BC Ferry Corp. v. The Queen

BC Ferry Corp. v. The Queen
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2001-05-10
Référence neutre
2001 CAF 146
Numéro de dossier
A-172-00
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale British Columbia Ferry Corp. c. M.R.N. (C.A.) [2001] 4 C.F. 3
Date : 20010510
Dossier : A-172-00
Référence neutre : 2001 CAF 146
CORAM : LE JUGE STRAYER
LE JUGE LINDEN
LE JUGE SEXTON
ENTRE :
BRITISH COLUMBIA FERRY CORPORATION
et CHEVRON CANADA LIMITED
appelantes
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA, REPRÉSENTÉE PAR
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL et
LE MINISTRE DES FINANCES
intimée
Dossier : A-173-00
ENTRE :
PRODUITS SHELL CANADA LIMITÉE
appelante
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA, REPRÉSENTÉE PAR
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL et
LE MINISTRE DES FINANCES
intimée
Dossier : A-174-00
ENTRE :
BRITISH COLUMBIA FERRY CORPORATION, CHEVRON CANADA LIMITED,
COMPAGNIE PÉTROLIÈRE IMPÉRIALE LTÉE et
PRODUITS SHELL CANADA LIMITÉE
appelantes
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA, REPRÉSENTÉE PAR
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL et
LE MINISTRE DES FINANCES
intimée
Dossier : A-175-00
ENTRE :
COMPAGNIE PÉTROLIÈRE IMPÉRIALE LTÉE
appelante
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA, REPRÉSENTÉE PAR
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL et
LE MINISTRE DES FINANCES
intimée
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), le jeudi 15 mars 2001.
JUGEMENT rendu à Ottawa (Ontario), le jeudi 10 mai 2001
MOTIFS DU JUGEMENT PAR : LE JUGE STRAYER
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LINDEN
LE JUGE SEXTON
Date : 20010510
Dossier : A-172-00
Référence neutre : 2001 CAF 146
CORAM : LE JUGE STRAYER
LE JUGE LINDEN
LE JUGE SEXTON
ENTRE :
BRITISH COLUMBIA FERRY CORPORATION
et CHEVRON CANADA LIMITED
appelantes
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA, REPRÉSENTÉE PAR
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL et
LE MINISTRE DES FINANCES
intimée
Dossier : A-173-00
ENTRE :
PRODUITS SHELL CANADA LIMITÉE
appelante
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA, REPRÉSENTÉE PAR
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL et
LE MINISTRE DES FINANCES
intimée
Dossier : A-174-00
ENTRE :
BRITISH COLUMBIA FERRY CORPORATION, CHEVRON CANADA LIMITED,
COMPAGNIE PÉTROLIÈRE IMPÉRIALE LTÉE et
PRODUITS SHELL CANADA LIMITÉE
appelantes
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA, REPRÉSENTÉE PAR
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL et
LE MINISTRE DES FINANCES
intimée
Dossier : A-175-00
ENTRE :
COMPAGNIE PÉTROLIÈRE IMPÉRIALE LTÉE
appelante
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA, REPRÉSENTÉE PAR
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL et
LE MINISTRE DES FINANCES
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE STRAYER
Introduction
[1] Il s'agit d'appels interjetés à l'égard de quatre jugements dans lesquels la Section de première instance de la Cour fédérale a rejeté les demandes des demanderesses en vue d'obtenir le remboursement des taxes d'accise versées sur le combustible diesel servant à l'exploitation des navires de la British Columbia Ferry Corporation (la Ferry Corporation). Les appelantes soulèvent la question de savoir si ce combustible était exempté de ces taxes et, dans l'affirmative, si elles ont le droit de recouvrer les montants ainsi payés.
Les faits
[2] Les sociétés appelantes étaient les fournisseurs de combustible diesel de la Ferry Corporation et ont refilé à celle-ci les taxes qu'elles ont payées au gouvernement fédéral. Elles auraient été autorisées en droit à réclamer un remboursement des taxes payées sur le combustible qu'elles ont vendu et qui était destiné à être utilisé à titre de « provisions de bord » (exonérées de la taxe), et tout remboursement obtenu serait ensuite remis à la Ferry Corporation. Les fournisseurs n'ont apparemment aucun autre intérêt dans l'affaire, parce que le contribuable final était la Ferry Corporation.
[3] Les taxes elles-mêmes étaient exigibles en vertu du paragraphe 23(1) de la Loi sur la taxe d'accise (L.R.C. (1985), ch. E-15), mais des taxes similaires auraient été exigibles en application de l'article 17 de la Loi sur les douanes (L.C. 1986, ch. 1) si le combustible avait été importé. Il est convenu que les taxes en question dans les présents motifs ont été payées en application de la Loi sur la taxe d'accise. Il ressort également de l'exposé conjoint des faits et des différentes déclarations que les taxes en litige n'ont pas été payées avant le 1er septembre 1990 ni après le 31 juillet 1996, et ce sont donc les règles de droit qui s'appliquaient au cours de cette période que nous devons examiner.
[4] Les paragraphes 68.17(1) et 70(1) de la Loi sur la taxe d'accise prévoient que le montant de la taxe doit être remboursé au moyen d'un remboursement ou « drawback » au fournisseur ou à l'acheteur final de marchandises fournies à titre d' « approvisionnements de navire » ou de « provisions de bord » . Le paragraphe 59(3.2) de cette Loi a une importance primordiale, puisqu'il permet au gouverneur en conseil de prendre des règlements définissant les « approvisionnements de navires » . Voici le libellé de cette disposition :
59.(3.2) Le gouverneur en conseil peut, par règlement, désigner, pour l'application des articles 68.17 et 70, certaines catégories de marchandises comme des approvisionnements de navires devant servir à bord d'un moyen de transport d'une catégorie désignée par règlement et limiter la quantité des marchandises. . . .
59.(3.2) The Governor in Council may make regulations designating, for the purposes of sections 68.17 and 70, certain classes of goods as ships' stores for use on board a conveyance within such class of conveyances as may be prescribed in the regulations and limiting the quantity of such goods that may be so used.. . .
La Loi sur les douanes comporte des dispositions similaires; plus précisément, l'alinéa 164(1)c) de cette Loi prévoit un pouvoir de réglementation presque identique en ce qui a trait à la désignation de certaines catégories de marchandises à titre d'approvisionnements de navires ou de provisions de bord.
[5] Le présent litige porte sur l'applicabilité et sur la validité du règlement définissant l'expression « provisions de bord » qui aurait été pris en application de ces dispositions, étant donné que ces désignations s'appliquent aux activités de la demanderesse Ferry Corporation.
[6] Il est admis de part et d'autre que les navires de la Ferry Corporation voyagent entre les ports de la partie continentale de la Colombie-Britannique et d'autres ports de cette même province, principalement à l'île de Vancouver ou aux îles de la Reine-Charlotte. Aucun des navires n'opère à l'ouest de l'île de Vancouver ou des îles de la Reine-Charlotte ni ne voyage vers un port américain. Tous les itinéraires de ces navires se trouvent en eaux salées. La Ferry Corporation appartient au gouvernement de la Colombie-Britannique et ses tarifs sont fixés par décret de ce gouvernement. Les parties reconnaissent que la Ferry Corporation était en situation déficitaire au cours de la période en question (paragraphe 9 de l'exposé conjoint des faits, dossier d'appel, page 89).
[7] En octobre 1994, la Ferry Corporation a été informée d'un décret qui a été pris en 1993 au sujet des provisions de bord et qui l'a apparemment incitée à douter de la validité des règlements antérieurs. Elle a demandé à ses fournisseurs de combustible diesel de présenter des demandes de remboursements et de drawbacks en application de la Loi sur la taxe d'accise à l'égard des taxes payées au cours de la période allant du 1er septembre 1990 au 31 juillet 1996. (Pour plus de précisions, voir le dossier d'appel, aux pages 92 et 93.) Ces demandes étaient fondées sur le fait que le combustible diesel en question était visé par la définition de l'expression « provisions de bord » énoncée au Règlement pris en application de la Loi sur la taxe d'accise et était donc exonéré de la taxe.
[8] L'intimée ayant refusé de rembourser les taxes en question, les appelantes ont intenté quatre actions devant la Section de première instance de la Cour fédérale. Dans trois de ces actions (T-2051-96, T-1359-97 et T-1361-91), elles ont demandé différentes déclarations au sujet du sens et de la validité du Règlement et ont interjeté appel de la décision par laquelle le ministre du Revenu national a refusé de rendre une décision en leur faveur en réponse aux avis d'opposition qu'elles avaient déposés par suite du refus initial de leur demande de drawback. (Un droit d'appel devant la Section de première instance de la Cour fédérale existe en pareil cas.) Dans la quatrième action, soit le dossier T-452-97, les appelantes ont demandé des déclarations similaires ainsi qu'un jugement portant remboursement des taxes en raison de l'enrichissement sans cause.
[9] La Section de première instance a rejeté les actions en question au motif qu'en vertu du Règlement, le combustible diesel était exclu de la définition de l'expression « provisions de bord » et n'était donc pas exonéré de la taxe. La Section de première instance de la Cour fédérale a également statué que le Règlement était valable et qu'il n'existait aucun fondement justifiant l'annulation de la décision du ministre. Elle a ajouté qu'aucune demande de remboursement fondée sur la notion de l'enrichissement sans cause n'était possible en vertu de la Loi sur la taxe d'accise, qui constitue un « code législatif complet » au sujet du recouvrement des sommes d'argent payées à titre de taxes d'accise. Le juge de première instance a décidé que, même si un droit de recouvrement fondé sur l'enrichissement sans cause existait, il ne s'appliquerait pas en l'espèce, puisque les taxes ont été perçues légalement. Il n'a tiré aucune conclusion au sujet de l'application des délais de prescription prévus à la Loi sur la taxe d'accise aux faits des présents litiges. Cet argument n'a pas été débattu non plus devant nous en appel et je ne formule aucune conclusion à ce sujet.
[10] Les appelantes interjettent appel de ces décisions.
Les questions en litige
[11] Les questions à trancher semblent être les suivantes :
1. Le combustible diesel en question est-il visé à première vue par la définition de l'expression « provisions de bord » du Règlement?
2. Dans la négative, l'exclusion est-elle valable?
3. Si l'exclusion n'est pas valable, quelle est la réparation que la Cour peut accorder à l'égard de ce Règlement?
4. Si les appelantes ont été exclues à tort de la portée de l'exemption, peuvent-elles recouvrer la taxe perçue en invoquant l'enrichissement sans cause?
Analyse
1. Le combustible était-il exonéré de la taxe à première vue?
[12] J'en suis arrivé à la conclusion qu'en raison des dispositions des règlements successifs, le combustible ayant servi à bord des navires de la Ferry Corporation n'était pas exonéré de la taxe découlant de la Loi sur la taxe d'accise, eu égard aux itinéraires que ceux-ci suivaient.
[13] Compte tenu de la période visée par les litiges, il y aurait lieu de débuter par le Règlement sur les provisions de bord de 1986 (DORS/86-878), qui a été pris en application à la fois de la Loi sur la taxe d'accise et de la Loi sur les douanes. (Il est nécessaire de débuter par le Règlement de 1986, parce que les appelantes soutiennent que peu importe son sens, ce Règlement n'a pas été modifié valablement avant 1993 et s'appliquait peut-être au cours d'une partie de la période fiscale en question.) Selon le Règlement de 1986, les « provisions de bord » (c'est-à-dire les marchandises exonérées de la taxe en vertu des lois susmentionnées) comprenaient le combustible d'un « navire d'eaux internes » . Dans le même Règlement, l'expression « navire d'eaux internes » est définie comme suit :
un navire faisant le commerce entre les ports en eaux internes du Canada . . . .
Le Règlement en question ne renfermait aucune définition spéciale de l'expression « eaux internes » ou « eaux internes du Canada » . De l'avis des appelantes, étant donné que les itinéraires des traversiers se trouvaient à l'intérieur des eaux internes du Canada, selon la définition donnée à cette expression par la common law ou le droit international, l'exemption s'appliquait à leurs provisions de bord. Toutefois, l'intimée a invoqué l'existence d'une définition valable par laquelle ces traversiers étaient exclus et je souscris à cet argument. Tel qu'il est mentionné plus haut, le Règlements a été pris en application de la Loi sur les douanes et de la Loi sur la taxe d'accise. Voici le libellé de l'article 16 de la Loi d'interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-221 :
16. Les termes figurant dans les règlements d'application d'un texte ont le même sens que dans celui-ci. S.R., ch. I-23, art. 15.
16. Where an enactment confers power to make regulations, expressions used in the regulations have the same respective meanings as in the enactment conferring the power. R.S., c. I-23, s 15.
Ainsi, les mots figurant dans le Règlement de 1986 seraient réputés avoir le sens qui leur est donné dans la Loi sur les douanes, l'une des deux lois habilitantes. À l'article 2 de cette Loi, les mots « eaux internes » ont été définis comme suit :
« eaux internes » L'ensemble des fleuves, rivières, lacs et autres plans d'eau douce du Canada, y compris la partie du Saint-Laurent délimitée, vers la mer, par les lignes droites joignant :
a) Cap-des-Rosiers à la pointe extrême ouest de l'île d'Anticosti;
b) l'île d'Anticosti à la rive nord du Saint-Laurent suivant le méridien de soixante-trois degrés de longitude ouest.
"inland waters" means all the rivers, lakes and other fresh waters in Canada and includes the St. Lawrence River as far seaward as the straight lines drawn
(a) from Cap-des-Rosiers to the westernmost point of Anticosti Island, and
(b) from Anticosti Island to the north shore of the St. Lawrence River along the meridian of longitude sixty-three degrees west.
Par conséquent, pour l'application de la Loi sur les douanes, j'estime que les « eaux internes » dont il est fait mention dans le Règlement correspondent aux « eaux internes » selon la définition énoncée dans la Loi sur les douanes, soit, bien entendu, les « eaux internes du Canada » . Même si le Règlement était également pris en application de la Loi sur la taxe d'accise, qui ne renfermait aucune définition similaire de l'expression « eaux internes » , le paragraphe 15(2) de la Loi d'interprétation (ibid) prévoit ce qui suit :
15. (2) Les dispositions définitoires ou interprétatives d'un texte :
b) s'appliquent, sauf indication contraire, aux autres textes portant sur un domaine identique. S.R., ch. I-23, art. 14.
15. (2) Where an enactment contains an interpretation section or provision, it shall be read and construed
(b) as being applicable to all other enactments relating to the same subject-matter unless a contrary intention appears. R.S., c. I-23, s. 14.
De toute évidence, le domaine identique en l'espèce était les provisions de bord, au sujet desquelles la Loi sur la taxe d'accise et la Loi sur les douanes comportent des dispositions, ainsi que la définition de l'expression « eaux internes » de la Loi sur les douanes, laquelle déterminerait le sens de ces mots dans le Règlement sur les provisions de bord tant aux fins de cette Loi qu'aux fins de la Loi sur la taxe d'accise.
[14] Cette définition de l'expression « eaux internes » indique que, lorsque ce Règlement était en vigueur, les navires voyageant en eaux salées à l'intérieur du Canada (sauf peut-être dans les eaux du St-Laurent sur une certaine distance à partir de l'île d'Anticosti), ou sur un cours d'eau autre qu'une rivière, un fleuve ou un lac, n'étaient pas exonérés de la taxe sur le combustible diesel découlant de la Loi sur la taxe d'accise.
[15] Toutefois, ce Règlement a été modifié en 1988 (DORS/88-425). Même si le combustible utilisé à bord d'un « navire d'eaux internes » a continué à être considéré comme une provision de bord, la définition de « navire d'eaux internes » a été modifiée comme suit :
Navire faisant le commerce pendant un voyage en eaux intérieures au sens de l'article 2 de la Loi sur la marine marchande du Canada . . . .
a ship engaged in trade on an inland voyage, as defined in section 2 of the Canada Shipping Act . . .
Le concept du « voyage en eaux intérieures » a ajouté une dimension nouvelle et alambiquée à la définition des « provisions de bord » , étant donné que le « voyage en eaux internes » est défini comme suit dans la Loi sur la marine marchande du Canada :
À l'exclusion d'un voyage en eaux secondaires, voyage effectué dans les eaux internes du Canada et dans toute partie d'un lac, d'un fleuve ou d'une rivière faisant corps avec les eaux internes du Canada située dans les États-Unis, ou effectué sur le lac Michigan. . . . (C'est moi qui souligne).
. . . a voyage, not being a minor waters voyage, on the inland waters of Canada together with such part of any lake or river forming part of the inland waters of Canada as lies within the United States or on Lake Michigan. . . .
(Emphasis added).
À première vue, cette définition donne à penser qu'il existe une exemption générale à l'égard des navires effectuant des voyages à l'intérieur du Canada, à l'exclusion uniquement des « voyages en eaux secondaires » . Ainsi, l'expression « eaux internes du Canada » est définie comme suit :
« eaux internes du Canada » La totalité des fleuves, rivières, lacs et autres eaux douces navigables, à l'intérieur du Canada, y compris le fleuve Saint-Laurent aussi loin vers la mer qu'une ligne droite tirée :
a) de Cap-des-Rosiers à la Pointe occidentale de l'île d'Anticosti;
b) de l'île d'Anticosti à la rive nord du fleuve Saint-Laurent le long du méridien de longitude soixante-trois degrés ouest. . . .
"inland waters of Canada" means all the rivers, lakes and other navigable fresh waters within Canada, and includes the St. Lawrence River as far seaward as a straight ligne drawn
(a) from Cap des Rosiers to West Point Anticosti Island, and
(b) from Anticosti Island to the north shore of the St. Lawrence River along the meridian of longitude sixty-three degrees west. . . .
Cependant, à cette définition générale sont retranchés les voyages effectués dans les « eaux secondaires du Canada » , laquelle expression correspond, curieusement, à un concept large :
« eaux secondaires du Canada » Toutes les eaux internes du Canada, autres que celles des lacs Ontario, Érié, Huron -- y compris la baie Géorgienne -- et Supérieur, et celles du fleuve Saint-Laurent à l'est d'une ligne tirée de Pointe-au-Père à Pointe Orient. Sont inclus dans la présente définition toutes les baies et anses et tous les havres desdits lacs et de la baie Géorgienne, de même que les eaux abritées du littoral du Canada que peut spécifier le ministre. (C'est moi qui souligne)
"minor waters of Canada" means all inland waters of Canada other than Lakes Ontario, Erie, Huron, including Georgian Bay, and Superior and the St. Lawrence River east of a ligne drawn from Father Point to Point Orient, and includes all bays, inlets and harbours of or on those lakes and Georgian Bay and such sheltered waters on the sea-coasts of Canada as the Minister may specify. (Emphasis added)
En d'autres termes, la plupart des eaux internes du Canada sont considérées comme des eaux « secondaires » et les voyages qui y sont effectués ne sont pas exonérés de la taxe. Apparemment, les seuls cours d'eau principaux du Canada sont les parties des quatre Grands Lacs qui se trouvent partiellement en Ontario ainsi que la partie du fleuve St-Laurent située dans la région de Matane, Cap-des-Rosiers, Sept-Îles et Baie Comeau (Québec); les voyages effectués à ces endroits étaient exonérés de la taxe.
[16] Encore une fois, il m'apparaît évident qu'en raison des définitions législatives qui y étaient intégrées, le Règlement excluait de l'exemption fiscale au titre des « provisions de bord » le combustible que la Ferry Corporation utilisait lors des itinéraires qu'elle parcourait. Comme c'était le cas des itinéraires visés par le Règlement de 1986, les itinéraires en question ne se trouvent pas en eaux douces ou encore sur un lac, une rivière ou un fleuve et les voyages ne sont donc pas effectués dans les « eaux internes du Canada » au sens de la Loi sur la marine marchande du Canada.
[17] Les appelantes soutiennent que le Règlement de 1988 était nul, parce qu'il n'a pas fait l'objet d'une publication par anticipation comme l'exigeait la Loi sur les douanes dans le cas des règlements pris en application de celle-ci. Toutefois, aucune exigence de cette nature n'était énoncée dans la Loi sur la taxe d'accise et, indépendamment des conséquences pouvant découler de l'omission de publier un règlement par anticipation, je ne puis voir en quoi cette omission toucherait la validité du Règlement aux fins de la Loi sur la taxe d'accise qui, les parties l'ont reconnu, est la loi applicable à la taxe en question en l'espèce. De plus, je ne crois pas que cette omission ait une importance majeure pour la cause des appelantes à cet égard car, si le Règlement de 1988 n'a pas eu pour effet de modifier valablement celui de 1986, celles-ci étaient déjà également exclues de la portée de l'exemption prévue au Règlement de 1986 pour les motifs que j'ai exposés ci-dessus.
[18] Il convient uniquement de souligner qu'en 1993, des modifications identiques à celles de 1988 ont été adoptées (DORS/93-153), apparemment en réponse aux doutes exprimés au sujet de la validité du Règlement de 1988. Ce Règlement a été publié par anticipation et, dans la mesure où il n'est pas foncièrement invalide en raison de son contenu, sa validité au plan de la forme n'est pas contestée. Même si l'avocat des appelantes a attiré notre attention sur différentes déclarations que les fonctionnaires ont formulées au sujet des raisons qui expliquaient l'adoption du Règlement de 1993 et nous a demandé d'interpréter celui-ci à la lumière de ces éléments extrinsèques, le libellé du Règlement en indique clairement le sens. Il ne conviendrait pas de substituer à ce langage clair les intentions déclarées de fonctionnaires qui, en tout état de cause, ne sont pas très claires.
2.Si le Règlement n'a pas pour effet d'exonérer le combustible de la taxe,
est-il nul au motif qu'il outrepasse la compétence du gouverneur en conseil?
[19] L'avocat des appelantes a contesté la validité intrinsèque du Règlement au motif qu'il établit une discrimination entre les navires voyageant dans les eaux périphériques du Canada au profit de ceux qui voyagent dans les eaux du centre du pays. Au soutien de cet argument, il a dit qu'avant l'adoption du Règlement de 1993, les exploitants de navires comme la Ferry Corporation n'ont pas été consultés. Seuls les expéditeurs canadiens du centre l'auraient été. Même si c'était peut-être le cas, ce fait en soi ne touche pas la validité juridique du Règlement.
[20] Bien que l'avocat ait fondé une partie de ses arguments sur le caractère discriminatoire du Règlement au plan géographique, les décisions qu'il a invoquées pour contester la législation déléguée « discriminatoire » étaient tirées principalement du droit municipal. À mon avis, ce que l'avocat cherche à faire valoir essentiellement, c'est que le Règlement n'a pas été autorisé par le texte de loi pertinent et outrepassait donc la compétence du gouverneur en conseil. Tout en reconnaissant qu'il serait loisible au Parlement d'imposer cette taxe de manière discriminatoire dans une partie du pays plutôt que dans une autre (sous réserve des restrictions constitutionnelles comme l'article 15 de la Charte canadienne des lois et libertés) et d'autoriser le gouverneur en conseil à en faire autant, les appelantes soutiennent que le Parlement ne l'a pas fait en l'espèce.
[21] Il existe indéniablement des précédents permettant aux tribunaux d'examiner un décret ou une autre législation déléguée pris en application d'une loi pour savoir s'il est conforme à l'objet de celle-ci et à la portée du pouvoir que le Parlement a accordé pour l'adoption du texte en question. (Voir, p. ex., Alaska Trainship Corporation c. Administration du pilotage du Pacifique, [1981] 1 R.C.S. 261; Canada c. St. Lawrence Cruise Lines Inc., [1997] 3 C.F. 899 (C.A.), et Thorne's Hardware Limited et al c. Sa Majesté La Reine et Conseil des ports nationaux, [1983] 1 R.C.S. 106.).
[22] Il est donc nécessaire d'examiner le pouvoir que le Parlement a accordé au gouverneur en conseil aux fins de l'adoption du Règlement sur les provisions de bord. Tel que je l'indique précédemment, ce pouvoir est énoncé, dans le cas de la taxe d'accise, au paragraphe 59(3.2) de cette Loi, que je cite à nouveau par souci de commodité :
59.(3.2) Le gouverneur en conseil peut, par règlement, désigner, pour l'application des articles 68.17 et 70, certaines catégories de marchandises comme des approvisionnements de navires devant servir à bord d'un moyen de transport d'une catégorie désignée par règlement et limiter la quantité des marchandises. . . .
59.(3.2) The Governor in Council may make regulations designating, for the purposes of sections 68.17 and 70, certain classes of goods as ships' stores for use on board a conveyance within such class of conveyances as may be prescribed in the regulations and limiting the quantity of such goods that may be so used. . . .
Je reconnais que nous devrions tenter de déterminer l'objet de ce pouvoir de réglementation, car cet objet pourrait être déterminant pour la validité du Règlement. Ainsi, dans l'affaire Alaska Trainship Corporation c. Administration du pilotage du Pacifique (précitée, par. 20), la loi habilitante énonçait qu'une administration de pilotage avait pour objet de « gérer, pour la sécurité de la navigation ... » . La Cour suprême a statué qu'en accordant à l'Administration de pilotage le pouvoir de prendre des règlements, le Parlement voulait de ce fait promouvoir la sécurité de la navigation. L'Administration a adopté un règlement qui exigeait l'emploi de pilotes à bord des grands navires, sauf dans le cas des navires immatriculés au Canada. La Cour a conclu que cette exigence ne concernait pas la sécurité, mais qu'elle était probablement liée à un protectionnisme économique, et n'était donc pas valable.
[23] La Loi sur la taxe d'accise ne renferme aucune disposition de déclaration d'objet similaire qui pourrait nous aider, et nous devons plutôt chercher à savoir ce que le Parlement a voulu faire en accordant au gouverneur en conseil le pouvoir de désigner des catégories de marchandises à titre d'approvisionnements de navires « devant servir à bord d'un moyen de transport d'une catégorie désignée par règlement » . Les appelantes soutiennent que, même s'il est possible de classer les moyens de transport utilisant des « provisions de bord » d'après les caractéristiques matérielles qui les distinguent ou peut-être d'après d'autres caractéristiques intrinsèques, ils ne peuvent être classés pour l'application de la Loi en fonction de la région géographique qu'ils parcourent. Ce genre de distinction constitue une discrimination fiscale entre une partie du pays et une autre.
[24] Aucun élément de la disposition autorisant la désignation des provisions de bord n'indique que le Parlement voulait permettre au gouverneur en conseil de faire une distinction entre les navires qui voyagent dans une partie du pays et ceux qui voyagent dans une autre. Je ne suis pas convaincu non plus que la disposition repose implicitement sur ce genre de justification. Le seul fondement du Règlement que l'avocat de l'intimée a proposé est un commentaire que le ministre des Douanes et de l'Accise a formulé en 1926, lorsqu'il a expliqué que l'exemption au titre des provisions de bord avait pour but [TRADUCTION] « d'encourager les navires à s'approvisionner dans les ports canadiens » . Selon l'avocat, cela signifie que, dans les cas où les exploitants de navires avaient la possibilité de s'approvisionner ailleurs que dans les ports canadiens (p. ex., s'ils avaient la possibilité de s'approvisionner en combustible dans un autre pays), l'intention était de créer une exemption fiscale à l'égard du combustible qu'ils achetaient au Canada afin de les inciter à faire cet achat ici plutôt que dans un port étranger. Cette intention n'est nullement indiquée dans la Loi elle-même, dont le principal objet semble être la collecte de revenus. Toutefois, même si nous acceptions la proposition de l'intimée selon laquelle le Règlement repose sur une forme de protectionnisme économique appliqué au moment de la taxation, concept qui n'est pas nouveau dans les lois fiscales, le texte du Règlement ne semble pas traduire cette justification.
[25] Comme on l'a vu, le Règlement de 1986 avait pour effet d'exempter tous les navires voyageant en eaux douces ainsi que ceux voyageant dans la partie du fleuve St-Laurent délimitée par une ligne joignant Cap-des-Rosiers à l'île d'Anticosti et l'île d'Anticosti à la rive nord du fleuve (ce qui couvre évidemment des eaux salées). Le Règlement n'exonérait pas les navires voyageant dans les autres eaux internes du Canada qui sont des eaux salées. Je ne puis comprendre en quoi cette distinction vise à encourager les navires à « s'approvisionner dans les ports canadiens » . Pourquoi les exploitants de navires qui voyagent dans les eaux de la baie Géorgienne, par exemple, bénéficieraient-ils d'une exemption alors qu'ils n'ont aucune possibilité évidente de s'approvisionner dans un port étranger? Pourquoi les traversiers qui voyagent dans le détroit de Géorgie, qui se trouve en Colombie-Britannique (voir Renvoi relatif à la propriété du lit du détroit de Géorgie et des régions avoisinantes, [1984] 1 R.C.S. 388), ne seraient-ils pas exonérés alors qu'il serait possible pour eux de s'approvisionner en combustible auprès d'une source américaine située à proximité de cette province? L'exploitant d'un navire qui opère dans les eaux du Lac Ontario et qui pourrait faire un détour aux États-Unis pour s'approvisionner en combustible serait exonéré, mais celui d'un traversier de la Colombie-Britannique basé à Tsawwassen, à moins de trois kilomètres du territoire américain, ne bénéficierait d'aucune exemption visant à l'encourager à acheter son combustible au Canada. L'exploitant d'un navire voyageant de Sarnia à Toronto opérerait dans les « eaux internes » du Canada au sens de la Loi sur les douanes pour l'application du Règlement de 1986 (et son combustible serait exonéré de la taxe), mais celui d'un navire allant de Tsawwassen à Sidney, située à l'île de Vancouver, n'effectuerait pas un voyage dans des « eaux internes » ainsi définies et ne pourrait invoquer l'exemption à l'égard de son combustible. Comparons également la situation du traversier de la Colombie-Britannique à celle d'un navire voyageant de Montréal à Québec, en ce qui a trait à l'application du Règlement de 1986. Contrairement au traversier de la Colombie-Britannique, le navire de Québec voyageant entre Montréal et Québec n'aurait aucune possibilité de s'approvisionner en combustible aux États-Unis, mais il bénéficierait d'une exemption de la taxe.
[26] J'en arrive donc à la conclusion qu'on ne peut pas interpréter le Règlement de 1986 comme ayant pour seul objet celui que les appelantes ont proposé, soit encourager les navires à s'approvisionner au Canada.
[27] Le Règlement de 1988 indique un lien encore plus ténu avec la justification invoquée, c'est-à-dire la nécessité de protéger les fournisseurs canadiens des fournisseurs étrangers. Il convient de rappeler que, selon le Règlement de 1988, réédicté en 1993, aucun navire voyageant dans les eaux internes du Canada, qu'il s'agisse d'eaux douces ou salées, n'est exonéré de la taxe, sauf ceux qui voyagent dans les eaux des lacs Ontario, Érié, Huron (y compris baie Géorgienne) et Supérieur, dans la partie du St-Laurent délimitée par une ligne joignant Pointe-au-Père à Pointe Orient et par une ligne joignant Cap-des-Rosiers à la Pointe occidentale de l'île d'Anticosti, puis l'île d'Anticosti à la rive nord, de même que dans les « eaux abritées du littoral du Canada » que désigne le ministre. (La Cour n'a pas été informée des eaux, le cas échéant, qui auraient été ainsi désignées, mais il a été admis de part et d'autre qu'aucun cours d'eau pertinent quant à la cause des appelantes n'avait été désigné.) Encore là, de nombreuses anomalies vont à l'encontre de la justification invoquée au sujet de ce Règlement. Ainsi, il faut se demander pourquoi une exonération s'applique aux voyages à la baie Géorgienne, mais non aux itinéraires couvrant les eaux du lac Winnipeg ou du Grand lac des Esclaves. Si l'accès possible à un fournisseur de combustible américain est le critère de l'octroi d'une exemption, pourquoi les navires voyageant dans les eaux des Grands Lacs sont-ils exonérés alors que ceux qui voyagent sur le fleuve St-Laurent, dont une rive se trouve en territoire américain, ne le sont pas? Pourquoi une exemption pourrait-elle être invoquée dans le cas d'un voyage de Hamilton à Niagara-on-the-Lake, mais non dans le cas d'un voyage de Québec à Tadoussac? Pourquoi les navires qui voyagent dans les eaux internes côtières du Canada près des États-Unis, où ils pourraient s'approvisionner en combustible, ne sont-ils pas exonérés, alors que ceux qui voyagent sur le lac Ontario le sont? Pourquoi un traversier naviguant de Toronto à l'île de Toronto serait-il exonéré, mais non un traversier naviguant de Vancouver à l'île de Vancouver? Pourquoi la partie du St-Laurent située entre Pointe-au-Père et Cap-des-Rosiers, dans la région de Matane, de Sept-Îles et de Baie Comeau, est-elle exonérée, alors qu'il n'y a aucune possibilité de s'approvisionner en combustible auprès d'une source autre qu'une source canadienne? Quelle est la logique qui sous-tend les choix ainsi faits en 1988?
[28] Si nous reconnaissons comme justification de l'autorisation de prendre un tel règlement l'intention du Parlement d'appuyer une forme de protectionnisme au profit des fournisseurs canadiens par opposition aux fournisseurs étrangers, le Règlement que nous venons d'examiner ne vise pas à atteindre cet objectif. Au mieux, il semble avoir pour objet d'accorder une préférence fiscale à certaines régions du pays plutôt qu'à d'autres. Je ne puis voir en quoi cette façon de procéder peut être justifiée en vertu du paragraphe 59(3.2), qui permet de faire des distinctions entre des catégories de moyens de transport. Les moyens de transport en question, soit les navires, ne sont pas classés comme tels par ce Règlement. Effectivement, le même navire pourrait, à l'instar des navires qui empruntent la voie maritime du St-Laurent, être exempté de la taxe ou ne pas l'être à différentes étapes du même itinéraire. Par conséquent, même si l'intimée a tort de soutenir que le Règlement est fondé sur la justification proposée au cours d'un débat qui a eu lieu en 1926 devant le Parlement, le texte même de la disposition ne saurait appuyer les distinctions établies par le Règlement en fonction de la région des itinéraires, puisque cette disposition permet simplement au gouverneur en conseil de désigner certaines « catégories de marchandises... devant servir à bord d'un moyen de transport d'une catégorie désignée par règlement » .
[29] Pour les motifs exposés ci-dessus, je dois en arriver à la conclusion qu'en excluant les demanderesses de la portée d'une exemption, le Règlement était nul tout au long de la période en question.
3. Si le Règlement est nul, en tout ou en partie, quelle est la réparation que la Cour peut accorder à l'égard de ce Règlement?
[30] Le problème que la Cour doit tenter de résoudre est le suivant : si le mode de désignation des « provisions de bord » n'était pas autorisé parce qu'il établissait une distinction entre les provisions pouvant bénéficier d'une exemption et les autres en fonction d'un motif qui n'avait rien à voir avec l'objet de l'octroi du pouvoir de réglementation, quelle devrait être la conséquence? Y a-t-il lieu de juger entièrement nul le Règlement sur les provisions de bord qui a été appliqué depuis 1986 en ce qui concerne la désignation des navires exonérés de manière à refuser à tous les exploitants de navire les avantages que ce règlement prévoyait? La Cour devrait-elle réviser le Règlement en radiant les parties nulles afin d'accorder une réparation aux appelantes ou en adoptant une interprétation large de façon à étendre la portée de l'exemption au profit de celles-ci? Y a-t-il lieu de diviser le Règlement de façon à en préserver les avantages pour ceux qui y avaient précédemment droit? La Cour ne devrait-elle pas simplement déclarer qu'il ne s'agit pas d'un exercice valable du pouvoir de réglementation?
[31] Malheureusement, les avocats ont proposé très peu de solutions à la Cour au sujet des réparations. Les appelantes nous demandent de radier toutes les autres restrictions touchant le sens des mots « eaux internes » et découlant de la définition de l'expression « navire d'eaux internes » à l'article 2 du Règlement sur les provisions de bord :
« navire d'eaux internes » . Navire faisant le commerce pendant un voyage en eaux intérieures au sens de l'article 2 de la Loi sur la marine marchande du Canada.
Si cette solution était retenue, l'expression « eaux internes » demeurerait non définie, sauf en vertu de la common law ou du droit international, selon lesquels le détroit de Géorgie serait considéré comme une eau interne, de sorte que les appelantes bénéficieraient d'une exemption. Pour sa part, l'avocat de l'intimée fait valoir que cette interprétation donnerait lieu à un résultat absurde, puisque chaque navire voyageant au Canada serait exonéré de la taxe sur le combustible. Il soutient plutôt que, si la Cour estime que la répartition actuelle entre les navires exonérés et les autres n'est pas autorisée, l'ensemble du Règlement devrait être radié. Comme je l'explique plus loin, aucune de ces solutions n'est très satisfaisante.
[32] Pour décider, d'abord, si l'ensemble du Règlement devrait être radié parce qu'il est inopérant à l'endroit des appelantes, la Cour peut, à mon sens, s'inspirer des arrêts que la Cour suprême du Canada a rendus au sujet des dispositions législatives rendues invalides par la Loi constitutionnelle de 1867 et par la Charte canadienne des droits et libertés. Dans l'arrêt Alaska Trainship Corporation et al c. Administration du pilotage du Pacifique, la Cour d'appel fédérale ([1980] 2 C.F. 54, pages 79 à 82) et la Cour suprême du Canada en appel ([1981] 1 R.C.S. 261, pages 277 et 278) ont reconnu que les critères de divisibilité élaborés dans les décisions rendues avant l'adoption de la Charte au sujet de la validité constitutionnelle de certaines parties de lois pourraient s'appliquer aux règlements qui renferment des dispositions non autorisées par la loi habilitante. Deux grandes options semblent exister. D'une part, la Cour peut diviser le Règlement et annuler la partie attaquée lorsqu'il est possible de conclure que le législateur voulait que ces dispositions soient cumulatives, plutôt que de dépendre les unes des autres et qu'elles ont [TRADUCTION] « été édictées de façon distributive et non dans l'intention qu'elles doivent toutes entrer en vigueur sinon aucune ne le sera » (remarques du juge Rand dans l'arrêt Reference as to the validity of section 5(a) of the Dairy Industry Act [1949] R.C.S. 1, pages 53 et 54). D'autre part, la Cour peut refuser de procéder à la division lorsqu'elle estime qu'après avoir jugé une certaine partie invalide,
[TRADUCTION] la partie qui reste est si inextricablement liée à celle qui a été déclarée nulle que la première ne peut subsister indépendamment... (Le vicomte Simon dans Attorney General for Alberta v. Attorney General for Canada (1947) A.C. 503, p. 518).
Dans l'affaire Alaska Trainship, qui concernait le Règlement que l'Administration du pilotage du Pacifique avait pris en application de la Loi sur le pilotage de 1971, la Cour d'appel fédérale a appliqué la dernière option et statué que l'ensemble d'un règlement prévoyant une exemption était nul. Cependant, le juge en chef Laskin, qui s'exprimait au nom de la Cour