Osborne c. Canada (Conseil du Trésor)

Osborne c. Canada (Conseil du Trésor)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1991-06-06
Recueil
[1991] 2 RCS 69
Numéro de dossier
21201, 21202, 21203
Juges
Wilson, Bertha; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Stevenson, William
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21201, 21202, 21203
Contenu de la décision
Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S. 69
La Commission de la fonction publique Appelante
c.
William James Millar Intimé
et
Le procureur général du Québec,
le procureur général de la Saskatchewan
et le procureur général de Terre‑Neuve Intervenants
et entre
La Commission de la fonction publique Appelante
c.
Bryan Osborne Intimé
et
Le procureur général du Québec,
le procureur général de la Saskatchewan
et le procureur général de Terre‑Neuve Intervenants
et entre
La Commission de la fonction publique Appelante
c.
Randy Barnhart, Linda Camponi,
Michael Cassidy, Ken Clavette et
Heather Stevens Intimés
et
Le procureur général du Québec,
le procureur général de la Saskatchewan
et le procureur général de Terre‑Neuve Intervenants
Répertorié: Osborne c. Canada (Conseil du Trésor)
Nos du greffe: 21201, 21202 et 21203.
1990: 11 octobre; 1991: 6 juin.
Présents: Les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Cory, McLachlin et Stevenson.
en appel de la cour d'appel fédérale
Droit constitutionnel ‑‑ Convention constitutionnelle ‑‑ Neutralité politique des fonctionnaires ‑‑ Une disposition législative mettant en application une convention constitutionnelle peut‑elle être incompatible avec la Constitution? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 2b) ‑‑ Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑33, art. 33 .
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Liberté d'expression ‑‑ Fonction publique ‑‑ Activités politiques ‑‑ Loi fédérale interdisant aux fonctionnaires de travailler pour ou contre un parti politique ou un candidat à une élection ‑‑ Cette loi viole‑t‑elle l'art. 2b) de la Charte ? ‑‑ Dans l'affirmative, est‑elle justifiable en vertu de l'article premier de la Charte ? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b) ‑‑ Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑33, art. 33 .
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Limites raisonnables ‑‑ Imprécision ‑‑ Loi fédérale interdisant aux fonctionnaires de travailler pour ou contre un parti politique ou un candidat à une élection ‑‑ Cette loi est‑elle trop imprécise pour constituer une limite prescrite par une règle de droit? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 ‑‑ Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑33, art. 33 .
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Réparations ‑‑ Rapport entre l'art. 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés et l'art. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 .
Il s'agit de pourvois mettant en cause la constitutionnalité du par. 33(1) de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, qui interdit aux fonctionnaires de "travailler" pour ou contre un candidat (al. 33(1)a)) ou un parti politique (al. 33(1)b)). Aux termes du par. 33(2), le fait qu'un fonctionnaire assiste à une réunion politique ou contribue financièrement à la caisse d'un candidat ou d'un parti politique ne constitue pas à lui seul un manquement au par. 33(1). Les intimés sont, à l'exception d'un seul, des fonctionnaires fédéraux qui voulaient participer à différentes activités politiques. Ils ont saisi la Section de première instance de la Cour fédérale d'une action visant à faire déclarer l'art. 33 inopérant dans la mesure où il viole les al. 2b) et 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés . La cour a conclu que, même si, dans le cas de fonctionnaires pris isolément, l'art. 33 portait atteinte aux droits garantis par la Charte , de telles restrictions étaient justifiées aux termes de l'article premier de la Charte . La Cour d'appel fédérale a infirmé cette décision et a jugé que les al. 33(1) a) et 33(1) b) violaient les al. 2b) et 2d) de la Charte , mais que l'al. 33(1) b) pouvait se justifier aux termes de l'article premier. L'alinéa 33(1)a) de la Loi a été déclaré inopérant, sauf dans la mesure où il s'applique à un "administrateur général".
Arrêt (le juge Stevenson est dissident): Les pourvois sont rejetés.
(1) La convention constitutionnelle
L'article 33 de la Loi n'échappe pas à l'examen en vertu de la Charte du simple fait qu'il peut être considéré comme maintenant une convention constitutionnelle. Bien que les conventions fassent partie de la Constitution canadienne au sens politique plus large, c.‑à‑d. au sens des principes démocratiques qui sous‑tendent notre système politique et au sens des éléments qui constituent les rapports entre les différents ordres et organes de gouvernement, elles ne peuvent être appliquées par les tribunaux, à moins qu'elles ne soient intégrées dans un texte législatif. En outre, les lois entérinant les conventions constitutionnelles ne font pas automatiquement partie intégrante du droit constitutionnel; au contraire, elles conservent leur caractère de lois ordinaires. N'étant qu'une disposition d'une loi ordinaire, l'art. 33 est, au même titre que toute autre loi ordinaire, susceptible d'examen à la lumière de la Charte .
(2) La liberté d'expression
L'article 33 de la Loi qui, sous peine de mesures disciplinaires allant jusqu'au renvoi, interdit aux fonctionnaires les activités et l'expression politiques de nature partisane, porte atteinte à la liberté d'expression garantie par l'al. 2b) de la Charte . Lorsque l'existence de valeurs opposées nécessite la restriction de la liberté d'expression, et mis à part les cas exceptionnels, il faut soumettre à l'appréciation exigée par l'article premier les restrictions imposées à cette liberté, plutôt que de circonscrire au départ la portée de la garantie. En l'espèce, l'art. 33 de la Loi, du fait qu'il interdit aux fonctionnaires de s'exprimer en faveur d'un parti politique ou d'un candidat, vise explicitement à restreindre l'activité d'expression et est donc incompatible avec l'al. 2b) de la Charte . Vu la conclusion à l'incompatibilité de l'art. 33 avec l'al. 2b) , il n'est ni nécessaire ni approprié, dans les circonstances, de déterminer s'il y a en outre violation de l'al. 2d) de la Charte .
(3) La limite raisonnable
L'article 33 de la Loi est suffisamment précis pour constituer une limite prescrite par une règle de droit au sens de l'article premier de la Charte . L'article 33 n'est pas rédigé de façon tellement vague ou générale qu'il n'énonce pas de norme intelligible. Le mot "travailler", bien qu'il puisse admettre un sens très large, est un terme simple et courant qui se prête à l'interprétation. L'application de ce mot à un cas particulier peut s'avérer fort difficile, mais difficulté d'interprétation n'emporte pas absence de norme intelligible. Finalement, le texte de l'art. 33 ne crée pas une norme qui permet aux membres de la Commission de la fonction publique d'interdire, à leur gré, n'importe quelle activité.
Les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Cory et McLachlin: L'article 33 de la Loi n'est pas sauvegardé par l'article premier de la Charte . Bien que l'objectif législatif du maintien de la neutralité de la fonction publique revête une importance suffisante pour justifier qu'une restriction soit imposée à la liberté d'expression, la disposition contestée ne satisfait pas au critère de proportionnalité. La restriction d'activités politiques partisanes a un lien rationnel avec cet objectif, mais l'art. 33 ne constitue pas une mesure qui, dans des limites raisonnables, est soigneusement conçue pour porter le moins possible atteinte à la liberté d'expression. L'article interdit à tous les fonctionnaires tout travail de caractère partisan, sans égard à la nature de ce travail et sans tenir compte du rôle, du rang ou de l'importance de ces fonctionnaires dans la hiérarchie de la fonction publique. Il résulte des termes généraux et de la large portée de l'art. 33 que les restrictions s'appliquent à un grand nombre de fonctionnaires qui, dans une fonction publique moderne, n'ont absolument rien à voir avec l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire susceptible d'être influencé de quelque manière par des considérations d'ordre politique. La nécessité de l'impartialité et même de l'apparence d'impartialité n'est pas uniforme à tous les échelons de la fonction publique. L'article 33 a donc une portée excessive et, dans beaucoup de ses applications, dépasse ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif d'une fonction publique impartiale et loyale.
Le juge Stevenson (dissident): L'alinéa 33(1)a) de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique est justifiable aux termes de l'article premier de la Charte . L'objectif important visé par l'al. 33(1) a) est d'assurer la neutralité de la fonction publique dans tous ses éléments. Une fonction publique efficace est indispensable dans une société démocratique moderne et un certain degré de neutralité s'impose afin d'assurer le maintien de cette efficacité. Il ne faut pas qu'un fonctionnaire doive, ou soit perçu comme devant, sa nomination ou sa promotion à des activités partisanes car, si les fonctionnaires affichaient leurs convictions politiques, la perception de neutralité existant chez le public serait gravement compromise, voire anéantie. Dans ce contexte, l'al. 33(1)a) de la Loi présente un degré acceptable de proportionnalité avec l'objectif visé par le législateur. Cet alinéa n'a pas une portée excessive et il satisfait au critère de l'"atteinte minimale". Les moyens moins restrictifs proposés, qui font une distinction entre les fonctionnaires de différents niveaux (de sorte qu'aucune restriction ne soit imposée aux fonctionnaires des échelons dits "inférieurs"), ne permettraient pas d'atteindre l'objectif de la préservation de la neutralité politique de la fonction publique. Finalement, il existe une proportionnalité convenable entre les effets de la mesure en cause et l'objectif qu'elle vise. La disposition ne prive pas de la liberté d'expression. Elle ne fait que limiter cette liberté dans le contexte d'activités politiques partisanes pour des personnes qui doivent savoir, ou du moins sont présumées savoir, que l'emploi dans la fonction publique comporte l'acceptation de certaines restrictions.
(4) La réparation
Les juges Sopinka, Cory et McLachlin: Dans le choix d'une réparation convenable en vertu du par. 24(1) de la Charte , la cour doit veiller avant tout à faire appliquer les mesures les plus propres à assurer la protection des valeurs exprimées dans la Charte et à accorder aux victimes d'une atteinte à leurs droits la réparation qui permet le mieux d'atteindre cet objectif. La cour, bien qu'elle soit expressément autorisée, aux termes du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 , à déclarer une règle de droit inopérante dans la mesure de son incompatibilité avec la Charte , doit se montrer consciente du rôle qu'elle est appelée à jouer dans le cadre constitutionnel et ne pas empiéter sur le domaine législatif plus qu'il n'est nécessaire pour rendre pleinement opérantes les dispositions de la Charte . Lorsqu'elle exerce son large pouvoir discrétionnaire d'accorder une réparation convenable dans une affaire mettant en cause la Charte , la cour n'a pas à décider s'il existe une présomption de constitutionnalité. En raison des problèmes nouveaux et divers qu'elle aura à régler, il faut que la cour dispose toujours d'un arsenal comportant une variété de réparations possibles. L'"interprétation atténuée" d'une loi peut dans certains cas être une réparation convenable. On peut parfois arriver au même résultat en recourant à l'exemption constitutionnelle. Il n'est toutefois pas nécessaire en l'espèce de déterminer si la Cour a le pouvoir d'appliquer de telles réparations dans une affaire mettant en cause la Charte puisqu'il est préférable d'invalider le par. 33(1) dans la mesure de son incompatibilité avec l'al. 2b) . Maintenir en vigueur un article entaché de défauts ne soutiendrait aucunement les valeurs inhérentes à la Charte et représenterait un empiétement plus prononcé sur le rôle du Parlement. C'est au Parlement et non à la Cour qu'il appartient de déterminer quelle devrait être la nouvelle formulation de l'article. L'ordonnance de la Cour d'appel fédérale, qui a déclaré inopérant l'al. 33(1) a), sauf dans la mesure où il s'applique à un administrateur général, doit être maintenue étant donné que les intimés n'ont pas formé de pourvoi incident ni demandé la modification de cette ordonnance.
Les juges Wilson et L'Heureux‑Dubé: Dès lors qu'elle conclut que, selon l'interprétation qu'il convient de lui donner, la loi contestée est de portée excessive, viole un droit garanti par la Charte et ne peut se justifier en tant que limite raisonnable au sens de l'article premier, la Cour ne peut faire autrement, en vertu du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 , qu'invalider la loi en question ou, si ses aspects inconstitutionnels peuvent en être retranchés, l'invalider dans la mesure de son incompatibilité avec la Constitution. Il n'est pas loisible à la Cour, dans ces circonstances, de créer des exemptions de l'application de la loi (ce qui présuppose sa constitutionnalité) et d'accorder des réparations sur une base individuelle en vertu du par. 24(1) de la Charte .
Le juge La Forest: La question de l'interaction du par. 24(1) de la Charte et du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 ne se pose pas vraiment en l'espèce. Il se peut bien que le juge Wilson ait raison sur cette question, mais il convient de l'étudier dans un cas plus approprié où l'on pourra mieux en évaluer toutes les répercussions.
Jurisprudence
Citée par le juge Sopinka
Arrêts appliqués: Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; arrêts examinés: Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753; SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2; Fraser c. Commission des relations de travail dans la Fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455; arrêts mentionnés: Luscher c. Sous‑ministre, Revenu Canada, Douanes et Accise, [1985] 1 C.F. 85; Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Hebert, [1990] 2 R.C.S. 151; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; R. c. Jones, [1986] 2 R.C.S. 284; États‑Unis d'Amérique c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469; R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S. 387; Canada (Commission des droits de la personne) c. Taylor, [1990] 3 R.C.S. 892; R. v. Rowley (1986), 31 C.C.C. (3d) 183; Ville de Montréal c. Arcade Amusements Inc., [1985] 1 R.C.S. 368; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; McKay v. The Queen, [1965] R.C.S. 798; Manitoba (Procureur général) c. Metropolitan Stores Ltd., [1987] 1 R.C.S. 110; R. v. Seaboyer (1987), 35 C.R.R. 300.
Citée par le juge Wilson
Arrêts mentionnés: R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Singh c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177.
Citée par le juge Stevenson (dissident)
Fraser c. Commission des relations de travail dans la Fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455; SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2; États‑Unis d'Amérique c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469; Canada (Commission des droits de la personne) c. Taylor, [1990] 3 R.C.S. 892; Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139; United States Civil Service Commission v. National Association of Letter Carriers, AFL‑‑CIO, 413 U.S. 548 (1973); R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), d), 24(1) .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1) .
Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑33, art. 33 .
Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P‑32, art. 32.
Doctrine citée
Petit Robert 1. Paris: Le Robert, 1990, "travailler".
Rogerson, Carol. "The Judicial Search for Appropriate Remedies Under the Charter : The Examples of Overbreadth and Vagueness". In Robert J. Sharpe, ed., Charter Litigation. Toronto: Butterworths, 1987.
Shorter Oxford English Dictionary, 3rd ed. Oxford: Clarendon Press, 1987, "work".
Vaughn, Robert G. "Restrictions on the Political Activities of Public Employees: The Hatch Act and Beyond" (1976), 44 Geo. Wash. L. Rev. 516.
POURVOIS contre des arrêts de la Cour d'appel fédérale, [1988] 3 C.F. 219, 52 D.L.R. (4th) 241, 87 N.R. 376, 43 C.R.R. 351, 22 C.C.E.L. 98, qui ont infirmé des jugements de la Section de première instance, [1986] 3 C.F. 206, 30 D.L.R. (4th) 662, 5 F.T.R. 29, 25 C.R.R. 229, 14 C.C.E.L. 230. Pourvois rejetés, le juge Stevenson est dissident.
Duff Friesen, c.r., pour l'appelante.
John P. Nelligan, c.r., et Dougald E. Brown, pour les intimés Millar et Osborne.
Jeffry A. House, pour les intimés Barnhart et autres.
Jean Bouchard et Isabelle Harnois, pour l'intervenant le procureur général du Québec.
Robert G. Richards, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Gale Welsh, pour l'intervenant le procureur général de Terre‑Neuve.
//Le juge Wilson//
Version française des motifs des juges Wilson et L'Heureux-Dubé rendus par
Le juge Wilson ‑‑ Sous réserve des observations qui suivent, je souscris aux motifs de mon collègue le juge Sopinka et je suis d'avis de trancher ces pourvois de la manière qu'il propose. Je ne partage toutefois pas son avis quant aux mesures que peut prendre la Cour dès lors qu'elle conclut que, selon l'interprétation qu'il convient de lui donner, la loi contestée est de portée excessive, viole un droit garanti par la Charte et ne peut se justifier en tant que restriction raisonnable au sens de l'article premier. Une fois ces conclusions tirées, la Cour, me semble‑t‑il, ne peut faire autrement qu'invalider la loi en question ou, si ses aspects inconstitutionnels peuvent en être retranchés, l'invalider dans la mesure de son incompatibilité avec la Constitution. Je ne crois pas qu'il soit loisible à la Cour dans ces circonstances de créer des exemptions de l'application de la loi (ce qui présuppose, selon moi, sa constitutionnalité) et d'accorder des réparations sur une base individuelle en vertu du par. 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés . En d'autres termes, j'estime que la Cour ne saurait remédier à la portée excessive en procédant cas par cas, de façon à ce que la loi reste en vigueur dans sa version primitive de portée excessive.
À mon avis, le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 envisage comme première étape l'exercice par la Cour de sa fonction d'interprétation. Après avoir interprété l'article contesté, elle doit décider alors en fonction de cette interprétation s'il est compatible ou non avec le droit dont chacun jouit aux termes de la Charte . Dans l'hypothèse de la compatibilité, aucun problème ne se pose: la loi est alors constitutionnelle et tous sont tenus d'y obéir. Si par contre il y a incompatibilité, il incombe à la Cour de déclarer la loi inopérante dans la mesure de cette incompatibilité. C'est, d'après moi, le résultat que commande le par. 52(1) .
Le paragraphe 24(1) vise, selon moi, à accorder une réparation convenable et juste à un particulier victime de violation ou de négation de ses droits ou libertés garantis. Ainsi que le dit notre Cour dans l'arrêt R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, à la p. 313:
Le paragraphe 24(1) prévoit un redressement pour les personnes, aussi bien physiques que morales, qui ont été victimes d'une atteinte aux droits qui leur sont garantis par la Charte . Toutefois, il ne s'agit pas là du seul recours qui s'offre face à une loi inconstitutionnelle. Lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, la contestation est fondée sur l'inconstitutionnalité d'une loi, il n'est pas nécessaire de recourir à l'art. 24 et l'effet particulier qu'elle a sur l'auteur de la contestation est sans importance.
De même, dans l'arrêt Singh c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177, on affirme, à la p. 221:
J'examinerai maintenant la question du redressement auquel ont droit les appelants. Les paragraphes 24(1) de la Charte et 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 s'appliquent tous les deux. Le paragraphe 52(1) requiert une déclaration que le par. 71(1) de la Loi sur l'immigration de 1976 est inopérant dans la mesure où il est incompatible avec l'art. 7 . Les appelants qui ont subi un préjudice par suite de l'application à leur cas d'une loi inconstitutionnelle ont le droit, en vertu du par. 24(1) , de s'adresser à un tribunal compétent en vue d'obtenir "la réparation que le tribunal estime convenable et juste eu égard aux circonstances".
Je crois également qu'il faut faire une distinction entre créer des exemptions de l'application de la loi en vertu du par. 24(1) , ce qui présuppose la constitutionnalité de cette loi, et donner à la loi une "interprétation atténuée", ce qui consiste à l'interpréter de manière à en limiter la portée. Dans ce dernier cas, la loi est jugée, sur le plan de l'interprétation, inapplicable à X, de sorte que la Cour n'a pas à intervenir en vertu du par. 24(1) . Dans le premier cas, la loi est jugée, selon l'interprétation qu'il convient de lui donner, s'appliquer à X, mais la Cour intervient pour lui accorder une réparation en vertu du par. 24(1) .
Sous ces réserves, je suis d'avis de rejeter les pourvois, comme le propose mon collègue.
//Le juge La Forest//
Version française des motifs rendus par
Le juge La Forest ‑‑ Je suis d'accord pour l'essentiel avec les motifs de mon collègue le juge Sopinka, sauf pour ce qui est de son analyse du par. 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés et de son interaction avec le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 . Il se peut bien que ma collègue le juge Wilson ait raison sur cette question mais, puisqu'elle ne se pose pas vraiment en l'espèce, j'estime préférable de l'étudier quand elle sera vraiment soulevée et que l'on pourra en évaluer toutes les répercussions.
//Le juge Sopinka//
Version française du jugement des juges Sopinka, Cory et McLachlin rendu par
Le juge Sopinka ‑‑ Il s'agit de pourvois mettant en cause la constitutionnalité de l'art. 33 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑33 (la "Loi "), qui interdit aux fonctionnaires de travailler pour ou contre un parti politique ou un candidat à une élection. La Commission de la fonction publique (la "Commission") se pourvoit contre les arrêts de la Cour d'appel fédérale, qui a accueilli les appels interjetés contre les décisions dans lesquelles la Section de première instance de la Cour fédérale avait rejeté les actions des intimés visant à faire déclarer invalide l'art. 33 de la Loi au motif qu'il était inconciliable avec les al. 2b) et 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés .
Les faits
C.F.P. c. Barnhart, Camponi, Cassidy, Clavette et Stevens
Les intimés Barnhart, Camponi, Clavette et Stevens sont tous des fonctionnaires au sens de la Loi . Ils désiraient {oe}uvrer, après leurs heures de travail, pour le compte du cinquième intimé, Cassidy, qui était, au moment de l'introduction de l'instance, candidat aux élections fédérales et, au moment du procès, député fédéral.
Barnhart et Camponi sont tous deux employés du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. Barnhart affirme qu'il n'a pas affaire au public dans son travail, qui consiste à surveiller l'état de l'environnement dans les réserves indiennes. Camponi, qui a pour fonction d'effectuer des recherches aux archives du même ministère, déclare qu'elle s'intéresse particulièrement à la situation de la femme dans la société canadienne et qu'elle aimerait faire part à ses amis et à ses voisins de son opinion quant au parti qui préconise la meilleure politique sur les questions touchant les femmes. Clavette, qui occupe un poste de commis au ministère de la Défense nationale, est également président du Conseil du travail d'Ottawa et souhaite travailler pour des candidats qui prennent position en faveur de l'amélioration des droits des travailleurs. Stevens, une employée des Archives publiques du Canada, désire participer, chez elle ou aux bureaux de campagne électorale du parti qu'elle appuie, à des activités consistant, par exemple, à remplir des enveloppes et à adresser du courrier.
Les intimés ont engagé devant la Section de première instance de la Cour fédérale une procédure visant d'une part à faire déclarer l'art. 33 de la Loi inopérant dans la mesure où il viole les al. 2b) et 2d) de la Charte et, d'autre part, à obtenir une injonction empêchant la Commission de l'appliquer.
C.F.P. c. Osborne; C.F.P. c. Millar
Les intimés Osborne et Millar sont fonctionnaires. Élus délégués au congrès de 1984 à la direction du Parti libéral, ils se sont vu tous les deux contraints de démissionner de leurs fonctions de délégués après avoir été informés par leurs employeurs respectifs, le surintendant des assurances et le directeur général régional des Affaires indiennes et inuit, qu'ils feraient l'objet de mesures disciplinaires s'ils refusaient.
Osborne, qui travaillait à la Direction de l'actuariat du ministère des Assurances, a appris de son surveillant peu après avoir été élu délégué qu'une sanction disciplinaire lui serait infligée s'il ne résignait pas ses fonctions de délégué. Une élection partielle fédérale ayant été déclenchée dans sa circonscription, Osborne a demandé et obtenu un congé non payé conformément au par. 33(3) de la Loi pour briguer l'investiture du parti. De son propre aveu, le but de son geste était de lui permettre de participer au congrès à la direction. À la suite de celui‑ci, Osborne a demandé à interrompre son congé au motif qu'il ne jouissait pas d'un appui suffisant pour remporter l'investiture. On a accédé à sa demande.
L'intimé Millar est agent commercial au sein de la Direction générale des affaires indiennes et inuit du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. Après avoir été élu délégué au congrès à la direction, il a reçu l'autorisation écrite d'y assister. Cette autorisation a toutefois été révoquée par le directeur général régional des Affaires indiennes et inuit, qui lui a intimé l'ordre de renoncer à sa qualité de délégué dans un délai de vingt‑quatre heures.
Les intimés Millar et Osborne ont entamé à la Section de première instance de la Cour fédérale des actions visant à obtenir des jugements déclaratoires portant que leurs employeurs respectifs n'étaient pas habilités ou n'étaient pas fondés en droit à leur interdire de participer au congrès en tant que délégués et en outre que l'art. 33 de la Loi est inopérant dans la mesure où il viole les al. 2b) et 2d) de la Charte .
Les jugements des juridictions inférieures
Les trois actions ont été entendues ensemble, de même que les appels.
Cour fédérale, Section de première instance, [1986] 3 C.F. 206
Le juge Walsh a reconnu qu'il existe au Canada, comme dans d'autres pays démocratiques, une "règle de neutralité politique" dans la fonction publique qui exige qu'on impose certaines restrictions aux activités politiques partisanes. Ces restrictions doivent toutefois être aussi peu nombreuses que possible, se limitant à ce qui est nécessaire pour permettre d'atteindre l'objectif de la neutralité politique. C'est, à son avis, ce que vise l'art. 33 de la Loi , bien que son libellé général doive faire l'objet d'une certaine interprétation judiciaire quand il est appliqué à des cas précis d'activité politique.
Le juge Walsh a rejeté l'argument, fondé sur l'arrêt Luscher c. Sous-ministre, Revenu Canada, Douanes et Accise, [1985] 1 C.F. 85 (C.A.), selon lequel le mot "travailler" est suffisamment vague pour justifier la conclusion que l'article contesté est inopérant parce que contraire à la Charte . D'après lui, une pareille conclusion aurait pour effet d'écarter toute restriction des activités politiques des fonctionnaires alors même qu'il "a été reconnu qu'une certaine limite est souhaitable et nécessaire" (p. 236).
De l'avis du juge Walsh, en l'absence de loi modificative ou de règlement explicatif, l'interprétation judiciaire de la disposition s'impose. Il s'est toutefois refusé à toute généralisation concernant les activités permises aux termes de la disposition en question, préférant que cela se décide cas par cas. Appliquant donc la disposition aux faits des affaires dont il était saisi, le juge de première instance a souligné que le degré de modération dont on doit faire preuve dépend du poste et de la visibilité du fonctionnaire.
En ce qui concerne les intimés Millar et Osborne, le juge Walsh a conclu qu'ils n'avaient pas enfreint l'art. 33 de la Loi en se faisant élire délégués au congrès à la direction. Quant à l'intimé Cassidy, qui avait fait valoir que cette disposition violait sa liberté d'association, garantie par la Charte , le juge Walsh a dit qu'il était effectivement limité dans la possibilité d'avoir recours aux services de fonctionnaires dans le cadre de sa campagne électorale. Le juge a cependant choisi d'aborder la question en se demandant plutôt si les autres intimés avaient été lésés dans leur droit de s'associer à Cassidy.
Le juge Walsh a poursuivi en énumérant les activités permises aux autres intimés. Pour ce qui est de l'intimé Barnhart, il a décidé que, comme l'art. 33 permet expressément d'assister à des réunions politiques et de verser de l'argent à des candidats, il autorise implicitement la participation aux discussions ayant trait à l'élaboration de politiques. Cette autorisation ne s'étend toutefois pas aux déclarations politiques de caractère partisan. Barnhart, a‑t‑il conclu, ne devait pas agir à titre de scrutateur à un bureau de vote. À l'égard de l'intimée Camponi, le juge Walsh a fait remarquer qu'en exprimant publiquement son opinion quant au parti politique qui possède la meilleure politique sur les questions touchant les femmes, elle se trouverait sans aucun doute à travailler pour le compte d'un parti politique. Bien que jouissant d'une liberté illimitée d'articuler ses points de vue personnels, elle ne devrait pas se présenter comme les avançant au nom d'un parti politique, quel qu'il soit. De même, le juge Walsh a indiqué que l'intimé Clavette est libre d'exprimer ses opinions sur des questions qui le préoccupent, mais qu'il contreviendrait à l'art. 33 de la Loi s'il appuyait publiquement un parti politique qui, à son avis, les véhicule ces opinions et s'il travaillait pour ce parti dans des campagnes électorales, de manière à faire connaître au public son appartenance au parti. Dans le cas de l'intimée Stevens, le juge Walsh a estimé que ce serait donner à l'art. 33 une interprétation trop large si on concluait que remplir des enveloppes et adresser du courrier constituaient des activités défendues, car elle n'attirait pas par là l'attention du public sur le fait qu'elle travaillait au nom d'un parti politique donné.
Le juge Walsh n'a pas traité de la question de savoir si l'art. 33 de la Loi violait les al. 2b) et 2d) de la Charte , mais a passé directement à l'analyse fondée sur l'article premier. Il a conclu que, même si, dans le cas de fonctionnaires pris isolément, l'art. 33 de la Loi porte atteinte aux droits garantis par la Charte , de telles restrictions (compte tenu de l'interprétation donnée à cet article par les tribunaux) sont raisonnables et peuvent se justifier aux termes de l'article premier de la Charte .
Cour d'appel fédérale, [1988] 3 C.F. 219
La Cour d'appel fédérale a infirmé la décision du juge Walsh au motif que la disposition contestée est vague et se prête très facilement à une application discrétionnaire, si bien qu'elle ne satisfait pas au critère de la "limite raisonnable" posé dans l'arrêt Luscher, précité. Le juge Mahoney a tenu pour concluante à cet égard la preuve établissant que la Commission avait éprouvé elle‑même de la difficulté à interpréter le terme "travailler". Il a estimé en conséquence que le juge de première instance a eu tort de n'accorder comme réparation qu'une déclaration énumérant celles des activités des intimés qui étaient permises par la Loi .
En arrivant à cette conclusion, le juge Mahoney a admis l'existence d'une convention constitutionnelle de neutralité politique, mais a rejeté l'argument voulant que le droit du public découlant de cette convention l'emporte sur les droits reconnus aux intimés par la Charte ou que la convention joue de manière à soustraire la disposition en cause à tout examen effectué en vertu de la Charte . Il a toutefois fait remarquer que l'existence d'une convention constitutionnelle appuyant la restriction d'un droit garanti est "susceptible d'aider considérablement à démontrer sa justification" aux termes de l'article premier de la Charte .
De plus, le juge Mahoney était d'avis que, bien que les activités visées à l'art. 33 de la Loi puissent être considérées comme violant la garantie de la liberté d'expression, les droits dans ce domaine bénéficient également d'une protection distincte assurée par la garantie de la liberté d'association. Affirmant que le droit de s'associer à autrui est un élément fondamental d'un processus qui consiste essentiellement à faire en sorte que soient avancés et contredits dans un cadre électoral des points de vue opposés, il a conclu que l'art. 33 de la Loi portait atteinte au droit à la liberté d'association.
En dernier lieu, le juge Mahoney a formulé une opinion incidente selon laquelle la restriction imposée à la possibilité de se porter candidat est exprimée dans des termes suffisamment précis. Suivant l'analyse proposée dans l'arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, il a conclu que l'al. 33(1)b) établit un "ensemble de règles juste et raisonnable applicable au fonctionnaire public qui cherche à se faire élire au Parlement ou à l'assemblée législative" (p. 233).
Les dispositions législatives pertinentes
Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑33
33. (1) Il est interdit à tout administrateur général et, sauf autorisation par le présent article, à tout fonctionnaire:
a) de travailler pour ou contre un candidat;
b) de travailler pour ou contre un parti politique;
c) d'être candidat.
(2) L'assistance à une réunion politique ou la contribution financière à la caisse d'un candidat ou d'un parti politique ne constituent pas à elles seules des manquements au paragraphe (1).
(3) Le fonctionnaire désireux de se porter ou d'être choisi comme candidat peut demander à la Commission un congé non payé pour une période se terminant le jour de la proclamation des résultats de l'élection ou, à sa demande, à toute date antérieure marquant la fin de sa candidature. Nonobstant toute autre loi, la Commission peut accorder un tel congé si elle estime que la candidature du fonctionnaire ne nuira pas par la suite à son efficacité, pour la fonction publique, dans le poste qu'il occupe alors.
Les dispositions reproduites ci‑dessus constituent une révision de l'article en vigueur au moment du procès et de l'appel. Les anciennes dispositions étaient ainsi conçues:
32. (1) Il est interdit à tout sous‑chef et, sauf selon que l'autorise le présent article, à tout employé
a) de travailler pour ou contre un candidat à une élection à la Chambre des communes, à la Législature d'une province ou au Conseil du territoire du Yukon ou des territoires du Nord‑Ouest, ou de travailler au nom d'un tel candidat, ainsi que de travailler pour ou contre un parti politique ou de travailler au nom d'un tel parti; ou
b) d'être candidat à une élection mentionnée à l'alinéa a).
(2) Une personne ne contrevient pas au paragraphe (1) pour le seul motif qu'elle assiste à une réunion politique ou qu'elle verse, à titre de contribution, de l'argent pour la caisse d'un candidat à une élection mentionnée à l'alinéa (1)a) ou qu'elle verse de l'argent à la caisse d'un parti politique.
(3) Nonobstant toute autre loi, sur demande que lui a présentée un employé, la Commission peut, si elle est d'avis que, par rapport à la Fonction publique, l'efficacité de l'employé, dans le poste qu'il occupe alors, n'aura pas à souffrir du fait qu'il aura été candidat à une élection mentionnée à l'alinéa (1)a), accorder à l'employé un congé sans traitement pour lui permettre de demander à se faire présenter comme candidat et d'être candidat à cette élection, pour une période se terminant le jour où les résultats de l'élection sont officiellement déclarés ou à la date antérieure comme peut le demander l'employé s'il a cessé d'être un candidat.
Les changements mineurs apportés à l'article par suite de la révision récente n'influent aucunement sur le présent pourvoi et c'est en conséquence à la nouvelle disposition que je me réfère partout dans les présents motifs.
Charte canadienne des droits et libertés
1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique.
2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes:
a) liberté de conscience et de religion;
b) liberté de pensée, de croyance, d'opinion et d'expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;
c) liberté de réunion pacifique;
d) liberté d'association.
Les questions en litige
Les présents pourvois soulèvent les questions suivantes:
1. Une disposition législative, telle que l'art. 33 de la Loi qui met en application une convention constitutionnelle, peut‑elle être considérée comme incompatible avec la Constitution?
2. Dans l'affirmative, les dispositions de l'art. 33 de la Loi sont‑elles incompatibles avec les al. 2b) ou d) de la Charte ?
3. Dans l'affirmative, l'art. 33 de la Loi fixe‑t‑il des limites raisonnables dont la justification peut se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique?
1. L'effet de la convention constitutionnelle de la neutralité politique
On ne conteste pas sérieusement qu'il existe une convention de neutralité politique, essentielle au principe de gouvernement responsable, ni que cette convention est maintenue à l'art. 33 de la Loi . Le débat porte plutôt sur la façon dont joue cette convention dans la détermination de la validité de la disposition contestée. L'appelante soutient que, comme l'art. 33 de la Loi exprime les valeurs constitutionnelles inhérentes à la convention de la neutralité de la fonction publique, il "fait partie" de la Constitution et ne peut en conséquence être "incompatible" avec celle‑ci. S'appuyant donc sur les propos du juge Wilson, qui a dit dans Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148, qu'"on n'a jamais voulu que la Charte puisse servir à annuler d'autres dispositions de la Constitution" (p. 1197), l'appelante fait valoir qu'une disposition constitutionnelle qui entre en concurrence avec la Charte ne peut être contraire à cette dernière. L'argumentation de l'appelante, qui est, précisons‑le tout de suite, insoutenable, repose sur l'arrêt rendu par notre Cour dans Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753 (le "Renvoi relatif au rapatriement"), et sur l'opinion exprimée par le juge Beetz dans l'affaire SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2.
Dans le Renvoi relatif au rapatriement, notre Cour a étudié la nature des conventions constitutionnelles et a reconnu que, par opposition aux diverse