Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Charkaoui

Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Charkaoui
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2005-12-09
Référence neutre
2005 CF 1670
Numéro de dossier
DES-3-03
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20051209
Dossier : DES-3-03
Référence : 2005 CF 1670
Ottawa (Ontario), ce 9ième jour de décembre 2005
Présent : L'HONORABLE JUGE SIMON NOËL
ENTRE :
DANS L'AFFAIRE CONCERNANT
un certificat et son dépôt en vertu du paragraphe 77(1)
et des articles 78 à 80 de la Loi
sur l'immigration et la protection des réfugiés ( « LIPR » );
DANS L'AFFAIRE CONCERNANT
la décision du Ministre de la Citoyenneté et de l'immigration
de protéger ou non une personne visée par un certificat de
sécurité, en vertu des articles, paragraphes et
alinéas 95(1)c), 112(3)d), 113b), c) et d) i) et ii) et 115(2), 77(2),
101(1)f) et 104 de la LIPR et des articles167 à 172 du
Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés,
DORS/2002-227 ("RIPR") et de la remise en question constitutionnelle
de ces articles et paragraphes;
ET DANS L'AFFAIRE CONCERNANT
M. Adil Charkaoui.
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
I) INTRODUCTION
[1] Le requérant, M. Adil Charkaoui ( « M. Charkaoui » ), fait l'objet d'un certificat de sécurité en vertu de l'article 77 de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 ( « LIPR » ). Ce certificat de sécurité est fondé sur la conviction du solliciteur général du Canada (maintenant désigné sous le titre de Ministre de la sécurité publique et de la protection civile) et du Ministre de la citoyenneté et de l'immigration ( « "Ministre" de l'immigration » ) (ci-après « les Ministres » ) que M. Charkaoui a été et est toujours membre du réseau d'Oussama Ben Laden, une organisation qui a été, est ou sera l'auteur d'actes de terrorisme, qu'à ce titre, il s'est livré, se livre ou se livrera au terrorisme et qu'en conséquence, M. Charkaoui a constitué, constitue ou constituera un danger pour la sécurité du Canada (voir les alinéas 34(1)c), d) et f) de la LIPR).
[2] La présente requête est la deuxième requête de nature constitutionnelle de M. Charkaoui. La première contestait la validité constitutionnelle des articles 33 et 77 à 85 (les dispositions sur le certificat et sur la mise en détention) de la LIPR. La Cour fédérale (Charkaoui (Re) [2004] 3 R.C.F. 32, 2003 CF 1419, [2003] A.C.F. no. 1816) et la Cour d'appel fédérale (Charkaoui (Re) [2005] 2 R.C.F. 299, 2004 CAF 421, [2004] A.C.F. no. 2060) ont conclu à la validité constitutionnelle de ces dispositions. La demande d'autorisation d'en appeler du jugement de la Cour d'appel fédérale à la Cour suprême du Canada fut accordée et l'audition est prévue pour le début de l'été 2006.
[3] M. Charkaoui présente cinq arguments principaux qui correspondent aux cinq questions qu'il adresse à la Cour.
[4] Premièrement, M Charkaoui est d'avis que les Ministres ont commis un acte de délégation prohibé par le paragraphe 6(3) de la LIPR, puisqu'ils auraient pris la décision de signer le certificat de sécurité et le mandat d'arrestation à son égard sans avoir devant eux tout le dossier du Service canadien de renseignement de sécurité ( « SCRS » ). Selon M. Charkaoui, le décideur ne disposait que d'un rapport du SCRS.
[5] Deuxièmement, M. Charkaoui attaque la validité constitutionnelle des dispositions de la LIPR régissant les demandes de protection, l'examen des risques avant renvoi, l'application du principe de non refoulement et la sécurité nationale, à savoir les articles, paragraphes et alinéas 95(1)c), 112(3)d), 113b), c) et d) i) et ii) et 115(2), 77(2), 101(1)f) et 104 (les articles 101(1)f) et 104 ne figuraient pas dans l'avis de question constitutionnelle, mais seulement dans le mémoire des faits et du droit de M. Charkaoui, ci-après « mémoire de M. Charkaoui » ) et les articles 167 à 172 du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227 ( « RIPR » ). Un avis de question constitutionnelle fut signifié au procureur général du Canada et à ceux des provinces, le tout conformément à l'article 57 de la Loi sur les Cours fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7 ( « L.C.F. » ). La question posée à la Cour est formulée ainsi dans l'avis (les erreurs typographiques ne sont pas corrigées) :
Est-ce que les dispositions de la LIPR [...] régissant les demandes de protection soit les articles 95(1)c) in fine, 112(3)d), 113b),c) et d) i) et ii) et 115(2) de la LIPR en lien avec les articles 77(2) et les dispositions réglementaires correspondantes, soit les articles 167 à 172 du RIPR violent :
i) La Convention contre la torture et autres peines et traitements cruels, inhumains ou dégradants, R.T. Can 1987, No. 36?
ii) La Convention relative au statut de réfugié; R.T. Can 1969, no 6, préambule, art. 33.?
iii) Les articles 7, 12, 15 de la Charte canadienne; Loi de 1982 sur le Canada, Annexe B?
iv) La Déclaration canadienne des droits; 8-9, Elizabeth II, c. 44, L.R.C. (1985), app. III?
v) Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. R.T. Can. 1976, no 47?
vi) La Déclaration universelle des droits de l'homme A.G. Rés. 217 A(III), Doc. A/810 N.U., à la page 171 (1948)?
[6] Troisièmement, M. Charkaoui soutient que les faits, gestes, omissions et décisions des Ministres à son égard créent un contexte dont les effets constituent un traitement prohibé par les articles 7, 12 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l'annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U), 1982, c. 11 ( « Charte canadienne » ) et la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, 10 décembre 1984, R.T. Can. 1987 no 36 (entrée en vigueur le 26 juin 1987) ( « Convention contre la torture » ) en l'exposant depuis mai 2003 à une possibilité de renvoi au Royaume du Maroc ( « Maroc » ), pays où il y a un risque de torture.
[7] Quatrièmement, M. Charkaoui soutient que les Ministres ont créé, par leurs décisions, une apparence de partialité les disqualifiant comme décideurs et ne leur permettant pas d'assumer les fonctions que la LIPR leur attribue.
[8] Finalement, M. Charkaoui plaide que les circonstances et la procédure auxquelles il est sujet justifient la suspension permanente de l'instance.
II) CONCLUSIONS RECHERCHÉES
[9] Les conclusions recherchées par M. Charkaoui sont les suivantes :
- Une suspension permanente des procédures contre lui;
- Une déclaration à l'effet que le certificat de sécurité et le mandat d'arrestation signés et émis contre lui sont invalides et inopérants, le tout selon les articles 7, 12, 15 et 24(1) de la Charte canadienne et l'article 50 L.C.F. (cet article permet en fait la suspension des procédures et non une déclaration d'invalidité);
- Une déclaration selon laquelle les dispositions de la LIPR régissant les demandes de protection selon les articles, paragraphes et alinéas 95(1)c) in fine, 98, 112(3)d), 113b)c) et d) i) et ii) en lien avec les articles, paragraphes et alinéas 77(2), 101(1)f) et 104 et les dispositions réglementaires correspondantes, soit les articles 167 à 172 du RIPR sont inconstitutionnels et inopérants à son égard selon l'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l'annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U), 1982, c. 11 ( « L.C. 1982 » );
- Rendre toutes autres ordonnances qui seront demandées ou qu'il plaira à la Cour d'ordonner à titre de réparation pour la violation alléguée des droits de M. Charkaoui selon l'article 24 de la Charte canadienne;
- Rendre un jugement réservant à l'intéressé ses autres recours;
- Le tout avec dépens.
(Voir le mémoire de M. Charkaoui, 27 mai 2005 au para. 94 sous le titre « Nature de l'ordonnance demandée » )
III) SOMMAIRE DE LA SITUATION DE DROIT ET DES FAITS
a) Les dispositions concernant les demandes de protection et la sécurité nationale
[10] Les dispositions attaquées par M. Charkaoui sont celles qui touchent les demandes de protection des personnes visées par un certificat de sécurité. Il s'agit des articles, paragraphes et alinéas 95(1)c), 98, 112(3)d), 113b), c) et d) i) ii), 115(2) LIPR, le tout en tenant compte des articles, paragraphes et alinéas 77(2), 101(1)f), 104, 114(1), (2), (3), 79(2), 80(1), 81a), b), c) de la LIPR. Quant au RIPR, les articles 167 à 172 RIPR sont pertinents. L'ensemble de ces dispositions sont reproduites à l'annexe 1.
[11] La LIPR prévoit qu'avant de renvoyer une personne dans son pays d'origine, celle-ci peut demander une évaluation des risques avant renvoi ( « demande d'ERAR » ). Dans le cas des personnes non visées par un certificat de sécurité, si l'évaluation révèle qu'il y a possibilité de torture ou de traitements ou peines cruels et inusités, l'asile est accordé et la personne ne sera pas renvoyée.
[12] Les personnes visées par un certificat de sécurité peuvent elles aussi faire une demande d' ERAR mais elles doivent la déposer avant qu'une décision soit prise quant à la raisonnabilité du certificat. En effet, il n'est pas possible pour ces personnes de faire une demande de protection une fois la raisonnabilité du certificat confirmée par le juge désigné (art. 80 et 81 LIPR). Autre différence majeure : deux évaluations sont faites au lieu d'une seule. D'une part, une évaluation d'examen des risques avant renvoi ( « évaluation d'ERAR » - rapport soumis selon l'article 97 et le para.113 d) LIPR) sera faite (voir le para. 112(1) et les alinéas 97(1)a), 97(1)b) LIPR). D'autre part, une évaluation des restrictions sera produite (rapport soumis selon 113d)ii) et 112(3) LIPR), dont l'objectif sera de déterminer si la demande devrait être rejetée en raison de la nature et de la gravité des actes passés ou du danger que la personne constituent pour la sécurité du Canada (voir l'alinéa 113d)(ii) LIPR). Par la suite, ces rapports seront acheminés au Ministre ou à son délégué pour décision finale (para. 172(1) RIPR). Il peut arriver que le Ministre ou son délégué soit saisi d'un dossier comprenant d'une part une évaluation d'ERAR concluant que le renvoi vers le pays d'origine est risqué, et d'autre part, une évaluation des restrictions selon laquelle la personne visée constitue un danger à la sécurité nationale. Le Ministre ou son délégué doit alors analyser les deux rapports ainsi que la réplique écrite de la personne le cas échéant. Le Ministre ou son délégué doit ensuite faire une pondération ou une mise en balance des rapports qu'il a entre les mains et en arriver à une décision finale en tenant compte de la réplique écrite du demandeur (voir l'art. 172 RIPR). Dans sa démarche, le Ministre ou son délégué doit suivre les enseignements découlant des arrêts Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) [2002] 1 R.C.S. 3, 2002 CSC 1, [2002] A.C.S. no 3 et Sogi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) 2004 CF 853, [2004] F.C.J. No. 1080 (C.F.). Lors de l'analyse, nous allons voir en détail les principes applicables en de telles circonstances, tels qu'élaborés par les tribunaux. Quoi qu'il en soit, si le Ministre conclut que la protection doit être accordée, la personne visée par le certificat de sécurité n'aura pas droit à l'asile, mais seulement à un sursis (par. 114(1) LIPR). En dernier lieu, la décision du Ministre ou de son délégué est sujette à un contrôle de la légalité par un juge désigné (voir art. 76, définition de l'expression « juge » et 80 LIPR).
[13] En somme, le fait qu'une personne soit visée par un certificat de sécurité la rend sujette à une procédure particulière lorsqu'elle fait une demande de protection. Le Ministre ou son délégué doit soupeser le risque de renvoi d'une part et l'objectif de la sécurité nationale, le tout en conformité avec la jurisprudence applicable. C'est cette procédure qui est remise en question par la présente requête constitutionnelle.
b) Chronologie détaillée des événements
[14] Pour bien comprendre les questions de droit soulevées par la présente procédure, il est important de rappeler certains faits du dossier, par ordre chronologique :
- M. Charkaoui est résident permanent depuis 1995;
- Le 16 mai 2003, un certificat de sécurité et un mandat d'arrestation sont signés par les Ministres et le certificat est déposé au greffe de la Cour fédérale;
- Le 21 mai 2003, le mandat d'arrestation est exécuté;
- Le 30 mai 2003, l'avis prévu à l'art. 160 RIPR ( « Avis concernant l'examen de risques avant renvoi: personnes nommées à un certificat de sécurité » ) est envoyé à M. Charkaoui par un agent de Citoyenneté et immigration Canada ( « CIC » ). Cet avis informe M. Charkaoui qu'il a le droit de déposer une demande d'ERAR. L'avis indique que si M. Charkaoui souhaite se prévaloir de ce droit, un formulaire doit être envoyé au plus tard le 14 juin 2003 et des observations écrites au plus tard le 29 juin 2003 (le délai est prévu à l'article 164 RIPR);
- Le 15 juillet 2003, le soussigné rendait un jugement dans lequel la détention de M. Charkaoui était validée pour raison de danger à la sécurité nationale;
- Ayant obtenu une extension de délai pour déposer ses observations, M. Charkaoui les fait parvenir à la fin juillet 2003 à CIC (elles sont datées du 31 juillet) (Voir art. 162 et 163 RIPR). Dans ses observations, M. Charkaoui met l'accent sur les motifs qui lui font craindre d'être victime de torture en cas de renvoi vers le Maroc;
- Le 21 août 2003, l'agent chargé de l'examen des risques avant renvoi finalisait son évaluation et concluait qu'il « existe une probabilité de torture, de menaces à la vie, d'être soumis à des traitements ou peines cruels et inusités si il [M. Charkaoui] retourne au Maroc. Cette évaluation d'ERAR fut communiquée à M. Charkaoui le 2 avril 2004, soit plus de 7 mois plus tard;
- En date du 5 décembre 2003, le soussigné rendait un jugement déclarant constitutionnel les dispositions concernant le certificat de sécurité (voir Charkaoui (Re) [2004] 3 R.C.F. 32, 2003 CF 1419, [2003] A.C.F. no. 1816)
- Le 23 décembre 2003, la procureure de M. Charkaoui envoie une mise en demeure à CIC dans laquelle on souligne qu'un délai de cinq (5) mois s'est écoulé depuis le dépôt de la demande d'ERAR. Dans cette mise en demeure, M. Charkaoui demande d'obtenir l'évaluation d'ERAR sans délai;
- Par ordonnance datée du 8 janvier 2004, le soussigné décide que l'audition concernant la raisonnabilité du certificat se tiendra du 5 au 8 avril 2004;
- En date du 23 janvier 2004, la Cour rend un second jugement maintenant la détention;
- Le 31 janvier 2004, M. Charkaoui se voit accorder une première suspension des procédures, conformément au paragraphe 79(1) LIPR. L'audition devant permettre de décider de la raisonnabilité du certificat, prévue pour le début du mois d'avril (voir l'ordonnance du 8 janvier 2004), est annulée;
- En date du 18 février 2004, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international ( « Affaires étrangères canadiennes » ) envoie une note diplomatique ( « note diplomatique » ) informant le ministère des Affaires étrangères et de la coopération du Maroc ( « Affaires étrangères marocaines » ) de la procédure prise contre M. Charkaoui « [...] en vue de l'expulser du Canada et de le renvoyer au Maroc parce qu'il constitue une menace pour la sécurité du Canada » . Dans cette note, les Affaires étrangères canadiennes demandent au Maroc de s'engager, dans l'éventualité d'un renvoi, à traiter M. Charkaoui de façon humaine et de ne pas le soumettre à la torture ou à d'autres actes cruels, inhumains ou dégradants. Cette lettre fut communiquée à M. Charkaoui le 8 juin 2004;
- Le 10 mars 2004, M. Charkaoui dépose une requête en récusation. Cette requête est rejetée par ordonnance du soussigné en date du 28 avril 2004;
- Le 2 avril 2004, CIC envoie à M. Charkaoui une lettre à laquelle sont joints trois (3) rapports :
- L'évaluation d'ERAR du 21 août 2003;
- Une évaluation des restrictions datée du 24 février 2004, qui ne sera pas présentée à la déléguée du Ministre, étant incomplète;
- Une autre évaluation des restrictions datée du 1er avril 2004.
Dans la lettre, M. Charkaoui est invité à commenter ces rapports, ce qu'il fît le 17 avril 2004.
- Le 18 avril 2004, le Maroc répond à la note diplomatique des Affaires étrangères canadiennes. Dans sa lettre, le Maroc indique que M. Charkaoui n'est pas sujet à des procédures judiciaires, qu'il n'y a aucune démarche en vue de son extradition, que la protection contre la violence, la torture, etc. est garantie par la constitution marocaine et que le Maroc a ratifié plusieurs conventions internationales relatives aux droits de l'homme, dont le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 19 décembre 1966, R.T. Can. 1976 no 47 (entrée en vigueur : 23 mars 1976) ( « Pacte international » ) et la Convention contre la torture;
- Le 8 juin 2004, l'Agence des services frontaliers du Canada envoie à M. Charkaoui la note diplomatique des Affaires étrangères canadiennes datée du 18 février 2004 et la réponse du Maroc datée du 18 avril 2004 afin que celui-ci puisse les commenter, de sorte que le tout puisse être présenté à la déléguée du Ministre. M. Charkaoui soumettra ses observations à la fin juillet 2004, ayant obtenu une extension de délai;
- Par ordonnance datée du 23 juillet 2004, le soussigné maintenait, pour la troisième fois, la détention de M. Charkaoui;
- Le 6 août 2004, une décision de la déléguée du Ministre ( « décision du 6 août 2004 » ) refusait la demande de protection. Elle concluait qu'en vertu du para. 113d) de la LIPR, M. Charkaoui n'était pas une personne à protéger au sens de l'article 97 de la LIPR et qu'il constitue un danger pour la sécurité du Canada. Cette décision est complétée par un addenda daté du 20 août 2004 ( « addenda du 20 août 2004 » );
- Le 10 septembre 2004, le Maroc signait un mandat d'arrêt international de M. Charkaoui ( « mandat d'arrêt » ) mentionnant entre autres qu'il était membre actif du Groupe islamique des Combattants marocains (G.I.C.M.). Ce mandat fut rectifié le 17 mars 2005. Il est en vigueur actuellement;
- Le ou vers le 23 décembre 2004, le père de M. Charkaoui rencontre le Consul du Maroc à Montréal et on l'informe que M. Charkaoui n'est pas recherché au Maroc;
- Le 17 février 2005, le soussigné a libéré M. Charkaoui, estimant que le danger était neutralisé compte tenu des circonstances. Par la même ordonnance, quinze (15) conditions préventives sont imposées à M. Charkaoui (voir Charkaoui (Re) [2005] 3 R.C.F. 389, 2005 CF 248, [2005] A.C.F. no 269 ainsi que la mise à jour des conditions de libération Charkaoui (Re) (10 novembre 2005), Ottawa DES-3-03);
- En date du 16 mars 2005, les Ministres déposent une requête en annulation de la décision de la déléguée du Ministre datée du 6 août 2004 (y incluant l'addenda du 20 août 2004) refusant la protection à M. Charkaoui. La requête des Ministres est fondée sur la survenance de faits nouveaux nécessitant une telle demande (la délivrance du mandat d'arrêt). Un jugement daté du 22 mars 2005 accorde l'annulation;
- En date du 16 mars 2005, M. Charkaoui demande pour la deuxième fois la suspension de l'instance, en vertu du para. 79(1) de la LIPR. Cette demande est accordée par ordonnance datée du 22 mars 2005. La même ordonnance annule la décision de la déléguée du Ministre ainsi que l'audition prévue du 4 au 8 avril 2005 (voir l'ordonnance du 9 novembre 2004), qui devait permettre de statuer sur la raisonnabilité du certificat de sécurité;
- Les 6 et 21 avril 2005, M. Charkaoui fait parvenir deux mises en demeure à CIC dans lesquelles il est demandé de prendre, à brève échéance, une décision lui accordant la protection;
- Le 11 mai 2005, M. Charkaoui dépose la présente procédure. Par ordonnance du 30 juin 2005, l'audition est fixée pour les 4, 5 et 6 octobre 2005;
- Le 11 mai 2005, Citoyenneté et immigration Canada informe M. Charkaoui qu'un nouveau délégué du Ministre sera « sous peu » saisi du dossier et qu'il en serait informé. En date de ce jour, le soussigné n'a pas été informé qu'un nouveau délégué du Ministre a été choisi;
- L'audition de la présente requête s'est tenue les 4 et 5 octobre 2005.
IV) CINQ (5) QUESTIONS EN LITIGE ET PLAN DE L'ANALYSE
[15] Les procureurs de M. Charkaoui présentent à la Cour une multitude d'arguments constitutionnels, de droit international, procéduraux et d'interprétation des faits. Certains arguments sont entremêlés dans le mémoire de M. Charkaoui. Dans ce contexte, il n'est pas facile pour la Cour de s'assurer que tous les éléments du litige sont présentés et traités. Dans le but de m'assurer, dans la mesure du possible, que je répondrai à l'ensemble des préoccupations soulevées, j'entends reprendre les questions telles que formulées par M. Charkaoui dans son mémoire.
[16] Les cinq (5) questions en litige sont les suivantes. Elles seront abordées dans cet ordre :
i) « Est-ce que les ministres et le Gouvernement canadien ont excédé leur compétence ou autrement agit illégalement et de manière inconstitutionnelle en signant et déposant un mandat d'arrestation et un certificat de sécurité contre le requérant sur la base d'un rapport du SCRS et en ne considérant pas eux même (sic) la preuve concernant le requérant? »
ii) « Est-ce que le texte de la LIPR par les articles 95(1)c) in fine, 98,112(3)d), 113b), c) et d) i) et ii) et 115(2) de la LIPR en lien avec les articles 77(2), 101(1)f) et 104 et les dispositions réglementaires correspondantes, soit les articles 167 à 172 du RIPR violent les articles 7, 12, 15 de la Charte canadienne et la Déclaration canadienne des droits de même que les conventions internationales dont est signataire le Canada? »
iii) « Est-ce que les ministres et le Gouvernement canadien ont, par leurs agissements ou leurs omissions, traité le requérant de manière prohibée par l'article 7, 12 et 15 de la Charte canadienne des droits et par la Convention contre la torture en l'exposant, comme ils l'ont fait et le font toujours, à un renvoi vers un pays où il risque la torture dans les circonstances des dispositions des articles 77 à 85 de la LIPR? »
iv) « Est-ce que les ministres et le Gouvernement canadien ont par leurs agissements créés une apparence de partialité qui les disqualifient comme décideur (sic) et les empêchent d'assumer les fonctions que la loi leur attribue? »
v) « Est-ce que le traitement auquel a été exposé et est toujours exposé le requérant et les agissements du gouvernement canadien envers lui justifient la suspension permanente de l'instance engagée contre le requérant et les autres ordonnances recherchées? »
(Voir le mémoire de M. Charkaoui, paras. 16, 14, 13, 15, 17)
V) L'ANALYSE
i) « Est-ce que les Ministres et le Gouvernement canadien ont excédé leur compétence ou autrement agit illégalement et de manière inconstitutionnelle en signant et déposant un mandat d'arrestation et un certificat de sécurité contre le requérant sur la base d'un rapport du SCRS et en ne considérant pas eux même (sic) la preuve concernant le requérant? »
[17] M. Charkaoui soutient que lorsque les Ministres ont signé le certificat de sécurité et le mandat d'arrestation en mai 2003, ils n'avaient devant eux qu'un rapport du SCRS et non toute la preuve. Pour le démontrer, M. Charkaoui a déposé en preuve un extrait du témoignage de Me Robert Batt, avocat du SCRS. Les paroles rapportées ont été prononcées par Me Batt lors de son intervention devant les membres du Comité permanent de la Citoyenneté et de l'immigration de la Chambre des communes ( « Comité C.I. » ), le 27 mai 2003 (voir Canada, Parlement, Comité permanent de la Citoyenneté et de l'immigration, 2e sess., 37e Parl., Témoignages : Réunion 62, 27 mai 2003 « Me Robert Batt » ). Me Batt expliquait alors la procédure relative au certificat de sécurité :
Essentiellement, le point de départ, ce sont les renseignements qu'on possède comme quoi une personne est membre d'un groupe terroriste, d'un groupe appartenant au crime organisé ou qu'elle est pour une raison ou une autre, inadmissible. Ces informations sont regroupées sous forme d'un rapport de renseignement de sécurité qui est ensuite présenté aux deux ministres compétents, le Ministre de la Citoyenneté et de l'immigration et le Solliciteur général du Canada. Le rapport doit de toute nécessité être vu par ces deux ministres. Si les deux sont d'accord, ils signent un certificat indiquant que, à leur avis, les renseignements sont raisonnables et que l'intéressé ne saurait être admis au Canada.
Le certificat et le rapport de renseignement de sécurité, qui est un document classifié, sont ensuite déposés à la Cour fédérale [...]
[18] Selon M. Charkaoui, cet extrait révèle que la décision des Ministres a été prise à la lumière d'un rapport uniquement et non en tenant compte de toute la preuve le concernant. Selon lui, il s'agit d'une délégation illégale d'attribution du pouvoir des Ministres (para. 6(3) de la LIPR) au SCRS devant entraîner l'annulation du certificat de sécurité et du mandat d'arrestation. Le para. 6(3) de la LIPR se lit comme suit :
6(3) Ne peuvent toutefois être déléguées les attributions conférées par le paragraphe 77(1) et la prise de décision au titre des dispositions suivantes : 34(2), 35(2) et 37(2)a).
6 (3) Notwithstanding subsection (2), the Minister may not delegate the power conferred by subsection 77(1) or the ability to make determinations under subsection 34(2) or 35(2) or paragraph 37(2)(a).
[19] Pour leur part, les Ministres estiment qu'il n'y a pas de preuve démontrant que l'information transmise au Ministre était partielle. Ils soutiennent avoir signé le certificat de sécurité en ayant devant eux toute la preuve disponible et qu'en agissant ainsi, ils ont pleinement exercé leur compétence.
[20] À mon avis, le point de vue de M. Charkaoui ne peut être retenu. Il n'y a aucune preuve démontrant que les Ministres ne disposaient que du rapport du SCRS, à l'exclusion de la preuve à l'appui dudit rapport. Un rapport incluant de nombreuses annexes en plusieurs volumes fut déposé au greffe de la Cour avec le certificat de sécurité en mai 2003. Aussi, la partie publique de ce rapport fut remise à M. Charkaoui et elle était accompagnée d'un résumé de la preuve ne pouvant être dévoilée pour des raisons de sécurité nationale, conformément aux paragraphes 77(1), 78g) et h) de la LIPR. Je n'ai devant moi aucune preuve démontrant que les Ministres ne disposaient que d'un rapport incomplet pour décider de signer ou non le certificat de sécurité. Je ne peux pas fonder une conclusion de droit sur des hypothèses ou des suppositions.
[21] Je réponds donc par la négative à la première question, faute de preuve.
ii) « Est-ce que le texte de la LIPR par les articles 95(1)c) in fine, 98,112(3)d), 113b), c) et d) i) et ii) et 115(2) de la LIPR en lien avec les articles 77(2), 101(1)f) et 104 et les dispositions réglementaires correspondantes, soit les articles 167 à 172 du RIPR violent les articles 7, 12, 15 de la Charte canadienne et la Déclaration canadienne des droits de même que les Conventions internationales dont est signataire le Canada? »
[22] M. Charkaoui est d'avis que la procédure à laquelle il est assujetti enfreint ses droits constitutionnels. Selon lui, les dispositions de la LIPR touchant les demandes de protection vont à l'encontre des principes protégés par les articles 7, 12 et 15 de la Charte canadienne, par la Déclaration canadienne des droits, L.R.C. 1985, ch. 44 ( « DCD » ) et par certains instruments de droit international. Plus précisément, M. Charkaoui estime que ces dispositions prohibent la prise en compte du danger à la sécurité nationale et ne permettent en aucun cas de retourner une personne dans un pays où l'on pratique ou tolère la torture. Pour M. Charkaoui, l'encadrement législatif et réglementaire des demandes de protection autorise le renvoi vers la torture en permettant au décideur de tenir compte de l'évaluation des restrictions d'une part et de l'évaluation d'ERAR d'autre part.
[23] En réponse, les Ministres soutiennent que la demande de protection prévoit un double exercice dont la validité a été confirmée par la Cour suprême du Canada. Selon eux, le décideur doit d'une part apprécier le risque lié au retour de la personne visée par un certificat de sécurité dans son pays d'origine et d'autre part le danger que cette personne peut constituer pour la sécurité nationale. Le Ministre doit faire, selon eux, une pondération entre ces deux facteurs avant de conclure. Les Ministres suggèrent de plus que le renvoi à la torture est condamné au Canada, mais qu'un tel renvoi n'est pas exclu par la Cour suprême du Canada en autant que des circonstances extraordinaires s'apparentant à la force majeure (Act of God) existent. Selon eux, chaque cas doit être étudiés individuellement et seul l'exercice illégal du pouvoir décisionnel par le Ministre ou son délégué peut, en se fondant sur les faits, donner lieu à une déclaration d'inconstitutionnalité. Les Ministres s'appuient sur l'arrêt Suresh, précité et sur l'alinéa 53(1)b) de l'ancienne Loi sur l'immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2 ( « l'ancienne Loi » ), tout en précisant que cet alinéa s'apparente au nouvel article 113 de la LIPR. Les Ministres sont d'avis, en outre, que l'exercice de pondération contenu dans la LIPR et le RIPR a déjà subi et passé le test constitutionnel, la Cour suprême l'ayant validé dans Suresh, précité. Pour les raisons qui suivent, je partage le point de vue des Ministres.
[24] Je traiterai, dans un premier temps, des arguments fondés sur la Charte canadienne et sur le droit international, puisque les deux arguments sont étroitement liés. Je terminerai en traitant brièvement de la DCD.
La Charte canadienne et les instruments de droit international
[25] L'arrêt Suresh, précité, traite de l'article 53(1)b) de l'ancienne Loi. Cet article interdisait qu'une personne (un réfugié ou une personne à qui ce statut a été refusé pour l'une des raisons énumérées à l'ancienne Loi) soit renvoyée dans un pays où sa vie ou sa liberté seraient menacées du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques sauf si :
53(1)b) elle appartient à l'une des catégories non admissibles visées aux alinéas 19(1)e), f), g), j), k) ou l) et que, selon le Ministre, elle constitue un danger pour la sécurité du Canada;
[26] L'équivalent du paragraphe 53(1)b) de l'ancienne Loi se trouve maintenant à l'alinéa 113d)(ii) et à l'article 115 de la LIPR :
113. d) s'agissant du demandeur visé au paragraphe 112(3), sur la base des éléments mentionnés à l'article 97 et, d'autre part :
[...]
(ii) soit, dans le cas de tout autre demandeur, du fait que la demande devrait être rejetée en raison de la nature et de la gravité de ses actes passés ou du danger qu'il constitue pour la sécurité du Canada.
115. (1) Ne peut être renvoyée dans un pays où elle risque la persécution du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques, la torture ou des traitements ou peines cruels et inusités, la personne protégée ou la personne dont il est statué que la qualité de réfugié lui a été reconnue par un autre pays vers lequel elle peut être renvoyée.
(2) Le paragraphe (1) ne s'applique pas à l'interdit de territoire :
[...]
b) pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux ou criminalité organisée si, selon le ministre, il ne devrait pas être présent au Canada en raison soit de la nature et de la gravité de ses actes passés, soit du danger qu'il constitue pour la sécurité du Canada.
113. d) in the case of an applicant described in subsection 112(3), consideration shall be on the basis of the factors set out in section 97 and
[...]
(ii) in the case of any other applicant, whether the application should be refused because of the nature and severity of acts committed by the applicant or because of the danger that the applicant constitutes to the security of Canada.
115. (1) A protected person or a person who is recognized as a Convention refugee by another country to which the person may be returned shall not be removed from Canada to a country where they would be at risk of persecution for reasons of race, religion, nationality, membership in a particular social group or political opinion or at risk of torture or cruel and unusual treatment or punishment.
(2) Subsection (1) does not apply in the case of a person
[...]
(b) who is inadmissible on grounds of security, violating human or international rights or organized criminality if, in the opinion of the Minister, the person should not be allowed to remain in Canada on the basis of the nature and severity of acts committed or of danger to the security of Canada.
(Voir aussi l'article 172 du RIPR)
[27] Le processus de pondération prévu au paragraphe 53b) de l'ancienne Loi a été validé dans l'arrêt Suresh, précité. Dans cet arrêt unanime signé par « la Cour » , il est écrit, au para. 58 :
La jurisprudence canadienne n'indique pas que le Canada ne peut jamais expulser une personne vers un pays où elle risque un traitement qui serait inconstitutionnel s'il était infligé directement par le Canada, en sol canadien. Comme nous l'avons dit plus tôt, la démarche qu'il convient d'appliquer est essentiellement un processus de pondération dont l'issue dépend non seulement de considérations inhérentes au contexte général, mais également de facteurs liés aux circonstances et à la situation de la personne que l'État veut expulser. D'un côté, il y a l'intérêt légitime qu'a le Canada à combattre le terrorisme, à empêcher que notre pays devienne un refuge pour les terroristes et à protéger la sécurité publique. De l'autre côté, il y a l'engagement constitutionnel du Canada envers la liberté et l'équité procédurale. Cela dit, la jurisprudence indique que le résultat de cette mise en balance s'opposera généralement à l'expulsion de la personne visée vers un pays où elle risque la torture.
[28] Ayant validé le processus de pondération ou de mise en balance, la Cour envisageait la possibilité d'un renvoi vers un pays où il y a risque de torture dans des circonstances exceptionnelles. Au para. 78, elle écrit :
Nous n'excluons pas la possibilité que, dans des circonstances exceptionnelles, une expulsion impliquant un risque de torture puisse être justifiée, soit au terme du processus de pondération requis par l'art. 7 de la Charte [canadienne] soit au regard de l'article premier de celle-ci. (Une violation de l'art. 7 est justifiée au regard de l'article premier « seulement dans les circonstances qui résultent de conditions exceptionnelles comme les désastres naturels, le déclenchement d'hostilités, les épidémies et ainsi de suite » : voir Renvoi : Motor Vehicle Act de la C.-B., précité, p. 518, et Nouveau-Brunswick (Ministre de la Santé et des Services communautaires) c. G. (J.), [1999] 3 R.C.S. 46, par. 99.) Dans la mesure où le Canada ne peut expulser une personne lorsqu'il existe des motifs sérieux de croire qu'elle sera torturée dans le pays de destination, ce n'est pas parce que l'art. 3 de la [Convention contre la torture] limite directement les actions du gouvernement canadien, mais plutôt parce que la prise en compte, dans chaque cas, des principes de justice fondamentale garantis à l'art. 7 de la Charte [canadienne] fera généralement obstacle à une expulsion impliquant un risque de torture. Nous pouvons prédire que le résultat du processus de pondération sera rarement favorable à l'expulsion lorsqu'il existe un risque sérieux de torture. Toutefois, comme tout est affaire d'importance relative, il est difficile de prédire avec précision quel sera le résultat. L'étendue du pouvoir discrétionnaire exceptionnel d'expulser une personne risquant la torture dans le pays de destination, pour autant que ce pouvoir existe, sera définie dans des affaires ultérieures.
[29] M. Charkaoui souligne qu'il y a une nouvelle Loi, la LIPR, comprenant de nouveaux articles, une nouvelle rédaction et un article d'interprétation qui précise que l'interprétation et la mise en oeuvre de la LIPR doivent avoir pour effet de se conformer aux instruments internationaux portant sur les droits de l'homme dont le Canada est signataire. (Voir l'alinéa 3(3)f) de la LIPR). Pour cette raison, l'arrêt Suresh, précité, ne serait pas applicable selon M. Charkaoui. L'article 3 de la Convention contre la torture, que le Canada a signé et ratifié, se lit comme suit :
Article 3
1. Aucun Etat partie n'expulsera, ne refoulera, ni n'extradera une personne vers un autre Etat où il y a des motifs sérieux de croire qu'elle risque d'être soumise à la torture.
2. Pour déterminer s'il y a de tels motifs, les autorités compétentes tiendront compte de toutes les considérations pertinentes, y compris, le cas échéant, de l'existence, dans l'Etat intéressé, d'un ensemble de violations systématiques des droits de l'homme, graves, flagrantes ou massives.
Article 3
1. No State Party shall expel, return ("refouler") or extradite a person to another State where there are substantial grounds for believing that he would be in danger of being subjected to torture.
2. For the purpose of determining whether there are such grounds, the competent authorities shall take into account all relevant considerations including, where applicable, the existence in the State concerned of a consistent pattern of gross, flagrant or mass violations of human rights.
M. Charkaoui ajoute que l'enseignement découlant de l'arrêt Suresh, précité, ne s'applique pas à sa situation, cet arrêt traitant du pouvoir discrétionnaire du Ministre alors que ce sont les dispositions de la LIPR qui sont contestées.
[30] À mon avis, l'arrêt Suresh, précité validait l'exercice de pondération prévu à l'article 53(1)b) de l'ancienne Loi. Le même exercice de pondération se retrouve maintenant aux paragraphes 113d)ii) et 115(2) de la LIPR et l'article 172 du RIPR. On demande au Ministre, dans l'ancienne Loi comme dans la LIPR, de mettre en balance la possibilité d'un renvoi vers un pays où il y a risque de torture et l'évaluation d'un danger à la sécurité nationale. Dans les deux cas, la personne était visée par un certificat de sécurité. Je ne crois pas qu'il y ait lieu de distinguer l'affaire Suresh, précitée et je ne vois pas comment je pourrais ne pas être lié par ce que la Cour suprême a décidé dans cet arrêt.
[31] Il est vrai que les demandes de protection sont maintenant encadrées par de nouvelles dispositions de la LIPR et du RIPR, et que celles-ci sont rédigées différemment. Toutefois, le principe de la pondération demeure avec la nouvelle Loi, n'ayant pas été substantiellement modifiée par la LIPR. Il n'y a donc pas lieu d'envisager une approche différente de celle mise de l'avant dans l'arrêt Suresh. Je note en outre que dans l'arrêt Suresh, précité, la Cour a pris soin de préciser au para. 78, que « [...] l'étude de pouvoir discrétionnaire exceptionnel d'expulser une personne risquant la torture dans un pays de destination, pour autant que ce pouvoir existe, sera défini dans des affaires ultérieures » .
[32] Je crois qu'il faut garder cet extrait en tête pour décider de la question de savoir si la mise en balance est constitutionnelle. Il faut aussi retenir qu'il y a d'autres possibilités à envisager que le renvoi lorsqu'à la fois une personne représente un danger et qu'il y a risque de torture en cas de renvoi. Bien qu'il y ait risque de torture dans un pays, il se pourrait que le renvoi ait néanmoins lieu parce que le pays en question aurait négocié un protocole de renvoi incluant un plan de supervision de la détention satisfaisant. Dans un cas comme celui-là, il y aurait lieu de décider s'il y a ou non contravention à la Charte canadienne. Sans me prononcer sur la validité constitutionnelle ou autrement de telles solutions de remplacement au renvoi, l'exemple qui suit illustre qu'il existe des solutions autres que la déportation pure et simple.
[33] Dans l'affaire