière Blueberry c. Canada (Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1995] 4 R.C.S. 344; St. Catherine’s Milling and Lumber Co. c. The Queen (1888), 14 App. Cas. 46, conf. (1887), 13 R.C.S. 577; Ontario Mining Co. c. Seybold (1899), 31 O.R. 386, conf. par (1900), 32 O.R. 301, conf. par (1901), 32 R.C.S. 1, conf. par [1903] A.C. 73; Morishita c. Richmond (Township) (1990), 67 D.L.R. (4th) 609; R. c. Liggetts‑Findlay Drug Stores Ltd., [1919] 3 W.W.R. 1025; Cameron c. The King, [1927] 2 D.L.R. 382; Morris c. Structural Steel Co. (1917), 35 D.L.R. 739; Rennie’s Car Sales & R. G. Hicks c. Union Acceptance Corp., [1955] 4 D.L.R. 822; St. Ann’s Island Shooting and Fishing Club Ltd. c. The King, [1950] R.C.S. 211; Calder c. Procureur général de la Colombie‑Britannique, [1973] R.C.S. 313; Johnson c. M’Intosh, 21 U.S. (8 Wheat.) 543 (1823); Mitchell c. M.R.N., [2001] 1 R.C.S. 911, 2001 CSC 33; R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S 1075; Québec (Procureur général) c. Canada (Office national de l’énergie), [1994] 1 R.C.S. 159; R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 456; Lac Minerals Ltd. c. International Corona Resources Ltd., [1989] 2 R.C.S. 574; Hodgkinson c. Simms, [1994] 3 R.C.S. 377; Frame c. Smith, [1987] 2 R.C.S. 99; R. c. Taylor (1981), 34 O.R. (2d) 360, autorisation d’appeler refusée, [1981] 2 R.C.S. xi; Bande indienne de Batchewana (membres non‑résidents) c. Bande indienne de Batchewana, [1997] 1 C.F. 689; Southeast Child & Family Services c. Canada (Attorney General), [1997] 9 W.W.R. 236; B.C. Native Women’s Society c. Canada, [2000] 1 C.F. 304; Paul c. Bande indienne de Kingsclear, [1997] A.C.F. no 1358 (QL); Mentuck c. Canada, [1986] 3 C.F. 249; Deer c. Conseil Mohawk de Kahnawake, [1991] 2 C.F. 18; Première nation Chippewas de Nawash c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1996] A.C.F. no 991 (QL), conf. par [1999] A.C.F. no 1822 (QL); Bande indienne de Montana c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1989] 1 C.F. 143; Bande indienne de Témiscamingue c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1997] A.C.F. no 676 (QL); Ominayak c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1987] 3 C.F. 174; Tuplin c. Canada (Indian and Northern Affairs) (2001), 207 Nfld. & P.E.I.R. 292; G. (A.P.) c. A. (K.H.) (1994), 120 D.L.R. (4th) 511; Lac La Ronge Indian Band c. Canada (2001), 206 D.L.R. (4th) 638; Administration régionale crie c. Robinson, [1991] 4 C.N.L.R. 84; Bande indienne des Tsawwassen c. Canada (Ministre des Finances), [1998] A.C.F. no 370 (QL); Westbank First Nation c. British Columbia (2000), 191 D.L.R. (4th) 180; McInerney c. MacDonald, [1992] 2 R.C.S. 138; R. c. Neil, [2002] 3 R.C.S. 631, 2002 CSC 70; Fales c. Canada Permanent Trust Co., [1977] 2 R.C.S. 302; Nation et Bande des Indiens Samson c. Canada, [1995] 2 C.F. 762; Bande indienne d’Osoyoos c. Oliver (Ville), [2001] 3 R.C.S. 746, 2001 CSC 85; Kruger c. La Reine, [1986] 1 C.F. 3; R. c. Lewis, [1996] 1 R.C.S. 921; Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85; Canson Enterprises Ltd. c. Boughton & Co., [1991] 3 R.C.S. 534; Performance Industries Ltd. c. Sylvan Lake Golf & Tennis Club Ltd., [2002] 1 R.C.S. 678, 2002 CSC 19; M. (K.) c. M. (H.), [1992] 3 R.C.S. 6; Lindsay Petroleum Co. c. Hurd (1874), L.R. 5 P.C. 221; Harris c. Lindeborg, [1931] R.C.S. 235; Canada Trust Co. c. Lloyd, [1968] R.C.S. 300; Blundon c. Storm, [1972] R.C.S. 135; L’Hirondelle c. The King (1916), 16 R.C. de l’É. 193; Ontario (Attorney General) c. Bear Island Foundation (1984), 49 O.R. (2d) 353, conf. pour d’autres motifs par (1989), 68 O.R. (2d) 394, conf. par [1991] 2 R.C.S. 570; Chippewas of Sarnia Band c. Canada (Attorney General) (2000), 51 O.R. (3d) 641; Smith c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 554; Canadien Pacifique Ltée c. Paul, [1988] 2 R.C.S. 654; Coughlin c. Ontario Highway Transport Board, [1968] R.C.S. 569; Attorney General for Ontario c. Scott, [1956] R.C.S. 137; Novak c. Bond, [1999] 1 R.C.S. 808; Peixeiro c. Haberman, [1997] 3 R.C.S. 549; Zakrzewski c. The King, [1944] 4 D.L.R. 281; Parmenter c. The Queen, [1956‑60] R.C. de l’É. 66; Bera c. Marr (1986), 1 B.C.L.R. (2d) 1; Bande indienne de Squamish c. Canada, [2000] A.C.F. no 1568 (QL), 2001 CFPI 480; Bande indienne de Semiahmoo c. Canada, [1998] 1 C.F. 3; Costigan c. Ruzicka (1984), 13 D.L.R. (4th) 368; Bande indienne de Lower Kootenay c. Canada (1991), 42 F.T.R. 241; Première nation de Fairford c. Canada (Procureur général), [1999] 2 C.F. 48.
Lois et règlements cités
Acte des Sauvages, 1876, S.C. 1876, ch. 18, art. 3(6).
Conditions de l’adhésion de la Colombie‑Britannique, L.R.C. 1985, App. II, no 10, art. 13.
Décret C.P. 1088, 10 novembre 1875.
Décret C.P. 1265, 19 juillet 1924.
Décret de la Colombie‑Britannique no 911, 26 juillet 1923.
Décret de la Colombie‑Britannique no 1036, 29 juillet 1938.
Décret de la Colombie‑Britannique no 1334.
Indian Affairs Settlement Act, S.B.C. 1919, ch. 32.
Limitation Act, R.S.B.C. 1979, ch. 236, art. 2, 14(1).
Limitations Act, S.B.C. 1975, ch. 37, art. 3(4), 8, 9, 14(3).
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(24) .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35(1) .
Loi du règlement relatif aux terres des sauvages de la Colombie‑Britannique, S.C. 1920, ch. 51 .
Loi sur la Cour de l’Échiquier, S.R.C. 1952, ch. 98, art. 31.
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. 1985, ch. F‑7, art. 39(1) .
Loi sur la Cour fédérale , S.C. 1970‑71‑72, ch. 1 [reproduite dans S.R.C. 1970 (2e suppl.), ch. 10], art. 38(1).
Loi sur les immeubles fédéraux, L.C. 1991, ch. 50, art. 2 « immeuble fédéral », 13, 14.
Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I‑5, art. 2(1) « réserve ».
Proclamation royale, 1763, L.R.C. 1985, App. II, no 1.
Statute of Limitations, R.S.B.C. 1897, ch. 123, art. 16, 39.
Doctrine citée
British Columbia. Law Reform Commission of British Columbia. Report on the Ultimate Limitation Period : Limitation Act, Section 8. Vancouver : The Commission, 1990.
La Forest, Gerard V. Natural Resources and Public Property under the Canadian Constitution. Toronto : University of Toronto Press, 1969.
Maxwell on the Interpretation of Statutes, 4th ed. by J. Anwyl Theobald. Toronto : Carswell, 1905.
McMurtry, William R., and Alan Pratt. « Indians and the Fiduciary Concept, Self‑Government and the Constitution : Guerin in Perspective », [1986] 3 C.N.L.R. 19.
Proclamation du Conseil privé, 15 décembre 1876, Gazette du Canada, 30 décembre 1876, vol. X, no 27.
Slattery, Brian. « Understanding Aboriginal Rights » (1987), 66 R. du B. can. 727.
Sullivan, Ruth. Statutory Interpretation. Concord, Ont. : Irwin Law, 1997.
Waters, D. W. M. Law of Trusts in Canada, 2nd ed. Toronto : Carswell, 1984.
Weinrib, Ernest J. « The Fiduciary Obligation » (1975), 25 U.T.L.J. 1.
POURVOIS contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [2000] 3 C.N.L.R. 303, 247 N.R. 350, 27 R.P.R. (3d) 157, [1999] A.C.F. no 1529 (QL), qui a confirmé une décision de la Section de première instance (1995), 99 F.T.R. 1, [1995] A.C.F. no 1202 (QL). Pourvois rejetés.
Michael P. Carroll, c.r., Malcolm Maclean, Emmet J. Duncan et Monika B. Gehlen, pour les appelants Roy Anthony Roberts et autres.
John D. McAlpine, c.r., et Allan Donovan, pour les intimés/appelants Ralph Dick et autres.
J. Raymond Pollard, Mitchell R. Taylor et Georg Daniel Reuter, pour l’intimée Sa Majesté la Reine.
E. Ria Tzimas et J. T. S. McCabe, c.r., pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Patrick G. Foy, c.r., et Richard J. M. Fyfe, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Peter R. Grant et David Schulze, pour les intervenantes la Bande indienne Gitanmaax, la Bande indienne Kispiox et la Bande indienne de Glen Vowell.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 Le juge Binnie __ Deux bandes indiennes de la côte est de l’île de Vancouver se réclament mutuellement leur réserve respective. Ces réserves — dont chacune est en la possession de la bande qui l’occupe depuis la fin du dix‑neuvième siècle environ — sont distantes de deux milles l’une de l’autre. Les occupants des deux réserves appartiennent à la Première nation Laich‑kwil‑tach, laquelle était parvenue à déplacer la Première nation Comox de cette région de la Colombie‑Britannique au milieu des années 1800.
2 Chaque bande prétend que, n’eût été divers manquements de la Couronne fédérale à ses obligations de fiduciaire, ses membres seraient en possession des deux réserves. Suivant cet argument, les membres de l’autre bande ne seraient en conséquence en possession d’aucune des réserves.
3 Aucune bande n’a revendiqué de droit sur les terres litigieuses en vertu du par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 (« droits existants — ancestraux ou issus de traités — des peuples autochtones »).
4 Bien que chaque bande sollicite contre l’autre une injonction ainsi qu’un jugement déclarant qu’elle a droit à la possession de la réserve et que l’autre bande est coupable d’intrusion, chacune reconnaît les difficultés qu’un tel résultat causerait à l’autre et affirme qu’elle se satisferait d’une indemnité pécuniaire de la Couronne fédérale. La bande de Cape Mudge appelante prétend que son indemnité devrait être de l’ordre de 12,2 à 14,8 millions de dollars pour la réserve no 11, alors que la bande de Campbell River appelante affirme que sa réclamation s’élève à 4 millions de dollars environ pour la réserve no 12. Bref, si les demandes des bandes appelantes sont accueillies, chacune restera où elle est actuellement mais recevra une somme considérable constituée d’une « indemnité en equity » et des dépens taxés sur la base procureur‑client.
5 La Cour est donc appelée à statuer (i) sur l’étendue de l’obligation de fiduciaire de la Couronne dans le cadre du processus de la création des réserves indiennes, (ii) sur la question de savoir si les actes accomplis par des représentants du gouvernement en l’espèce ont constitué un manquement à quelque obligation de fiduciaire et (iii), à supposer qu’il y ait eu de manquement, sur les réparations en equity (y compris l’indemnité en equity) susceptibles d’être accordées pour remédier à ce manquement.
6 Il est clair qu’aucune des bandes n’a commis de faute à l’endroit de l’autre. Leurs revendications reposent sur des documents et sur une analyse minutieuse des efforts parfois maladroits déployés par le ministère des Affaires indiennes pour établir des réserves correspondant aux terres qu’occupaient, à la fin du dix‑neuvième siècle, les peuples autochtones de la côte ouest. Les bandes appelantes avancent des conclusions contestées, tirées d’inscriptions contradictoires concernant l’identité de la bande ayant droit à tel ou tel territoire et la date à laquelle le droit en question a pris naissance. Il est évident qu’il y a eu, à l’occasion, des divergences entre la situation qui existait sur l’île de Vancouver et la façon dont elle était consignée dans les dossiers du gouvernement à Ottawa. Cela dit, au terme de 80 jours d’audience, le juge de première instance a conclu que la Couronne avait agi de façon juste et honorable, après avoir demandé aux Indiens eux‑mêmes ce qu’ils désiraient et respecté les souhaits exprimés par ceux‑ci.
7 Comme nous le verrons plus loin, lorsque le processus de création des réserves a pris fin, c’est‑à‑dire par la prise du décret provincial 1036 le 29 juillet 1938, chacune des bandes appelantes avait officiellement abandonné la revendication — qu’elle fait maintenant valoir — contre la réserve de l’autre. Pendant les 60 ans et plus qui se sont écoulés depuis, leurs membres ont respecté le statu quo et apporté des améliorations à la réserve qu’ils occupent. Dans ces circonstances, j’estime qu’il n’y a pas eu de manquement à quelque obligation de fiduciaire et qu’il n’y a ouverture à aucun recours en « equity », qu’il s’agisse d’injonction ou d’indemnisation. De toute manière, l’écoulement des délais de prescription applicables fait obstacle à l’exercice de tels recours.
8 Je suis donc d’avis de rejeter les pourvois, avec dépens.
Les faits et l’analyse
9 La Première nation Laich‑kwil‑tach, qui comprend quatre bandes différentes, fait elle‑même partie d’un groupe plus large d’Indiens de langue kwakwala qui habitent certaines régions de la côte est de l’île de Vancouver et de la côte ouest de la Colombie‑Britannique continentale, ainsi que certaines îles situées entre les deux. Traditionnellement, leur subsistance et une grande partie de leur culture étaient basées sur la pêche dans les eaux poissonneuses de ce que nous appelons maintenant le détroit de Georgia.
10 Contrairement aux différends remontant aux temps immémoriaux qui étaient à l’origine d’affaires comme R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507, et Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010, le nœud des présents pourvois réside dans des écritures administratives consignées par le ministère des Affaires indiennes à la fin du dix‑neuvième siècle et au début du vingtième siècle, ainsi que dans les dossiers montés depuis par les bandes rivales. En première instance, le juge Teitelbaum a exposé en détail, dans son jugement soigné de 275 pages ([1995] A.C.F. no 1202 (QL)), la piste documentaire laissée par cette filière bureaucratique, et la Cour d’appel fédérale a refusé d’infirmer ses conclusions de fait ([1999] A.C.F. no 1529 (QL)). Je n’examinerai ici que les faits nécessaires à la compréhension des questions de droit que la Cour doit résoudre.
11 Les bandes concernées sont la bande indienne de Cape Mudge (traditionnellement appelée « Wewaikai »), dont certains membres vivent dans la réserve no 12, et la bande indienne de Campbell River (traditionnellement appelée « Wewaykum »), dont certains membres vivent dans la réserve no 11. Chaque bande compte également des réserves situées à d’autres endroits. Les réserves en litige sont très petites. Située à l’embouchure de la rivière Campbell, la réserve no 11 compte environ 350 acres et 120 habitants. La réserve no 12 se trouve à l’intérieur des terres, le long d’un affluent de la rivière Campbell; sa superficie est inférieure à 300 acres et elle compte moins d’habitants que la précédente. Les réserves de faible taille abondent dans les régions côtières de la Colombie‑Britannique, où l’on considérait plus important de disposer de points d’accès stratégiques aux abondantes ressources halieutiques et autres que de posséder de vastes étendues de territoire.
12 Les premiers membres de la Première nation Laich‑kwil‑tach à s’installer sur le territoire litigieux, vers 1875, semblent avoir été le capitaine John Quacksister (ou Kwaksistal) et sa famille.
A. La création des réserves
13 Dans l’arrêt Conseil de la bande dénée de Ross River c. Canada, [2002] 2 R.C.S. 816, 2002 CSC 54, rendu le 20 juin 2002, notre Cour a examiné les conditions légales de création d’une réserve au sens de la Loi sur les Indiens . Parmi ces conditions, mentionnons l’existence d’un acte de la Couronne ayant pour effet de mettre de côté des terres domaniales à l’usage d’une bande indienne, l’intention de créer une réserve, manifestée par des personnes ayant le pouvoir de lier la Couronne, et l’accomplissement par celle-ci et par la bande indienne de démarches concrètes pour réaliser cette intention (par. 67). Dans cette affaire, la Cour a conclu que la Couronne n’avait jamais eu l’intention d’établir une réserve au sens de la Loi. Au paragraphe 68, le juge LeBel a signalé « que, dans le cadre de la procédure de création des réserves, comme dans les autres aspects de ses rapports avec les Premières nations, la Couronne doit rester consciente de ses obligations de fiduciaire et de leur incidence sur cette procédure, et prendre en considération la nature sui generis des droits fonciers des Autochtones ». La question du rôle de l’obligation de fiduciaire de la Couronne dans la création des réserves n’a pas été débattue dans cette affaire, alors qu’elle se soulève clairement dans les présents pourvois.
B. La création des réserves en Colombie‑Britannique
14 Lorsque la Colombie‑Britannique a adhéré à la Confédération en 1871, l’article 13 des Conditions de l’adhésion de la Colombie‑Britannique, L.R.C. 1985, App. II, no 10, était rédigé ainsi :
Le soin des Sauvages, et la garde et l’administration des terres réservées pour leur usage et bénéfice, incomberont au Gouvernement Fédéral, et une ligne de conduite aussi libérale que celle suivie jusqu’ici par le gouvernement de la Colombie Britannique sera continuée par le Gouvernement Fédéral après l’Union.
Pour mettre ce projet à exécution, des étendues de terres ayant la superficie de celles que le gouvernement de la Colombie Britannique a, jusqu’à présent, affectées à cet objet, seront de temps à autres transférées par le Gouvernement Local au Gouvernement Fédéral au nom et pour le bénéfice des Sauvages, sur demande du Gouvernement Fédéral; et dans le cas où il y aurait désaccord entre les deux gouvernements au sujet de la quantité des étendues de terre qui devront être ainsi concédées, on devra en référer à la décision du Secrétaire d’État pour les Colonies. [Je souligne.]
15 La coopération fédérale‑provinciale était nécessaire dans le cadre du processus de création des réserves, étant donné que, si le gouvernement fédéral avait compétence à l’égard des « Indiens et [d]es terres réservées aux Indiens » aux termes du par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 , les terres domaniales en Colombie‑Britannique, où serait nécessairement établie toute réserve, appartenaient à la province. Toute tentative unilatérale du gouvernement fédéral de créer une réserve sur des terres publiques de la province aurait été invalide : Ontario Mining Co. c. Seybold, [1903] A.C. 73 (C.P.). Par ailleurs, la province ne pouvait établir une réserve indienne au sens de la Loi sur les Indiens , car elle aurait alors empiété sur la compétence exclusive du fédéral sur « [l]es Indiens et les terres réservées aux Indiens ».
16 La mise en œuvre de l’article 13 requérait donc l’accomplissement de certaines démarches préalables à la mise en branle du processus fédéral‑provincial de création des réserves décrit dans l’arrêt Ross River. D’abord, des commissaires nommés par le gouvernement fédéral délimitaient et arpentaient les réserves proposées, puis, munis de ces plans, les gouvernements fédéral et provincial négociaient la taille, l’emplacement et le nombre des réserves. La maîtrise et l’administration de ces terres devaient ensuite être cédées (ou « transférées »,