Turp c. Canada (Affaires étrangères)

Turp c. Canada (Affaires étrangères)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2018-07-06
Référence neutre
2018 CAF 133
Numéro de dossier
A-59-17
Notes
Une correction fut apporté le 30 avril, 2019.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20180706
Dossier : A-59-17
Référence : 2018 CAF 133
CORAM :
LE JUGE NADON
LE JUGE BOIVIN
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
DANIEL TURP
appelant
et
LE MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
intimé
Audience tenue à Montréal (Québec), le 6 décembre 2017.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 6 juillet 2018.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE NADON
Y A SOUSCRIT :
LE JUGE BOIVIN
MOTIFS CONCOURANTS :
LA JUGE GLEASON
Date : 20180706
Dossier : A-59-17
Référence : 2018 CAF 133
CORAM :
LE JUGE NADON
LE JUGE BOIVIN
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
DANIEL TURP
appelant
et
LE MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE NADON
I. Introduction
[1] Il s’agit d’un appel d’une décision de la Cour fédérale, rendue par la juge Tremblay-Lamer (la juge) en date du 24 janvier 2017 (2017 CF 84) rejetant la demande de contrôle judiciaire de l’appelant. Plus particulièrement, la juge concluait que l’appelant ne pouvait s’opposer à la décision du Ministre des Affaires étrangères (le ministre) en date du 8 avril 2016 d’accorder des licences d’exportation vers le Royaume de l’Arabie saoudite (l’Arabie saoudite) pour des véhicules blindés légers (VBL). Les VBL se retrouvent sur la Liste des marchandises et technologies d’exportation contrôlée, D.O.R.S./89-202 (la Liste), établie par le Gouverneur en conseil en vertu de l’article 3 de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation, L.R.C. (1985), c. E-19 (la LLEI). Il est important de souligner qu’en vertu de l’article 13 de la LLEI, l’exportation des VBL ne peut se faire sans l’obtention d’une licence du ministre.
[2] L’appelant soutient qu’en raison de la LLEI, du Manuel des contrôles à l’exportation (Affaires mondiales Canada, août 2017) (le Manuel) et des obligations internationales du Canada, le ministre se devait de refuser l’octroi desdites licences d’exportation puisqu’il existait un risque raisonnable que les VBL soient utilisés par l’Arabie saoudite contre des populations civiles, en particulier au Yémen.
[3] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que l’appel devrait être rejeté. Plus particulièrement, je suis d’avis que la juge n’a commis aucune erreur justifiant notre intervention et je partage entièrement les motifs qu’elle énonce au soutien de sa conclusion de rejeter la demande de contrôle judiciaire de l’appelant.
II. Contexte factuel
[4] General Dynamics Land Systems — Canada Corporation (GDLS) est une compagnie basée à London, dans la province de l’Ontario, qui fabrique de l’équipement militaire dont les produits les plus recherchés sont les VBL. En 2014, une entente intervient entre l’Arabie saoudite et la Corporation commerciale canadienne, mandataire de la Couronne fédérale. L’entente prévoit l’achat par l’Arabie saoudite d’une certaine quantité de VBL devant être fabriqués par GDLS.
[5] Le 8 avril 2016, le ministre approuve l’octroi de six (6) licences pour l’exportation de VBL produits par GDLS vers l’Arabie saoudite. La décision du ministre fut prise sur la recommandation du sous-ministre des Affaires étrangères émise le 21 mars 2016.
[6] La décision du ministre approuvant l’exportation des VBL vers l’Arabie saoudite a fait couler beaucoup d’encre dans certains milieux de la communauté canadienne en raison d’allégués concernant des violations du droit international humanitaire et des droits de la personne par l’Arabie saoudite dans le cadre de conflits dans lesquels elle est impliquée.
[7] Le 21 mars 2016, l’appelant a déposé une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale. Cette demande, par la suite, fut amendée le 21 avril 2016 en raison de la décision du ministre rendue le 8 avril 2016.
III. Cadre législatif
[8] La structure dans laquelle s’insère la décision du ministre regroupe à la fois des instruments législatifs et réglementaires ainsi que des outils moins formels dont le rôle est de guider le processus décisionnel. Étant donné la complexité du régime, je passerai ici en revue les documents qui font partie du cadre législatif en l’instance avant d’aborder la décision de la Cour fédérale et mon analyse.
[9] En bref, l’autorité d’émettre des licences d’exportation est prévue à la LLEI (Loi sur les licences d’exportation et d’importation), qui renvoie à la Liste (Liste des marchandises et de technologies d’exportation contrôlée), dont le contenu est énuméré au Guide de la Liste des marchandises et technologies d’exportation contrôlée du Canada (Affaires mondiales Canada, décembre 2015). Le tout est guidé par le Manuel (Manuel des contrôles à l’exportation), qui oriente la mise en branle du régime législatif par le ministre. S’ajoutent à ces instruments diverses conventions internationales auxquelles le Canada est partie et qui sont d’une pertinence en l’instance.
[10] Le régime de la LLEI a pour but de permettre au gouvernement fédéral de réglementer et de contrôler l’exportation et l’importation de certaines marchandises et technologies en fonction des intérêts économiques, politiques et militaires du Canada. L’objet de ce régime appert des articles 3 et 7 de la LLEI, lesquels accordent une large discrétion au ministre relativement à l’octroi de licences :
3(1) Le gouverneur en conseil peut dresser une liste des marchandises et des technologies dont, à son avis, il est nécessaire de contrôler l’exportation ou le transfert à l’une ou plusieurs des fins suivantes :
3(1) The Governor in Council may establish a list of goods and technology, to be called an Export Control List, including therein any article the export or transfer of which the Governor in Council deems it necessary to control for any of the following purposes:
a) s’assurer que des armes, des munitions, du matériel ou des armements de guerre, des approvisionnements navals, des approvisionnements de l’armée ou des approvisionnements de l’aviation, ou des articles jugés susceptibles d’être transformés en l’un de ceux-ci ou de pouvoir servir à leur production ou ayant d’autre part une nature ou valeur stratégiques, ne seront pas rendus disponibles à une destination où leur emploi pourrait être préjudiciable à la sécurité du Canada ;
(a) to ensure that arms, ammunition, implements or munitions of war, naval, army or air stores or any articles deemed capable of being converted thereinto or made useful in the production thereof or otherwise having a strategic nature or value will not be made available to any destination where their use might be detrimental to the security of Canada;
b) s’assurer que les mesures prises pour favoriser la transformation au Canada d’une ressource naturelle d’origine canadienne ne deviennent pas inopérantes du fait de son exportation incontrôlée ;
(b) to ensure that any action taken to promote the further processing in Canada of a natural resource that is produced in Canada is not rendered ineffective by reason of the unrestricted exportation of that natural resource;
c) limiter, en période de surproduction et de chute des cours, les exportations de matières premières ou transformées d’origine canadienne, sauf les produits agricoles, ou en conserver le contrôle ;
(c) to limit or keep under surveillance the export of any raw or processed material that is produced in Canada in circumstances of surplus supply and depressed prices and that is not a produce of agriculture;
c.1) [Abrogé, 1999, ch. 31, art. 88]
(c.1) [Repealed, 1999, c. 31, s. 88]
d) mettre en œuvre un accord ou un engagement intergouvernemental ;
(d) to implement an intergovernmental arrangement or commitment;
e) s’assurer d’un approvisionnement et d’une distribution de cet article en quantité suffisante pour répondre aux besoins canadiens, notamment en matière de défense ;
(e) to ensure that there is an adequate supply and distribution of the article in Canada for defence or other needs; or
f) assurer la commercialisation ordonnée à l’exportation de toute marchandise soumise à une limitation de la quantité de marchandise pouvant être importée dans un pays ou un territoire douanier qui, au moment de son importation dans ce pays ou territoire douanier dans une période donnée, est susceptible de bénéficier du régime préférentiel prévu dans le cadre de cette limitation.
(f) to ensure the orderly export marketing of any goods that are subject to a limitation imposed by any country or customs territory on the quantity of the goods that, on importation into that country or customs territory in any given period, is eligible for the benefit provided for goods imported within that limitation.
7(1) Sous réserve du paragraphe (2), le ministre peut délivrer à tout résident du Canada qui en fait la demande une licence autorisant, sous réserve des conditions prévues dans la licence ou les règlements, notamment quant à la quantité, à la qualité, aux personnes et aux endroits visés, l’exportation ou le transfert des marchandises ou des technologies inscrites sur la liste des marchandises d’exportation contrôlée ou destinées à un pays inscrit sur la liste des pays visés.
7(1) Subject to subsection (2), the Minister may issue to any resident of Canada applying therefore a permit to export or transfer goods or technology included in an Export Control List or to export or transfer goods or technology to a country included in an Area Control List, in such quantity and of such quality, by such persons, to such places or persons and subject to such other terms and conditions as are described in the permit or in the regulations.
(1.01) Pour décider s’il délivre la licence, le ministre peut prendre en considération, notamment, le fait que les marchandises ou les technologies mentionnées dans la demande peuvent être utilisées dans le dessein :
(1.01) In deciding whether to issue a permit under subsection (1), the Minister may, in addition to any other matter that the Minister may consider, have regard to whether the goods or technology specified in an application for a permit may be used for a purpose prejudicial to
a) de nuire à la sécurité ou aux intérêts de l’État par l’utilisation qui peut en être faite pour accomplir l’une ou l’autre des actions visées aux alinéas 3(1)a) à n) de la Loi sur la protection de l’information ;
(a) the safety or interests of the State by being used to do anything referred to in paragraphs 3 (1) (a) to (n) of the Security of Information Act; or
b) de nuire à la paix, à la sécurité ou à la stabilité dans n’importe quelle région du monde ou à l’intérieur des frontières de n’importe quel pays.
(b) peace, security or stability in any region of the world or within any country.
[mon soulignement]
[my emphasis]
[11] La Liste, quant à elle, prévoit ce qui suit :
2 Les marchandises et technologies ci-après, lorsqu’elles sont destinées à l’exportation vers les destinations précisées, sont assujetties à un contrôle d’exportation aux fins visées à l’article 3 de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation :
2 The following goods and technology, when intended for export to the destinations specified, are subject to export control for the purposes set out in section 3 of the Export and Import Permits Act:
a) les marchandises et technologies des groupes 1, 2, 6 et 7 de l’annexe, sauf celles visées à l’article 2-1, aux alinéas 2-2.a. et 2-2.b., à l’article 2-3, à l’alinéa 2-4.a. et aux articles 6-1, 6-2, 7-2, 7-3, 7-12 et 7-13 du Guide, qui sont destinées à l’exportation vers toute destination autre que les États-Unis ;
(a) goods and technology referred to in Groups 1, 2, 6, and 7 of the schedule, except for goods and technology set out in items 2-1, 2-2.a. and 2-2.b., 2-3, 2-4. a., 6-1, 6-2, 7-2, 7-3, 7-12 and 7-13 of the Guide, that are intended for export to any destination other than the United States;
[12] Le Guide, mentionné à l’alinéa 2a) de la Liste, établit plusieurs catégories de marchandises et de technologies dont l’exportation est contrôlée en vertu de la Liste. Les VBL sont donc compris dans la catégorie 2-6, soit les « Véhicules terrestres et leurs composants » que l’on retrouve au groupe 2 du Guide, soit la « Liste de matériel de guerre ». Les VBL apparaissent sur la Liste depuis au moins 1954.
[13] Le Guide précise à son introduction qu’il « comprend les marchandises et technologies militaires […] contrôlées en vertu des engagements pris par le Canada dans le cadre de régimes multilatéraux de contrôle des exportations, d’accords bilatéraux, ainsi que de certains contrôles unilatéraux ». Par conséquent, les équipements militaires, tels les VBL, peuvent être inscrits sur la Liste en vertu de l’alinéa 3(1)a) de la LLEI afin que le gouvernement puisse s’assurer que ces marchandises ne seront pas exportées vers un pays ou une région où leur emploi pourrait être préjudiciable à la sécurité du Canada. En outre, ces marchandises pourront apparaître sur la Liste afin de mettre en œuvre un accord ou un engagement intergouvernemental en vertu de l’alinéa 3(1)d) de la LLEI. Parmi ces accords, on retrouve notamment l’Accord de Wassenaar (Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Goods and Technologies, conclu à la réunion plénière tenue à Vienne en Autriche, les 11 et 12 juillet 1996 et modifié à la réunion plénière tenue au même endroit, les 2 et 3 décembre 2015, par le document WA-LIST (15) 1 Corr. 1.). Cet accord a notamment pour but d’encourager la transparence et la responsabilisation dans le cadre de transferts d’armes.
[14] L’outil qui encadre la mise en pratique de la LLEI, la Liste et son Guide est le Manuel. Ce dernier concerne l’exportation de produits militaires vers les pays qui constituent une menace pour le Canada ou ses alliés, qui participent à des hostilités, qui font l’objet d’une sanction du Conseil de sécurité de l’ONU, ou dont les gouvernements commettent des violations aux droits de la personne (Manuel aux pages 72-73). En effet, le Manuel prévoit que les contrôles à l’exportation ont pour but d’assurer que l’exportation de certaines marchandises soit conforme à la politique étrangère et à la politique canadienne en matière de défense (Manuel à la page 10). Au paragraphe 35 de ses motifs, la juge discute le Manuel dans les termes suivants :
La loi est complétée par un principal outil administratif, soit le Manuel des contrôles à l’exportation. Quant aux facteurs à considérer avant l’octroi d’une licence d’exportation, le Manuel énonce :
En ce qui a trait aux produits et aux technologies militaires, la politique canadienne des contrôles à l’exportation est restrictive depuis longtemps. En vertu des lignes directrices actuelles établies par le Cabinet en 1986, le Canada contrôle étroitement l’exportation de produits militaires vers les pays :
Ÿ qui constituent une menace pour le Canada et ses alliés ;
Ÿ qui participent à des hostilités ou qui sont sous la menace d’hostilités ;
Ÿ qui sont frappés d’une sanction du Conseil de sécurité des Nations Unies ;
Ÿ dont les gouvernements commettent constamment de graves violations des droits de la personne contre leurs citoyens, à moins que l’on ne puisse prouver que les produits ne risquent pas d’être utilisés contre la population civile.
[mon soulignement, notes omises]
[15] Je reproduis aussi l’extrait du Manuel cité par l’appelant à la page 8 de son mémoire des faits et du droit, qui se lit comme suit :
Ce manuel contient des renseignements quant à la façon d’obtenir les licences nécessaires pour exporter ou transférer des marchandises contrôlées et quant à la façon de satisfaire aux exigences de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation et aux règlements qui s’y rattachent (p. 3).
Les contrôles à l’exportation visent principalement à faire en sorte que l’exportation de certaines marchandises et technologies soit conforme à la politique étrangère et à la politique en matière de défense du Canada. Ces contrôles ont notamment pour objectifs stratégiques d’assurer que les exportations depuis le Canada :
Ÿ ne nuisent pas au Canada et à ses alliés;
Ÿ ne portent pas atteinte à la sécurité nationale ou internationale;
Ÿ n’engendrent pas d’instabilité ou des conflits nationaux ou régionaux;
Ÿ ne contribuent pas au développement d’armes chimiques, biologiques ou nucléaires de destruction massive ou de leurs vecteurs;
Ÿ ne sont pas utilisées pour commettre des violations des droits de la personne;
Ÿ sont compatibles avec les dispositions en vigueur imposant des sanctions économiques (p. 10).
[soulignement dans l’original]
[16] Par ailleurs, il est important de souligner que le Manuel, tel que l’indique l’intimée au paragraphe 40 de son mémoire des faits et du droit, reproduit essentiellement la « Politique du contrôle des exportations » émise par le gouvernement en 1986 (Dossier d’appel, volume 1 à la p. 118), laquelle est aussi connue sous le nom de Lignes directrices concernant les exportations de matériel militaire et stratégique (les Lignes Directrices). Je reproduis les extraits des Lignes Directrices cités par l’appelant aux pages 7 et 8 de son mémoire des faits et du droit :
Le ministre a souligné que le gouvernement n’émettra plus de licence pour l’exportation d’équipement militaire à destination de pays où les droits des citoyens font l’objet de violations sérieuses et répétées de la part du gouvernement ; à moins qu’il puisse être démontré qu’il n’y a aucun risque raisonnable que l’équipement militaire soit utilisé contre la population civile. Suivant la nouvelle politique au sujet des pays sujets à de graves difficultés sur le plan des droits de la personne, il est clair que c’est l’exportateur qui aura la tâche de prouver « qu’il n’y a aucun risque raisonnable. »
[…]
Le ministre a indiqué que le gouvernement exercera un contrôle rigoureux sur les exportations de matériel et de technologie militaires à destination :
1) des pays qui constituent une menace pour le Canada et ses alliés ;
2) des pays engagés dans des hostilités ou sur qui pèse un danger imminent de conflit ;
3) des pays faisant l’objet de sanctions du Conseil de sécurité des Nations Unies ; et
4) des pays où les droits des citoyens font l’objet de violations sérieuses et répétées de la part du gouvernement, à moins qu’il ne puisse être démontré qu’il n’y a aucun risque raisonnable que le matériel soit utilisé contre la population civile.
[soulignement dans l’original]
[17] Tant les Lignes Directrices que le Manuel visent à encadrer le contrôle de l’exportation de marchandises inscrites à la Liste, sans pour autant interdire leur exportation. Il est aussi important de souligner que les Lignes Directrices ainsi que le Rapport sur les exportations de marchandises militaires du Canada (Canada, Affaires mondiales, 2012-2013) (le Rapport) font état de l’importance économique de l’industrie canadienne de la défense et des exportations qui en résultent. À la page 2 du Rapport, reproduit au Dossier d’appel, volume 1 à la page 158, on peut lire ce qui suit :
L’industrie canadienne de la défense contribue de façon appréciable à la prospérité du pays et emploie des dizaines de milliers de Canadiens. Elle fabrique des produits de haute technologie et entretient des liens étroits avec ses homologues de pays alliés. Les contrôles à l’exportation ne visent pas à entraver inutilement le commerce international, mais plutôt à appliquer une réglementation et à imposer certaines restrictions aux exportations en fonction des objectifs politiques clairs décrits ci-dessus. L’industrie canadienne de la défense fournit aux Forces armées du Canada ainsi qu’aux forces armées de nos alliés le matériel, les munitions et les pièces de rechange dont elles ont besoin pour répondre à leurs besoins opérationnels, y compris, pour les missions de combat et de maintien de la paix. Comme l’indique la Charte des Nations Unies, tous les États ont le droit légitime de se défendre.
[mon soulignement]
[18] Je reproduis aussi l’extrait du Rapport cité par l’appelant à la page 9 de son mémoire des faits et du droit :
Les contrôles à l’exportation mis en place par le Canada sont parmi les plus rigoureux au monde. Le maintien de la paix et de la sécurité sont des objectifs prioritaires de la politique étrangère du Canada. Ainsi, le gouvernement du Canada s’efforce de veiller à ce que les exportations de marchandises militaires du Canada ne nuisent pas à la paix, à la sécurité ou à la stabilité dans n’importe quelle région du monde ou à l’intérieur de n’importe quel pays. (p. 1)
Au moment où un exportateur soumet une demande d’exportation de marchandises ou de technologies, des consultations vastes et approfondies sont menées auprès de spécialistes des droits de la personne, de la sécurité internationale et de l’industrie de la défense au MAECD (y compris ceux qui sont affectés dans les missions diplomatiques du Canada à l’étranger), au ministère de la Défense nationale et, au besoin, dans d’autres ministères et organismes. Dans le cadre de ces consultations, on vérifie la conformité de la demande de licence d’exportation avec les principes du Canada en matière de politique étrangère et de défense. On étudie attentivement les considérations relatives à la paix et à la sécurité régionales, notamment les conflits civils et les droits de la personne (p. 2).
[soulignement dans l’original]
[19] Enfin, selon l’appelant, outre l’Accord de Wassenaar mentionné plus haut, d’autres obligations internationales pèsent sur le Canada dans sa décision d’émettre des licences, y compris les conventions de Genève de 1949 (Convention de Genève pour l’amélioration du sort des blessés et des malades dans les forces armées en campagne, 12 août 1949, 75 R.T.N.U. 31, R.T. Can. 1965 No. 20 ; Convention de Genève pour l’amélioration du sort des blessés, des malades et des naufragés des forces armées sur mer, 12 août 1949, 75 R.T.N.U. 85, R.T. Can. 1965 No. 20; Convention de Genève relative au traitement des prisonniers de guerre, 12 août 1949, 75 R.T.N.U. 135, R.T. Can. 1965 No. 20 ; Convention de Genève relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre, 12 août 1949, 75 R.T.N.U. 287, R.T. Can. 1965 No. 20) (conventions de Genève). Elles prévoient ce qui suit :
ARTICLE PREMIER
ARTICLE 1
Les Hautes Parties contractantes s’engagent à respecter et à faire respecter la présente Convention en toutes circonstances.
The High Contracting Parties undertake to respect and to ensure respect for the present Convention in all circumstances.
ARTICLE 3
ARTICLE 3
En cas de conflit armé ne présentant pas un caractère international et surgissant sur le territoire de l’une des Hautes Parties contractantes, chacune des Parties au conflit sera tenue d’appliquer au moins les dispositions suivantes :
In the case of armed conflict not of an international character occurring in the territory of one of the High Contracting Parties, each Party to the conflict shall be bound to apply, as a minimum, the following provisions:
[…]
…
Les Parties au conflit s’efforceront, d’autre part, de mettre en vigueur par voie d’accords spéciaux tout ou partie des autres dispositions de la présente Convention.
The Parties to the conflict should further endeavour to bring into force, by means of special agreements, all or part of the other provisions of the present Convention.
[…]
…
[20] Les conventions de Genève sont approuvées en droit canadien par la Loi sur les conventions de Genève, L.R.C. (1985), c. G -3 (LCG) en ces termes :
Approbation des conventions
Conventions approved
2(1) Sont approuvées les conventions de Genève pour la protection des victimes de guerre, signées à Genève le 12 août 1949 et reproduites aux annexes I à IV.
2(1) The Geneva Conventions for the Protection of War Victims, signed at Geneva on August 12, 1949 and set out in Schedules I to IV, are approved.
[21] Voilà donc le régime législatif en place lorsque le ministre rend sa décision le 8 avril 2016.
IV. Décision de la Cour fédérale
[22] En premier lieu, la juge conclut que la norme de contrôle applicable à la décision du ministre est celle de la décision raisonnable, adaptée au contexte particulier dans lequel la discrétion du ministre fut exercée. Elle est d’avis que ce contexte inclut les objectifs de la LLEI, les intérêts nationaux et internationaux du Canada, l’expertise du ministre en matière de relations internationales ainsi que les droits de la personne (Motifs au paragraphe 25).
[23] La juge reconnaît ensuite à l’appelant la qualité d’agir dans l’intérêt public, mais conclut qu’il ne peut soulever des questions d’équité procédurale étant donné qu’il n’est pas directement touché par la décision (Motifs au paragraphe 32).
[24] La juge se penche ensuite sur la décision du ministre d’octroyer des licences d’exportation pour les VBL vers l’Arabie saoudite. Elle conclut que le ministre n’a commis aucune erreur révisable.
[25] D’abord, la juge examine le cadre réglementaire établi par la LLEI entourant la décision du ministre. La juge estime que la discrétion du ministre est large : « le Ministre reste libre d’accorder une licence d’exportation s’il conclut qu’il est dans l’intérêt du Canada de le faire en considérant les facteurs pertinents » (Motifs au paragraphe 40). D’emblée, elle remarque qu’il n’existe aucune interdiction d’exportation à la LLEI ni au Manuel (Motifs au paragraphe 41). Après avoir passé en revue la décision du ministre, la juge estime qu’il a considéré les facteurs pertinents à sa décision et qu’il détient l’expertise nécessaire pour évaluer le risque que le matériel en question soit employé contre des civils (Motifs aux paragraphes 42 et 45). À ce titre, les Lignes Directrices ne sauraient, selon la juge, restreindre le pouvoir discrétionnaire du ministre puisqu’elles n’ont pas force de loi (Motifs aux paragraphes 46-49). La juge en conclut que le ministre s’est fondé sur les intérêts du Canada en matière de sécurité et ses intérêts commerciaux, que ces facteurs ne constituent pas des considérations inappropriées, et qu’il a dûment considéré le conflit au Yémen (Motifs aux paragraphes 51, 54).
[26] La juge conclut cette partie de son analyse en énonçant que la portée de son contrôle se limite à s’assurer que le pouvoir discrétionnaire du ministre a été exercé de bonne foi en fonction des considérations pertinentes. Ce seuil étant atteint, il n’y a pas motif à intervention (Motifs au paragraphe 55).
[27] La juge se tourne ensuite vers les obligations internationales du Canada. D’abord, elle adopte la position de l’intimée selon laquelle un traité qui ne confère pas de droits aux individus, comme c’est le cas de l’article premier commun des conventions de Genève, ne saurait s’appliquer même lorsqu’il est incorporé au droit interne (Motifs au paragraphe 58).
[28] En ce qui concerne le statut des conventions de Genève en droit canadien, la juge note que de tels accords doivent normalement recevoir « l’aval du Parlement et être expressément intégré[s] au droit canadien pour avoir force de loi » (Motifs au paragraphe 60). Ainsi, l’approbation des conventions de Genève à l’article 2 de la LCG ne constitue pas forcément une incorporation au droit canadien (Motifs au paragraphe 63). Même si le Parlement a incorporé les dispositions des conventions de Genève relatives aux infractions graves (article 3 LCG), le fait d’avoir annexé les conventions ne signifie pas forcément que le législateur avait l’intention de mettre en œuvre le document en entier (Motifs au paragraphe 62).
[29] Sans se prononcer sur la question, la juge note cependant que si une règle internationale n’exige pas une modification du droit interne, il est possible que les obligations conventionnelles du Canada — notamment l’article premier commun des conventions de Genève — soient incorporées au droit canadien par voie administrative (Motifs au paragraphe 63).
[30] Cela étant, la juge détermine néanmoins que le seul conflit invoqué, soit celui au Yémen, n’est pas un conflit international, et que ce n’est donc pas l’article premier commun des conventions de Genève qui trouve application, mais bien l’article commun 3 (Motifs au paragraphe 67). Elle reprend la doctrine affirmant que puisque le Canada n’est pas directement impliqué dans le conflit au Yémen, les limites au commerce des armes ne le concernent pas puisqu’elles ne s’appliquent qu’aux États déjà impliqués dans un conflit armé. En reprenant les témoignages des experts en droit international mis de l’avant par les parties, notamment le professeur Éric David pour l’appelant et le professeur Michael Schmitt pour l’intimée, la juge se dit d’avis que l’article premier commun des conventions de Genève n’impose pas d’obligations aux États signataires dans le cadre de conflits non-internationaux (Motifs au paragraphe 74). Ainsi, la juge est d’avis qu’il appartient au pouvoir exécutif, plutôt qu’aux tribunaux, de prendre les décisions relatives aux relations internationales et que son intervention ne serait pas justifiée, même si l’article premier commun trouvait application (Motifs au paragraphe 75).
[31] Au paragraphe 76 de ses motifs, la juge conclut comme suit :
Les dispositions de la LLEI accordent un large pouvoir discrétionnaire au Ministre dans l’évaluation des facteurs pertinents liés à l’octroi de licences d’exportation pour des marchandises contrôlées. Dans la décision contestée, le Ministre a tenu compte de l’impact économique de l’exportation proposée, les intérêts du Canada en matière de sécurité nationale et internationale, les antécédents de l’Arabie saoudite en matière de droits fondamentaux, ainsi que le conflit au Yémen avant d’octroyer les licences d’exportation, respectant ainsi les valeurs sous-jacentes aux Conventions. Le rôle de la Cour n’est pas de jeter un regard moral sur la décision du Ministre d’émettre les licences d’exportation mais uniquement de s’assurer de la légalité d’une telle décision. Bien sûr, la large discrétion dont il dispose lui aurait permis d’en refuser l’émission. Néanmoins, la Cour est d’avis que le Ministre a tenu compte des facteurs pertinents. Dans un tel cas, il ne lui est pas loisible de casser la décision.
[32] Par conséquent, la juge a rejeté la demande de contrôle judiciaire de l’appelant sans dépens.
V. Questions en litige
Quelle est la norme de contrôle ?
La décision de la Cour fédérale est-elle raisonnable ?
i) La juge a-t-elle erré en concluant que le ministre a exercé son pouvoir discrétionnaire de manière raisonnable ?
ii) La juge a-t-elle erré en refusant de considérer l’argument de l’appelant selon lequel le ministre avait l’esprit fermé au moment de prendre sa décision ?
iii) La juge a-t-elle erré en rejetant les arguments de l’appelant fondés sur l’article premier commun des Conventions ?
VI. Analyse
1. Norme de contrôle
[33] Quant à la norme de contrôle qui s’impose à la décision de la Cour fédérale, notre Cour doit déterminer si la juge a correctement identifié la norme de contrôle applicable (en l’occurrence, la norme raisonnable) et ensuite déterminer si elle l’a appliquée correctement (Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559 aux paragraphes 46 et 47) [Agraira]. En termes pratiques, il s’agit pour notre Cour de se placer dans les souliers de la juge de la Cour fédérale (Agraira au paragraphe 46). Je suis entièrement d’accord avec les parties que la norme de contrôle qui s’impose à l’évaluation de la décision du ministre est celle de la décision raisonnable.
2. La décision de la Cour fédérale est-elle raisonnable ?
[34] Avant de poursuivre mon analyse, il m’apparaît utile, vu son importance au débat que soulève l’appel, de résumer de façon plus détaillée le Mémorandum soumis au ministre le 21 mars 2016 par le sous-ministre des Affaires étrangères, monsieur Daniel Jean, et portant sur l’exportation des VBL de GDLS vers l’Arabie saoudite.
[35] En résumé, le Mémorandum analyse trois considérations principales, soit le rôle militaire de l’Arabie saoudite dans la région du Moyen-Orient, les préoccupations du Canada à l’égard du respect des droits de la personne par l’Arabie saoudite et les avantages économiques directs et indirects que procurera le contrat entre GDLS et l’Arabie saoudite au Canada.
[36] Le Mémorandum note d’abord que l’approbation des licences d’exportation se fait généralement, à toutes fins pratiques, par les fonctionnaires du Ministère au nom du ministre. Le Mémorandum note aussi qu’une décision du ministre n’est qu’exceptionnellement sollicitée, sauf lorsqu’il n’y a pas de consensus parmi les fonctionnaires ou lorsque la recommandation est négative. Dans certaines situations, comme en l’instance, l’intervention du ministre fut demandée malgré l’existence d’un consensus parmi les fonctionnaires (Mémorandum au paragraphe 7).
[37] Le Mémorandum note la stature de GDLS en tant que leader mondial spécialisé dans la production des VBL utilisés par les forces canadiennes et exportés à travers le monde. GDLS est un employeur important dans le sud de l’Ontario (GDLS emploie environ 2100 employés au Canada, dont la majorité travaille dans le sud de l’Ontario) et supporte une chaîne d’approvisionnement constituée de près de 500 petites et moyennes entreprises canadiennes (Mémorandum au paragraphe 2).
[38] Depuis les années 1990, suite à l’invasion du Koweït par l’Iraq, le Canada participe à la défense de l’Arabie saoudite en lui donnant accès à de l’équipement militaire pour contrer les menaces représentées par l’Iraq, l’Iran, et plus récemment, l’État islamique. Depuis 1993, le Canada octroie des licences d’exportation à GDLS, qui figure parmi les fournisseurs de choix d’équipement militaire, particulièrement de VBL. Plus de 2900 VBL ont été exportés vers l’Arabie saoudite entre 1993 et 2015, ce qui représente près de 90 % de la valeur des exportations militaires canadiennes vers ce pays, se chiffrant à environ 2.5 milliards de dollars (Mémorandum au paragraphe 3). Le contrat en l’espèce, signé en 2014, s’inscrit dans cette tradition militaire canado-saoudienne et est d’une valeur estimée à 11 milliards de dollars (Mémorandum au paragraphe 5).
[39] Les parties suivantes ont revu la demande de licences, dont les commentaires sont répertoriés à l’annexe A du Mémorandum : plus particulièrement, au sein d’Affaires mondiales Canada, le département de l’Europe et du Moyen-Orient, la branche de Sécurité internationale et la branche de Développement commercial international ; le Ministère de la Défense nationale, et; Innovation, Sciences et Développement économique Canada. Tous recommandent l’approbation des licences. Je note qu’un Memorandum for Action distinct, mais semblable, en date du 21 décembre 2015, avait été soumis au ministre du Commerce international pour ses commentaires et recommandations. Aucune des entités consultées n’a soulevé de préoccupation résultant de l’exportation des VBL (Mémorandum au paragraphe 8).
[40] Par ailleurs, le Mémorandum aborde la question des droits de la personne en Arabie saoudite étant donné la violation de droits démocratiques et humains et la discrimination rapportée dans le pays. Le Mémorandum note que le Canada maintient un dialogue à cet effet avec l’Arabie saoudite et communique ses préoccupations lorsque nécessaire (Mémorandum au paragraphe 9).
[41] Le Canada, ainsi que ses alliés américains et européens, maintiennent une relation militaire avec l’Arabie saoudite depuis un quart de siècle, laquelle se manifeste sous la forme d’accès à de l’équipement militaire. D’un point de vue défensif et commercial, GDLS est un fournisseur important des forces canadiennes, lesquelles bénéficieront des économies d’échelle résultant du contrat envisagé. Le Mémorandum considère également l’importance que représentent le contrat et les VBL dans l’effort de contrer l’instabilité régnant au Yémen. Selon une perspective économique, le contrat supportera des milliers d’emplois manufacturiers au Canada ainsi que la chaine d’approvisionnement canadienne et l’industrie canadienne.
[42] Le Mémorandum conclut que les exportations considérées cadrent avec les priorités du Canada en matière d’affaires étrangères ainsi que les objectifs pour le pays et la région concernés. L’Arabie saoudite ne représente pas une menace à la sécurité du Canada ou celle de nos alliés, et fait face à des menaces légitimes à sa propre sécurité (au paragraphe 14).
[43] Plus particulièrement, aux paragraphes 15 à 18 du Mémorandum, on peut lire ce qui suit :
[MA TRADUCTION]
15. Cependant, tel que noté plus haut, le Canada a eu et continue d’avoir des préoccupations relatives aux antécédents de l’Arabie saoudite en ce qui concerne les droits de la personne. Une détermination clé dans l’évaluation des demandes de licences d’exportation est de savoir si la nature des marchandises ou de la technologie dont l’exportation est demandée se prête à des violations des droits de la personne, et s’il existe un risque raisonnable que les marchandises soient utilisées contre la population civile. Le ministère n’a pas connaissance de liens entre les marchandises militaires faisant l’objet de la demande et la violation de droits de la personne et de droits politiques. Selon l’information fournie, nous ne croyons pas que les exportations proposées seraient utilisées pour violer les droits de la personne en Arabie saoudite. Le Canada a vendu des milliers de VBL à l’Arabie saoudite depuis les années 1990, et au meilleur de la connaissance du ministère, il n’existe pas d’incident où ces véhicules ont été utilisés dans la perpétration de violations des droits de la personne.
16. Au cours des derniers mois, plusieurs articles sont parus dans les médias populaires au sujet de la vente par le Canada de VBL à l’Arabie saoudite. Une des questions posées par les journalistes concerne le rôle des VBL fabriqués au Canada dans les perturbations au Bahreïn en 2011. L’Arabie saoudite a soutenu le Bahreïn lors de ces événements sous l’égide du « Peninsula Shield » du Conseil de Coopération du Golfe. Au meilleur de la connaissance du ministère, les troupes saoudiennes furent postées pour protéger des édifices clés et de l’infrastructure clés, et n’ont pas été impliquées dans la suppression de manifestations pacifiques.
17. Au cours des derniers mois, certaines ONG comme Amnistie Internationale et Human Rights Watch ont critiqué les frappes aériennes entreprises par la coalition menée par l’Arabie saoudite et, à moindre mesure, ont critiqué certaines actions des forces Houthi/Saleh au Yémen. Plus récemment, l’ONU a mêlé sa voix aux critiques en raison du haut taux de pertes civiles. Le Rapport final du Groupe d’experts des Nations-Unies sur le Yémen, publié le 23 février 2016, note que tous les participants au conflit au Yémen, y compris l’Arabie saoudite, ont commis des violations du droit international humanitaire, notamment en visant intentionnellement la population civile et en se livrant à des attaques envers des organisations humanitaires. Les allégations que porte le Rapport à l’égard de l’Arabie saoudite concernent l’utilisation de bombardement aérien, de pilonnage d’artillerie sans distinction (« shelling ») et l’utilisation de fusées d’artillerie dans des régions occupées par la population civile. Le Groupe a également observé que la coalition a fourni des armes à des forces de résistance sans adopter les mesures nécessaires pour assurer la transparence ou la responsabilisation des troupes. Il n’est pas suggéré que l’équipement d’origine canadienne, y compris les VBL, pourrait avoir été utilisé dans la perpétration d’actes contraires au droit international humanitaire. Les membres du Groupe ont connu des défis en rédigeant le Rapport et n’ont pas été en mesure de se rendre au Yémen afin d’obtenir de l’information de sources directes. Pour sa part, la coalition menée par l’Arabie saoudite a émis un communiqué affirmant son respect pour les règles du droit international humanita