Stoffman c. Vancouver General Hospital

Stoffman c. Vancouver General Hospital
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1990-12-06
Recueil
[1990] 3 RCS 483
Numéro de dossier
20795
Juges
Dickson, Robert George Brian; Wilson, Bertha; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 20795
Contenu de la décision
Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483
Le Vancouver General Hospital et
Le Conseil d'administration du
Vancouver General Hospital Appelants
c.
Isaac Wilfred Stoffman, William Philip Goldman,
Victor Hertzman, Leslie George Cohen,
Charles Sutherland Rennie, Clayton Robinson,
Thomas William Acheson, Sidney Evans,
Jermaine Vincent White, Murray Edgar,
Jocoba Van Norden, Charles Schom,
Elmer Jones et John Jacob Zack Intimés
‑ et ‑
Le procureur général du Canada,
le procureur général de l'Ontario et
le procureur général de la Colombie‑Britannique Intervenants
répertorié: stoffman c. vancouver general hospital
No du greffe: 20795.
1989: 19 mai; 1990: 6 décembre.
Présents: Le juge en chef Dickson* et les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et Cory.
en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Applicabilité de la Charte ‑‑ Gouvernement ‑‑ Un hôpital fait‑il partie du gouvernement avec la conséquence que ses politiques sont sujettes à révision en vertu de la Charte? ‑‑ Dans l'affirmative, la politique de retraite obligatoire est‑elle une "loi"? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 15 , 32 .
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Droits à l'égalité ‑‑ Égalité devant la loi ‑‑ Discrimination fondée sur l'âge ‑‑ Perte automatique à 65 ans des privilèges accordés par un hôpital à moins de preuve de compétence ‑‑ La politique de retraite obligatoire est‑elle une "loi"? ‑‑ Dans l'affirmative, enfreint‑elle le par. 15(1) de la Charte ? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 15 , 32 .
Les intimés avaient des privilèges d'admission au Vancouver General Hospital. Le règlement 5.04 des Medical Staff Regulations de l'hôpital exige que tous les médecins prennent leur retraite à l'âge de 65 ans sauf s'ils peuvent démontrer qu'ils ont quelque chose d'unique à offrir à l'hôpital. Le conseil d'administration de l'hôpital a approuvé ce règlement en mai 1984 et le ministre de la Santé l'a approuvé plus tard conformément à la loi. Le conseil a décidé de ne pas renouveler les privilèges d'admission de la plupart des intimés en mai 1985.
Les intimés ne sont pas des employés du Vancouver General, mais ils sont retenus par leurs patients et sont payés par le régime d'assurance- maladie de la province. Ils ne jouissent donc pas de la protection contre la discrimination fondée sur l'âge conférée par la Human Rights Act puisque cette protection se limite aux situations liées à l'emploi. À Vancouver, les médecins ont des privilèges à un seul hôpital.
Un conseil d'administration dirige l'hôpital. Le gouvernement a le pouvoir de nommer 14 des 16 membres du conseil d'administration. Au‑delà du pouvoir négatif de veto établi dans la Vancouver General Hospital Act, les pouvoirs du ministre relativement aux règlements du Vancouver General Hospital s'étendent au pouvoir réel en vertu de la Hospital Act d'exiger du conseil d'administration qu'il adopte de nouveaux règlements ou modifie les règlements existants.
Les intimés ont intenté cette action en vue d'annuler la décision du conseil d'administration et d'obtenir un jugement déclaratoire portant que le règlement 5.04, soit par sa formulation, soit dans son application, viole les art. 7 et 15 de la Charte et la Human Rights Act. La Cour suprême de la Colombie‑Britannique a décerné une injonction provisoire pour empêcher le conseil de restreindre ou de supprimer les privilèges d'admission des intimés jusqu'à l'issue de la requête des intimés fondée sur la Charte et la Human Rights Act. La Cour d'appel a confirmé l'octroi de l'injonction intérimaire. La Cour suprême de la Colombie‑Britannique a rendu jugement en faveur des intimés sur leur requête et la Cour d'appel a confirmé cette décision.
Les questions constitutionnelles soulevées devant notre Cour sont les suivantes: (1) la Charte s'applique‑t‑elle à l'adoption et à la mise en {oe}uvre du règlement 5.04 par le Vancouver General? Dans l'affirmative (2) le règlement ou (3) son application enfreignent-ils le par. 15(1) de la Charte ? (4) si la réponse aux questions 2 ou 3 est affirmative, le règlement et la façon dont il a été appliqué sont‑ils néanmoins justifiés en vertu de l'article premier de la Charte ?
Les procureurs généraux du Canada, de l'Ontario et de la Colombie‑Britannique sont intervenus.
Arrêt (Les juges Wilson, L'Heureux‑Dubé et Cory sont dissidents): Le pourvoi est accueilli et l'action des demandeurs est rejetée.
Le juge en chef Dickson et les juges La Forest et Gonthier: Le texte de l'art. 32 de la Charte indique fortement que seul le gouvernement est lié par la Charte . Le Vancouver General ne fait pas partie du gouvernement au sens de cet article et, en conséquence, l'adoption et l'application du règlement 5.04 ne relèvent pas de la portée de la Charte . C'est un organisme autonome. La prestation d'un service public, même s'il s'agit d'un service aussi important que les soins de santé, ne permet pas de la qualifier de fonction gouvernementale en vertu de l'art. 32 .
Le règlement 5.04 ne découle pas d'une action du pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif et en conséquence ne donne pas lieu à l'examen fondé sur la Charte . L'obligation d'obtenir l'approbation du ministre n'est qu'un simple pouvoir de contrôle pour veiller à ce que les actions de l'hôpital ne soient pas contraires aux pouvoirs conférés au gouvernement de prévoir des normes en matière d'administration hospitalière. Le règlement est l'{oe}uvre du conseil d'administration et ne constitue nullement une politique ministérielle concernant le renouvellement des privilèges d'admission. Les lois qui régissent l'exploitation du Vancouver General ne l'obligeaient pas à adopter une politique particulière concernant le renouvellement des privilèges des médecins qui ont atteint l'âge de 65 ans.
Le Vancouver General ne fait pas partie de la "branche administrative" du gouvernement parce qu'il a été constitué en personne morale pour dispenser des services qui relèvent de la responsabilité de la province en matière de soins de santé. Il faut établir une différence entre le contrôle absolu ou extraordinaire et le contrôle routinier ou régulier. L'existence de l'hôpital relève en dernier ressort du gouvernement provincial, mais les aspects quotidiens du fonctionnement de l'hôpital, comme l'adoption d'une politique en matière de renouvellement des privilèges d'admission, relèvent du conseil d'administration et, sous réserve d'une situation extraordinaire, ne sont pas assujettis au contrôle du gouvernement. Le pouvoir que possède le ministre d'exiger l'adoption ou la révision par l'hôpital de règlements ne modifie pas la responsabilité de l'hôpital à l'égard des règlements qu'il adopte de sa propre initiative. Le pouvoir de nomination du lieutenant‑gouverneur est simplement un mécanisme visant à assurer une représentation équilibrée de certains groupes et organismes au sein du principal organe décisionnel de l'hôpital. Il ne s'agit pas d'un moyen permettant au gouvernement de contrôler régulièrement les activités quotidiennes de l'hôpital.
Si la Charte s'appliquait, le règlement 5.04 serait considéré comme une "loi" et l'inégalité reprochée découlerait d'une "loi". Les privations qui découlent de la politique du conseil d'administration dépendent de caractéristiques personnelles attribuées aux personnes de 65 ans et plus et sont, en conséquence, discriminatoires au sens du par. 15(1) de la Charte .
Il fallait donc examiner si le règlement et la pratique qui y est associée constituent une limite raisonnable, en vertu de l'article premier de la Charte . L'appréciation judiciaire de cette question différera selon que l'État est "l'adversaire singulier" de la personne dont les droits ont été violés (comme dans le contexte du droit criminel) ou qu'il cherche plutôt à concilier des revendications contraires de groupes ou d'individus ou à répartir des ressources gouvernementales limitées. Dans le premier cas, les tribunaux pourront déterminer avec un certain degré de certitude si la loi contestée ou toute autre conduite gouvernementale fait appel aux moyens les "moins radicaux" pour atteindre l'objectif de l'État. Il ne sera peut‑être pas possible d'atteindre le même degré de certitude dans le second cas.
L'objectif fondamental du règlement 5.04 est suffisamment important pour justifier la suppression d'une garantie constitutionnelle: la recherche de l'excellence par le Vancouver General à titre de centre de recherche médicale et d'enseignement de la médecine et à titre de principal hôpital de soins de courte durée en Colombie‑Britannique.
Le règlement 5.04 a un lien rationnel avec l'objectif de l'hôpital. Les postes dans un hôpital sont une ressource limitée qui ne peut augmenter proportionnellement à l'accroissement du personnel médical. Le règlement 5.04 fait en sorte qu'il sera possible d'offrir ces postes aux jeunes médecins récemment formés aux techniques médicales les plus récentes et que ce renouvellement se produira avant le déclin des capacités qui va ordinairement de pair avec l'avance en âge.
Des considérations particulières s'appliquent aux mesures qui portent directement sur la répartition des ressources ou qui tentent d'établir l'équilibre entre des groupes sociaux concurrents. Dans de tels cas, ni l'expérience judiciaire, ni les restrictions institutionnelles du processus décisionnel judiciaire ne préparent un tribunal à déterminer précisément le point d'équilibre entre l'objectif du législateur et la protection des droits et libertés d'un individu ou d'un groupe.
Le conseil était "raisonnablement fondé" à conclure que le règlement 5.04 et la politique en vertu de laquelle il est appliqué portaient le "moins possible" atteinte aux droits à l'égalité des intimés vu son objectif urgent et réel. Le règlement 5.04 tente d'établir un équilibre entre les jeunes médecins qui veulent commencer à pratiquer et les médecins qui pratiquent depuis déjà un certain temps pour ce qui est de leurs demandes et de leurs privilèges respectifs. Le conseil était amplement justifié, compte tenu du climat actuel de restrictions budgétaires, de conclure que sa capacité d'attirer de nouveaux médecins dépendait de la retraite au moment opportun de certains médecins qui s'y trouvaient déjà. En outre, le conseil a agi de façon raisonnable en concluant qu'une politique de mise à la retraite garantirait le départ de ceux qui seraient en général moins capables de contribuer à la pratique spécialisée de l'hôpital. Le conseil a reconnu cependant que le principe de la détérioration des capacités en fonction de l'âge n'est pas toujours exact et il a établi une exception pour les médecins qui avaient quelque chose d'unique à offrir à l'hôpital. Cette exception a forcément été appliquée en fonction des exigences de l'hôpital plutôt qu'en fonction de la santé et des capacités de chaque médecin individuellement en raison de l'objectif prédominant d'offrir des postes aux médecins récemment formés aux théories et aux méthodes les plus nouvelles.
La seule solution de rechange au règlement 5.04 était un programme d'évaluation des aptitudes et du rendement. Un tel programme serait coûteux à instaurer et à appliquer et, ce qui est plus important, il aurait un effet néfaste et créerait un sentiment d'injustice dans le milieu de travail du personnel médical.
Le juge Sopinka: Le juge Sopinka souscrit aux motifs du juge La Forest, sauf quant à savoir si le règlement 5.04 est une loi au sens du par. 15(1) de la Charte . Cette question ne devrait pas être tranchée sur le fondement de l'hypothèse que l'hôpital fait partie du gouvernement.
Le juge Wilson (dissidente): L'article 32 de la Charte étend l'application de la Charte à toutes les entités et activités qu'on peut considérer comme "gouvernementales". Les critères qui servent à déterminer si une entité est assujettie à la Charte sont les suivants: (1) La branche législative, exécutive ou administrative du gouvernement exerce‑t‑elle un contrôle général sur l'entité en question? (2) L'entité exerce‑t‑elle une fonction gouvernementale traditionnelle ou une fonction qui, de nos jours, est considérée comme une responsabilité de l'État? (3) L'entité agit‑elle conformément au pouvoir que la loi lui a expressément conféré en vue d'atteindre un objectif que le gouvernement vise à promouvoir dans le plus grand intérêt public?
Comme l'hôpital existe et fonctionne en vertu des lois, comme il est strictement réglementé par le gouvernement et remplit une fonction traditionnellement propre au gouvernement dans l'intérêt public, il s'inscrit dans la notion de "gouvernement" pour les fins de l'art. 32 . La capacité de mettre à la retraite découle de la Vancouver General Hospital Act et du règlement 5.04 adopté en vertu de cette dernière loi. Le règlement est donc susceptible de révision en vertu de l'art. 15 de la Charte . Il n'est pas nécessaire de décider si le par. 15(1) s'appliquerait en l'absence d'une disposition législative qui ordonne l'acte discriminatoire.
Pour déterminer si une disposition enfreint le par. 15(1) , la Cour doit se garder de sous‑estimer l'effet discriminatoire d'une mesure donnée. En l'espèce, le règlement prévoit des exceptions non discriminatoires par son texte même, mais la prémisse sous‑entendue demeure viciée du point de vue constitutionnel. Selon son libellé, le règlement 5.04 dit que les médecins sont censés prendre leur retraite à 65 ans. De cette façon, la prémisse sous‑entendue reste que le vieillissement entraîne peu à peu l'incompétence et la diminution des capacités. Il est manifestement discriminatoire d'imposer à ceux qui sont victimes d'un préjugé l'obligation de prouver que ce préjugé ne s'applique pas à eux. Même si le règlement prévoit des exceptions, il n'en reste pas moins que la notion principale sous‑jacente à la disposition enfreint le par. 15(1) . Les régimes d'exception relèvent à juste titre de l'examen fondé sur l'article premier de la Charte .
L'objectif de conserver au Vancouver General son statut d'hôpital qui dispense des soins de courte durée et de l'enseignement conformes aux normes contemporaines les plus strictes de soins, d'enseignement et de recherche en médecine est suffisamment important pour l'emporter sur un droit garanti par la Charte et satisfaire au premier volet du critère de l'arrêt Oakes. Par contre, l'objectif d'offrir à d'autres médecins (plus jeunes) la possibilité d'exercer leur profession ne satisfait pas à ce premier volet du critère. La prétention de l'hôpital qu'il s'agit d'un système "fermé" n'a pas été prouvée: les droits constitutionnels ne peuvent être limités qu'en raison de problèmes réels, et non de problèmes illusoires.
Il faut agir avec beaucoup de prudence quand il s'agit de savoir si le fondement d'une idée préconçue s'appuie sur des faits observables et exacts. Il est généralement reconnu que le vieillissement amène un certain changement des capacités, quoique la nature et l'étendue de ces changements varient d'une personne à l'autre. Il existe un lien rationnel entre l'intention de fournir des soins médicaux de haute qualité et la décision de faire prodiguer ces soins en grande partie par des médecins plus jeunes.
Il n'y a pas lieu en l'espèce d'assouplir le critère de l'atteinte minimale énoncé dans l'arrêt Oakes pour les motifs exprimés dans l'arrêt McKinney. L'hôpital n'est pas un système fermé et permettre aux médecins intimés de garder leur privilège n'aurait aucun effet sur les possibilités d'exercice de la médecine qui s'offrent aux médecins qui commencent leur carrière. Il n'y a pas de motif de droit ou de fait d'appliquer un critère d'examen fondé sur la retenue.
Il existe d'autres moyens d'atteindre l'objectif visé de fournir des soins médicaux de haute qualité qui permettraient de reconnaître les capacités des médecins âgé de 65 ans et plus. On n'a pas démontré que l'examen annuel du rendement n'ait pas donné satisfaction lorsqu'il s'agissait d'éliminer les médecins incompétents. La raison principale du changement de méthode tient à la commodité administrative qu'il y a à écarter les médecins incompétents par le mécanisme de la retraite obligatoire. La commodité administrative n'est pas un motif valable de supprimer des droits garantis par la Charte .
Dans les affaires de discrimination du genre de celle de l'espèce, la garantie d'égalité en vertu du par. 15(1) doit au moins signifier que, chaque fois que cela est possible, on essaye de renoncer aux idées préconçues trop faciles et qu'un effort sincère sera fait pour traiter tous les individus, quels que soient leur couleur, leur race, leur sexe ou leur âge, comme des individus qui méritent d'être jugés selon leurs talents et leurs capacités propres. Le respect de la dignité de chaque personne dans la société n'en exige pas moins. Le paragraphe 15(1) ne garantit pas le droit de travailler, mais celui de travailler sans faire l'objet de discrimination. En conséquence, le règlement 5.04 aurait pu être raisonnable et susceptible de justification s'il avait comporté dans son texte et dans son application un véritable régime d'exception qui aurait permis à ceux qui étaient capables et désireux de travailler de continuer à travailler.
Le juge L'Heureux‑Dubé (dissidente): En vertu du test large formulé par le juge Wilson dans l'arrêt McKinney c. University of Guelph, le Vancouver General Hospital agit comme un "gouvernement" au sens de l'art. 32 de la Charte . Tant sur le plan historique que (encore plus aujourd'hui) sur le plan fonctionnel, les hôpitaux au Canada sont une "branche du gouvernement" et exercent une fonction gouvernementale. Le conseil d'administration d'un hôpital peut bénéficier d'une certaine indépendance dans la formulation de ses politiques, comme dans le cas du règlement 5.04, mais il n'y a pas de différence entre cette situation et celle des ministères du gouvernement qui établissent leur propre programme et formulent leurs politiques, sous réserve des seules directives générales établies par le législateur. Cette situation est tout à fait différente de celle des universités où la participation du gouvernement est essentielle au financement. Il peut y avoir des circonstances où un hôpital ne serait pas considéré comme un "gouvernement" et qui ne donneraient ainsi pas lieu à une révision fondée sur la Charte .
Pour les motifs énoncés par le juge La Forest, le règlement 5.04 est une "loi" aux fins de l'art. 15 de la Charte qui viole manifestement le par. 15(1) parce qu'il établit une discrimination fondée sur l'âge. Le règlement 5.04 n'est pas sauvegardé en vertu de l'article premier.
Le règlement 5.04 n'a pas de lien rationnel avec ses objectifs. Forcer une personne à mettre fin à sa carrière simplement en raison de son âge ne saurait résister à un examen fondé sur la Charte puisque l'âge ne détermine pas les capacités ou la compétence. L'apport de "nouveaux membres" n'est pas indispensable à l'hôpital pour qu'il demeure à jour. La compétence est menacée par plusieurs facteurs, mais l'âge n'en fait pas nécessairement partie.
Des considérations particulières peuvent s'appliquer dans l'examen du critère de "l'atteinte minimale" selon l'arrêt Oakes quand les tribunaux sont tenus de faire un choix entre les revendications de deux groupes concurrents. Le choix s'effectue entre des médecins compétents, qui se trouvent à avoir plus de 65 ans, et des médecins compétents de moins de 65 ans, qui débutent habituellement leur pratique médicale. Ces circonstances ne justifient pas l'application de considérations particulières. Les mêmes normes devraient être appliquées à tous les médecins dans l'évaluation de leur rendement. L'application de normes différentes et plus rigides dans l'examen de la compétence des médecins de plus de 65 ans porte gravement atteinte au droit à un traitement égal. De plus, le conseil n'a pas toutes les caractéristiques requises d'un organisme législatif, qui doit tenir compte de la répartition des ressources pour justifier l'application de ces considérations particulières.
La santé du médecin peut être un facteur à considérer dans l'examen de ses aptitudes. La détérioration physique ne commence pas nécessairement à 65 ans et elle n'a pas nécessairement de répercussions sur la compétence du médecin. Les problèmes de santé permanents seraient un facteur pertinent à tout examen de rendement de tout individu. L'obligation, pour les médecins âgée de plus de 65 ans, d'établir qu'ils peuvent faire une contribution "unique" à l'hôpital est trop exigeante et existe seulement parce que l'individu a atteint 65 ans. Cette façon de porter atteinte aux droits est trop drastique. La commodité de certaines procédures administratives ne peut servir de justification possible de la violation des droits. On peut favoriser la retraite, tout en protégeant la dignité de la personne, par des mesures plus adaptées pour porter le moins possible atteinte aux droits.
Le juge Cory (dissident): Le juge Cory souscrit aux motifs du juge Wilson et avec la façon dont elle statuerait en l'espèce. Pour les motifs exposés par le juge La Forest, la juste appréciation à laquelle doit se livrer la Cour dans l'examen de l'application de l'article premier doit être adaptée aux circonstances et non mécanique.
Il existe des différences importantes entre les universités et les hôpitaux. Les facteurs qui s'appliquent aux universités n'ont pas la même importance dans le cas des hôpitaux. Il n'y a pas de contrat d'emploi entre les médecins et l'hôpital et l'association des médecins n'est pas en faveur de la retraite obligatoire.
Le règlement 5.04 ne peut satisfaire au critère de l'arrêt Oakes. Le système d'évaluation en vertu duquel la compétence des médecins est appréciée une fois par année est en soi suffisant pour démontrer que les exigences de l'article premier ne peuvent être satisfaites. Un examen permanent des compétences des médecins qui a lieu sans égard à l'âge au cours des années où ils sont associés à un hôpital est essentiel pour le fonctionnement efficace de celui‑ci. Dans le milieu hospitalier, la nécessité de cette évaluation n'a pas d'effet préjudiciable sur la collégialité qui peut exister.
Jurisprudence
Citée par le juge La Forest
Arrêts appliqués: McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573; arrêt examiné: Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; distinction d'avec les arrêts: Procureur général du Québec c. Blaikie, [1981] 1 R.C.S. 312; Re McCutcheon and City of Toronto (1983), 147 D.L.R. (3d) 193; Re Klein and Law Society of Upper Canada (1985), 16 D.L.R. (4th) 489; arrêts mentionnés: R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; Regents of the University of California v. Bakke, 438 U.S. 265 (1978); Roth v. United States, 354 U.S. 476 (1957); Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; États‑Unis d'Amérique c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713.
Citée par le juge Sopinka
Arrêt appliqué: McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229.
Citée par le juge Wilson (dissidente)
McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Procureur général du Québec c. Blaikie, [1981] 1 R.C.S. 312; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; R. c. Turpin, [1989] 1 R.C.S. 1296; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Singh c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177.
Citée par le juge L'Heureux‑Dubé (dissidente)
McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Singh c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177.
Lois et règlements cités
Act to establish a Board of Health in the City and County of Saint John S.N.-B. 1855, ch. 40, s. 11.
Act to grant a sum of Money to his Majesty in aid of the York Hospital, S.U.C. 1830, ch. 31.
Acte pour affecter certaines sommes d'argent pour le soutien de l'Hôpital des Émigrés à Québec, et de l'Hôpital pour les cas de Fièvres à la Pointe Lévi, et pour d'autres fins y mentionnées, S.B.-C. 1832, ch. 15.
Charity Aid Act, R.S.O. 1877, ch. 223.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 7 , 15(1) , 32(1) a), b).
General Hospital Act, C.S.M. 1880, ch. 26.
Health Act, R.S.B.C. 1897, ch. 91.
Hospital Act, R.S.B.C. 1979, ch. 176, art. 1, 2(1)a), c), d), (3), 4, 18, 30, 32, 36(1), (2), (3), (4), 37, 40, 41, 41(1), 44, 45.
Hospital Act Regulations, B.C. Reg. 289/73, art. 2, 3, 4, 5, 6, 8.
Hospital Standards Act, R.S.S. 1978, ch. H‑10.
Hospitals Act, R.S.A. 1980, ch. H-11.
Human Rights Act, S.B.C. 1984, ch. 22, art. 15.
Insane Asylums Act, C.S.B.C. 1888, ch. 61
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(7) , 133 .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 .
Loi sur le ministère de la santé et des services sociaux, L.R.Q., ch. M‑19.2.
Loi sur les hôpitaux publics, L.R.O. 1980, ch. 410.
Of Local Hospitals, R.S.N.S. 1900, Title VI, ch. 47.
Ordinance for Promoting the Public Health in the Colony of British Columbia, C.S.B.C. 1877, ch. 83.
Prison and Asylum Inspection Act, R.S.O. 1877, ch. 224, art. 14.
Regulations governing the Medical and Allied Professional Staff and Practice Within the Hospital, Medical Staff Regulation 5.04.
Vancouver General Hospital Act, S.B.C. 1970, ch. 55, art. 2, 2(1)a), b), c), d), 5, 6, 6b), 11, 32.
Vancouver General Hospital By‑laws, art. 2, par. 1, art. 4, par. 2, art. 6.
Doctrine citée
McDougal, Myres S., Harold D. Lasswell and Lung-chu Chen. Human Rights and World Public Order. New Haven: Yale University Press, 1980.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1988), 21 B.C.L.R. (2d) 165, 49 D.L.R. (4th) 727, [1988] 2 W.W.R. 708, 40 C.R.R. 236, qui a rejeté l'appel de la décision du juge Taylor (1986), 30 D.L.R. (4th) 700, [1986] 6 W.W.R. 23, 25 C.R.R. 16. Pourvoi accueilli et action des demandeurs rejetée, les juges Wilson, L'Heureux‑Dubé et Cory sont dissidents.
Brian A. Crane, c.r., et Adam Whitcombe, pour les appelants.
Peter A. Gall, Donald J. Jordan, c.r., Robin Elliot et Susan P. Arnold, pour les intimés.
Duff Friesen, c.r., et Virginia McRae Lajeunesse, pour l'intervenant le procureur général du Canada.
Janet E. Minor et Robert E. Charney, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
E. R. A. Edwards, c.r., et George H. Copley, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
//Le juge La Forest//
Version française du jugement du juge en chef Dickson et des juges La Forest et Gonthier rendu par
LE JUGE LA FOREST ‑‑ Ce pourvoi soulève plusieurs des mêmes questions examinées dans l'arrêt McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229, rendu en même temps que celui‑ci. Il est encore question de l'application du par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés à la retraite obligatoire, bien que ce pourvoi porte sur une décision du Vancouver General Hospital de ne pas renouveler les privilèges d'admission des médecins qui ont atteint 65 ans. Comme dans l'arrêt McKinney, ce pourvoi soulève les questions générales suivantes:
a)l'art. 15 de la Charte s'applique‑t‑il au Vancouver General?
b)en supposant qu'il s'y applique, la politique de l'hôpital de ne pas renouveler les privilèges d'admission des médecins qui ont atteint 65 ans viole‑t‑elle le par. 15(1) de la Charte ?
c)dans l'affirmative, la limite est‑elle justifiable en vertu de l'article premier de la Charte ?
Il convient de souligner que contrairement à l'arrêt McKinney aucune mention n'est faite de l'application de l'art. 15 de la Human Rights Act, S.B.C. 1984, ch. 22, de la Colombie‑Britannique. Il en est ainsi parce que les intimés ne sont pas des employés du Vancouver General au sens où les appelants, dans l'arrêt McKinney, étaient des employés des universités intimées. Ce fait a été admis devant nous au cours des plaidoiries. Indépendamment de cette reconnaissance, il est clair que les intimés n'exécutaient pas un travail sous la direction de l'hôpital; ils n'étaient pas rémunérés par celui‑ci non plus. Leurs relations avec l'hôpital se limitaient à leurs seuls privilèges d'admission. Évidemment, ces privilèges leur permettaient d'avoir accès aux installations de l'hôpital, lesquelles à leur tour facilitaient la tâche des intimés dans le traitement de leurs patients, mais cela n'en faisait pas des employés de l'hôpital. Il s'ensuit qu'ils ne sont pas visés par la protection contre toute discrimination fondée sur l'âge établie dans la Loi puisque cette protection se restreint aux victimes d'une discrimination fondée sur l'âge en matière d'emploi. Il n'est donc pas question de déterminer si la limitation, dans la Loi, de l'interdiction de la discrimination fondée sur l'âge en matière d'emploi aux personnes âgées de 40 à 65 ans viole le par. 15(1) de la Charte .
Je dois également ajouter que l'on s'est d'abord appuyé sur l'art. 7 de la Charte mais, au cours des plaidoiries, l'avocat des intimés a reconnu qu'il n'était pas nécessaire d'invoquer cette disposition et qu'elle n'était pas en cause en l'espèce.
Les faits
L'appelant est le principal centre hospitalier de soins de courte durée de la Colombie‑Britannique et traite quelque 18 000 patients à risque élevé par année. C'est également l'un des principaux hôpitaux d'enseignement dans la province. En 1985‑1986, son budget de fonctionnement était de 175 millions de dollars et quelque 6 000 personnes étaient à son service. Près de 1 000 médecins pratiquent à l'hôpital et les trois quarts environ sont des spécialistes. À l'exception des généralistes, tous les médecins qui pratiquent dans cet hôpital doivent avoir une charge d'enseignement à l'Université de la Colombie‑Britannique.
Comme je l'ai déjà souligné, il serait faux de dire que le Vancouver General emploie des médecins. Les médecins sont retenus par leurs patients et sont payés par le régime d'assurance-maladie de la province. Ceux qui pratiquent au Vancouver General le font en vertu de privilèges d'admission qui leur sont accordés sur une base annuelle. Ces privilèges leur permettent de faire admettre des patients à l'hôpital, d'être les premiers responsables du traitement de ceux‑ci et, dans le cas des chirurgiens, de réserver des salles d'opération. Ces privilèges permettent également aux médecins d'avoir voix au chapitre des affaires de l'hôpital. Bien qu'à une certaine époque il était habituel que les médecins aient des privilèges d'admission dans plus d'un hôpital, ce n'est plus le cas maintenant, à tout le moins à Vancouver.
C'est le conseil d'administration de l'hôpital qui décide d'accorder et de renouveler les privilèges d'admission et les art. 5 et 6 de la Vancouver General Hospital Act, S.B.C., 1970, ch. 55, lui permettent de gérer les biens et les affaires de l'hôpital et d'adopter des règlements à cette fin. En vertu de cette loi, le Vancouver General, d'abord constitué en personne morale en 1902, existe toujours comme société ayant le pouvoir d'exploiter un hôpital, d'acquérir et d'aliéner des biens meubles et immeubles et, sous réserve de l'approbation du ministre de la Santé, d'exercer des fonctions d'enseignement.
La composition du Conseil d'administration est établie par règlement de l'hôpital. Par l'effet combiné des par. 2(1) et 4(2), le conseil d'administration est composé des membres suivants:
[TRADUCTION]
a)Quatorze personnes nommées pour un mandat de trois ans par le lieutenant‑gouverneur en conseil de la façon suivante:
(i)Deux personnes nommées parmi les candidats présentés par le président de l'Université de la Colombie‑Britannique;
(ii)Deux personnes nommées parmi les candidats présentés par la British Columbia Health Association;
(iii)Deux personnes nommées parmi les candidats présentés par le Board of Vancouver General Hospital;
(iv)Une personne nommée parmi les candidats présentés par le British Columbia Institute of Technology;
(v)Sept personnes nommées parmi la collectivité en général;
b)Le président du Medical Advisory Board (le "Conseil consultatif médical");
c)Le président (du conseil d'administration) nommé en vertu de ce règlement.
Comme on peut le constater, le gouvernement a le pouvoir de nommer 14 des 16 membres du conseil. Il convient cependant de souligner que la moitié de ces nominations provient en réalité de groupes spécifiques, y compris l'hôpital, et que l'autre moitié est censée représenter "la collectivité en général". Les membres nommés par le gouvernement exercent, par rotation, des mandats de trois ans qui sont renouvelables; voir le par. 4(2) de la Loi. Les deux autres membres, le président du conseil d'administration de l'hôpital et le président du "conseil consultatif médical", ne sont pas nommés par le gouvernement mais sont choisis par l'hôpital.
En exigeant que les règlements soient approuvés par le ministre de la Santé avant d'entrer en vigueur, la loi prévoit un mécanisme de contrôle gouvernemental (al. 6b)). Ce mécanisme se trouve renforcé par les dispositions de la loi générale régissant les hôpitaux dans la province, la Hospital Act, R.S.B.C., 1979, ch. 176, à laquelle le Vancouver General est également assujetti. Aux fins du présent pourvoi, les art. 2 et 32 sont les dispositions pertinentes de cette Loi. L'article 2 prévoit en partie ce qui suit:
[TRADUCTION] 2. (1) Tous les hôpitaux visés à l'article premier, sauf les hôpitaux appartenant à la province ou au Canada, doivent
a)prévoir, de la manière prescrite, la représentation du gouvernement provincial et du conseil du district hospitalier régional au conseil d'administration de l'hôpital;
. . .
c)avoir un conseil d'administration dûment constitué et des règlements ou des règles que le ministre estime nécessaires à l'administration et à la gestion des affaires de l'hôpital, ainsi qu'à la prestation de soins et de traitements de première qualité; l'acte constitutif et les règlements ou règles d'un hôpital n'entrent en vigueur qu'après approbation du ministre;
d)se conformer aux autres conditions prescrites par le lieutenant‑gouverneur en conseil.
. . .
(3) Nonobstant toute autre loi, l'acte constitutif, les règlements ou règles d'un hôpital, le lieutenant‑gouverneur en conseil peut, aux fins du présent article, nommer une ou plusieurs personnes pour représenter le gouvernement provincial au conseil d'administration d'un hôpital pour un mandat n'excédant pas deux ans ou jusqu'à la nomination de leur successeur.
L'article 32 prévoit:
[TRADUCTION] 32. Le ministre peut exiger que les règlements ou règles d'un hôpital, d'une société ou d'une compagnie dont l'un des objets est de fournir des services hospitaliers ou d'exploiter un hôpital soient examinés d'une manière qu'il estime satisfaisante en vue de répondre à des conditions et des politiques en évolution et d'apporter plus d'uniformité et d'efficacité dans les domaines relevant de l'administration et de l'exploitation des hôpitaux.
L'effet de ces dispositions peut être résumé ainsi. L'alinéa 2(1)c) et l'art. 32 étendent la portée des pouvoirs du ministre relativement aux règlements du Vancouver General au‑delà du pouvoir négatif de veto établi à l'art. 6 de la Vancouver General Hospital Act. Ensemble, ils confèrent au ministre le pouvoir réel d'imposer au conseil d'administration l'adoption de nouveaux règlements ou la modification des règlements existants. L'alinéa 2(1)a) et le par. (3) prévoient que le gouvernement provincial est directement représenté au conseil d'administration puisque la première disposition oblige l'hôpital à prévoir cette représentation et la deuxième confère un pouvoir de nomination au lieutenant‑gouverneur en conseil.
Dans ce contexte législatif, le conseil d'administration a approuvé le règlement 5.04 des Medical Staff Regulations en mai 1984, lequel a ensuite été approuvé par le ministre de la Santé. Le règlement 5.04 prévoit ce qui suit:
[TRADUCTION] 5.04 La retraite: Les membres du personnel sont censés prendre leur retraite à la fin de l'année d'exercice au cours de laquelle ils atteignent 65 ans. Les membres du personnel qui veulent reporter leur mise à la retraite peuvent présenter une demande spéciale au conseil d'administration, qui demande la recommandation du "conseil consultatif médical" dans chaque cas. Avant de faire sa recommandation, le conseil consultatif médical tient compte du rapport d'une entrevue personnelle entre le requérant et le chef de département concerné, y compris le rapport de l'état de santé et du rendement continu du requérant.
Dans la mise en {oe}uvre de ce règlement, le conseil d'administration semble avoir tenu pour acquis que tous les médecins étaient censés prendre leur retraite à leur 65e anniversaire de naissance, sauf s'ils pouvaient démontrer qu'ils [TRADUCTION] "avaient quelque chose d'unique à offrir à l'hôpital". C'est en fonction de ce critère que, le 31 mai 1985, le conseil d'administration a décidé de ne pas renouveler les privilèges d'admission de la plupart des intimés en l'espèce, lesquels avaient tous atteint 65 ans et étaient pour la plupart des généralistes.
Les intimés ont intenté cette action en vue d'annuler la décision du conseil d'administration et d'obtenir un jugement déclaratoire portant que le règlement 5.04, soit par sa formulation, soit dans son application, violait les art. 7 et 15 de la Charte . Les intimés ont également soutenu que le règlement ou son application étaient contraires à la Human Rights Act. Le 27 juin 1985, le juge McKenzie de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique a décerné une injonction provisoire pour empêcher le conseil de restreindre ou de supprimer les privilèges d'admission des intimés jusqu'à l'issue de la requête des intimés fondée sur la Charte et la Human Rights Act. La Cour d'appel de la Colombie‑Britannique a confirmé cette décision. Le 23 juillet 1986, le juge Taylor de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique a rendu jugement en faveur des intimés et la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique a rejeté l'appel des appelants dans une décision rendue le 6 janvier 1988. Ce faisant, elle a jugé inutile de tirer une conclusion sur l'effet ou l'application de la Human Rights Act. Le 21 avril 1988, notre Cour accordait l'autorisation de pourvoi.
L'historique judiciaire
La Cour suprême de la Colombie‑Britannique (1986), 30 D.L.R. (4e) 700
Nous avons vu que le juge Taylor a statué en faveur des intimés. Il a conclu que la Charte s'appliquait tant à l'adoption du règlement 5.04 qu'à la manière dont le conseil l'avait appliqué. Quant à la première conclusion, il a souligné que 14 des 16 membres du conseil d'administration qui avaient adopté le règlement avaient été nommés directement par le lieutenant‑gouverneur en conseil et qu'en vertu de la Vancouver General Hospital Act les règlements internes du conseil d'administration n'entraient en vigueur que sur approbation du ministre de la Santé. Il a donc conclu, à la p. 704, que [TRADUCTION] "le gouvernement provincial contrôle effectivement les affaires de l'hôpital". À la page 704, le juge Taylor a réaffirmé cette conclusion en mentionnant le [TRADUCTION] "contrôle ministériel étendu" dont faisait l'objet le Vancouver General en raison des termes de la Hospital Act. Après avoir souligné que l'al. 2(1)c) de cette loi exigeait du conseil d'administration d'avoir [TRA