Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa

Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2009-03-06
Référence neutre
2009 CSC 12
Recueil
[2009] 1 RCS 339
Numéro de dossier
31952
Juges
McLachlin, Beverley; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 31952
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339
Date : 20090306
Dossier : 31952
Entre :
Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
Appelant
et
Sukhvir Singh Khosa
Intimé
‑ et ‑
Commission de l’immigration et du statut de réfugié
Intervenante
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache*, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein
Motifs de jugement :
(par. 1 à 68)
Motifs concordants quant au résultat :
(par. 69 à 137)
Motifs concordants quant au résultat :
(par. 138)
Motifs dissidents :
(par. 139 à 161)
Le juge Binnie (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges LeBel, Abella et Charron)
Le juge Rothstein
La juge Deschamps
Le juge Fish
* Le juge Bastarache n’a pas participé au jugement.
______________________________
Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339
Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration Appelant
c.
Sukhvir Singh Khosa Intimé
et
Commission de l’immigration et du statut de réfugié Intervenante
Répertorié : Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa
Référence neutre : 2009 CSC 12.
No du greffe : 31952.
2008 : 20 mars; 2009 : 6 mars.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache*, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Refus de la Section d’appel de l’immigration de prendre des mesures spéciales pour des « motifs d’ordre humanitaires » relativement à une mesure de renvoi — Norme de contrôle applicable à la décision de la Section d’appel de l’immigration — L’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7 , écarte‑t‑il la common law en matière de contrôle judiciaire? — Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 67(1) c).
K, un citoyen de l’Inde, a immigré au Canada avec sa famille en 1996, à l’âge de 14 ans. En 2002, il a été déclaré coupable de négligence criminelle causant la mort et condamné à une peine d’emprisonnement avec sursis de deux ans moins un jour. Une mesure de renvoi valide a été prise contre lui pour l’obliger à retourner en Inde.
K a interjeté appel de la mesure de renvoi, mais la Section d’appel de l’immigration (« SAI ») de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié a décidé à la majorité, compte tenu des facteurs énumérés dans Ribic et après examen de la preuve, de ne pas prendre de « mesures spéciales » pour des motifs d’ordre humanitaire en application de l’al. 67(1) c) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (« LIPR »). Les juges majoritaires de la Cour d'appel fédérale ont appliqué la norme de la « décision raisonnable » simpliciter et annulé la décision de la SAI. Ils ont conclu que les membres majoritaires de la SAI avaient été quelque peu obnubilés par le fait que l’infraction était reliée à une course de rue. Concernant la « possibilité de réadaptation », les membres majoritaires de la SAI ont simplement pris acte des constats des juridictions pénales, qui étaient favorables à K, sans expliquer pourquoi ils ont tiré la conclusion opposée. En définitive, la cour a conclu que les membres majoritaires de la SAI avaient agi de façon déraisonnable en refusant de prendre des mesures spéciales.
Arrêt (le juge Fish est dissident) : Le pourvoi est accueilli.
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Abella et Charron : L’arrêt Dunsmuir de notre Cour, rendu après les décisions des juridictions inférieures en l’espèce, a reconnu que, sans égard à l’existence d’une clause privative, il est maintenant admis qu’une certaine déférence s’impose lorsqu’une décision particulière a été confiée à un décideur administratif dans les affaires ayant trait à son rôle, à sa fonction et à son expertise. Une certaine déférence est de mise peu importe que la cour ait eu l’avantage de recevoir ou non une directive législative expresse ou nécessairement implicite. Ces principes généraux de contrôle judiciaire ne sont pas délogés par l’art. 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales qui traite essentiellement des motifs de contrôle des mesures administratives, et non des normes de contrôle. [25]
Le législateur a le pouvoir de préciser une norme de contrôle en manifestant clairement son intention. Toutefois, si le texte de la loi le permet, les cours de justice a) n’interpréteront pas les motifs de contrôle comme des normes de contrôle; b) appliqueront les principes établis dans Dunsmuir pour déterminer comment procéder au contrôle judiciaire dans une situation donnée et c) présumeront l’existence d’un pouvoir discrétionnaire d’accepter ou de refuser d’accorder réparation compte tenu notamment de l’arrêt Dunsmuir, y compris de la retenue judiciaire qu’il préconise en matière administrative. [51]
Le recours à la souplesse du droit général en matière de contrôle judiciaire est d’autant plus essentiel dans le cas d’une disposition comme l’art. 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales qui ne se limite pas à des questions particulières soumises à un tribunal administratif précis, mais vise toute la pléiade des décideurs fédéraux exerçant dans des contextes décisionnels variés les pouvoirs distincts qui leur sont conférés par des lois particulières. [28] [33]
L’article 18.1 énonce en termes généraux les motifs qui autorisent la cour à prendre une mesure, sans lui en imposer l’obligation. Malgré les sens différents des termes pertinents des versions française et anglaise du par. 18.1(4), cette disposition doit recevoir une interprétation qui permet à la cour d’exercer son pouvoir discrétionnaire en matière de réparation, en fonction de son appréciation des rôles respectifs des cours de justice et des organismes administratifs ainsi que des circonstances de chaque cas. Ce pouvoir discrétionnaire doit être exercé judiciairement, mais le fondement judiciaire de son exercice inclut les principes généraux traités dans Dunsmuir. [36]
Dunsmuir établit qu’il n’existe désormais que deux normes de contrôle : la norme de la décision correcte et celle de la décision raisonnable. On n’a mentionné aucun précédent qui donnerait à croire que la norme de la « décision correcte » est celle qu’il convient d’appliquer aux décisions rendues par la SAI en vertu de l’al. 67(1) c) de la LIPR , et les facteurs de détermination de la norme de contrôle font ressortir la norme de la raisonnabilité. Ces facteurs incluent : (1) l’existence d’une clause privative; (2) la raison d’être de la SAI suivant sa loi habilitante — la SAI tranche des appels très variés sous le régime de la LIPR et ses décisions ne sont susceptibles de contrôle que sur autorisation de la Cour fédérale; (3) la nature de la question en cause devant la SAI — le législateur a prévu un pouvoir de prendre des mesures exceptionnelles à l’al. 67(1) c) et cette disposition exige que la SAI procède elle‑même à une évaluation liée aux faits et guidée par des considérations de politique; et (4) l’expertise de la SAI en ce qui concerne la politique d’immigration. Il faut considérer ces facteurs globalement, en gardant à l’esprit qu’ils ne seront pas nécessairement tous pertinents dans tous les cas. [53‑57]
Lorsque la norme de la raisonnabilité s’applique, comme en l’espèce, elle commande la déférence. Les cours de révision ne peuvent soupeser à nouveau la preuve ni substituer la solution qu’elles jugent eux‑mêmes appropriée à celle qui a été retenue, mais doivent plutôt déterminer si celle‑ci fait partie des issues possibles acceptables. En l’occurrence, c’est à la SAI et non aux tribunaux judiciaires que le législateur avait confié la tâche de déterminer si K avait établi l’existence de « motifs d’ordre humanitaire justifiant » la levée de la mesure de renvoi le concernant. [4] [59]
Tant les motifs des membres majoritaires de la SAI que ceux de la membre dissidente indiquent clairement les considérations à l’appui de leurs deux points de vue et les raisons de leur désaccord quant à l’issue. Pour ce qui est des faits, la SAI était principalement divisée quant à l’interprétation de l’expression de remords par K. C’est le genre de litige factuel qui doit être tranché par la SAI et non par les tribunaux judiciaires. Les membres majoritaires ont pris en considération chacun des facteurs énoncés dans Ribic, examiné la preuve et décidé que, dans les circonstances, il n’y avait pas lieu d’accorder réparation. Bien que la SAI ait dûment pris acte des constats des juridictions pénales sur la gravité de l’infraction et la possibilité de réadaptation (le premier et le deuxième facteurs énoncés dans Ribic), le mandat de la SAI diffère de celui des juridictions pénales. Elle ne devait pas apprécier les possibilités de réadaptation pour les besoins de la détermination de la peine, mais déterminer plutôt si ses possibilités de réadaptation étaient telles que, seules ou combinées à d’autres facteurs pertinents, elles justifiaient la prise de mesures spéciales relativement à une mesure de renvoi valide. La SAI devait tirer ses propres conclusions fondées sur sa propre appréciation de la preuve et c’est ce qu’elle a fait. [64‑66]
Vu la déférence dont il faut à juste titre faire preuve envers les décisions rendues par la SAI en vertu de l’al. 67(1) c) de la LIPR , rien ne permettait à la Cour d’appel fédérale d’annuler le refus de la SAI de prendre des mesures spéciales en l’espèce. Il est impossible d’affirmer que cette décision ne faisait pas partie de la gamme des issues raisonnables. [60] [67]
Le juge Rothstein : Dans les cas où le législateur a expressément ou implicitement prévu les normes de contrôle applicables, les cours de justice doivent respecter l’intention du législateur, sous réserve des questions touchant la constitutionnalité. En ce qui concerne le par. 18.1(4) de la Loi sur les Cours fédérales , il ressort clairement du libellé de l’al. d) que la norme de contrôle applicable aux conclusions de fait appelle un degré élevé de déférence. Les tribunaux judiciaires ne doivent intervenir à l’égard de la décision d’un office fédéral fondée sur une conclusion de fait erronée que si cette conclusion a été « tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose ». Contrairement à l’al. d), les autres dispositions du par. 18.1(4) n’indiquent pas que les tribunaux judiciaires devraient appliquer une norme de contrôle empreinte de déférence pour l’examen des critères qui y sont énoncés. Lorsqu’il a voulu imposer une norme de contrôle empreinte de déférence au par. 18.1(4) , le législateur a utilisé des termes clairs et non équivoques comme il l’a fait à l’al. d) concernant les questions de fait. Il faut nécessairement en déduire que, dans les cas où le législateur n’a pas prévu une norme empreinte de déférence, il voulait que la cour de révision applique la norme de la décision correcte, comme elle le fait normalement en appel. [70] [72] [113] [117]
Bien qu’il convienne d’avoir recours à la common law dans les cas où le législateur a utilisé des expressions ou des principes de common law sans les définir adéquatement, il ne convient pas d’y avoir recours lorsque le régime législatif ou les dispositions législatives écartent, expressément ou implicitement, l’analyse applicable en common law, comme le fait le par. 18.1(4) de la Loi sur les Cours fédérales . Les cours de justice doivent donner effet au libellé de la loi et ne peuvent y superposer une analyse en common law qui fait double emploi. L’analyse de la norme de contrôle décrite dans Dunsmuir devrait s’appliquer uniquement en présence d’une clause privative rigoureuse. En l’absence d’une telle clause, elle ne s’applique pas dans le contexte du par. 18.1(4) . L’application de l’arrêt Dunsmuir en dehors du contexte d’une clause privative rigoureuse marque une rupture avec les origines conceptuelle et jurisprudentielle de l’analyse relative à la norme de contrôle. [70] [74] [106] [136]
La déférence est apparue comme un moyen de concilier l’intention du législateur de soustraire certaines décisions administratives au contrôle judiciaire et le pouvoir de surveillance des tribunaux judiciaires dans un système fondé sur la primauté du droit. La création de décideurs administratifs spécialisés témoigne de l’intention du législateur de remplacer les cours de justice ou de les déloger en tant que principaux décideurs dans plusieurs domaines, mais ce n’est qu’en édictant des clauses privatives, précisant le domaine de spécialisation du tribunal qui commande la déférence aux yeux du législateur, que le législateur a manifesté son intention d’écarter, ou à tout le moins de restreindre, le rôle de contrôle des tribunaux judiciaires. Même si l’expertise du tribunal constituait un motif impérieux d’imposer une clause privative, il ne s’agissait pas d’un motif indépendant justifiant en soi la déférence. En attribuant en conséquence une expertise au tribunal, même à l’égard de questions de droit, la Cour a rompu avec la jurisprudence antérieure qui s’appuyait sur les clauses privatives comme indication manifeste de la reconnaissance de l’expertise relative du tribunal administratif par le législateur. [79] [82‑84] [87]
Nul ne conteste que, dans le cadre d’un appel ou d’un contrôle judiciaire, les cours de révision devraient faire preuve de déférence à l’égard des décisions rendues par les juridictions de première instance et les organismes administratifs sur des questions de fait et des questions mixtes de fait et de droit, lorsque la question de droit ne peut être isolée des conclusions sur les questions de fait ou de politique. Cependant, s’il est possible de dégager la question de droit de l’examen des questions de fait ou de politique, la déférence ne saurait se présumer lorsque le législateur n’a pas donné d’indication en ce sens en édictant une clause privative. Il n’appartient pas à la cour d’attribuer au tribunal administratif une expertise sur des questions de droit en l’absence d’une clause privative et, ce faisant, de déterminer à la place du législateur les circonstances qui commandent ou non la déférence. En reconnaissant l’expertise comme motif indépendant justifiant en soi la déférence à l’égard des questions normalement considérées comme du ressort des cours de révision, on s’écarte de la recherche de l’intention du législateur, qui est déterminante dans ce domaine. [89-93]
Les préoccupations concernant la rigidité des normes légales ne sont pas fondées. Il ressort d’un examen de la Loi sur les Cours fédérales que le législateur voulait que l’accent soit mis sur la nature de la question examinée plutôt que sur la nature du décideur administratif. Malgré l’accent mis par le législateur sur le type de question examinée, les décideurs administratifs ne sont toujours pas tous assujettis aux mêmes normes de contrôle. Dans les cas où la loi habilitante du décideur comporte une clause privative destinée à empêcher le contrôle judiciaire de certaines questions, ou de toutes les questions, la déférence sera de mise et l’analyse relative à la norme de contrôle décrite dans Dunsmuir sera effectuée. [109‑110]
Le paragraphe 18.1(4) confère aux Cours fédérales le pouvoir discrétionnaire d’accepter ou de refuser d’accorder réparation dans le cadre du contrôle judiciaire. Le pouvoir discrétionnaire de réparation prévu au par. 18.1(4) porte sur le refus de prendre des mesures, et non sur le contrôle comme tel. Le pouvoir discrétionnaire de refuser d’accorder réparation dans le cadre du contrôle judiciaire a traditionnellement été exercé en fonction de la conduite des parties, d’un retard excessif et de l’existence d’autres recours possibles, un fondement qui n’a absolument aucun lien avec l’analyse relative à la norme de contrôle en common law. C’est faire fausse route que de s’appuyer sur le pouvoir discrétionnaire conféré par le par. 18.1(4) pour affirmer qu’il permet l’analyse relative à la norme de contrôle décrite dans Dunsmuir. [131] [135-136]
La décision de la SAI de ne pas accorder réparation en l’espèce doit être confirmée. L’application des facteurs énoncés dans Ribic au cas dont elle était saisie et l’exercice de son pouvoir discrétionnaire relevaient des faits. La SAI n’a pas tiré ses conclusions de fait de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont elle disposait. [137]
La juge Deschamps : Il y a accord avec le juge Rothstein pour dire que, puisque le par. 18.1(4) de la Loi sur les Cours fédérales établit des normes de contrôle légales, ces normes écartent la common law. [138]
Le juge Fish (dissident) : La norme de contrôle applicable est celle de la « décision raisonnable » et la décision de la SAI ne résiste pas à un examen judiciaire effectué suivant cette norme. La SAI devait examiner « les autres circonstances de l’affaire » pour décider s’il existait « des motifs d’ordre humanitaire justifiant » qu’elle accueille l’appel contre une mesure de renvoi. La SAI a attaché énormément d’importance à trois facteurs : les remords de K, sa possibilité de réadaptation et son risque de récidive. Malgré une abondante preuve démontrant qu’il était extrêmement improbable que K récidive et qu’il avait accepté la responsabilité de ses actes, la SAI s’est concentrée sur un fait unique — le déni par K de sa participation à une « course de rue » — et a fondé en grande partie son refus d’accorder réparation sur ce seul fait. Le déni de K peut certes indiquer qu’il « ne saisit pas bien toute la portée de sa conduite », mais on ne peut affirmer qu’il contredit — et encore moins qu’il surpasse, selon la prépondérance des probabilités — tous les éléments de preuve en sa faveur concernant ses remords, sa réadaptation et son risque de récidive. Le traitement superficiel réservé par la SAI aux conclusions favorables de la juge qui a prononcé la sentence concernant les remords et le risque de récidive de K est particulièrement préoccupant. Les conclusions des cours criminelles ne lient pas nécessairement un tribunal administratif qui a une finalité distincte définie par la loi et dispose d’une preuve assujettie à des règles différentes, mais la SAI avait l’obligation de tenir compte de ces conclusions et d’expliquer pourquoi elle n’adhérait pas à la décision de la juge chargée de la détermination de la peine. Le refus de K de reconnaître sa participation à une course de rue n’a, au mieux, qu’une faible valeur probante relativement à ses remords, à sa réadaptation et à son risque de récidive. La conclusion de la SAI qu’il y a « trop peu de preuve » qui permettrait de conclure que K ne représente pas un risque pour le public n’est pas simplement incorrecte, mais déraisonnable. Les décisions de la SAI commandent la déférence, mais la déférence s’arrête là où commence la déraisonnabilité. [139‑140] [145] [147] [149‑151] [153‑154] [160]
Jurisprudence
Citée par le juge Binnie
Arrêt appliqué : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; distinction d’avec l’arrêt : R. c. Owen, 2003 CSC 33, [2003] 1 R.C.S. 779; arrêts mentionnés : R. c. Khosa, 2003 BCCA 645, 190 B.C.A.C. 42; Ribic c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1985] D.S.A.I. no 4 (QL); Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 3, [2002] 1 R.C.S. 84; Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235; Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Centre de santé mentale de Penetanguishene c. Ontario (Procureur général), 2004 CSC 20, [2004] 1 R.C.S. 498; Pinet c. St. Thomas Psychiatric Hospital, 2004 CSC 21, [2004] 1 R.C.S. 528; Mazzei c. Colombie‑Britannique (Directeur des Adult Forensic Psychiatric Services), 2006 CSC 7, [2006] 1 R.C.S. 326; Pringle c. Fraser, [1972] R.C.S. 821; Howarth c. Commission nationale des libérations conditionnelles, [1976] 1 R.C.S. 453; Martineau c. Comité de discipline de l’Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602; Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; R. c. Daoust, 2004 CSC 6, [2004] 1 R.C.S. 217; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; Solosky c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 821; Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3; Canada c. Grenier, 2005 CAF 348, [2006] 2 R.C.F. 287; Devinat c. Canada (Commission de l’immigration et du statut de réfugié), [2000] 2 C.F. 212; Thanabalasingham c. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2006 FCA 14, 263 D.L.R. (4th) 51; Charette c. Canada (Commissioner of Competition), 2003 FCA 426, 29 C.P.R. (4th) 1; Pal c. Canada (Minister of Employment and Immigration) (1993), 24 Admin. L.R. (2d) 68; Mugesera c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CSC 40, [2005] 2 R.C.S. 100; Bell c. Ontario Human Rights Commission, [1971] R.C.S. 756; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Prata c. Ministre de la Main‑d’œuvre et de l’Immigration, [1976] 1 R.C.S. 376; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817.
Citée par le juge Rothstein
Arrêt non suivi : Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; arrêt appliqué : R. c. Owen, 2003 CSC 33, [2003] 1 R.C.S. 779; arrêt examiné : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; arrêt analysé : Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; arrêts mentionnés : U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board), [1997] 2 R.C.S. 890; Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722; R. c. Robinson, [1996] 1 R.C.S. 683; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235; S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), 2003 CSC 29, [2003] 1 R.C.S. 539; R. c. Holmes, [1988] 1 R.C.S. 914; Waldick c. Malcolm, [1991] 2 R.C.S. 456; Gendron c. Syndicat des approvisionnements et services de l’Alliance de la Fonction publique du Canada, section locale 50057, [1990] 1 R.C.S. 1298; Mugesera c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CSC 40, [2005] 2 R.C.S. 100; Morneault c. Canada (Procureur général), [2001] 1 C.F. 30; Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Immeubles Port Louis Ltée c. Lafontaine (Village), [1991] 1 R.C.S. 326; Ribic c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1985] D.S.A.I. no 4 (QL); Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 3, [2002] 1 R.C.S. 84.
Citée par le juge Fish (dissident)
Ribic c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1985] D.S.A.I. no 4 (QL); Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 3, [2002] 1 R.C.S. 84; R. c. Khosa, 2003 BCSC 221, [2003] B.C.J. No. 280 (QL); R. c. Khosa, 2003 BCCA 644, 190 B.C.A.C. 23.
Lois et règlements cités
Administrative Tribunals Act, S.B.C. 2004, ch. 45, art. 58, 59.
Code canadien du travail, L.R.C. 1985, ch. L‑2, art. 22(1) .
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, art. 672 , 672.38 , 672.54 , 672.78 .
Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, art. 846.
Code des droits de la personne, C.P.L.M., ch. H175, art. 50(1).
Judicial Review Act, R.S.P.E.I. 1988, ch. J‑3, art. 4(1).
Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I-21, art. 11 .
Loi de 1998 sur le retour à l’école, L.O. 1998, ch. 13, art. 18(3).
Loi sur l’assurance‑emploi, L.C. 1996, ch. 23, art. 115(2) .
Loi sur l’hygiène et la sécurité au travail, L.N.‑B. 1983, ch. O‑0.2, art. 26(5).
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 3(1) h), 36(1) a), 63 , 67(1) c), 72 , 162(1) .
Loi sur la Commission de régie du jeu, C.P.L.M., ch. G5, art. 45(2).
Loi sur la location de locaux d’habitation, L.N.‑B. 1975, ch. R‑10.2, art. 27(1).
Loi sur la procédure de révision judiciaire, L.R.O. 1990, ch. J.1, art. 2.
Loi sur la protection de la jeunesse, L.R.Q., ch. P‑34.1, art. 74.2.
Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, L.C. 1992, ch. 20, art. 147(1) .
Loi sur les boissons alcoolisées, L.R.Y. 2002, ch. 140, art. 118(1).
Loi sur les comptables généraux accrédités, C.P.L.M., ch. C46, art. 22(2).
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, art. 2 , 18 , 18.1 .
Loi sur les produits agricoles au Canada, L.R.C. 1985, ch. 20 (4e suppl .), art. 10(1.1) .
Loi sur les professions de la santé, L.Y. 2003, ch. 24, art. 29.
Loi sur les relations de travail dans le secteur de l’éducation, L.R.Y. 2002, ch. 62, art. 95(1).
Loi sur les services de réadaptation, L.R.Y. 2002, ch. 196, art. 7.
Traffic Safety Act, R.S.A. 2000, ch. T‑6, art. 47.1(3).
Urban and Rural Planning Act, 2000, S.N.L. 2000, ch. U‑8, art. 46(1).
Doctrine citée
Bastarache, Michel, et al. The Law of Bilingual Interpretation. Markham, Ont. : LexisNexis Canada, 2008.
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Desjardins, Décary et Malone), 2007 CAF 24, [2007] 4 R.C.F. 332, 276 D.L.R. (4th) 369, 360 N.R. 183, 59 Imm. L.R. (3d) 122, [2007] A.C.F. no 139 (QL), 2007 CarswellNat 212, qui a infirmé une décision du juge en chef Lutfy, 2005 CF 1218, 266 F.T.R. 138, 48 Imm. L.R. (3d) 253, [2005] A.C.F. no 1465 (QL), 2005 CarswellNat 2651, rejetant la demande de contrôle judiciaire de la décision de la Section d’appel de l’immigration, [2004] D.S.A.I. no 1268 (QL). Pourvoi accueilli, le juge Fish est dissident.
Urszula Kaczmarczyk et Cheryl D. Mitchell, pour l’appelant.
Garth Barriere et Daniel B. Geller, pour l’intimé.
Joseph J. Arvay, c.r., et Joel M. Rubinoff, pour l’intervenante.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, LeBel, Abella et Charron rendu par
[1] Le juge Binnie — La question soulevée dans le pourvoi est celle de savoir si, et dans quelle mesure, l’exercice par les juges des pouvoirs de contrôle judiciaire qui leur sont conférés par une loi (comme ceux établis aux art. 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7 ) est régi par les principes de common law que notre Cour a récemment analysés dans Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190.
[2] L’intimé, M. Khosa, s’est adressé en vain à la Section d’appel de l’immigration (« SAI ») de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié pour obtenir le droit de demeurer au Canada malgré sa déclaration de culpabilité pour négligence criminelle ayant causé la mort par suite d’une course automobile sur une voie publique. Une mesure de renvoi valide avait été prise pour le renvoyer en Inde. Les membres majoritaires de la SAI n’ont pas cru à l’existence de « motifs d’ordre humanitaire justifiant, vu les autres circonstances de l’affaire, la prise de mesures spéciales » contre la mesure de renvoi au sens de l’al. 67(1) c) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (« LIPR »). Appliquant la norme de contrôle de la « décision manifestement déraisonnable », le juge saisi de la demande de contrôle judiciaire en première instance a rejeté la contestation par M. Khosa de la décision de la SAI. Toutefois, la Cour d’appel fédérale à la majorité a appliqué la norme de la « décision raisonnable simpliciter » et annulé la décision de la SAI. Dans l’arrêt Dunsmuir (rendu après le prononcé des décisions des deux juridictions inférieures), la distinction entre le caractère « manifestement déraisonnable » et le caractère « raisonnable simpliciter » a été abandonnée pour être remplacée par une conception de la « raisonnabilité » davantage axée sur le contexte et qui, cependant, « n’ouvre pas la voie à une plus grande immixtion judiciaire » (par. 48).
[3] Le ministre a demandé l’autorisation de se pourvoir devant notre Cour pour faire valoir que, de toute façon, l’art. 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales établit une norme de contrôle légale qui écarte totalement la common law. Sous cet angle, l’arrêt Dunsmuir ne serait pas vraiment pertinent pour l’examen du présent pourvoi. Pourtant, il est clair que, si les juridictions inférieures ont fait des choix différents quant à la norme de contrôle de common law applicable, ni le juge de première instance ni aucun des juges de la Cour d’appel n’ont considéré que l’art. 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales écartait la common law en matière de contrôle judiciaire. Le tribunal de première instance a estimé que cette disposition traite essentiellement des motifs de contrôle des mesures administratives, et non des normes de contrôle. La Cour d’appel fédérale a adopté le même point de vue. Je pense que cette approche est la bonne, bien que l’al. 18.1(4) d) fournisse, comme nous le verrons, une indication législative du « degré de déférence » applicable aux conclusions de fait de la SAI.
[4] L’arrêt Dunsmuir nous enseigne que le contrôle judiciaire devrait accorder moins d’importance à la formulation de différentes normes de contrôle et s’intéresser davantage au fond, en particulier à la nature de la question soumise au tribunal administratif en cause. Pour rendre sa décision en l’espèce, la SAI devait appliquer des considérations de politique générale aux faits dont elle avait elle‑même constaté la pertinence et soupesé l’importance. C’est à la SAI et non aux tribunaux judiciaires que le législateur avait confié la tâche de déterminer si M. Khosa avait établi l’existence de « motifs d’ordre humanitaire justifiant » la levée de la mesure de renvoi le concernant, dont toutes les parties reconnaissaient la validité. Je conclus que, selon les principes généraux du droit administratif, y compris le récent arrêt Dunsmuir de notre Cour, le juge des requêtes a eu raison de manifester à l’égard de la décision de la SAI une déférence plus grande que celle considérée appropriée par les juges majoritaires de la Cour d’appel fédérale. À mon avis, la décision des membres majoritaires de la SAI faisait partie des issues raisonnables possibles et les juges majoritaires de la Cour d’appel fédérale ont eu tort d’intervenir pour l’annuler. Le pourvoi est donc accueilli et la décision de la Section d’appel de l’immigration est rétablie.
I. Les faits
[5] L’intimé, Sukhvir Singh Khosa, est un citoyen de l’Inde. Il a immigré au Canada avec sa famille en 1996 alors qu’il était âgé de 14 ans. Il a le statut de résident permanent. Le soir du 13 novembre 2000, M. Khosa et une personne du nom de Bahadur Singh Bhalru ont conduit leur automobile respective à plus de 100 kilomètres à l’heure sur Marine Drive dans un secteur résidentiel et commercial de Vancouver. À leur procès criminel, la cour a conclu qu’ils faisaient une « course de rue ». M. Khosa était disposé à plaider coupable à une accusation de conduite dangereuse, mais pas à l’accusation plus grave de négligence criminelle ayant causé la mort, dont il a finalement été déclaré coupable. L’intimé n’a jamais cessé de nier avoir participé à une course de rue, bien qu’il ait admis qu’il roulait vite et que son comportement au volant était exceptionnellement dangereux. Dans le cadre de l’appel relatif à la peine, la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a fait l’observation suivante :
[traduction] . . . la participation des intimés à une course est un facteur important. Se livrant à une compétition entre eux, ils roulaient à une vitesse excessive sur une grande artère bordée d’immeubles tant résidentiels que commerciaux. Ils l’ont fait à un moment où il était raisonnable de s’attendre à la présence d’autres véhicules et de piétons.
. . .
Le caractère « spontané » de la course doit [. . .] être pris en compte comme facteur atténuant. La course n’était pas planifiée, ne mettait pas en cause des véhicules modifiés à cette fin et elle a été d’une durée relativement courte. Le comportement des intimés était inacceptable, mais il s’agissait davantage d’une erreur de jugement commise par témérité que de la création délibérée d’un danger pour le public.
(2003 BCCA 645, 190 B.C.A.C. 42, par. 33 et 36)
Quant à la « culpabilité morale » de l’intimé et de son coaccusé, la Cour d’appel a ajouté :
[traduction] Le ministère public concède que plusieurs facteurs viennent mitiger la culpabilité morale des intimés en l’espèce. M. Khosa et M. Bhalru sont jeunes tous les deux, ils n’ont pas de casier judiciaire et ils n’avaient jamais commis auparavant d’infraction relative à la conduite d’un véhicule; ils ont exprimé des remords pour les conséquences de leurs actes et ils ont de bonnes possibilités de réadaptation. . . [par. 38]
[6] L’intimé a été condamné à une peine d’emprisonnement avec sursis de deux ans moins un jour, assortie de conditions, comprenant l’obligation de demeurer en détention à domicile, une interdiction de conduire et des heures de service communautaire. Au moment de l’audience devant la SAI, il s’était conformé à toutes ces conditions.
II. Historique judiciaire
A. Section d’appel de l’immigration, [2004] D.S.A.I. no 1268 (QL)
(1) La majorité
[7] La SAI à la majorité a reconnu (au par. 12) que, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de prendre des « mesures spéciales » pour des motifs d’ordre humanitaire aux termes de l’al. 67(1) c) de la LIPR , elle devait tenir compte des facteurs établis dans Ribic c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1985] D.S.A.I. no 4 (QL), et approuvés par notre Cour dans Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 3, [2002] 1 R.C.S. 84, par. 40, 41 et 90, à savoir :
(1) la gravité de l’infraction ayant donné lieu à la mesure de renvoi;
(2) la possibilité de réadaptation;
(3) le temps passé au Canada et le degré d’établissement;
(4) le soutien que peut fournir la famille et la collectivité;
(5) la présence au Canada de la famille de la personne exposée au renvoi et les bouleversements que son expulsion occasionnerait à sa famille;
(6) l’importance des difficultés que causerait à la personne exposée au renvoi le retour dans son pays de nationalité.
[8] Les membres majoritaires de la SAI ont estimé que les quatre derniers facteurs énoncés dans Ribic ne constituaient pas une raison vraiment impérieuse de prendre ou non des mesures. Quant aux deux premiers facteurs, l’infraction en question était « extrêmement grave » (par. 14) et ils se sont dits particulièrement préoccupés par le refus de M. Khosa d’accepter sans réserve la conclusion selon laquelle il avait participé à une course de rue. La SAI à la majorité a jugé que ce refus « dénote que l’appelant ne saisit pas bien toute la portée de sa conduite » (par. 15). En ce qui concerne la possibilité de réadaptation de M. Khosa, les membres majoritaires de la SAI ont jugé qu’il y avait trop peu de preuve qui leur permettrait de conclure dans un sens ou dans l’autre (par. 15 et 23). Toutefois, même si M. Khosa avait une bonne possibilité de réadaptation, « les facteurs pertinents soupesés ne feraient pas pencher la balance en faveur de [M. Khosa] » (par. 23). Les « mesures spéciales » demandées ont donc été refusées.
(2) La dissidence
[9] La membre dissidente de la SAI aurait également rejeté l’appel, mais elle aurait sursis à l’exécution de la mesure de renvoi pendant trois ans, jusqu’à ce que l’affaire soit examinée à nouveau. Elle a reconnu la gravité de l’infraction dont M. Khosa avait été déclaré coupable, mais elle a estimé que cette gravité était atténuée par des facteurs auxquels ses collègues n’avaient pas accordé d’importance. La preuve de remords et la possibilité de réadaptation jouaient en faveur de la prise de mesures. Concernant l’instance criminelle, elle a fait remarquer qu’il avait été jugé à propos de n’infliger aucune peine carcérale à M. Khosa. L’infraction dont M. Khosa a été déclaré coupable n’est pas un crime d’intention. Il n’y avait aucune preuve de prédisposition à la criminalité. La course a été spontanée et de courte durée. Il avait respecté toutes les conditions qui lui avaient été imposées. Vu les circonstances, elle a conclu qu’il y avait lieu de prendre des mesures pour des motifs d’ordre humanitaire.
B. Cour fédérale, 2005 CF 1218, [2005] A.C.F. no 1465 (QL)
[10] Le juge en chef Lutfy a rejeté la demande de contrôle judiciaire de M. Khosa. Il a conclu qu’une grande déférence s’imposait en raison du vaste pouvoir discrétionnaire conféré à la SAI et de l’expertise de cette dernière dans l’application des facteurs énumérés dans Ribic da